sýslumaður.
Frú forseti. Ég mæli fyrir hönd meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar fyrir nefndaráliti um frumvarp til laga um sýslumann. Með frumvarpinu er lagt til að sameina núverandi níu sýslumannsembætti í eitt. Starfsemin fari fram um land allt og nánar verði kveðið á um skipulag í reglugerð að höfðu samráði við sýslumann og Samband íslenskra sveitarfélaga. Þá er ætlunin að ryðja úr vegi helstu hindrunum fyrir stafrænni málsmeðferð og tilfærslu verkefna innan stjórnsýslunnar.
Nefndin fjallaði um málið, fékk á sinn fund gesti og bárust umsagnir. Gögn málsins eru aðgengileg undir málinu á vef Alþingis.
Í kjölfar umfjöllunar nefndarinnar um málið vill meiri hluti allsherjar- og menntamálanefndar árétta sérstaklega:
Málið er endurflutt en það var til umfjöllunar hjá allsherjar- og menntamálanefnd á 156. löggjafarþingi. Frumvarpið var afgreitt til 2. umræðu 5. júní 2025 með áliti meiri hluta nefndarinnar sem finna má á þskj. 665 í 186. máli. Líkt og kemur fram í greinargerð er frumvarpið nú lagt fram að nýju án efnislegra breytinga en búið er að fresta gildistöku til 1. janúar 2027. Nefndin hefur haft til hliðsjónar þær umsagnir sem hafa borist um málið auk þeirra umsagna sem liggja fyrir frá 156. löggjafarþingi og eru aðgengilegar undir málinu á vef Alþingis. Nefndin hefur fjallað um málið að nýju og leggur meiri hlutinn efnislega fram sama nefndarálit og á 156. löggjafarþingi með smávægilegum uppfærslum.
Nefndin fjallaði sérstaklega um framkvæmdarvald í héraði og hlutverk sýslumanns sem er að fara með framkvæmdarvald og stjórnsýslu ríkisins í héraði eftir því sem lög og reglugerðir eða önnur stjórnvaldsfyrirmæli kveða á um. Sýslumenn hafa um langt skeið gegnt veigamiklu hlutverki í stjórnskipan ríkisins og farið með staðbundið framkvæmdarvald og stjórnsýslu ríkisins innan hvers umdæmis. Í gegnum tíðina hafa orðið ýmsar breytingar á verkefnum og hlutverki sýslumannsembættanna og sýslumannsumdæmum hefur verið fækkað. Síðast var það gert við gildistöku laga nr. 50/2014, um framkvæmdarvald og stjórnsýslu ríkisins í héraði, þegar embættunum var fækkað úr 24 í níu, auk þess sem gerðar voru breytingar um aðskilnað frá starfsemi embætta lögreglustjóra.
Með frumvarpinu er lagt til að landið verði gert að einu umdæmi. Að mati meiri hlutans tryggir sú breyting aukið samræmi í stjórnsýsluframkvæmd. Það stuðli að auknu jafnræði í málsmeðferð, enda vandasamt að tryggja samræmi í framkvæmd hjá sjálfstæðum og hliðsettum stjórnvöldum. Meiri hlutinn telur breytinguna leiða til frekari tækifæra við að bæta þjónustu við almenning með auknum sveigjanleika, m.a. með einfaldara verklagi við tilfærslu verkefna milli starfsstöðva eða svæða til að dreifa álagi innan embættisins.
Nefndin fjallaði um byggðasjónarmið og staðsetningu starfsstöðva sýslumanns. Í 2. gr. frumvarpsins er kveðið á um hlutverk sýslumanns þar sem segir m.a. að sýslumaður skuli stuðla að jöfnu aðgengi að þjónustu óháð búsetu þannig að skipulag þjónustunnar taki mið af þörfum íbúa fyrir staðbundna þjónustu sem og standa vörð um starfsemi sýslumanns á landsbyggðinni, m.a. með það að markmiði að fjölga verkefnum og störfum. Eitt af meginmarkmiðum með sameiningu sýslumannsembætta er að unnið verði markvisst að þeim markmiðum sem stefnt er að í byggðaáætlun, þar á meðal að efla og standa vörð um grunnþjónustu hins opinbera.
Við meðferð málsins fyrir nefndinni var lýst áhyggjum af því hvaða áhrif frumvarpið kynni að hafa á veitingu þjónustu á starfsstöðvum sýslumanns um landið allt ef það væri ekki kveðið á um starfsstöðvar í lögunum sjálfum, og m.a. vísað til markmiðs um að jafna tækifæri til atvinnu um land allt í samræmi við markmið stefnumótandi byggðaáætlunar.
Meiri hlutinn undirstrikar að það er skýr vilji löggjafans að stuðla að því að standa vörð um starfsemi sýslumanns um land allt. Meiri hlutinn áréttar að við ákvarðanatöku um staðsetningu nýrra verkefna beri sýslumanni að hafa að leiðarljósi markmið frumvarpsins, sem er m.a. að standa vörð um störf á landsbyggðinni, virkja dreift net þjónustustofnana embættisins um landið og tryggja jafnt aðgengi almennings að þjónustunni. Það verði lögbundið skv. 1. gr. að starfsemi sýslumanns skuli fara fram um land allt auk þess sem nánar verði kveðið á um útfærslu í reglugerð að höfðu samráði við sýslumann og Samband íslenskra sveitarfélaga.
Við ræddum einnig í nefndinni sjónarmið um framsal lagasetningarvalds. Bent var á að heimild skv. 5. gr. til að kveða á um staðsetningu starfsstöðva í reglugerð væri of rúm og nauðsynlegt að afmarka hana nánar, t.d. með því að kveða á um fjölda starfsstöðva í hverjum landshluta. Í umsögn Sýslumannafélagsins segir að með frumvarpinu framselji Alþingi til dómsmálaráðherra heimildir til að lýsa í reglugerð fyrirkomulagi og skyldum sem áður voru lögbundnar og með því lagðar til grundvallarbreytingar á skipan stjórnsýslu ríkisins sem eigi sér djúpar rætur í íslensku samfélagi og rekja megi til árdaga framkvæmdarvalds. Þá er vísað til þess að tilvist hliðsettra stjórnvalda og framkvæmdarvalds ríkisins í héraði byggist á grundvallarhugmyndum um valddreifingu og réttaröryggi.
Einn mikilvægasti rammi stjórnskipulagsins kemur fram í 2. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, um þrískiptingu ríkisvaldsins og verkaskiptingu handhafa þess.
Meiri hlutinn vísar m.a. til þess sem fram kemur í riti Bjargar Thorarensen, Stjórnskipunarréttur – undirstöður og handhafar ríkisvalds, um að valdbærni Alþingis til þess að framselja lagasetningarvald séu sett ákveðin takmörk sem leiði af uppbyggingu stjórnskipunarinnar og verkaskiptingu á milli handhafa ríkisvaldsins sem komi fram í 2. gr. stjórnarskrárinnar. Svigrúm löggjafans til að framselja vald sitt til handhafa framkvæmdarvalds er túlkað þrengra þegar um er að ræða heimild til að takmarka mannréttindi með stjórnvaldsfyrirmælum. Þannig verða lagaákvæði er takmarka mannréttindi að vera ótvíræð. Telja má að löggjafinn hafi frekara svigrúm þegar stjórnvaldsfyrirmæli varða stofnanakerfi ríkisins og innra skipulag framkvæmdarvaldsins.
Í ljósi eðlis reglugerðarheimildar 5. gr. frumvarpsins telur meiri hlutinn það ekki fela í sér óhóflegt framsal löggjafarvalds að veita ráðherra heimild til að kveða nánar á um skipulag embættis sýslumanns, þar með talið staðsetningu starfsstöðva og þjónustuframboð, með reglugerð.
Hvað varðar það að í reglugerðarheimild ráðherra felist heimild til að setja nánari ákvæði um staðsetningu starfsstöðva vísar meiri hlutinn til þess að á grundvelli 3. mgr. 2. gr. laga um Stjórnarráð Íslands, nr. 115/2011, er meginreglan sú að ráðherra kveði á um aðsetur stofnana sem undir hann heyra, nema á annan veg sé mælt í lögum, samanber einnig dóm Hæstaréttar frá 18. desember 1998 í máli nr. 312/1998 er varðaði landmælingar ríkisins. Með vísan til þess ákvæðis hefur ráðherra að jafnaði almenna heimild til að ákveða aðsetur stofnana nema Alþingi ákveði hvar stofnun skuli staðsett með lögum.
Meiri hlutinn áréttar að við ákvörðun um staðsetningu starfsstöðva sé mikilvægt að gæta að grundvallarreglum stjórnsýsluréttar og að ákvarðanir byggist á málefnalegum sjónarmiðum og séu teknar í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti.
Um verkefni sýslumanns og verkefnaflutninga fjallaði nefndin einnig. Með frumvarpinu er horft til þess að styrkja starfsemi sýslumanns og auka svigrúm fyrir ný verkefni samhliða því að stuðla að hraðari innleiðingu stafrænna lausna. Verði frumvarpið að lögum má vænta þess að lagt verði fram annað frumvarp sem mæli fyrir um breytingar á þeirri löggjöf sem fjallar um verkefni sýslumanna þar sem farið verði í nauðsynlegar uppfærslur á þeirri löggjöf sem breytingarnar varða.
Gert er ráð fyrir því að starfsstöðvar nýs sýslumannsembættis verði óbreyttar við gildistöku laganna og ekki fyrirhugaðar umfangsmiklar breytingar á núverandi skipulagi starfsstöðva og þjónustuframboði. Í ljósi þess að endurskipulagning nýs embættis eftir sameiningu og yfirstjórn verkefna embættisins verður í höndum sýslumanns, í samráði við starfsfólk, verkefnisstjórn og eftir atvikum aðra haghafa, þykir ekki rétt að lögfesta sérstök fagsvið og takmarka þannig heimildir og úrræði sýslumanns til að ákveða verkaskiptingu hverju sinni miðað við framþróun stafrænna lausna, umfang verkefna o.fl.
Meiri hlutinn undirstrikar mikilvægi þess að þeim sjónarmiðum sem lögð eru fram með frumvarpinu og áréttuð í áliti þessu verði fylgt eftir við mótun skipulags nýs sýslumannsembættis. Það sé skýrt markmið með nýju embætti sýslumanns að treysta þjónustu um land allt og að þjónusta við almenning verði eins góð og hægt er. Eitt af fyrstu verkefnum sýslumanns, í samvinnu við verkefnisstjórn, verður að greina tækifæri fyrir flutning óstaðbundinna verkefna, bæði frá starfsstöðinni á höfuðborgarsvæðinu og öðrum ríkisaðilum, til starfsstöðva á landsbyggðinni.
Meiri hlutinn áréttar mikilvægi þess að í reglugerð ráðherra verði skipulag embættisins útfært nánar, þar með talið þjónustuframboð, eins og hvernig skuli fara með innheimtuhlutverk sýslumanna á höfuðborgarsvæðinu þegar umdæmamörk hafa verið felld niður.
Á grundvelli 4. mgr. ákvæðis til bráðabirgða I mun ráðherra við samþykkt laganna skipa sex manna verkefnisstjórn sem er ætlað að vinna með sýslumanni að mótun skipulags nýs sýslumannsembættis og skila ráðherra tillögu að reglugerð í samræmi við 5. gr. frumvarpsins. Samkvæmt upplýsingum frá dómsmálaráðuneytinu mun verkefnisstjórnin starfa eftir þörfum fram yfir gildistöku laganna, þann 1. janúar 2027, en þó ekki lengur en til ársloka 2028. Á þeim tíma er áætlað að gefast muni nægt svigrúm til að standa skil á verkefnum verkefnisstjórnarinnar, þ.e. tillögu að reglugerð til ráðherra, að fullmóta og innleiða nýtt skipulag sameinaðs embættis, ásamt því að tryggja eftirfylgni með markmiðum og árangursmælingum fyrir starfsemi sameinaðs embættis.
Meiri hlutinn telur mikilvægt að slík verkefnisstjórn muni starfa með sýslumanni að mótun skipulags nýs embættis. Með því verði stuðlað enn frekar að því að fá fram mikilvæg og fjölbreytt sjónarmið við mótun embættisins. Meiri hlutinn undirstrikar að verkefnisstjórnin mun starfa á grundvelli ákvæðis til bráðabirgða og því sé henni markaður tiltekinn tími til að ljúka verkefnum sínum.
Nefndin fjallaði einnig um stafrænar þjónustulausnir en meiri hlutinn fagnar þeirri framþróun sem hefur orðið á stafrænni þjónustu sýslumannsembættanna og telur það stuðla enn fremur að því að störf geti flokkast sem óstaðbundin verkefni sem hægt er að vinna hvar sem er á landinu. Fram kom að gera þurfi ýmsar breytingar á löggjöfinni með það að markmiði að hún verði tæknilega hlutlaus, ásamt því að tryggja sýslumanni fullnægjandi heimildir fyrir stafrænni þjónustu þar sem aðstæður leyfa.
Meiri hlutinn telur að það sé grundvallaratriði í þróun nýs embættis að stuðla að auknu framboði stafrænnar þjónustu og samskipta með það að markmiði að tryggja bætt aðgengi íbúa að opinberri þjónustu á einfaldan, skilvirkan og öruggan hátt.
Meiri hlutinn tekur jafnframt undir ábendingar ÖBÍ réttindasamtaka um mikilvægi þess að við innleiðingu stafrænna lausna verði gætt að viðmiðum um stafrænt aðgengi fyrir fatlað fólk enda nauðsynlegt að tryggja gott aðgengi fyrir alla.
Í því samhengi undirstrikar meiri hlutinn að stafrænar lausnir verði fyrst og fremst viðbót við þá þjónustu sem sýslumannsembættin veita nú þegar.
Nefndin fjallaði um leiðbeiningarskyldu sýslumanns en í c-lið 2. gr. frumvarpsins segir að eitt hlutverka sýslumanns skuli vera að leiðbeina þeim sem leita til embættisins um þjónustu annarra ríkisstofnana eftir því sem þörf krefur. Þetta sé lagt til í ljósi þess að starfsstöðvar sýslumanns eru dreifðar um land allt og eru oft eina staðbundna stjórnvaldið sem almenningur getur leitað til eftir leiðbeiningum vegna verkefna annarra stjórnvalda og því lagt til að lögfesta þetta hlutverk. Við meðferð málsins komu fram sjónarmið um að ekki væri skýrt hvað skuli felast í umræddri leiðbeiningarskyldu sýslumanns eða hvernig hún skuli afmörkuð, m.a. hvort henni verði eins sinnt um land allt.
Meiri hlutinn áréttar í þessu sambandi að ákvæðið felur ekki í sér ríkari leiðbeiningarskyldu til handa sýslumanni en leiðir af 7. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, þ.e. um að stjórnvaldi sé skylt að leiðbeina og aðstoða þá sem til þess leita um málefni sem eru á starfssviði þess.
Meiri hlutinn telur að með því að kveða á um sérstaka leiðbeiningarskyldu sýslumanns sé ekki verið að kveða á um að starfsfólk sýslumanns hafi ítarlega þekkingu á allri starfsemi ríkisins né að því verði falið að sinna eiginlegri lögfræðiþjónustu eða veita umfangsmikla sérfræðiráðgjöf. Embættinu væri þó falið að veita almennar leiðbeiningar þrátt fyrir að málefni sé ekki á starfssviði sýslumanns.
Nefndin fjallaði um hæfisskilyrði sýslumanns en í 3. gr. frumvarpsins segir að ráðherra skipi sýslumann til fimm ára og er þar kveðið á um sérstök hæfisskilyrði sem sýslumaður skal uppfylla. Samkvæmt e-lið ákvæðisins skal sýslumaður hafa háskólamenntun og reynslu af stjórnun sem nýtist í starfi. Vikið verði frá áskilnaði um lögfræðimenntun og í staðinn gerð krafa um háskólamenntun og reynslu af rekstri og stjórnun. Við meðferð málsins var gagnrýnt að fallið væri frá kröfu um lögfræðimenntun sýslumanna.
Meiri hlutinn telur að kröfur til stjórnanda svo viðamikils embættis lúti að hæfni viðkomandi sem stjórnanda og leiðtoga og beri því að líta fremur til leiðtogahæfileika en tiltekinnar menntunar. Eftir atvikum verði hægt að ráða yfirlögfræðing m.a. til samræmingar á lögfræðilegum verkefnum embættisins. Þekking á lögfræði mun verða nægjanleg hjá embætti sýslumanns þó að svo kynni að fara að sýslumaður sjálfur hefði lokið annarri viðeigandi menntun.
Þá fjallaði nefndin um réttindi starfsfólks sýslumannsembættanna en í desember 2024 unnu um 260 manns hjá þeim og flestir hjá Sýslumanninum á höfuðborgarsvæðinu. Gengið er út frá því að starfsfólk sýslumannsembætta sem er í starfi við gildistöku laganna verði áfram starfsfólk hjá hinu nýja embætti sýslumanns. Umsagnaraðilar töldu það jákvætt að allt starfsfólk héldi starfi sínu við sameiningu sýslumannsembættanna en undirstrikuðu mikilvægi þess að starfsfólk þurfi ekki að sæta verulegum breytingum á starfshögum, svo sem kjörum eða flutningi á milli starfsstöðva. Auk þess þurfi að gæta að því að löglærðir fulltrúar verði starfandi á öllum starfsstöðvum.
Meiri hlutinn gerir ráð fyrir að stjórnskipulag embættisins taki mið af þörfum og verði markaður skýr rammi í reglugerð.
Þá tekur meiri hlutinn undir framangreind sjónarmið og undirstrikar mikilvægi þess að góður undirbúningur sé grundvallarforsenda fyrir því að hægt sé að vanda til verka og tryggja farsæla sameiningu starfsfólks hjá nýju embætti sýslumanns.
Loks fjallaði nefndin um umsögn Persónuverndar og mikilvægi þess að við setningu reglugerðar, m.a. um starfs- og upplýsingakerfi sýslumanns, verði gætt að því að hvers kyns vinnsla persónuupplýsinga samræmist ákvæðum persónuverndarlaga, nr. 90/2018, og að gerðar verði viðeigandi ráðstafanir til að tryggja öryggi með fullnægjandi hætti. Meiri hlutinn tekur undir framangreint og leggur áherslu á að gætt verði að því að reglugerðin verði skýr hvað þetta varðar.
Að framansögðu virtu leggur meiri hluti allsherjar- og menntamálanefndar til að frumvarpið verði samþykkt óbreytt.
Undir álit meiri hlutans rita, auk þess sem hér stendur, hv. þingmenn Guðmundur Ari Sigurjónsson, Gylfi Ólafsson, Kolbrún Áslaugar Baldursdóttir og Sverrir Bergmann Magnússon.
Frú forseti. Sameiningar stofnana, sérstaklega þegar við það eru lagðar af stöður embættismanna á landsbyggðinni, eru til þess fallnar að vekja umræðu og ekki eru allir á eitt sáttir með slíkar aðgerðir. Það fer ekki hjá því að þeir sem bera hag landsbyggðarinnar fyrir brjósti sjái fyrir sér þá hættu að störf dragist til höfuðborgarsvæðisins. Í frumvarpi hæstv. dómsmálaráðherra kemur m.a. fram að unnið skuli markvisst að þeim markmiðum sem stefnt er að í byggðaáætlun og stefnuáherslu ríkisstjórnarinnar, þar á meðal að efla og standa vörð um grunnþjónustu hins opinbera á landsbyggðinni. Það er og áhersla meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar að svo verði.
Samkvæmt bráðabirgðaákvæði I frumvarpsins er gert ráð fyrir að skipaðar verði tvær nefndir, annars vegar sex manna nefnd sem verður sýslumönnum til ráðgjafar við stofnun embættisins og flutning starfsfólks til þess, og hins vegar er um að ræða sex manna verkefnisstjórn sem ætlað er að vinna með sýslumanni að mótun nýs sýslumannsembættis og skila ráðherra tillögu að reglugerð í samræmi við ákvæði 5. gr. frumvarpsins.
Það er von mín að sá tími sem fæst til undirbúnings hins nýja embættis verið nýttur vel og góð samstaða náist á milli þeirra sem kallaðir verði að því verkefni.
