fjárlög 2026.

Virðulegur forseti. Ég ætlaði að ræða nefndarálit 1. minni hluta fjárlaganefndar, ég hélt ég hefði meiri tíma en eitthvert hliðraðist þetta í dagskránni en ég ætla að reyna að komast í gegnum þessar örfáu síður sem eru í nefndaráliti mínu.

Mig langar, virðulegur forseti, í upphafi til þess að lesa hér aðeins upp úr fjárlagafrumvarpinu, eins og það kom fram í haust. Það segir hér á bls. 131, með leyfi forseta:

„Ráðstafanir til að draga úr útgjaldavexti ríkissjóðs á árinu 2026 nema alls 15,1 ma.kr. og felast í almennri aðhaldskröfu og sértækum ráðstöfunum líkt og fjallað var um í fjármálaáætlun fyrir árin 2026–2030. Markmið aðgerðanna er að draga úr ríkisumsvifum, treysta stöðu ríkissjóðs og vinna gegn þenslu og verðbólgu í hagkerfinu.“

Virðulegur forseti. Draga úr umsvifum, treysta stöðu ríkissjóðs, vinna gegn þenslu og verðbólgu í hagkerfinu. 143 milljarðar. Það er raunútgjaldaaukningin á milli fjárlaga???? Það er erfitt að sjá hvernig það passar við þetta ágæta markmið í þessari ágætu bók hæstv. fjármálaráðherra og hvernig það styður við peningastefnuna hjá Seðlabankanum er erfitt að sjá. Það er með ólíkindum, að horfa upp á raunútgjaldaaukningu á milli ára upp á þessa tölu. Mér finnst með ólíkindum að að menn hafi náð að koma sér upp í þetta.

Það er þannig að þessi fjárlög verða seint talin aðhaldssöm. En það er mjög mikilvægt hins vegar, virðulegur forseti, að peningamálastefna Seðlabankans og ríkisfjármálin tali saman. Ég ætla að fara yfir nefndarálit mitt á eftir. En í upphafi, áður en ég fer í nefndarálitið, langar mig að draga aðeins upp stóru myndina eins og ég sé hana fyrir mér. Þessar sértæku aðhaldsaðgerðir sem eiga að draga úr útgjaldavexti eru t.d. frestun og niðurfelling verkefna, endurskoðun á forsendum fjárveitinga, endurskoðun fyrirkomulags eða umbætur og hagræðing í rekstri, svo sem með sameiningu stofnana. Við höfum verið með frumvarp til umræðu á Alþingi sem er um sameiningu stofnana, sameiningu sýslumannsembættanna. Það er eina frumvarpið sem ég man eftir að hafi komið fyrir þingið þar sem verið er að tala um að sameina stofnanir. Það kom skýrt fram í þeirri umræðu, virðulegur forseti, að það er ekki gert í hagræðingarskyni, en sú hagræðing sem þar myndast á að nýtast til eflingar stofnunarinnar. Þetta kom skýrt fram í umræðunni um sýslumenn. Tilfinningin sem ég hef þegar ég er búinn að lesa þetta fjárlagafrumvarp, hlusta á umsagnaraðila og gesti í fjárlaganefnd og ég er svo lánsamur maður að ég fæ að vera í efnahags- og viðskiptanefnd líka þannig að ég sé báðar hliðar peningsins, bæði gjalda- og tekjuhliðina, er að þessar hagræðingartillögur og þetta hagræðingartal frekar úr lausu lofti gripið. Þetta er mjög óljóst og þetta er mjög óráðið. Þær hagræðingartillögur sem við sáum t.d. í fjármálaáætlun sem við ræddum síðasta vor og voru, ef ég man rétt, upp á einhverja 109 milljarða, eru algerlega óútfærðar þrátt fyrir að vera komnar niður á málaflokka eða málefnasvið, það er alveg sitthvor hluturinn. Við höfum spurt ráðherra og ráðuneytin að því hvernig eigi að útfæra þessar hagræðingartillögur og við höfum ekki fengið svör við því enn þá. Það er mjög mikilvægt að við séum með hagræðingartillögur en það er mikilvægara kannski að þær séu útfærðar.

Hvað er fleira í stóru myndinni? Hvað er að gerast? Við sjáum að hagvöxtur er að falla. Við sjáum að verðbólgutölur sem voru í frumvarpinu 3,2% eru komnar í 3,5%. Það eru verri horfur. Handbært fé er að lækka. Við sjáum að atvinnuleysi er að fara að aukast og verðbólgan er enn þá erfið við okkur. Þrátt fyrir að hún hafi farið niður í síðasta mánuði er ljóst út af hverju það er, það er einfaldlega út af þessum útsölum sem hafa verið í þessum mánuði og ég held að allir greiningaraðilar séu að gera ráð fyrir því að hún muni hækka strax í næsta mánuði. Vextir eru enn þá háir. Vaxtalækkunarferlið er hafið, sem hafði verið stopp mjög lengi og allt of lengi það sem af er þessu ári, ólíkt því sem átti að gera í aðdraganda kosninga þar sem átti að lemja vexti niður með bareflum. Það hefur ekki gengið. Hins vegar sáum við núna síðast lækkun sem er í raun og veru eingöngu til komin samkvæmt Seðlabankanum út af vaxtadómnum og hefur í raun ekkert með ríkisfjármálin að gera.

Við erum að sjá 28 milljarða í skattahækkunum. Ég hef verið að reyna, virðulegur forseti, að halda utan um þessar skattahækkanir og mér hefur reynst það erfitt en ég held að þetta sé komið í um 28 milljarða, gæti hækkað með erfðafjárskattinum. En þessar hækkanir eru þvert á öll loforð um að hér ætti ekki að hækka skatta, ekki að hækka skatta á venjulegt fólk. Ég spyr þá: Hver á að borga þessar hækkanir? Samtök iðnaðarins hafa metið það svo að áhrifin af Norðuráli og PCC geti numið allt að 83 milljörðum í lægri útflutningstekjum á næsta ári. Samt er lítið tillit tekið til þess hér og sagt að þetta hafi óveruleg áhrif á útflutningstekjur.

Það eru blikur á lofti í ferðaþjónustunni. Í þessu ágæta riti hæstv. fjármálaráðherra segir að gert sé ráð fyrir hóflegum vexti. Mig langar, með leyfi forseta, að lesa fyrir þingheim úr umfjöllun Seðlabankans um stöðu ferðaþjónustunnar sem var gefin út í Peningamálum 2025, 19. nóvember, með leyfi forseta:

„Skammtímahorfur í ferðaþjónustu hér á landi hafa heldur versnað. Útlit er fyrir að flugframboð til og frá landinu dragist saman um 10-11% milli ára á fjórða ársfjórðungi í ár og á fyrsta fjórðungi næsta árs. Þetta er meiri samdráttur en gert var ráð fyrir í ágústspá bankans og má einkum rekja til gjaldþrots Play. Því eru horfur á minni útflutningstekjum af farþegaflutningum og lítillega færri ferðamönnum til landsins á næstu mánuðum. Bókunarstaða gististaða gefur einnig til kynna að það verði samdráttur í gistinóttum á fjórða ársfjórðungi. Þá gerir Icelandair ráð fyrir hægari vexti sætaframboðs á næsta ári en áætlað var í ágúst, þ.m.t. samdrætti í framboði til Bandaríkjanna, í ljósi minni eftirspurnar á Norður-Atlantshafsmarkaðnum og hás raungengis.“

Þetta er nú lengri lestur hér en ég ætla að láta þetta duga. Af hverju er ég að lesa þetta allt saman upp? Ég get haldið áfram, t.d. varðandi bílaleigurnar þar sem bókunarstaðan er verri og hagnaður ferðaþjónustunnar hefur dregist saman um 56% frá því 2024. Af hverju er ég að lesa þetta upp? Jú, ég er að lesa þetta upp, virðulegur forseti, vegna þess að ég tel verulega ágalla á þeim forsendum sem lagðar eru til í frumvarpi til fjárlaga, að þær haldi, og ég hef verulegar áhyggjur af því.

Það er talað hér um minni útflutningsframleiðslu í sjávarútvegi þó að tekjur muni mögulega geta aukist vegna hærri verða. Veiðigjöldin eru farin að bíta og, eins og ég kom inn á áðan, virðulegur forseti, í samtali mínu hér við formann fjárlaganefndar þá hef ég verulegar áhyggjur af því að stöðugleikareglan sé farin, þrátt fyrir að menn séu búnir að reikna sig inn á það að við séum örfáum milljónum innan við eða réttum megin við regluna. Af hverju segi ég það? Jú, vegna þess, eins og ég var að lýsa áðan í þessari upptalningu minni, þá eru ákveðnar forsendur í þessu frumvarpi sem að mínu viti munu ekki standast skoðun.

Þar ætla ég að byrja á því að nefna vörugjöld eins og við höfum margrætt hér. Áætlaðir eru 7,5 milljarðar í aukningu á vörugjöldum á næsta ári og ráðuneytið hefur ekki treyst sér í það eða viljað eða talið þörf á því að endurmeta þau áhrif sem bílaleigurnar, bílasölurnar og aðrir hagaðilar hafa verið að benda okkur á að muni gerast, sem er að hér streymi inn bílar núna fyrir áramót sem bílaleigurnar og bílasölurnar eru að reyna að koma út til að losna við að borga hærra vörugjald á næsta ári. Þessir bílar sem seldir verða núna í nóvember og desember verða ekki seldir aftur í janúar eða á næsta ári. Þessi vörugjöld koma ekki inn á næsta ári. Við höfum heyrt tölur af bílainnflutningi fyrir bílaleigurnar, hátt í 2.000 bíla. Það er algerlega ljóst að það mun þýða að þessir 7,5 milljarðar sem áætlaðir eru í vörugjöld koma ekki inn. Þar af leiðandi eru forsendurnar rangar. Þar af leiðandi, virðulegur forseti, eru þær tekjur sem vantar upp á, bara í vörugjöldunum, nægar til þess að stöðugleikareglan heldur ekki.

Virðulegur forseti. Þó að maður eigi ekki að vera með getgátur og almennar spekúlasjónir hér í ræðustól Alþingis, þá spyr ég hvort kannski sé þetta ástæðan fyrir því að ráðuneytið treystir sér ekki til og vill ekki að endurmeta þetta vegna þess að það veit að ef það tekur þetta inn og lækkar vörugjöldin þá þarf að fara í verulegar breytingar á þessu frumvarpi vegna þess að þá stöndumst við ekki lengur stöðugleikaregluna. Ég gæti líka rætt tekjuskatt lögaðila sem er áætlað að muni hækka þrátt fyrir lægri hagvöxt og meira atvinnuleysi. Við erum að sjá virðisaukaskattinn fara upp. Það er minni hagvöxtur, minni útflutningstekjur en einhvern veginn hefur ekkert af þessu áhrif á þessi ágætu fjárlög.

Mig langar líka að ræða aðeins varðandi þessi fjárlög, sem ég hef nú gert áður, og ég get eiginlega ekki annað en farið aðeins inn í það hvernig þetta ágæta frumvarp blasir við landsbyggðinni og kannski þau frumvörp sem við höfum verið að ræða hér á þinginu síðustu misseri. Ég hef verulegar áhyggjur og ég er ekki einn um það. Það eru fjölmargir sem deila mínum skoðunum á landsbyggðinni og finnst vegið að okkur sem þar búum. Við höfum séð hækkun á veiðigjöldunum. Við erum að sjá hækkun á kílómetragjaldi. Ég hafði miklar væntingar til þess að menn myndu bregðast við þeirri staðreynd að hækkun á kílómetragjaldi, þegar það verður að fullu komið inn, mun hafa áhrif til hækkunar vöruverðs á landsbyggðinni og það verður dýrara fyrir fyrirtækin sem starfa á landsbyggðinni að flytja vörur þaðan og hingað til höfuðborgarinnar og erlendis. Vörugjöld á bensín- og dísilbíla eru að hækka, en það segir einmitt í frumvarpinu um kílómetragjaldið að þetta séu þeir bílar sem mest eru notaðir á landsbyggðinni þannig að þessi skattur fer á landsbyggðina. Auk þess er núna verið að hækka skatta á stærri jeppa sem sömuleiðis eru mikið notaðar á landsbyggðinni, einfaldlega út af veðri og aðstæðum, úr 65 í 70%. Þar mun, að ég held, koma um hálfur milljarður inn. Við höfum séð frumvarp um sýslumenn, við höfum séð frumvarp um heilbrigðisfulltrúa. Við höfum séð frumvörp um að taka skólameistara og rekstrarstjóra úr framhaldsskólunum. Við erum að tala um frumvörp um jöfnun atkvæða, um erfðafjárskatt fyrir ættliðaskipti í landbúnaði og breytingar á búvörulögum þar sem á að taka mjólkina, sem sátt hefur verið um í 20 ár, og umbylta því kerfi. Við sjáum lækkun til byggðamála og breytingar á sérstökum byggðakvóta, skel- og rækjubótum svo eitthvað sé nefnt. Þannig að myndin er ekkert sérstaklega björt fyrir okkur sem búum á landsbyggðinni.

Virðulegur forseti. Hér er nefndarálit 1. minni hluta um frumvarpið sem mig langar að fara aðeins yfir. Samkvæmt greiningu Seðlabanka Íslands og greiningaraðila á markaði verður hagvöxtur 2025 langt undir væntingum og árið 2026 gæti reynst enn erfiðara. Þessi staða kallar á varfærni við mótun markmiða um þróun opinberra fjármála og að gripið sé til aðgerða í ríkisfjármálum sem stuðli að stöðugleika efnahagslífsins. Þetta felur í sér mat á sjálfbærni útgjaldaaukningar ríkissjóðs milli áranna 2025 og 2026 og endurmat á forsendum fjármála hins opinbera, þar á meðal þróunar lykilstærða.

Breytt staða efnahagsmála kallar á mun markvissari framkvæmd fjárlaga en raunin hefur verið síðustu ár. Þetta á sérstaklega við í ljósi þess að núgildandi fjármálastefna gerir ráð fyrir jafnvægi í ríkisrekstri árið 2027. Eigi það markmið að nást þarf að huga að því nú þegar með fyrirsjáanleika og stórbættu eftirliti Alþingis með þróun útgjalda ríkisins árið 2026.

Liður í því að treysta stoðir áætlanagerðar ríkisins er gagnger endurskoðun markmiða málefnasviða fjárlagafrumvarpsins og þar með þeirra forsendna sem liggja að baki útgjöldum til alls 35 málefnasviða. Það er í raun og veru kjarninn í nefndaráliti 1. minni hluta og ég ætla að fara yfir þessi markmið og markmiðssetningu. Það gerum við mjög ítarlega í þessu skjali okkar og ég hvet hv. þingmenn til að glöggva sig á þessu vegna þess að það er ýmislegt þarna sem við þurfum að bæta og getum bætt til þess að ná fram betri nýtingu opinbers fjár. Slíkt er mikilvægt með tilliti til fjárlaga næsta árs, sem undirbúningur fyrir fjármálaáætlun fyrir árin 2027–2031, og þróunar lykilstærða efnahagslífsins.

Skýrari, raunsærri og mælanlegri markmið gera stjórnvöldum kleift að bæta yfirsýn, forgangsraða verkefnum betur og nýta fjárheimildir á skilvirkari hátt og efla um leið velmegun í landinu.

Margt jákvætt kemur fram í núgildandi frumvarpi til fjárlaga. Þróun efnahagsmála síðustu mánaða gerir þó ekki aðeins kröfu um endurskoðun útgjaldaþróunar ríkisins heldur veitir einnig kærkomið tækifæri til heildstæðrar endurhugsunar á fyrirkomulagi markmiðasetningar allra málefnasviða fjárlagafrumvarps og fjármálaáætlunar. Álit 1. minni hluta fjárlaganefndar er lagt fram með þetta að leiðarljósi og umfram allt til að treysta stoðir áætlanagerðar ríkisins til lengri tíma.

Breytingartillögur og almenn sjónarmið 1. minni hluta byggjast á fimm megináherslum sem mynda heildstæða nálgun við endurskoðun fjárlagafrumvarpsins:

1. Endurmat á útgjaldaáherslum og sjálfbærni þeirra. Mat á sjálfbærni útgjaldaaukningar ríkissjóðs í ljósi versnandi efnahagshorfa og endurmat á forsendum fjármála hins opinbera, þar á meðal þróunar lykilstærða. Áhersla er á varfærni og raunsæi í stað bjartsýni.

2. Markvissari framkvæmd fjárlaga með skýrum markmiðum. Endurskoðun markmiða allra 35 málefnasviða þannig að þau séu skýr, mælanleg og tengd raunverulegum árangri frekar en tæknilegum verkþáttum. Þetta styrkir yfirsýn, forgangsröðun og eftirlit með framkvæmd fjárlaga.

3. Metnaðarfullar tillögur um breytingar á fjárlögum. Markviss en raunsæ aukning fjárheimilda á sviðum þar sem mest þörf er á, einkum í heilbrigðismálum. Við leggjum til að 400 millj. kr. fari til geðheilbrigðisþjónustu barna og í lækkun lyfjakostnaðar 500 millj. kr. Það er efling sérgreinalækna 200 millj. kr., 200 millj. kr. í menntamál, lestrarfærni og íslensku, nýsköpun 500 millj. kr., þar á meðal nýsköpunarsjóður landsbyggðarinnar, markaðsátak í ferðaþjónustu 1.000 millj. kr., iðnaður og matvæli 500 millj. kr. og stuðningur við ungt fólk á vinnumarkaði 200 millj. kr..

4. Ábyrgar sparnaðaraðgerðir til mótvægis. Til að jafna útgjaldaaukningu upp á 3,7 milljarða kr. eru lagðar til sparnaðaraðgerðir og aðhald að fjárhæð 3,5–4,5 milljörðum kr. Almenn 2% aðhaldskrafa á rekstur ríkisins gefur 2,5–3,0 milljarða kr., með áherslu á einföldun stjórnsýslu og hagræðingu, en undanskilin grunnþjónusta. Frestun óbrýnna framkvæmda upp á 1,0–1,5 milljarða kr. og má m.a. nefna nefndahús Stjórnarráðsins.

5. Undirbúningur að fjármálaáætlun fyrir árin 2027–2031. Endurskoðun markmiða er ekki aðeins nauðsynleg fyrir fjárlög fyrir árið 2026 heldur jafnframt mikilvægur undirbúningur fyrir fjármálaáætlun fyrir árin 2027–2031. Með skýrari og mælanlegri markmiðasetningu er lagður grunnur að traustri stefnumótun og betri forgangsröðun til lengri tíma. Umfram allt er mikilvægt að lykilstofnanir ríkisins eigi samtal um nauðsyn og innleiðingu umbóta í áætlanagerð hins opinbera.

Þá um helstu áherslur á völdum málefnasviðum. Eftirfarandi dæmi, virðulegur forseti, sýna hvernig endurskoðun markmiða og breytingartillögur koma fram á helstu málefnasviðum:

Heilbrigðismál, með áherslu á fagmennsku, öryggi og aðgengi. Endurskoðuð markmið í samræmi við heilbrigðisstefnu til ársins 2030 leggja áherslu á örugga, samfellda og jafna þjónustu. Tillögurnar eru: Geðheilbrigðisþjónusta barna fái 400 millj. kr., lækkun lyfjakostnaðar 500 millj. kr., eins og áður sagði, og efling sérgreinalækna 200 millj. kr.

Menntamálin eru með áherslu á læsi, gæði og framtíðarhæfni. Þar erum við með ný markmið með áherslu á læsi og íslenskukunnáttu. Aukning upp á 200 millj. kr. til þróunar námsgagna, stuðnings við kennslu og samtalsþjálfunar. Sérstök áhersla á börn með erlendan bakgrunn og styrkingu íslenskunnar sem samfélagslegrar máttarstoðar.

Nýsköpun og verðmætasköpun, með áherslu á vistkerfi og alþjóðlega samkeppni. Þar erum við með heildstætt átak: Nýsköpun með nýsköpunarsjóði landsbyggðarinnar 500 millj. kr., markaðsátak fyrir ferðaþjónustu upp á 1 milljarð og íslenskan iðnað og matvæli 500 millj. kr. Stuðningur við ungt fólk á vinnumarkaði vegna gervigreindar og stafrænnar þróunar fá þar 200 millj. kr..

Íþróttir, með áherslu á aðgengi og þátttöku. Við leggjum til 200 millj. kr. hækkun til að draga úr ferðakostnaði íþróttafólks og styðja við aukna þátttöku barna og ungmenna um allt land en, virðulegur forseti, þarna vitum við að víða er pottur brotinn. Það er afskaplega dýrt fyrir íþróttafélög á landsbyggðinni að sækja kappleiki og fara með lið í oft langar og erfiðar ferðir. Þetta er félögunum dýrt. Þetta er iðkendum dýrt og við þekkjum því miður dæmi um að það eru ungmenni sem ekki eiga kost á því að fara í slíkar ferðir eða hafa dregið sig út úr þeim út af kostnaði. Þarna erum við að leggja til 200 milljónir til að koma til móts við þessi félög og jafna þar af leiðandi aðstöðumun milli félaga og ekki síður barna.

Jafnvægi og grunnur að traustri fjármálaáætlun. Breytt efnahagsumhverfi skapar tækifæri til heildstæðrar endurhugsunar á markmiðasetningu allra málefnasviða. Fimm megináherslur tillagnanna mynda samhangandi heild: Endurmat á útgjaldaáherslum, markvissari framkvæmd fjárlaga, metnaðarfullar tillögur um breytingar, ábyrgar sparnaðaraðgerðir og undirbúningur fyrir fjármálaáætlun næsta árs.

Fyrsti minni hluti fjárlaganefndar telur að staða efnahagsmála hafi breyst það verulega frá þeim forsendum sem liggja að baki fjárlagafrumvarpi, fjármálaáætlun og gildandi fjármálastefnu að ríkt tilefni sé til að endurmeta útgjöld ríkisins og áherslur í því ljósi. Þróunin á yfirstandandi ári og horfur fyrir næstu misseri benda til þess að þjóðarbúið standi frammi fyrir meiri veikleikum og óvissu og minni vaxtargetu en áður var talið. Af því leiðir jafnvel að afkomumarkmið gildandi fjármálastefnu séu í uppnámi en ekki verður með góðu móti séð hvernig þeim verði náð, m.a. um hallalaus fjárlög fyrir árið 2027.

Fyrsti minni hluti telur að framkomnar breytingar á forsendum efnahagsmála kalli því á meiri varfærni, raunsæi og endurmat á stefnumiðum í opinberum fjármálum. Umfram allt telur 1. minni hluti að ríkt tilefni sé til að endurskoða og skýra betur markmið málefnasviða og áherslur þeim tengdar, sem eru grundvöllur útgjalda ríkissjóðs. Þótt margt hafi áunnist í áætlanagerð ríkisins síðustu ár er ljóst að auka þarf fyrirsjáanleika, aga og gagnsæi í áætlanagerð ríkisins. Núverandi staða er sú að Alþingi getur ekki uppfyllt nægilega vel fjárstjórnarhlutverk sitt. Óljós markmið og áherslur gera það að verkum að í mörgum tilvikum er nánast ókleift fyrir Alþingi að leggja mat á að hvaða árangri innan einstakra málefnasviða er stefnt og hvort markmið séu fjármögnuð. Af þessu leiðir jafnframt að framkvæmd fjárlaga verður langt í frá eins markviss og öguð og æskilegt er.

Samkvæmt mati Seðlabanka Íslands er ljóst að hagvöxtur á árinu 2025 verður mun minni en forsendur stjórnvalda og flestra greiningaraðila gerðu ráð fyrir um mitt sumar 2025. Nú telur Seðlabankinn að hann verði um 0.9%. Áður var byggt á þeirri forsendu að innlend eftirspurn myndi halda velli og útflutningsgreinar næðu jafnvægi á ný. Við blasir þó að þjóðarbúið stendur frammi fyrir mun hægari hagvexti og minni umsvifum hagkerfisins.

Röð áfalla í útflutningsdrifnum atvinnugreinum, einkum álframleiðslu, fiskeldi og ferðaþjónustu, og nú síðast með ákvörðun Evrópusambandsins um tolla á útflutning kísilmálms, hefur gert það að verkum að horfur um vöxt og tekjuöflun hafa versnað verulega. Afleiðingin er að tekjustofnar ríkisins þróast óhjákvæmilega með öðrum hætti en núverandi fjárlagafrumvarp gerir ráð fyrir.

Fyrsti minni hluti tekur heils hugar undir það mat Seðlabankans að viðsnúningur í hagkerfinu hafi orðið fyrr og með meiri þunga en áður var talið. Það sem áður var talið tímabundin staða hefur nú tekið á sig mynd viðvarandi slaka og fyrrnefndar efnahagsforsendur eru því ekki lengur í samræmi við raunveruleika þjóðarbúsins. Þetta kallar, virðulegi forseti, á meira aðhald og aukna varfærni.

Seðlabankinn bendir nánar tiltekið á að árið 2026 geti reynst enn erfiðara en yfirstandandi ár. Í fyrsta sinn í töluverðan tíma reiknar bankinn með stöðugum slaka í þjóðarbúinu næstu misseri og að nýting framleiðsluþátta sé undir jafnvægisstöðu. Þá er gert ráð fyrir að atvinnuleysi aukist frá fyrri horfum og fjárfesting verði veikari en áður var gert ráð fyrir.

Þessar breyttu horfur hafa bæði umtalsverð tekju- og útgjaldahliðaráhrif fyrir ríkissjóð. Á meðan eftirspurn og vöxtur veikjast verður tekjuvöxtur minni, á sama tíma og aukin þörf skapast fyrir stuðnings- og innviðafjárfestingar til að mæta álagi í samfélaginu. Slíkt kallar á að fjármálastefna og fjárlagagerð séu byggðar á varfærnari forsendum en nú er gert.

Seðlabankinn metur stöðu efnahagsmála svo að óvissa sé töluvert meiri en á undanförnum árum. Það á bæði við um innlenda og erlenda þætti. Þar ber sérstaklega að nefna óvissu í útflutningsgreinum þar sem markaðsaðstæður, verð, aðfangakeðjur og ýmis rekstraráföll hafa leitt til meiri sveiflna og minni framleiðslu; óvissu á lánamarkaði, m.a. vegna dóms Hæstaréttar og breyttra forsendna um verðlagningu fjármálagerninga og framboð íbúðalána; óvissu um verðbólgu og verðbólguvæntingar, sem þrátt fyrir hægan bata og óvænta lækkun í nóvember eru enn yfir markmiði Seðlabankans; óvissu um gengi krónunnar, sem hefur tekið að lækka og gæti leitt til hækkunar innflutningsverðs aðfanga.

Fyrsti minni hluti leggur áherslu á að slíkt óvissustig kallar á að ríkisfjármál séu ekki byggð á bjartsýnisforsendum. Þvert á móti er mikilvægt að laga fjárlög að breyttu efnahagsástandi til að draga úr áhættu sem annars getur safnast upp og haft ófyrirsjáanlegar afleiðingar. Því er til að mynda mikilvægt að almennur varasjóður ríkissjóðs sé nægilega burðugur til að geta tekið á þeim margvíslegu óvissuþáttum sem að framan greinir. Staðan er þó sú að samkvæmt fjárlagafrumvarpinu er almennur varasjóður skorinn niður í 1%, sem er lágmark samkvæmt lögum um opinber fjármál. Rétt er að ítreka að varasjóður gegnir grundvallarhlutverki í áætlanagerð ríkisins og í ljósi þeirrar óvissu sem nú ríkir í efnahagsmálum er æskilegt að varasjóður sé stærri en ella, eða um 1,5–2%.

Í þessu samhengi vill 1. minni hluti árétta að trúverðugleiki opinberra fjármála er forsenda þess að efnahagsstefna stjórnvalda, þ.m.t. peningastefna Seðlabanka Íslands, geti notið trausts og skilað þeim árangri sem að er stefnt. Þegar forsendur tekju- og útgjaldahliðar eru óljósar eða byggðar á veikri forsendugreiningu eykst hættan á að stefnumörkun stjórnvalda njóti ekki tiltrúar almennings, markaðsaðila og annarra hagsmunaaðila.

Skýrt dæmi um þetta eru áform um breytingu á vörugjöldum af bifreiðum sem á að skila um 7,5 milljarða kr. tekjuauka, þrátt fyrir að fyrir liggi að tekjustofninn muni veikjast verulega þar sem bílaleigur og almenningur eru nú þegar að flýta kaupum fyrir árslok til að njóta lægri gjalda, eins og ég fór yfir hér í upphafi. Þá er bílamarkaður mjög verðnæmur og háður verðlagi á hverjum tíma, þannig að ljóst er að breytingar til hækkunar verðlags munu hafa veruleg áhrif á eftirspurn og þar með tekjur ríkissjóðs. Þar af leiðandi telja margir að tekjuáætlun af þessum tekjustofni standist ekki skoðun. Ég er einn af þeim. Slík framsetning rýrir trúverðugleika efnahagsstefnunnar í heild og dregur jafnframt úr tiltrú á getu stjórnvalda og Seðlabanka Íslands til að tryggja samræmda og ábyrga hagstjórn.

Í ljósi framangreindra sjónarmiða telur 1. minni hluti að grundvallarforsendur fjárlaga næsta árs byggi á of veikum grunni. Jafnframt má leiða að því líkur að markmið gildandi fjármálastefnu, sem byggjast á forsendum um þróttmikinn hagvöxt, mikla innlenda eftirspurn og stöðugan útflutning, standist ekki lengur. Afkomumarkmið stefnunnar eru einfaldlega í uppnámi nema til komi verulegt endurmat á útgjöldum ríkisins og tekjustofni fjárlaga. Því leggur 1. minni hluti til að vinna við gerð næstu fjármálaáætlunar hefjist án tafar og að hún endurspegli réttar og raunsæjar efnahagsforsendur og skýrar útgjaldaáherslur.

Rétt er að hafa í huga að fjármálaáætlun fyrir árin 2026–2030, sem samþykkt var á Alþingi vorið 2025, fól ekki í sér skýr markmið og mælikvarða um áherslur innan málefnasviða eins og hefð er fyrir. Þess í stað komu mælikvarðar fram í þar til gerðu mælaborði stjórnvalda. Af þessu leiddi veruleg óvissa sem mikilvægt er að bætt verði úr. Mælaborð með markmiðum og mælikvörðum getur verið gagnlegt fyrir stjórnvöld en verður aldrei og getur aldrei orðið hluti fjárlagafrumvarps eða fjármálaáætlunar nema með óbeinum og óskuldbindandi hætti.

Endurmat í framangreindu samhengi er ekki aðeins eðlilegt heldur nauðsynlegt til að tryggja trúverðugleika ríkisfjármála og draga úr áhættu sem annars getur framkallast af fullum þunga á næstu árum samhliða óábyrgri hagstjórn. 1. minni hluti hvetur því til þess að stjórnvöld endurskoði markmið sitt um útgjaldaþenslu, endurmeti forgangsröðun og skýri betur að hvaða árangri sé stefnt á einstaka málefnasviðum. Þannig er lagður sterkari grunnur að bæði útgjöldum ríkisins og framkvæmd fjárlaga.

Í ljósi þess telur 1. minni hluti rétt að leggja áherslu á að forsendur fjárlaga þurfa að endurspegla efnahagslegan veruleika og að til að tryggja hagstjórn og stöðugleika til lengri tíma sé brýnt að fjármálastefna ríkisins sé uppfærð í takt við breyttar forsendur. Ekki sé unnt að samþykkja frumvarp til fjárlaga óbreytt í fyrrgreindu ljósi.

Samhliða verulegum forsendubreytingum á þróun efnahagslífs og óvissu um afkomumarkmið fjármálastefnu og frumvarps til fjárlaga telur 1. minni hluti mikilvægt að taka til alvarlegrar endurskoðunar markmið og þar með tilgang útgjalda málefnasviða frumvarps til fjárlaga, sem mynda grunn útgjalda A1-hluta ríkissjóðs. Rétt er að hafa í huga að mikil áskorun felst í að endurmeta markmið málefnasviða og umtalsverðan tíma tekur að tryggja samráð og vandaða málsmeðferð stefnumótunar innan einstakra ráðuneyta. Fyrsti minni hluti hefur því fullan skilning á að slík endurskoðun taki nokkra mánuði. Slíkt verkefni er hins vegar forsenda þess að fjárlagagerð standist kröfur bæði alþjóðlegra viðmiða um gæði fjárlagagerðar og laga um opinber fjármál.

Með framangreint í huga verður í greinargerð álits 1. minni hluta fjárlaganefndar varpað ljósi á með hvaða hætti markmið málefnasviða þurfa að taka breytingum. Fjallað verður um tillögur að nýjum áherslum og markmiðum sem eru til þess fallin að auka gæði stefnumótunar málefnasviða. Því skal ítrekað að ekki er gert ráð fyrir að slík endurskoðun fari fram nú heldur fyrir framlagningu næstu fjármálaáætlunar og fjárlaga fyrir árið 2027.

Víða í fjárlagafrumvarpinu má finna málefnalegar áherslur og aðgerðir til hagsbóta fyrir íslenskt samfélag. Með breytingartillögum 1. minni hluta fjárlaganefndar er þó leitast við að varpa ljósi á margar af þeim óljósu og oft óskilgreindu áherslum í starfsemi málefnasviða og málaflokka. Þessar áherslur eru forsendur fjárheimilda til málefnasviða en séu þær hvorki mælanlegar né feli í sér eiginlegt markmið er grundvöllur fyrir umræðu Alþingis um ráðstöfun fjárheimilda og meðferð opinbers fjár að miklu leyti brostinn. Ekki er um pólitískt mál að ræða heldur mikilvæga tilraun til að auka gæði fjárlagaferlisins með gagnsærri umræðu um grundvöll fjárheimilda ríkissjóðs.

Rétt er að ítreka að víða má finna skynsamleg, mikilvæg og árangursmiðuð markmið í umfjöllun greinargerðar með fjárlagafrumvarpinu. Umfjöllun um tillögur að breytingum markmiða felur einfaldlega í sér nauðsynlegar umbætur á fjárlagagerð til lengri tíma, m.a. í ljósi óvissu í efnahagsmálum og umfangs ríkisins í hagkerfinu. Lokamarkmiðið er vitanlega að Alþingi sé gert kleift að fjalla um fjárlagafrumvarpið eins og lög um opinber fjármál gera ráð fyrir.

Framangreint er sérstaklega mikilvægt í ljósi þess mikla útgjaldavaxtar sem fjárlagafrumvarpið felur í sér en heildargjöld ríkisins eru nú áætluð um 1.626 milljarðar kr. árið 2026 sem er tugum milljarða yfir heildargjöldum fjárlaga fyrir árið 2025, ég held að það séu 143 milljarðar. Veruleg óvissa er um hvort samspil útgjalda og tekna ríkisins standist viðmið nýsamþykktrar stöðugleikareglu, eins og ég fór hér yfir áðan, virðulegi forseti, sbr. lög um opinber fjármál. Vaxtagjöld ársins 2026 hafa jafnframt náð nýjum hæðum og eru áætluð tæplega 150 milljarðar kr. Þá er fjárlagahalli ársins 2026 áætlaður yfir 27 milljarðar kr. og við blasir að staða efnahagsmála er afar viðkvæm.

Lög um opinber fjármál setja skýrar kröfur um gagnsæi, skilvirkni og ábyrgð í stjórn opinberra fjármála. Eitt af meginmarkmiðum laganna er að stuðla að góðri hagstjórn og tryggja heildstæða stefnumörkun í opinberum fjármálum til lengri og skemmri tíma, ásamt vönduðum undirbúningi áætlana og lagasetningar, sbr. 1. gr. laga um opinber fjármál. Til að þessum markmiðum verði náð er lögð áhersla á að skýr og mælanleg markmið séu sett fram á öllum stigum fjárlagaferlisins og fjármálastjórnunar ríkisins.

Stefnumörkun í opinberum fjármálum byggist á fjármálastefnu ríkisstjórnar, sbr. 4. gr. laga um opinber fjármál og fjármálaáætlun, sbr. 5. gr. laga um opinber fjármál, auk samkomulags ríkis og sveitarfélaga, sbr. 11. gr. sömu laga. Þessi stefnumörkun skal grundvallast á fimm grunngildum, þ.e. sjálfbærni, varfærni, stöðugleika, festu og gagnsæi, sbr. 6. gr. laga um opinber fjármál. Sérstaklega er kveðið á um að gagnsæi feli í sér að auðsæ og mælanleg markmið séu sett til meðallangs tíma um þróun opinberra fjármála og að reglulega séu borin saman árangur og markmið með skýrum mælikvörðum. Þetta ákvæði undirstrikar mikilvægi þess að markmiðin séu skýr og aðgengileg til að hægt sé að meta árangur og þróun opinberra fjármála, sbr. umfjöllun um 5. tölul. 2. mgr. 6. gr. í frumvarpi því er síðar varð að lögum nr. 123/2015.

Rétt er að hafa í huga að í umræðum um fjármálaáætlun fyrir árin 2026–2030 síðastliðið vor gagnrýndi minni hluti Alþingis verulega framsetningu áætlunarinnar. Áætlunin var ekki sett fram með sambærilegum hætti og áður og afar erfitt, ef ekki ómögulegt, var fyrir Alþingi að meta markmið og áherslur á einstaka málefnasviðum. Þar sem fjárlög eiga að byggjast á forsendum fjármálaáætlunar er því sú staða uppi að alvarlegir brestir eru í gangverki áætlanagerðar ríkisins, sbr. lög um opinber fjármál. Við því þarf að bregðast, virðulegi forseti.

Hlutaðeigandi ráðherrar bera lagalega ábyrgð á stefnumótun fyrir þau málefnasvið og málaflokka sem undir þá heyra, sbr. 20. gr. laga um opinber fjármál. Þessi stefnumótun skal ná til a.m.k. fimm ára og fela í sér skýr markmið og áherslur um fyrirkomulag og þróun starfsemi hvers málefnasviðs. Í henni skal lýsa hvernig markmiðum verður náð, ábyrgðarskiptingu, tímasetningum, nýtingu fjármuna og áherslum við innkaup. Jafnframt skal meta hvort aðgerðir krefjist lagabreytinga eða hafi önnur áhrif á starfshætti eða aðra geira þjóðfélagsins, sbr. umfjöllun um 20. gr.

Tilgangur vandaðrar stefnumótunar er að veita Alþingi skýran grunn, annars vegar til að meta forsendur fjármálaáætlunar og hins vegar til að byggja umfjöllun sína um frumvarp til fjárlaga á heildstæðu samhengi, sbr. umfjöllun um 20. gr., eins og áður kom fram, í frumvarpi því er síðar varð að lögum nr. 123/2015. Því var það á skjön við skýr ákvæði laga um opinber fjármál að ekki komu fram markmið fyrir málefnasvið í fjármálaáætlun fyrir árin 2026–2030. Sú ákvörðun var því ekki lögmæt og raunar í beinni mótsögn við alla grunnhugsun laga um opinber fjármál.

Breytingartillögur 1. minni hluta fela í sér markviss og afmörkuð útgjaldaverkefni sem styrkja grunnstoðir samfélagsins, auka verðmætasköpun og bæta þjónustu við almenning. Heildarútgjaldaaukning nemur 3,7 milljörðum kr. Til mótvægis leggur 1. minni hluti til ábyrgar sparnaðaraðgerðir og aðhald sem nema 3,5–4,5 milljörðum kr.

Virðulegi forseti. Mig langar hér aðeins til að renna hér yfir þessar breytingartillögur 1. minni hluta.

Breytingartillögur á gjaldahlið eru fyrst varðandi lið 04, um utanríkismál. Þar er gerð 1 milljarðs kr. hækkun fjárheimildar málaflokksins sem gangi til neytendamarkaðssetningar fyrir íslenska ferðaþjónustu. Slíkt átak í markaðssetningu landsins, með áherslu á dreifingu ferðamanna og aukna verðmætasköpun, sem væri á vegum Íslandsstofu, styrkir íslenska ferðaþjónustu í samkeppni við önnur ferðamannalönd. Jafnframt er gerð tillaga um hækkun fjárheimildar málaflokksins um 500 millj. kr. sem verði nýtt í markaðsátak fyrir íslenskan iðnað, nýsköpun, framleiðslu og matvæli. Slíkt átak væri með sama hætti á vegum Íslandsstofu. Tilgangur átaksins er að kynna á alþjóðlegum vettvangi íslenskan iðnað, matvælaframleiðslu, nýsköpun, orkutækni og verðmætasköpun almennt. Verkefnið tengir saman hæfni atvinnulífsins, starfsþróun, nýjar aðferðir í framleiðslu og aukna samkeppnishæfni, virkjar ólíkar atvinnugreinar og skapar jafnframt frekari tækifæri fyrir íslensk fyrirtæki til að tengjast erlendum fyrirtækjum þvert á landamæri. Lykilatriði er að styðja við útflutningsstarfsemi þjóðarinnar í ljósi óvissu í efnahagsmálum almennt.

Í öðru lagi er hér í málaflokki 07, um nýsköpun, rannsóknir og þekkingargreinar, lagt til og gerð tillaga um 500 millj. kr. aukið árlegt framlag til málaflokksins í ljósi krefjandi aðstæðna í efnahagslífi þjóðarinnar. Aukið framlag verði m.a. nýtt til að setja á fót heildstætt vistkerfi nýsköpunar sem feli t.d. í sér stofnun nýs nýsköpunarsjóðs landsbyggðarinnar sem styður fyrstu skref frumkvöðla og hugmyndafólks. Nýtt vistkerfi nýsköpunar og nýr sjóður myndi leggja grunn að nýjum lausnum í orkusparnaði, matvælaframleiðslu, gervigreind, stafrænum umbreytingum og tækniþróun, og styrkja mótun atvinnustefnu sem þegar er hafin.

Á málefnasviði 18, um íþrótta- og æskulýðsmál, er gerð tillaga um hækkun fjárheimildar málaflokksins um 200 millj. kr. til að draga úr ferðakostnaði fyrir íþróttafólk, eins og ég fór aðeins inn á hér áðan. Með þessu er stuðlað að aukinni þátttöku barna og ungmenna í íþróttum.

Á málefnasviði 22, um önnur skólastig og stjórnsýslu mennta- og barnamála, er gerð tillaga um 200 millj. kr. aukið árlegt framlag í ljósi meiri háttar áskorana sem varða lestrarfærni nemenda. Þessi aukning verði viðbót við breytingar meiri hluta fjárlaganefndar á forsendum fjárheimilda til eflingar íslenskukunnáttu og íslenskukennslu. Liður í því að mæta þessari áskorun sé stóraukið framlag sem nýtist til að mynda í þróun námsgagna, auknum stuðningi við kennara, verkefnum á sviði samtalsþjálfunar og árangurstengdu gæðamati. Áhersla sé á bættan námsárangur, stöðu barna með erlendan bakgrunn og styrkingu íslenskunnar sem samfélagslegrar máttarstoðar.

Í málaflokki 23, um almenna sjúkrahúsþjónustu, er gerð tillaga um 200 millj. kr. hækkun fjárheimildar málaflokksins til að efla og styðja við þjónustu sérgreinalækna. Á málefnasviði 24, um heilbrigðisþjónustu utan sjúkrahúsa, er gerð tillaga um hækkun fjárheimildar málaflokksins um 400 millj. kr. til eflingar geðheilbrigðis barna og snemmtækrar þjónustu, sem er afar mikilvægt verkefni. Málefnasvið 26 varðar lyf og lækningavörur. Þar er gerð tillaga um hækkun fjárheimildar málaflokksins um 500 millj. kr. til að styðja við lækkun lyfjakostnaðar sjúklinga.

Að lokum er á málefnasviði 30, um vinnumarkað og atvinnuleysi, gerð tillaga um hækkun fjárheimildar málaflokksins um 200 millj. kr. til að styðja við ungt fólk sem stendur frammi fyrir hröðum breytingum á vinnumarkaði vegna gervigreindar og stafrænnar þróunar. Áhersla verði lögð á starfsþróun, hæfniuppbyggingu, fjarnám, menntun og stuðning við þá sem erfitt eiga með að haldast á vinnumarkaði. Tillagan styður beint við atvinnustefnu stjórnvalda sem er í mótun.

Mótvægisaðgerðirnar og sparnaðurinn, eins og ég hef nefnt hér í minni ræðu, upp á 3,5–4,5 milljarða kr., er almenn aðhaldskrafa. Tillagan er sú að almenn 2% aðhaldskrafa verði sett á rekstur ríkisins sem gert er ráð fyrir að skili 2,5–3,0 milljarða kr. sparnaði. Tillagan nær til allra málefnasviða nema þeirra sem tengjast lögbundinni eða samfélagslega viðkvæmri grunnþjónustu. Þar undir eru heilbrigðisþjónusta, öldrunarmál, leik-, grunn- og framhaldsskólar og lögregla og tollgæsla. Aðhaldskrafan miðar að einföldun stjórnsýslu, minni yfirbyggingu, hagræðingu ferla og sparnaði í almennum rekstri án þess að skerða þjónustu við almenning.

Frestun óbrýnna framkvæmda á að skila okkur 1,0–1,5 milljörðum kr. Gerð er tillaga um að fresta óbrýnum framkvæmdum sem leiði til sparnaðar sem nemi um 1,0–1,5 milljörðum kr. Er um að ræða frestun bygginga og framkvæmda sem ekki snerta öryggi eða lögbundna þjónustu. Má þar nefna frestun byggingar nýs nefndahúss Stjórnarráðsins, frestun annarra framkvæmda sem eru á undirbúningsstigi eða ekki brýn í ljósi versnandi efnahagsástands. Frestunin er tímabundin og áhættuminni en niðurskurður og tryggir að fjármunir nýtist fyrst og fremst til verkefna sem hafa bein áhrif á lífsgæði almennings.

Ávinningurinn af bættri stefnumótun. Í 20. gr. laga um opinber fjármál, nr. 123/2015, er mælt fyrir um að stefnumótun ráðherra skuli fela í sér skýr og greinargóð gæða- og þjónustumarkmið og að gerð sé grein fyrir hvernig markmiðum verði náð, ábyrgðarskiptingu, tímasetningum og nýtingu fjármuna. Núverandi framsetning markmiða einstakra málefnasviða og málaflokka í frumvarpi til fjárlaga er í of mörgum tilvikum ófullnægjandi þrátt fyrir að víða megi finna ábyrgar og mikilvægar áherslur. Markmið eru ýmist of almenn eða aðeins lýsing á verkefnum eða ferli frekar en árangur sem hægt er að meta. Með endurskoðun markmiða fjárlaga fyrir einstök málefnasvið verður auðveldara að:

Fylgjast með framvindu og árangri hlutaðeigandi ráðuneytis í að ná settum markmiðum með því að mæla þau á skýran og hlutlægan hátt.

Styrkja ábyrgð ráðuneyta sem verður gert kleift að vinna markvissar að tilgreindum markmiðum og bera ábyrgð á því að þeim sé náð innan tilgreindra tímamarka.

Auka gagnsæi þar sem almenningur og hagsmunaaðilar fá skýrari mynd af því hvaða árangri er stefnt að með opinberum fjármunum og hvernig þeir eru nýttir til að styðja við starfsemi ríkisins.

Styðja við framkvæmd gildandi stefnumótunar, enda auðvelda skýrari markmið, sem tilgreind eru í fjárlögum hverju sinni, skilning á tengslum við einstaka stefnur, svo sem á sviði heilbrigðis- eða menntamála, og hvernig fjármagn til einstakra málaflokka tryggir framkvæmd þeirra.

Það er mat 1. minni hluta að í of mörgum tilvikum séu framsett markmið málefnasviða og málaflokka of óskýr og geti því ekki verið fullnægjandi grundvöllur fjárheimilda. Við því verður að bregðast. Virðulegur forseti. Ég er nú kominn á síðustu mínútur þess ágæta tíma sem ég hef hér og ætla því ekki að fara í málefnasvið 32, enda er ljóst að ég hef ekki tíma í það. En ég hvet hv. þingmenn og þá sem hafa áhuga á að kynna sér hvað við erum í raun og veru að tala um í þessu nefndaráliti okkar, hvað við erum að benda á, til að lesa þetta nefndarálit til þess að fá þá betri sýn á raunverulega það sem við erum að benda hér á. Við segjum það hér í nefndarálitinu, virðulegur forseti, að hér sé ekki um pólitískt mál að ræða. Við erum einfaldlega að leggja til leiðir þannig að við getum gert kerfið okkar betra, til að við getum gert kerfið okkar skilvirkara, gegnsærra og farið betur með opinbert fé. Um það snúast okkar tillögur hvað varðar málefnasviðin. En síðan erum við hér að sjálfsögðu með, eins og ég er búinn að fara hér yfir, tillögur um aukningu og aðhald á móti.

Virðulegur forseti. Ég held að ég sé kominn á ákveðinn leiðarenda hér í bili. Það getur vel verið að ég komi hér og kveðji mér hljóðs aftur síðar í umræðunni ef mér líður þannig, en ég ætla að láta staðar numið að sinni. Ég vil enda á því sem ég byrjaði á, að þakka formanni fyrir gott samstarf og góða viðkynningu í nefndinni sem og nefndarmönnum öllum. Það skiptir máli hvernig haldið er á hlutum inni í nefndum. Það er allur gangur á því. Það hefur verið til fyrirmyndar í fjárlaganefnd og ég vona, og hef engar væntingar til annars, en að svo verði áfram.