ETS-kerfið, munnleg skýrsla umhverfis-, orku- og loftslagsráðherra.
Frú forseti. Ég vil byrja á að þakka hv. þm. Bergþóri Ólasyni fyrir að kalla eftir þessari umræðu því að ekki er vanþörf á. Við ræðum hér um seinni skýrslu ráðuneytis míns um efnahagsleg áhrif ETS-kerfisins á Íslandi. Hún er lögð fram í samræmi við bráðabirgðaákvæði laga um viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir. Markmið skýrslunnar er að veita Alþingi yfirsýn yfir efnahagsleg áhrif viðskiptakerfis ESB með losunarheimildir á Íslandi. Í skýrslunni var ákveðið að leggja áherslu á áhrifin í heild sinni, þ.e. á ríkissjóð, á þá rekstraraðila sem taka þátt í kerfinu og svo almenning. Nú er unnið að endurskoðun kerfisins í Evrópu, mikið rætt og ritað um kerfið í fjölmiðlum úti og hér á Íslandi, og til stendur að framkvæmdastjórn ESB leggi fram breytingartillögu í júlí á þessu ári byggða á skýrslu á áhrifamati sínu þar sem tíðni flugsamgangna til og frá Íslandi, samkeppnisskilyrði, kolefnisleki, loftslagsáhrif og áhrif sérlausnar Íslands eru m.a. til umfjöllunar. Það er mikill fókus á ETS-kerfið þessi misserin og mikilvægt að eiga góða umræðu um það hvernig við viljum sjá kerfið þróast til framtíðar.
Kerfið var tekið upp í Evrópu árið 2005 og er fyrsta viðskiptakerfi sinnar tegundar í heiminum. Það má kannski segja að það hafi haft dómínóáhrif vegna þess að kerfin eru á fjórða tug í heiminum í dag eftir að þetta evrópska kerfi var tekið upp. Það virkar þannig að það er búið til viðmið eða þak út frá losun frá starfsemi innan kerfisins sem losunin má þó ekki fara yfir á viðkomandi ári. Losunarheimildir eru gefnar út sem því nemur og ganga þær kaupum og sölum á sameiginlegum kolefnismarkaði. Þá fækkar útgefnum losunarheimildum á hverju ári til að stuðla að samdrætti í losun. Aðilum sem falla innan kerfisins er þá skylt að kaupa losunarheimildir í samræmi við losun sína. Til að aðlagast kerfinu og búa til hvata til að losa minna hefur svo tíðkast að aðilunum sé úthlutað endurgjaldslausum heimildum en þessum endurgjaldslausu heimildum fer fækkandi, enda markmiðið að fasa þær út.
ETS nær yfir 40% af heildarlosun gróðurhúsalofttegunda í Evrópu og innan Evrópska efnahagssvæðisins. Þetta er losun sem kemur frá orkufrekum iðnaði, frá orkuöfluninni sjálfri og frá millilandaflugi. Frá 2024 hafa skipaflutningar líka verið teknir inn í kerfið. Frá árinu 2005 hefur orðið 49% samdráttur í kerfinu þannig að loftslagsávinningurinn er töluverður. Heildarmarkmið kerfisins er 62% samdráttur fyrir 2030.
Í skýrslunni sem við erum hér að ræða um er fjallað um upplifun rekstraraðila innan kerfisins á þátttöku í því. Þessi sjónarmið eru mikilvæg til þess að stjórnvöld geti bætt framkvæmdina. Byrði af skýrslugjöf, vöktun vegna losunar og skortur á upplýsingagjöf er meðal þess sem hefur verið gagnrýnt í gegnum tíðina og er fjallað um í skýrslunni. Það er mikilvægt að fá þetta fram í kastljósið og ræða hér í þessum sal og líka sjónarmið um samkeppnishæfni fyrirtækja, enda er það forgangsmál þessarar ríkisstjórnar að tryggja samkeppnishæfni íslensks atvinnulífs.
ETS-kerfið færir ríkissjóði tekjur en felur í sér kostnað fyrir fyrirtæki. Tekjur íslenska ríkisins af ETS-losunarheimildum árið 2024 voru 700 milljónir sem er talsvert lægra hlutfallslega heldur en hjá öðrum Evrópuþjóðum. Þessar tekjur eru ekki eyrnamerktar sérstaklega fyrir verkefni tengd loftslagsmálum hér líkt og í ESB. Þá hefur ríkissjóður orðið af tekjum vegna sérlausnar fyrir flugið sem var farið í til að tryggja samkeppnishæfni flugs til og frá Íslandi, það bókfærist bara þannig í fjárlögum og fjármálaáætlun. Kostnaður rekstraraðila á Íslandi sem taka þátt í kerfinu var 5,5 milljarðar alls árið 2024. Skýrslan setur þessa fjárhæð í samhengi við loftslagstengd verkefni sem snúa beint að ETS-kerfinu. Hins vegar er það þannig að fjöldi losunarheimilda sem íslenska ríkið fær í sinn hlut er ekki tengdur beinlínis við þær heimildir sem fyrirtækin fá úthlutað sem skýrir einmitt muninn á tekjum ríkisins vegna ETS og svo kostnaði fyrirtækjanna.
Eins og ég nefndi var ETS tekið upp 2005 í Evrópu og tekið upp í EES-samninginn 2007. Ísland innleiddi svo ETS-kerfið í íslenskan rétt með lögum árið 2011 og um það var þverpólitísk samstaða. Við höfum lengi verið hluti af þessu kerfi en þrátt fyrir það hafa markmið og áherslur kannski hingað til helst afmarkast við samfélagslosunina. Ég tel hins vegar að það sé röng nálgun að láta eins og ETS-losunin komi okkur ekki við, eins og kerfið dragi einhvern veginn sjálfkrafa úr henni. Auðvitað er það þannig að loftslagið spyr ekkert um það í hvaða bókhaldsflokk gróðurhúsalofttegundir eru bókfærðar. Þess vegna taka ný heildarmarkmið Íslands m.a. til ETS-losunar. Í samræmi við það erum við að beita sérstaklega Loftslags- og orkusjóði til að styðja við tæknilausnir til að draga úr þessari losun.
Góðu fréttirnar eru þær að það eru gríðarleg sóknarfæri og viðskiptatækifæri fólgin í því að draga úr ETS-losun. Þangað eru löndin í kringum okkur að stefna í auknum mæli með þróun tækni til þess að fanga, farga og hagnýta kolefnið. Það eigum við auðvitað líka að gera. Það hefur núverandi ríkisstjórn sett á dagskrá. Í fyrra auglýstum við styrk til fyrirtækja innan ETS-kerfisins vegna föngunar þeirrar losunar í gegnum Loftslags- og orkusjóð. Auk þess undirrituðum við nýlega samstarfsyfirlýsingu við loftslagsvæna atvinnustarfsemi á Grundartanga sem felur m.a. í sér úttekt á lagaumhverfi og regluverki sem lýtur að orkuendurnýtingu og föngun og bindingu í stóriðju.
Þessu til viðbótar er ríkisstjórnin núna að leggja lokahönd á atvinnustefnu þar sem er komið sérstaklega inn á þessi atriði; að takmarka kolefniskræfni atvinnustarfsemi á Íslandi, m.a. þeirra fyrirtækja sem heyra undir ETS-kerfið, þess iðnaðar, og þar tökum við líka kolefnisstjórnun almennt föstum tökum. Undirbúningur þeirrar stefnumótunar er hafinn í mínu ráðuneyti. Þetta felur ekki bara í sér loftslagsávinning heldur líka efnahagslegan ávinning.
Ísland er sérstakt í ETS-samhenginu vegna landfræðilegrar legu og vegna grænnar orkuframleiðslu hér á landi sem veitir okkur ákveðið samkeppnisforskot í þessu kerfi. Ólíkt meginlandi Evrópu, þar sem ETS-losun kemur að mestu frá jarðefnaeldsneyti í iðnaði, er stærsti losuarþáttur Íslands millilandaflugið. Helstu tækifæri til samdráttar í losun frá staðbundnum iðnaði hérna á Íslandi felast í aðgerðum á borð við kolefnisföngun, kolefnislausum skautum og lífrænum kolefnisgjöfum í kísilframleiðslu og eins og ég nefndi erum við að beita Loftslags- og orkusjóði til að styðja við þetta.
Eins og hv. þingmenn muna þá náðu auðvitað íslensk stjórnvöld fram tímabundnu samkomulagi á síðasta kjörtímabili við framkvæmdastjórn Evrópusambandsins um sérlausn fyrir flugið vegna hættu á kolefnisleka byggt á legu landsins og sérstöðu okkar. Það er ekki að fara að hjálpa Evrópu að takast á við loftslagsvandann ef við eyðileggjum samkeppnishæfni Íslands þegar kemur að tengiflugi. Þetta eru sérlausnir sem hafa verið kreistar fram með öflugri hagsmunagæslu einmitt á forsendum kerfisins sjálfs. Þetta er rökstutt mjög kirfilega út frá loftslagssjónarmiðum og það er lykillinn að því að tryggja þessar sérlausnir. Það sem felst í þessari sérlausn er úthlutun endurgjaldslausra losunarheimilda til flugrekenda árin 2025 og 2026 sem þýðir þá að ríkissjóður afsalar sér tekjum til að verja samkeppnisstöðu flugrekenda, það er það sem felst í þessari leið. Þetta felur í sér tekjutap fyrir ríkissjóð upp á hundruð milljóna. Mikilvægt er að hafa þetta í huga.
Íslensk stjórnvöld eru mjög meðvituð um mikilvægi sjóflutninga þegar kemur að inn- og útflutningi og þær krefjandi veðuraðstæður sem hafa áhrif á rekstur skipafélaga. Skipaflutningar eru nú orðnir hluti af ETS-kerfinu frá 2024 og þá tekur hagsmunagæsla Íslands gagnvart ETS líka til þeirra. Um þetta höfum átt mjög gott samstarf við skipafélögin og hagsmunasamtök þeirra. Við fengum danskt ráðgjafarfyrirtæki til að vinna skýrslu þar sem er sérstaklega lagt mat á sérstöðu Íslands í þessu samhengi.
Utanríkisráðuneytið hefur farið fyrir hagsmunagæslunni vegna sérlausnarinnar. Árið 2025 setti Þorgerður Katrín Gunnarsdóttir utanríkisráðherra á fót starfshóp innan Stjórnarráðsins sem vinnur að tillögum til framkvæmdastjórnar ESB um fyrirkomulagið eftir 2026. Í hópnum sitja fulltrúar innviðaráðuneytis, atvinnuvegaráðuneytis, umhverfis-, orku- og loftslagsráðneytis og fulltrúi utanríkisráðuneytisins gegnir formennsku í hópnum. Þessi hópur hefur þegar unnið mikilvægt starf. Ég er frekar bjartsýnn á að við fáum þessar sérlausnir framlengdar. Ég hvet hv. þingmenn til að kynna sér ágæta greinargerð sem starfshópurinn vann og skilaði síðasta sumar þar sem kröfur Íslands eru rökstuddar vel.
Það hefur verið mikil umræða um ETS-kerfið undanfarin misseri, skiljanlega, enda er endurskoðun kerfisins yfirstandandi. Þetta er ófullkomið kerfi og sitt sýnist hverjum. Ítalir hafa t.d. undirstrikað að það sé þörf á að taka kerfið til gagngerrar endurskoðunar. Það er mjög mikilvægt að Ísland beiti sér í þessum efnum, að við tökum þátt í þessari umræðu og gætum ýtrustu hagsmuna Íslands þegar kemur að frekari þróun kerfisins og auðvitað CBAM-kerfisins sem tekur þá við og auðvitað breytir leiknum að verulegu leyti og er til þess fallið að varna kolefnisleka. Þess vegna höfum við verið með samráðshópa þvert á ráðuneyti um endurskoðun kerfisins. Þingið kallaði eftir þessum skýrslum og það er trú mín að með seinni skýrslunni sé kominn góður grunnur til þess að ræða þátttöku Íslands í ETS-kerfinu til framtíðar af skynsemi og raunsæi.
Það standa yfir samningaviðræður um Ísland og ETS. Til skoðunar er tímabundin framlenging á sérlausninni á meðan unnið er að varanlegri útfærslu vegna landfræðilegrar sérstöðu Íslands. Það hefur ekki komið til skoðunar að Ísland dragi sig út úr ETS-kerfinu. Kerfið er hluti af EES-samningnum sem er stærsti og mikilvægasti viðskiptasamningur Íslands. Heildarhagsmunir Íslands standa ekki til þess að taka stór skref til baka í því samstarfi. Í þessu samhengi vil ég benda á vegferð Bretlands á undanförnum árum. Bretar gengu úr Evrópusambandinu en Bretar fundu sig knúna til að búa til sitt eigið viðskiptakerfi með losunarheimildir, sína eigin eftirlíkingu af ETS-kerfinu, til þess að tryggja sínum iðnaði aðgang að evrópskum mörkuðum. Þetta var gert til að tryggja samkeppnishæfni bresks iðnaðar eftir að gengið var út úr Evrópusambandinu. Sama er uppi á teningnum í Sviss. Svisslendingar standa utan Evrópusambandsins en þeir kusu líka að búa til sitt eigið losunarkvótakerfi árið 2013 sem endaði svo á því að renna saman við ETS-kerfi Evrópusambandsins árið 2020.
Þeir sem kalla eftir því að Ísland slíti sig frá ETS-samstarfinu þurfa eiginlega að svara þessari spurningu: Er þá hugmyndin að við Íslendingar smíðum okkar eigið losunarkvótakerfi? Fyrir Breta kostaði það vinnu sem jafngildir vel á öðrum milljarði íslenskra króna. Fyrir Íslendinga myndi þetta þýða, til viðbótar við óvissuna sem þetta myndi skapa varðandi EES-samstarfið í heild sinni, aukið umstang, aukin ríkisútgjöld, fleiri ríkisstarfsmenn og þyngri stjórnsýslubyrði. Hinn kosturinn, ef við ætlum ekki að feta í fótspor Breta og Svisslendinga, er þá að eyðileggja möguleika íslensks stóriðnaðar á því að flytja sínar vörur inn á Evrópumarkað, sem er einmitt einhver stærsti og mikilvægasti markaðurinn fyrir íslenska iðnaðarframleiðslu.
Í mínum huga kemur hvorug leiðin til greina. Leið ríkisstjórnarinnar er skýr. Við höldum áfram að rækta Evrópusamstarfið og EES-samninginn. Það er það besta sem við getum gert fyrir íslenskt atvinnulíf og fyrir samkeppnishæfni á Íslandi. Við stöndum vörð um samkeppnishæfni íslensks iðnaðar og íslenskra útflutningsgreina með því að beita okkur af fullum þunga fyrir því að tekið sé mið af íslenskum aðstæðum við áframhaldandi þróun og endurskoðun kerfisins. Það er okkar leið.
