þjóðaratkvæðagreiðsla um framhald viðræðna um aðild Íslands að Evrópusambandinu.

Frú forseti. Ég mæli fyrir hönd meiri hluta utanríkismálanefndar fyrir nefndaráliti um tillögu til þingsályktunar um þjóðaratkvæðagreiðslu um framhald viðræðna um aðild Íslands að Evrópusambandinu.

Með tillögunni er lagt til að fram fari þjóðaratkvæðagreiðsla 29. ágúst 2026 um hvort halda skuli áfram viðræðum Íslands um aðild að Evrópusambandinu (ESB). Tillagan byggist á 2. mgr. 2. gr. kosningalaga, nr. 112/2021, sem segir að álykti Alþingi að fram skuli fara almenn og leynileg þjóðaratkvæðagreiðsla um tiltekið málefni eða lagafrumvarp fer um framkvæmdina samkvæmt kosningalögunum.

Í þessari tillögu felast mikil tíðindi því með henni er lagt til að íslenska þjóðin fái í fyrsta sinn að taka afstöðu með beinum hætti til viðræðna um mögulega aðild Íslands að Evrópusambandinu. Ég hyggst ræða mikilvægi lýðræðislegrar aðkomu þjóðarinnar að þessu ferli síðar í framsöguræðunni en vil byrja á því að fjalla um málsmeðferð nefndarinnar. Sú málsmeðferð hefur reyndar verið einkar ítarleg.

Nefndin fjallaði um málið á 16 fundum. Þrír funda nefndarinnar voru opnir fundir og einn sameiginlegur með stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd. Nefndin hélt tvo opna fundi með utanríkisráðherra og einn opinn fund með forsætisráðherra. Það er einsdæmi í sögu þingsins að svo margir opnir fundir séu haldnir vegna eins þingmáls, að ég hygg.

Nefndin sendi málið til umsagnar til yfir 250 félaga, samtaka og einstaklinga; óskaði ítarlegra upplýsinga og álita og hefur fengið á sinn fund fjölmarga gesti. Vísað er í nefndarálit þar sem finna má lista yfir gesti nefndarinnar og þá aðila sem sendu henni umsagnir. Nefndin ákvað einnig að óska eftir áliti nefndar Evrópuráðsins um lýðræði með lögum, hinnar svokölluðu Feneyjanefndar. Jafnframt ákvað nefndin að óska eftir umsögn stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar í samræmi við 4. mgr. 23. gr. þingskapa um þá þætti málsins er lúta að framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslu samkvæmt kosningalögum, nr. 112/2021. Var stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd falið að annast samráð við landskjörstjórn og eftir atvikum aðra þá aðila sem koma að framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslu. Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd hélt alls tíu fundi um málið, þar af einn sameiginlegan með utanríkismálanefnd. Á sameiginlega fundinn komu fulltrúar Feneyjanefndarinnar sem gerðu grein fyrir umsögn sinni. Þá átti nefndin gott samstarf við utanríkisráðuneytið meðan á vinnslu málsins stóð. Meðal gagna málsins er fjöldi skjala frá utanríkisráðuneyti þar sem brugðist var við gagnabeiðnum nefndarinnar eða henni veittar frekari upplýsingar. Þá liggja fyrir skjöl frá forsætisráðuneyti, fjármála- og efnahagsráðuneytinu og öðrum ráðuneytum sem jafnframt eru viðbrögð við gagnabeiðnum nefndarinnar.

Nefndin óskaði jafnframt eftir sérfræðiáliti frá annars vegar Lagastofnun Háskóla Íslands og hins vegar Hagfræðistofnun Háskóla Íslands. Fjallað er um gögnin í álitinu sem liggur fyrir og eru öll gögn málsins, utan trúnaðargagna, aðgengileg undir málinu á vef Alþingis. Þar má nú finna um 100 skjöl og sum þeirra eru töluvert viðamikil.

Frú forseti. Með þingsályktunartillögunni er sem fyrr sagði lagt til að leitað verði leiðsagnar þjóðarinnar um hvort halda eigi áfram viðræðum um aðild Íslands að ESB. Velji þjóðin að hefja á ný aðildarviðræður verður þannig lagður traustur lýðræðislegur grunnur að aðildarviðræðum Íslands, án þess þó að í þeirri ákvörðun verði Ísland skuldbundið til að gera óafturkræfar breytingar á íslenskri stjórnsýslu eða stjórnskipan og starfsskilyrðum í atvinnugreinum sem kunna að taka breytingum við hugsanlega inngöngu Íslands í ESB. Meiri hlutinn undirstrikar að Ísland gengur aðeins í ESB að undangenginni annarri þjóðaratkvæðagreiðslu þar sem aðildarsamningur verður lagður fyrir þjóðina til ákvörðunar, ef til aðildarviðræðna kæmi.

Aðeins að upplýsingagjöfinni. Í umsögn meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar er m.a. lögð áhersla á að tryggt verði aðgengilegt, greinargott og hlutlaust kynningarefni þar sem gætt er jafnvægis í umfjöllun sem veitir heildstæða yfirsýn og eykur skilning kjósenda á málefninu.

Í umsögn Feneyjanefndarinnar kemur fram að skýrleiki spurningar ráðist ekki einungis af orðalagi hennar. Mikilvægt sé að stjórnvöld veiti upplýsingar um hvað gerist í kjölfar þjóðaratkvæðagreiðslunnar sem byggðar verði á niðurstöðu hennar. Fari svo að niðurstaða þjóðaratkvæðagreiðslunnar verði að hefja á ný aðildarviðræður við ESB þurfi kjósendur að vera meðvitaðir um að það feli einungis í sér að fram fari viðræður um mögulegan samning. Niðurstaða slíkra viðræðna geti falið í sér að það náist að semja um aðildarsamning sem síðar yrði lagður fyrir þjóðina í annarri atkvæðagreiðslu en einnig að samningar náist ekki. Með öðrum orðum þá felur þessi þjóðaratkvæðagreiðsla ekki í sér að kosið sé um aðild að ESB. Í þessari þjóðaratkvæðagreiðslur er kosið um aðildarviðræður.

Í fyrri umsögn landskjörstjórnar, dags. 10. apríl 2026, kemur fram að landskjörstjórn muni leggja áherslu á útgáfu leiðbeininga, fræðslu og samhæfða upplýsingagjöf sem og samræmda og rétta kosningaframkvæmd. Það sé mikilvægt að kjósendur eigi kost á því að kynna sér vel það málefni sem kosið er um í þjóðaratkvæðagreiðslunni og mun landskjörstjórn standa fyrir víðtækri kynningu á málefninu. Kynningarefnið þurfi að vera skýrt og hlutlaust og veita heildstæða yfirsýn og auka skilning kjósenda á málefninu án þess að tekin sé afstaða til þeirra svarkosta sem í boði eru. Nauðsynlegt er að kynna rök bæði með og á móti málefninu sem kosið er um en það er forsenda þess að kjósandi geti tekið upplýsta afstöðu til spurningarinnar. Lykilforsenda er að efnið standist kröfur um hlutleysi og jafnvægi milli ólíkra sjónarmiða og byggist á traustum heimildum.  

Frú forseti. Þegar utanríkismálanefnd fjallaði um tillögu til þingsályktunar um aðildarumsókn að Evrópusambandinu vorið 2009 fjallaði hún ítarlega um mikilvægustu hagsmuni Íslands í aðildarviðræðum við ESB. Í áliti meiri hluta nefndarinnar um málið árið 2009 var þannig að finna greinargerð þar sem meginhagsmunir Íslands voru afmarkaðir og ætlaðir sem leiðarvísir þegar unnið yrði að samningsmarkmiðum Íslands síðar meir. Greinargerðin skiptist í orku- og auðlindamál, sjávarútvegsmál, landbúnaðar- og byggðamál, umhverfismál, atvinnu- og iðnaðarmál, almannaþjónustu og félagsleg mál, gjaldmiðilsmál, EES-mál, öryggis- og varnarmál, skatta- og tollamál og loks fjármál og fjárlög ESB.

Við umfjöllun um þá tillögu sem hér liggur fyrir aflaði nefndin sér ítarlegra upplýsinga um þessa málaflokka. Meiri hlutinn hefur við vinnu málsins farið yfir þessar fyrri áherslur frá 2009. Í áliti meiri hlutans er fjallað um meðferð málaflokkanna í aðildarviðræðunum á árunum 2009–2013. Þá eru málaflokkarnir uppfærðir með hliðsjón af þeim tíma sem liðinn er og áherslum núverandi meiri hluta utanríkismálanefndar.

Eðli málsins samkvæmt myndi aðild Íslands að ESB hafa í för með sér breytingar á íslenskri löggjöf þar sem Ísland gengi í samstarf með fyrirliggjandi reglum. Hins vegar eru ýmis dæmi um það að reglum sambandsins hafi verið breytt við inngöngu nýrra ríkja vegna sérstöðu þeirra og meginhagsmuna. Meiri hlutinn telur mikilvægt að komi til þess að aðildarviðræðum verði fram haldið verði lögð áhersla á sérstöðu og meginhagsmuni Íslands þar að lútandi, sem fram koma í álitinu sem hér er mælt fyrir.

Almennt leggur meiri hlutinn áherslu á að aðlaganir sem hafa verið tryggðar innan EES-samstarfsins vegna sérstöðu Íslands eða sérstakra hagsmuna verði áfram hluti af ESB-rétti með viðeigandi hætti komi til aðildar Íslands.

Varðandi sjávarútveginn þá áréttar meiri hlutinn að sjávarútvegsmálin eru stærsta hagsmunamál Íslands þegar kemur að mögulegri aðild að ESB enda um að ræða eina af meginstoðum íslensks efnahagslífs og grundvöll að búsetu hringinn í kringum landið. Lögð er áhersla á að halda forræði yfir sjávarauðlindinni og að búið verði svo um hnútana að nýting auðlindarinnar og afrakstur hennar haldist áfram hér á landi.

Hvað varðar landbúnað þá telur meiri hlutinn mikilvægt að búa svo um hnútana ef til aðildar Íslands að ESB kæmi að áfram yrði tryggt að hér yrði hægt að stunda öflugan landbúnað í þágu fæðuöryggis, matvælaöryggis og byggðasjónarmiða. Meiri hlutinn leggur ríka áherslu á vernd innlendra dýrastofna og sjúkdómastöðu með því að viðhalda varanlegu banni við innflutningi lifandi dýra.

Við leggjum raunar áherslu á að bæði sjávarútvegurinn og landbúnaðurinn eru þjóðaröryggismál, því fæðu- og matvælaöryggi er það svo sannarlega.

Í varnarmálum þá leggur meiri hlutinn áherslu á sérstöðu Íslands sem herlausrar og vopnlausrar þjóðar.

Síðan er umfjöllun um gjaldmiðlamál og um hugsanlegar tímalínu varðandi upptöku evru. En hvað Ísland varðar má ætla að staðbundnar aðstæður, þátttaka Íslands í EES-samstarfinu og pólitískir þættir gætu stuðlað að skjótri þátttöku Íslands í ERM II-samstarfinu.

Umfjöllun þessa málaflokka og aðra má að öðru leyti finna í álitinu.

Í álitinu er fjallað ítarlega um stjórnskipuleg álitaefni sem tengjast bæði þeirri tillögu sem hér er til meðferðar og mögulegri aðild Íslands að Evrópusambandinu síðar í ferlinu. Þar kemur skýrt fram að aðild að ESB myndi krefjast breytinga á stjórnarskránni, einkum til að heimila framsal ríkisvalds til yfirþjóðlegra stofnana, enda felur aðild í sér verulegt framsal valdheimilda á sviði löggjafar-, framkvæmdar- og dómsvalds. Þetta er jafnframt í samræmi við það sem áður hefur verið talið í fræðilegri umræðu og við meðferð málsins árið 2009, þar sem almenn samstaða virtist ríkja um nauðsyn slíks stjórnskipulegs grundvallar.

Meiri hlutinn telur ljóst að það sé verkefni löggjafans að huga að því hvernig valdframsal skuli heimilað í stjórnarskránni komi til viðræðna við ESB í kjölfar þjóðaratkvæðagreiðslu. Fari svo að niðurstaða þjóðaratkvæðagreiðslunnar verði á þá leið að viðræðum verði ekki fram haldið er útséð um mótun valdframsalsákvæðis sem gerði Íslandi kleift að verða aðildarríki ESB.

Meiri hlutinn telur ljóst að sveigjanleiki Alþingis um tímasetningu stjórnarskrárbreytinga í tilefni af hugsanlegri aðild Íslands að ESB sé ótvíræður. Eins og fram kemur í álitinu vísa álitsgjafar til þess að þó að ákveðin meginsjónarmið mæli með því að breytingar á stjórnarskránni liggi fyrir áður en aðildarviðræðum yrði lokið kunni önnur sjónarmið að mæla með því að breytingar verði ekki gerðar fyrr en afstaða hefur verið tekin til aðildarsamnings. Með vísan til þessa telur meiri hlutinn ljóst að þegar niðurstaða þeirrar ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu sem þingsályktunartillagan nú mælir fyrir um liggur fyrir verði fyrst tímabært að leggja stjórnskipulegan grundvöll fyrir aðild Íslands að ESB þar sem lagt verður mat á hversu víðtækt valdframsal skuli heimilað, á grundvelli hvaða skilyrða og samkvæmt hvaða málsmeðferð. Meiri hlutinn telur að slík vinna þurfi að fara fram á vettvangi Alþingis samhliða aðildarviðræðum verði þær að veruleika.

Þá er í álitinu fjallað um efnahagsleg áhrif mögulegrar aðildar Íslands að Evrópusambandinu og upptöku evru á grundvelli sérfræðiálits Hagfræðistofnunar Háskóla Íslands. Niðurstöðurnar sýna að aðild gæti haft ýmis jákvæð áhrif, einkum með lægri viðskiptakostnaði, minni gengisáhættu og auknum utanríkisviðskiptum. Þetta gæti bætt skilyrði fyrir fjárfestingu og útflutning og stuðlað að aukinni samkeppni, sem í sumum tilvikum gæti leitt til lægra vöruverðs. Þá benda samanburðargögn til þess að vaxtakjör gætu orðið hagstæðari en jafnframt er tekið fram að slíkur samanburður ræðst einnig af verðbólgu og öðrum kerfisþáttum. Á móti kemur að áhrifin eru ekki einhlít og ráðast af aðstæðum, þar á meðal því að Ísland er þegar aðili að innri markaðnum í gegnum EES.

Jafnframt er bent á að aðild og upptaka evru myndu breyta umgjörð hagstjórnar, þar sem peningastefna yrði sameiginleg með evrusvæðinu og vægi annarra stjórntækja, svo sem ríkisfjármála og vinnumarkaðar, myndi aukast. Áhrif á atvinnulíf gætu orðið jákvæð í greinum sem njóta aukinna viðskipta og stöðugleika, en kallað á aðlögun þar sem samkeppni eykst. Fyrir lífeyrissjóði gæti minnkuð gjaldmiðlaáhætta verið ávinningur en á móti kemur að núverandi aðstæður bjóða sums staðar hærri ávöxtun.

Skýrsla Hagfræðistofnunar er mikilvæg heimild sem dregur fram jafnt tækifæri sem áskoranir við hugsanlega ESB-aðild Íslands og er mikilvægt innlegg inn í umræðuna.

Álitið tekur einnig á því ferli sem tekur við ef niðurstaða í þjóðaratkvæðagreiðslunni verður já. Þar er mögulegri tímalínu lýst en reiknað er með að unnt verði að ljúka aðildarviðræðum á 18–24 mánuðum. Farið er yfir tilhögun aðildarviðræðna, skipulag um viðræðurnar innan lands með skipan samningahópa og samninganefndar, víðtækt samráð, kostnað við viðræðurnar og væntanlegt samráð við utanríkismálanefnd en að öðru leyti er vísað til nefndarálitsins um þessi atriði og verða þau ekki rakin frekar hér.

Frú forseti. Kosningamál falla undir málefnasvið stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar og var því, eins og fyrr sagði, óskað eftir umsögn hennar. Meðal þess sem stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd var falið að veita umsögn um voru kjörgögn við þjóðaratkvæðagreiðsluna, sbr. 66. gr. kosningalaga. Í ákvæðinu segir að í þingsályktun samkvæmt 2. mgr. 2. gr. skuli, að fenginni umsögn landskjörstjórnar, kveðið á um orðalag og framsetningu þeirrar spurningar sem lögð er fyrir kjósendur. Þá segir að á kjörseðli skuli skýrt koma fram spurning um hvort kjósandi samþykki þá tillögu sem borin er upp og gefnir tveir möguleikar á svari, „Já“ og „Nei“. Alþingi getur þó ákveðið að spurningar og svarkostir á kjörseðli séu fleiri eða orðaðir með öðrum hætti.  

Sú spurning sem lögð er til í þingsályktunartillögunni hljóðar svo:

„Á að halda áfram viðræðum um aðild Íslands að Evrópusambandinu?“

Svarkostirnir eru:

„Já, halda áfram viðræðum um aðild Íslands að Evrópusambandinu.“

„Nei, ekki halda áfram viðræðum um aðild Íslands að Evrópusambandinu.“

Í nokkrum umsögnum um málið eru reifuð sjónarmið um stöðu aðildarumsóknar Íslands með tilliti til orðalags spurningarinnar. Fram komu sjónarmið um að aðildarumsóknin hafi verið dregin til baka.

Í minnisblaði utanríkisráðuneytis til utanríkismálanefndar, dags. 20. ágúst 2025, um stöðu umsóknar Íslands um aðild að ESB, er það hins vegar skýr niðurstaða ráðuneytisins að aðildarumsókn Íslands hafi ekki verið dregin til baka heldur einungis að viðræðum hafi verið hætt. Þá telji ESB að Ísland hafi ekki formlega afturkallað umsókn sína eins og forystufólk ESB hefur ítrekað opinberlega.

Í umsögn landskjörstjórnar kemur fram að ekki verði fram hjá því litið að í samfélaginu séu uppi skiptar skoðanir á því hvort aðildarumsóknin hafi verið dregin til baka eða ekki. Landskjörstjórn tekur fram að það sé ekki hlutverk hennar að túlka eða leggja mat á stöðu umsóknarinnar en ekki verði vikist undan því að benda á að með orðalagi spurningarinnar sé gengið út frá umdeildri forsendu.

Í umsögn meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar er bent á að íslensk stjórnvöld líti svo á að umsókn Íslands um aðild að ESB sé enn í gildi og að framkvæmdastjórn ESB hafi staðfest þann skilning stjórnvalda. Að mati meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar hafi því ekki verið rennt stoðum undir þá fullyrðingu að draga verði í efa að umsókn Íslands sé enn gild. Meiri hluti utanríkismálanefndar tekur undir þá afstöðu og framsögumaður vísar að öðru leyti til umfjöllunar um stöðu aðildarumsóknar Íslands í nefndarálitinu sem liggur fyrir.

Meiri hluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar leggur til að spurningin verði orðuð með eftirfarandi hætti:

„Á Ísland að hefja á ný aðildarviðræður við Evrópusambandið?”

Þessi útfærsla var borin undir landskjörstjórn og er það mat hennar að spurningin sé skýr, skiljanleg og hlutlaus. Að mati meiri hlutans er hér um að ræða opnari spurningu en sú sem lögð var til í þingsályktunartillögu. Mikilvægt sé að hún hafi að geyma tilvísun til fyrri aðildarviðræðna en þó þannig að með henni sé ekki tekin afstaða til stöðu þeirra viðræðna, í samræmi við umsögn landskjörstjórnar til utanríkismálanefndar, dags. 10. apríl 2026.

Hvað varðar svarkosti er það niðurstaða meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar, í samræmi við umsögn landskjörstjórnar og Feneyjanefndarinnar, að svarmöguleikar verði einungis: „Já“ og „Nei“.

Meiri hluti utanríkismálanefndar tekur undir sjónarmið meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar og leggur því til að tillagan verði samþykkt með breytingu þannig að tillögugreinin orðist svo:

„Alþingi ályktar að fram fari þjóðaratkvæðagreiðsla 29. ágúst 2026 um hvort Ísland hefji aðildarviðræður við Evrópusambandið að nýju.“

Eftirfarandi spurning verði borin upp í þjóðaratkvæðagreiðslunni:

„Á Ísland að hefja á ný aðildarviðræður við Evrópusambandið?“

Svarmöguleikarnir verði: „Já“ og „Nei“.  

Með tillögunni sem hér liggur fyrir er lagt til að íslenska þjóðin fái í fyrsta sinn að taka afstöðu með beinum hætti til viðræðna um mögulega aðild Íslands að Evrópusambandinu. Meiri hlutinn telur fyrirhugaða þjóðaratkvæðagreiðslu þjóna því mikilvæga lýðræðislega markmiði að íslensku þjóðinni verði gefinn kostur á að taka afstöðu til þess hvort kanna eigi kosti þess að ganga í ESB með því að hefja aðildarviðræður að nýju.

Ísland tekur nú þegar þátt í stórum hluta evrópsks regluverks á grundvelli EES-samningsins og hefur um langt árabil verið hluti af innri markaði ESB. Þó hafa mörk á milli þess sem telst til innri markaðarins annars vegar og annarrar samvinnu innan ESB hins vegar sífellt orðið óskýrari. Meiri hlutinn telur á tímum sem þessum mikilvægt fyrir Ísland að leggja mat á hvernig best sé að haga utanríkishagsmunagæslu landsins til framtíðar, hvort sem Ísland stendur innan eða utan ESB. Meiri hlutinn telur nauðsynlegt að íslenska þjóðin sé höfð með í ráðum um þetta mikla hagsmunamál hennar.

Ríkisstjórnin hefur lagt áherslu á að verði niðurstaða þjóðaratkvæðagreiðslunnar sú að aðildarviðræður fari fram verði þeim sinnt ötullega með skýra hagsmunagæslu Íslands að leiðarljósi. Ísland hefur burði til að sinna aðildarviðræðum af myndugleika, enda hefur Ísland yfir að búa öflugri stjórnsýslu, víðtækri reynslu af framkvæmd EES-samningsins, sem og færum sérfræðingum á sviði Evrópuréttar og alþjóðasamstarfs.

Fari svo að meiri hluti þeirra sem greiða atkvæði styðji að hafnar verði aftur aðildarviðræður við ESB er umboð íslensku þjóðarinnar til stjórnvalda einskorðað við aðildarviðræðurnar sjálfar. Aðildarsamningaferlið færi jafnframt fram án þess að það myndi leiða af sér óafturkræfar skuldbindingar af hálfu Íslands gagnvart ESB.

Meiri hlutinn áréttar að sú þjóðaratkvæðagreiðsla sem hér er lögð til lýtur eingöngu að því hvort hefja eigi aðildarviðræður við ESB að nýju. Hér er ekki tekin endanleg afstaða til aðildar. Ef samþykkt er að hefja viðræður að nýju og ef þær viðræður leiða til samnings verður hann lagður fyrir þjóðina til endanlegrar samþykktar eða synjunar. Það verður þá fyrst í þeirri þjóðaratkvæðagreiðslu að kosið verður um hvort Ísland skuli eiga aðild að ESB.

Frú forseti. Að mati meiri hlutans er það ferli sem hér er lagt til eins lýðræðislegt og hugsast getur. Ákvörðun um hugsanlega ESB-aðild er af þeirri stærðargráðu að hún verður ekki tekin nema íslenska þjóðin eigi bæði upphafs- og lokaorðið.

Að framansögðu virtu leggur meiri hluti utanríkismálanefndar til að tillagan verði samþykkt með þeim breytingum sem gerð hefur verið grein fyrir.

Undir álit meiri hluta utanríkismálanefndar rita, auk þess sem hér stendur, hv. þingmenn Dagbjört Hákonardóttir, Sigmar Guðmundsson, Sigurður Helgi Pálmason og Víðir Reynisson.

Forseti. Ég hef lokið máli mínu.