útlendingar og lögreglulög.
Herra forseti. Ég mæli fyrir hönd meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar fyrir nefndaráliti um frumvarp til laga um breytingu á lögum um útlendinga og lögreglulögum.
Með frumvarpinu eru lagðar til nauðsynlegar breytingar á lögum um útlendinga, nr. 80/2016, og lögreglulögum, nr. 90/1996, til að innleiða þann hluta verndarsamkomulags Evrópusambandsins sem Ísland er skuldbundið til að innleiða í lög.
Nefndin fjallaði um málið, fékk á sinn fund gesti og bárust umsagnir. Gögn málsins eru aðgengileg undir málinu á vef Alþingis.
Í kjölfar umfjöllunar nefndarinnar um málið vill meiri hlutinn árétta sérstaklega: Nefndin fjallaði almennt um skuldbindingar Íslands til að innleiða ákvæði reglugerða sem eru hluti af verndar- og fólksflutningasamkomulagi Evrópusambandsins. Með frumvarpinu er kveðið á um breytingar á lögum í því skyni að innleiða skuldbindandi ákvæði reglugerða sem eru hluti af verndar- og fólksflutningasamkomulagi Evrópusambandsins, svokallaða AMMR-reglugerð, neyðarástandsreglugerðina og Eurodac-reglugerðina.
Markmið verndarsamkomulagsins er m.a. að styrkja stjórnun ytri landamæra Schengen-svæðisins, efla samræmda framkvæmd milli ríkja og stuðla að skilvirkri meðferð umsókna um alþjóðlega vernd. Íslandi ber að innleiða þann hluta samkomulagsins sem telst til þróunar á Schengen-regluverkinu og fellur undir þær alþjóðlegu skuldbindingar sem leiða af tvíhliða samningi Íslands og Noregs við Evrópusambandið frá árinu 2001 um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram í aðildarríki, á Íslandi eða í Noregi. Innleiðing þeirra reglugerða sem frumvarpið tekur til er því nauðsynleg til að tryggja að íslensk löggjöf og stjórnsýsluframkvæmd samræmist skuldbindingum Íslands eigi síðar en 12. júní 2026, þegar gerðir verndar- og fólksflutningasamkomulagsins taka gildi í samstarfsríkjum Schengen, fyrir utan AMMR-reglugerðina sem tekur í megindráttum gildi 1. júlí 2026. Aðrar gerðir verndarsamkomulagsins eru ekki skuldbindandi fyrir Ísland og verða því ekki innleiddar með frumvarpinu.
Meiri hlutinn telur brýnt að frumvarpið nái fram að ganga í ljósi skuldbindinga Íslands gagnvart Schengen-samstarfinu. Náist það ekki verður eftir gildistöku AMMR-reglugerðarinnar ekki hægt að beita Dyflinnarreglugerðinni varðandi umsóknir um alþjóðlega vernd, líkt og Útlendingastofnun bendir á í umsögn sinni, þar sem sameiginlegt regluverk Evrópusambandsins myndi þá ekki hafa gildi hér á landi í ótilgreindan tíma.
Þá undirstrikar meiri hlutinn að með frumvarpinu er einungis verið að innleiða þá hluta reglugerða Evrópusambandsins sem Ísland er skuldbundið af. Sérstaklega má geta þess að þar undir fellur ekki innleiðing á ákvæðum IV. hluta AMMR-reglugerðarinnar um samstöðu ríkja og dreifingu ábyrgðar á umsóknum um alþjóðlega vernd.
Nefndin fjallaði um AMMR-reglugerðina og neyðarástandsreglugerðina. AMMR-reglugerðin mun taka við af núgildandi Dyflinnarreglugerð. Áfram er lögð áhersla á að viðhalda meginstoðum Dyflinnarsamstarfsins en jafnframt að bæta skilvirkni, stytta málsmeðferðartíma og tryggja betur samræmda framkvæmd milli ríkja ásamt því að leggja áfram áherslu á vernd réttinda umsækjenda og leitast þannig við að viðhalda jafnvægi milli skilvirkni kerfisins, ábyrgðar umsækjenda og verndar grundvallarréttinda.
Þá er jafnframt lagt til að innleiða tilgreind ákvæði neyðarástandsreglugerðarinnar sem kveða á um nýjar heimildir til að grípa til tímabundinna ráðstafana og veita sértækar undanþáguheimildir frá málsmeðferðarreglum AMMR-reglugerðarinnar þegar aðildarríki glíma við neyðarástand eða óviðráðanleg ytri atvik á landamærum. Áhersla er lögð á að undanþágur séu tímabundnar, bundnar við þær aðstæður sem gefa tilefni til þeirra og háðar reglulegu endurmati.
Í minnisblaði dómsmálaráðuneytis, dags. 27. maí 2026, er áréttað að meginreglur um hagsmuni barnsins og fjölskyldutengsl verði áfram hluti þess regluverks sem Ísland er bundið af samkvæmt AMMR-reglugerðinni og að tekið verði mið af þeim við framkvæmd laganna og setningu reglugerða á grundvelli þeirra. Við framkvæmd laganna og reglugerða verður jafnframt tekið mið af einstaklingsbundnum aðstæðum umsækjenda, þar á meðal stöðu fylgdarlausra barna og annarra einstaklinga í viðkvæmri stöðu.
Meiri hlutinn undirstrikar að frumvarpið felur ekki í sér grundvallarbreytingu á því ábyrgðarkerfi sem gilt hefur hingað til samkvæmt Dyflinnarreglugerðinni. Frumvarpið miði fyrst og fremst að því að innleiða uppfært og skýrara regluverk með styttri og skýrari tímafrestum og skilvirkari framkvæmd, í samræmi við gildandi lög og alþjóðlegar skuldbindingar.
Nefndin fjallaði einnig um Eurodac-reglugerðina. Með frumvarpinu er einnig lagt til að innleiða skuldbindandi ákvæði Eurodac-reglugerðarinnar en evrópski fingrafaragrunnurinn er lífkennagagnagrunnur Schengen-ríkjanna Nýja reglugerðin felur í sér grundvallarbreytingu á hlutverki evrópska fingrafaragrunnsins sem er kveðið á um að verði víðtækur lífkennagagnagrunnur sem innihaldi ekki einungis fingraför heldur einnig andlitsmyndir, tilteknar persónuupplýsingar og ákveðnar öryggisupplýsingar um einstaklinga. Þá eru reglur er varða persónuvernd styrktar.
Meiri hlutinn áréttar mikilvægi þess að vinnsla persónuupplýsinga fari fram í samræmi við lög um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018.
Þá fjallaði nefndin um málsmeðferð og tímafresti í 2. gr. Samkvæmt 3. málslið 7. gr. gildandi laga um útlendinga sætir ákvörðun Útlendingastofnunar um synjun á efnismeðferð á grundvelli 36. gr. laganna sjálfkrafa kæru til kærunefndar útlendingamála nema umsækjandi óski þess sérstaklega að kæra ekki og skal greinargerð vegna kæru berast kærunefnd innan 14 daga frá birtingu ákvörðunarinnar. Með 2. gr. frumvarpsins er lagt til að fallið verði frá framangreindu fyrirkomulagi en þess í stað verði kærufrestur á ákvörðunum Útlendingastofnunar um synjun á efnismeðferð á grundvelli 36. gr. sjö dagar frá birtingu ákvörðunar, auk þess sem mælt er fyrir um að greinargerð skuli berast kærunefnd útlendingamála samhliða kæru innan sama frests.
Í umsögn frá Félagi talsmanna umsækjenda um alþjóðlega vernd er bent á að sjö daga kærufrestur sé óþarflega knappur og sérstaklega er gerð athugasemd við að lagt sé til að greinargerð skuli berast samhliða kæru. Lýst er yfir vonbrigðum yfir því að með frumvarpinu sé miðað við lágmarksfrest þar sem AMMR-reglugerðin geri ráð fyrir a.m.k. viku kærufresti en í mesta lagi þriggja vikna fresti.
Í minnisblaði frá dómsmálaráðuneyti, dags. 27. maí 2026, er vísað til þess að breytingar á kærufresti samkvæmt frumvarpinu séu í samræmi við tímamörk á grundvelli AMMR-reglugerðarinnar, sem gerir ráð fyrir hraðari og skilvirkari málsmeðferð við ákvörðun ábyrgðarríkis og framkvæmd flutnings umsækjenda. Þá sé jafnframt litið til þess að við meðferð mála samkvæmt 36. gr. laga um útlendinga hefur að jafnaði þegar farið fram ítarleg rannsókn og gagnaöflun hjá Útlendingastofnun, m.a. um aðstæður í viðtökuríki og önnur atriði sem máli skipta fyrir úrlausn máls.
Meiri hlutinn áréttar að stjórnsýslulög, nr. 37/1993, gilda um meðferð útlendingamála nema annað leiði af öðrum ákvæðum laga um útlendinga. Með vísan til þess hvílir á stjórnvöldum rannsóknarskylda samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga til að sjá til þess, að eigin frumkvæði, að mál sé nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Í verklagsreglum kærunefndar útlendingamála er gert ráð fyrir að heimilt sé að leggja fram viðbótargögn sem taka skal tillit til á meðan mál er til meðferðar hjá kærunefnd. Frestur til að skila greinargerð mun því ekki takmarka heimild til að leggja fram viðbótargögn.
Meiri hlutinn undirstrikar að breytingunni er einkum ætlað að stytta málsmeðferðartíma og auka skilvirkni en er ekki ætlað að skerða rétt umsækjanda til réttlátrar málsmeðferðar. Frestun réttaráhrifa við kæru í 3. gr. Samkvæmt 1. mgr. 35. gr. gildandi laga um útlendinga er kveðið á um að kæra ákvörðunar um synjun á efnismeðferð umsóknar um alþjóðlega vernd á grundvelli 36. gr. fresti réttaráhrifum ákvörðunarinnar, þ.e. þegar liggur fyrir að annað ríki ber ábyrgð á meðferð umsóknarinnar. Það felur í sér að ákvörðun kemur ekki til framkvæmda fyrr en endanleg niðurstaða liggur fyrir á stjórnsýslustigi. Með 3. gr. frumvarpsins er lögð til breyting á því fyrirkomulagi til samræmis við AMMR-reglugerðina.
Í greinargerð með frumvarpinu er gerð grein fyrir því að samkvæmt III. hluta AMMR-reglugerðarinnar sé kveðið á um kæruleiðir og réttaráhrif ákvarðana sem teknar eru á grundvelli reglugerðarinnar. Hefur kæra slíkrar ákvörðunar ekki í för með sér frestun réttaráhrifa. Það marki grundvallarbreytingu frá Dyflinnarreglugerðinni og þeirri framkvæmd sem gilt hefur hér á landi, þar sem kæra ákvörðunar um synjun á efnismeðferð hefur haft í för með sér sjálfkrafa frestun réttaráhrifa. Markmið breytingarinnar sé að tryggja skilvirka framkvæmd ákvarðana um ábyrgðarríki og flutninga samkvæmt reglugerðinni og koma í veg fyrir tafir sem geta grafið undan virkni kerfisins og stuðlað að áframhaldandi för umsækjenda innan Schengen-svæðisins.
Fyrir nefndinni komu fram athugasemdir við þessa breytingu og var m.a. lagt til að ákvæði 3. gr. frumvarpsins yrði fellt brott. Þá benti kærunefnd útlendingamála á að fyrirséð er að farið verði fram á frestun réttaráhrifa í vel flestum málum sem kærð verða til nefndarinnar. Því fylgir að kærunefndin þarf að úrskurða fyrst um frestun réttaráhrifa og því næst um kæruna og eykst þannig fjöldi mála til vinnslu. Verði því ekki fallist á að breytingin sé til þess fallin að tryggja skilvirka málsmeðferð.
Meiri hlutinn áréttar að umsækjendur halda óskertum rétti til að kæra ákvörðun Útlendingastofnunar til kærunefndar útlendingamála og geta jafnframt óskað eftir frestun réttaráhrifa á grundvelli 29. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Kærunefndinni ber að taka slíka beiðni til úrlausnar áður en flutningur til viðtökuríkis fer fram og skal við mat sitt gæta að alþjóðlegum skuldbindingum Íslands, þar á meðal samkvæmt mannréttindasáttmála Evrópu.
Þá fjallaði nefndin um skyldu umsækjanda til samvinnu við stjórnvöld í 5. gr. Með 5. gr. frumvarpsins er lagt til að sett verði skýr lagaheimild um skyldu umsækjenda til að vinna með stjórnvöldum við meðferð mála samkvæmt 36. gr. laga um útlendinga og um framkvæmd ákvarðana sem teknar eru á þeim grundvelli. Jafnframt er mælt fyrir um að skortur á samvinnu umsækjanda geti, að teknu tilliti til atvika máls og með hliðsjón af meginreglum stjórnsýsluréttar, haft áhrif á framkvæmd málsmeðferðar, þar á meðal um fresti og hraða málsmeðferðar. Nánar verði kveðið á um framkvæmd ákvæðisins með reglugerð og með því leitast við að tryggja samræmda framkvæmd, fyrirsjáanleika og réttaröryggi umsækjenda í samræmi við alþjóðlegar skuldbindingar Íslands og meginreglur stjórnsýsluréttar.
Í umsögnum komu fram athugasemdir við þessa breytingu og einkum vísað til þess að ekki liggi fyrir í hverju slík áhrif geti falist, annað en að geta falið í sér áhrif á fresti og hraða málsmeðferðar, en ráðherra verði að öðru leyti falið að útfæra það nánar í reglugerð. Félag talsmanna umsækjenda um alþjóðlega vernd telur að ákvæði 5. gr. gangi lengra en AMMR-reglugerðin gerir ráð fyrir og mun lengra en nauðsynlegt er. Þá benda Barnaheill og Íslandsdeild Amnesty International einkum á að gæta þurfi að því að slíkum úrræðum verði ekki beitt þannig að þau geti haft áhrif á málsmeðferð barna og fólks í sérstaklega viðkvæmri stöðu.
Í minnisblaði dómsmálaráðuneytis, dags. 27. maí 2026, er áréttað að ákvæði frumvarpsins um samvinnu umsækjenda sé fyrst og fremst ætlað að stuðla að skilvirkri og skýrri málsmeðferð. Ákvæðið feli hvorki í sér sjálfvirka skerðingu réttinda né sjálfstæð viðurlög gagnvart umsækjendum. Skortur á samvinnu geti fyrst og fremst haft þau áhrif að stjórnvöld geti þurft að byggja ákvörðun sína á þeim upplýsingum sem fyrir liggja, t.d. ef umsækjandi mætir ekki til viðtals eða veitir ekki nauðsynlegar upplýsingar.
Meiri hlutinn undirstrikar að beiting slíkra úrræða skal ávallt byggjast á einstaklingsbundnu mati á atvikum máls og í samræmi við gildandi lög og alþjóðlegar skuldbindingar. Skortur á samvinnu umsækjenda geti, að teknu tilliti til atvika máls og í samræmi við meginreglur stjórnsýsluréttar, haft áhrif á meðferð máls, þar á meðal fresti og hraða málsmeðferðar, m.a. með styttri frestum eða hraðari málsmeðferð, í því skyni að tryggja skilvirka framkvæmd ákvörðunar.
Loks fjallaði nefndin um val á innleiðingaraðferð Schengen-skuldbindinga. Með frumvarpinu er lagt til að skuldbindandi ákvæðum framangreindra reglugerða verði veitt lagagildi hér á landi og að vísað verði til birtingar þeirra ásamt íslenskri þýðingu í C-deild Stjórnartíðinda. Í greinargerð með frumvarpinu kemur fram að við val á innleiðingaraðferð hafi ráðuneytið litið til þess að markmið regluverksins sé að tryggja samræmda málsmeðferð umsókna um alþjóðlega vernd milli samstarfsríkja, sem takmarkar svigrúm til efnislegrar umritunar. Jafnframt hafi verið tekið mið af norskri framkvæmd þar sem sambærilegri aðferð við innleiðingu verður beitt.
Meiri hlutinn gerir ekki athugasemd við þá leið sem farin er í frumvarpinu en í ljósi þess að takmörkuð reynsla er af þeirri aðferð telur meiri hlutinn rétt að ráðuneytið fylgist með framkvæmd laganna verði frumvarpið samþykkt.
Meiri hlutinn leggur til breytingar á frumvarpinu. Lögð er til breyting um frest til að óska eftir frestun réttaráhrifa. Í umsögn frá kærunefnd útlendingamála er bent á að í 3. mgr. 43. gr. AMMR-reglugerðarinnar er fjallað um frestun á framkvæmd ákvörðunar og gert ráð fyrir að frestur til þess að fara fram á slíkt úrræði sé ekki lengri en sá frestur sem veittur er til þess að kæra. Í greinargerð með frumvarpinu kemur fram að beiðni um frestun réttaráhrifa eigi að berast samhliða kæru en það komi þó ekki fram í breytingum á lögum um útlendinga. Ljóst sé að stjórnsýslulög tilgreina ekki sérstakan frest til þess að leggja fram beiðni um frestun réttaráhrifa og bendir kærunefndin á að kveða þurfi á um slíka kröfu í frumvarpinu sjálfu ef ætlunin er að mæla fyrir um að slík beiðni skuli berast samhliða kæru.
Meiri hlutinn tekur undir framangreinda ábendingu kærunefndarinnar og telur ástæðu til að tilgreina í 7. gr. laga um útlendinga að heimilt sé að leggja fram beiðni um frestun réttaráhrifa vegna kæru á ákvörðun Útlendingastofnunar um synjun á efnismeðferð á grundvelli 36. gr. laganna innan sama frests og kæra, þ.e. vikufrests. Líkt og rakið er í greinargerð með frumvarpinu munu almennar reglur stjórnsýsluréttar gilda um frestun réttaráhrifa í tilgreindum málum samkvæmt 29. gr. stjórnsýslulaga. Kærunefnd útlendingamála ber að taka beiðni um frestun réttaráhrifa til úrlausnar svo fljótt sem við verður komið á grundvelli mats á atvikum í hverju máli. Að því sögðu undirstrikar meiri hlutinn jafnframt að samkvæmt 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga er æðra stjórnvaldi heimilt að fresta réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar meðan kæra er til meðferðar ef ástæður mæla með því. Ákvörðun um að fresta réttaráhrifum ákvörðunar getur æðra stjórnvald ýmist tekið að eigin frumkvæði eða samkvæmt beiðni frá aðila máls og því ekki forsenda slíkrar ákvörðunar að fram komi beiðni þess efnis.
Þá eru lagðar til lagatæknilegar breytingar og orðalagsbreytingar sem þarfnast ekki sérstakrar umfjöllunar. Einkum ber þó að geta þess að 6. gr. frumvarpsins er felld brott í ljósi þess að 3. mgr. 74. gr. laga um útlendinga var felld brott með lögum nr. 12/2026.
Að framansögðu virtu leggur meiri hlutinn til að frumvarpið verði samþykkt með þeim breytingum sem gerð hefur verið grein fyrir.
Undir áliti meiri hlutans rita, auk þess sem hér stendur, hv. þingmenn Víðir Reynisson, Guðmundur Ari Sigurjónsson, Kolbrún Áslaugar Baldursdóttir og Sandra Sigurðardóttir.
Hér eftir sem hingað til munu þau lönd sem fyrst tóku við umsókn um alþjóðlega vernd verða ábyrg fyrir afgreiðslu viðkomandi umsóknar. Er þar af leiðandi ekki gerð breyting á með þessu lagafrumvarpi umfram það sem er í svokallaðri Dyflinnarreglugerð. Ísland mun ekki þurfa að taka á móti umsækjendum um alþjóðlega vernd sem jafnan verður frá öðrum löndum þar sem álagið er mikið, sbr. IV. kafla reglugerðar Evrópusambandsins.
Herra forseti. Ég hef lokið máli mínu og þakka fyrir.
