rýni á fjárfestingum erlendra aðila vegna þjóðaröryggis og allsherjarreglu.
Virðulegur forseti. Ég mæli fyrir hönd meiri hluta efnahags- og viðskiptanefndar fyrir nefndaráliti um frumvarp til laga um rýni á fjárfestingum erlendra aðila vegna þjóðaröryggis og allsherjarreglu. Með frumvarpinu eru lögð til ný heildarlög um rýni á fjárfestingum erlendra aðila vegna þjóðaröryggis og allsherjarreglu. Rýni samkvæmt frumvarpinu vísar til mats á því hvort viðskiptaráðstafanir, sem tryggja erlendum aðilum eignarhald, veruleg áhrif eða yfirráð yfir atvinnufyrirtækjum hér á landi, ógni þjóðaröryggi eða allsherjarreglu. Í greinargerð með frumvarpinu kemur fram að frumvarpið standi í samhengi við alþjóðlega þróun á þessu löggjafarsviði, en flest ríki á Evrópska efnahagssvæðinu og aðildarríki Efnahags- og framfarastofnunarinnar, OECD, hafa sett löggjöf sambærilega þeirri sem lögð er til með frumvarpinu.
Frumvarp sama efnis var upphaflega lagt fram á 154. löggjafarþingi en náði ekki fram að ganga. Frumvarpið er nú lagt fram í annað sinn með ýmsum breytingum, m.a. með hliðsjón af sjónarmiðum frá fyrra umsagnarferli sem vörðuðu til að mynda frekari þrengingu á gildissviði og einföldun á málsmeðferð.
Við meðferð málsins fyrir nefndinni voru umsagnaraðilar einhuga um mikilvægi þess að sett yrði löggjöf um rýni erlendra fjárfestinga á Íslandi sem stenst alþjóðlegan samanburð. Tryggja þurfi að til staðar sé skýrt og skilvirkt ferli til að rýna erlendar fjárfestingar með tilliti til þjóðaröryggis og allsherjarreglu. Aftur á móti mátti einnig finna í umsögnum til nefndarinnar athugasemdir og tillögur um breytingar á ýmsum ákvæðum frumvarpsins.
Nefndin fjallaði um málið, fékk á sinn fund gesti og bárust umsagnir. Gögn málsins eru aðgengileg undir málinu á vef Alþingis.
Nefndin fjallaði um umsögn Bændasamtaka Íslands þar sem lagt er til að við 1. tölulið 1. mgr. 3. gr. frumvarpsins bætist vísun til landbúnaðar og landbúnaðarlands. Telja samtökin að með þessum hætti sé hægt að tengja landbúnað við frumvarpið og þar með verja hann frekar, enda undirstöðuatvinnugrein og grundvöllur fæðu- og matvælaöryggis í landinu. Í 3. gr. frumvarpsins eru taldir upp geirar og starfsemi sem skilgreind eru sem viðkvæm svið. Innlendir rekstraraðilar á þeim sviðum falla undir skyldurýni. Í 1. tölulið er kveðið á um mikilvæga innviði og í 2. tölulið um útvegun eða framleiðslu á mikilvægum aðföngum, þ.m.t. í tengslum við orku eða hráefni eða vegna fæðuöryggis. Í minnisblaði ráðuneytisins var bent á að vísað sé til fæðuöryggis í 2. tölulið 3. gr. Hugtakið hafi breiða skírskotun og standi í tengslum við matvælaframleiðslu og annan landbúnað. Ætti vísunin að ná utan um sjónarmið Bændasamtakanna.
Meiri hlutinn tekur undir með ráðuneytinu að ekki sé ástæða til að fella viðskipti með jarðir með almennum hætti undir ákvæði frumvarpsins. Kaup á jörðum falli undir ákvæði sérlaga, til að mynda jarðalög og lög um eignarrétt og afnotarétt fasteigna. Jarðaviðskipti kunni þó í einhverjum tilvikum að falla undir ákvæði frumvarpsins um skyldu- eða frumkvæðisrýni en þá með óbeinum hætti að öðrum skilyrðum uppfylltum, t.d. ef erlendur aðili fjárfestir í innlendum rekstraraðila og sá rekstraraðili á fasteignaréttindi.
Þá fjallaði nefndin um 3. gr. frumvarpsins um viðkvæmt svið, en þar er kveðið á um að ráðherra skuli tilgreina nánar í reglugerð þá starfsemi sem fellur undir töluliði greinarinnar. Í umsögnum til nefndarinnar komu fram sjónarmið um að 7. töluliður 3. gr. væri of yfirgripsmikill þar sem ekki væri skilgreint frekar hvaða tegund af tækni gæti fallið undir hann. Ráðherra væri því falið frjálst mat til þeirrar ákvörðunar í reglugerð. Í minnisblaði ráðuneytisins kemur fram að eftir því sem ráðuneytið kemst næst er mikilvæg tækni eins og 7. töluliður 3. gr. kveður á um undirorpin fjárfestingarýni í helstu samanburðarlöndum með einum eða öðrum hætti. Í 4. gr. reglugerðar (ESB) 2019/452 um almenna umgjörð um reglur um fjárfestingarýni í löggjöf aðildarríkja sambandsins er kveðið á um að mikilvæg tækni teljist til viðkvæms sviðs. Undir það fellur m.a. tækni í tengslum við gervigreind, hálfleiðara, netöryggi, varnarmál, orkugeymslu, skammtafræði og kjarnorku auk nanótækni og líftækni. Þá stendur yfir vinna hjá Evrópusambandinu við endurskoðun á reglugerðinni og fyrirsjáanlegt er að mikilvæg tækni muni áfram falla undir skyldurýni. Þá tók ráðuneytið fram að ekki væri unnt að fallast á að hið afmarkaða valdaframsal til ráðherra samkvæmt 3. gr. færi gegn kröfum stjórnarskrárinnar. Reglugerðarheimildin lýtur að afmörkuðum atriðum sem ákvæðið tiltekur. Ráðherra yrði jafnframt sem endranær bundinn af reglum stjórnsýsluréttar við meðferð slíkrar valdheimildar. Meiri hlutinn áréttar að reglugerð sem sett verður samkvæmt 3. gr. frumvarpsins muni á ítarlegan hátt útfæra hvaða annars konar mikilvæg tækni falla undir 7. tölulið ákvæðisins. Þá bendir meiri hlutinn á að áþekkar reglugerðarheimildir er nú þegar að finna í lögum, sbr. 3. gr. laga um öryggi net- og upplýsingakerfa mikilvægra innviða. Sú tilhögun hefur ekki valdið vafa við framkvæmd þeirra laga. Meiri hlutinn undirstrikar að mikilvægt sé að tíminn fram að gildistöku laganna verði nýttur til ítarlegs samráðs með hagaðilum um efni reglugerðarinnar.
Nefndin fjallaði að auki um tveggja fasa málsmeðferð og fresti, en í greinargerð kemur fram að málsmeðferðin geti haft í för með sér tafir á viðskiptum sem þegar eru frágengin milli aðila. Því sé það mikilvægt að rýni sé eins skilvirk og kostur er og að hún byggist á forgangsröðun veigameiri og flóknari mála þar sem raunveruleg þörf er á rýni fram yfir smærri og einfaldari mál þar sem athugun leiði fljótt í ljós að ekki sé þörf á viðamikilli málsmeðferð. Frumvarpið kveður á um að málsmeðferð verði tvískipt í fyrri og síðari fasa svo hún standi ekki lengur en nauðsyn ber til. Í fyrri fasa tekur ráðherra afstöðu innan 15 virkra daga. Telji hann þörf á frekari rýni bætast við 50 virkir dagar í síðari fasa, sem ráðherra getur framlengt um allt að 25 virka daga. Í umsögnum var áréttað mikilvægi skjótrar málsmeðferðar. Í minnisblaði ráðuneytisins segir að ekki sé ástæða til að ætla að frestirnir verði ávallt fullnýttir. Þá ætti það að heyra til undantekninga að hefja þurfi fasa 2 miðað við reynslu annarra ríkja, og ætla má að með frekari reynslu taki málsmeðferð skemmri tíma. Meiri hlutinn beinir því til ráðherra að í hvívetna verði allt kapp lagt á að haga málsmeðferð með eins skilvirkum hætti og kostur er.
Meiri hluti efnahags- og viðskiptanefndar leggur til breytingar á frumvarpinu sem hafa það að markmiði að vera ívilnandi fyrir viðskipti og auka skýrleika.
Í fyrsta lagi er lögð til breyting er varðar 2. gr. frumvarpsins. Annars vegar er lagt til að skerpt verði á hugtakinu „innlendur rekstraraðili“, sbr. 4. tölulið. Í umsögn Seðlabanka Íslands kom fram að samkvæmt töluliðnum mætti ætla að samningar og ráðstafanir stjórnvalda gætu fallið undir lögin þegar umræddir aðilar gera samninga eða framkvæma ráðstafanir sem falla undir 5. gr. frumvarpsins. Seðlabankinn benti jafnframt á að með lögum um bankann væri honum falið að sinna ýmsum viðfangsefnum sem samrýmast hlutverki hans, eins og ýmsum verkefnum tengdum fjármálainnviðum. Með hliðsjón af sjálfstæði sínu taldi bankinn rétt að eyða öllum vafa um það hvort frumvarpið næði til allra samninga og ráðstafana sem hann framkvæmdi í því sambandi. Meiri hlutinn telur því rétt að taka skýrt fram að stofnanir og stjórnvöld á vegum íslenska ríkisins sem og sveitarfélög falli ekki undir skilgreiningu töluliðsins um innlenda rekstraraðila.
Hins vegar leggur meiri hlutinn til breytingu á f-lið 6. töluliðar sem skilgreinir „erlendan aðila“. Í umsögnum til nefndarinnar kom fram að óeðlilegt gæti verið að innlendur rekstraraðili falli utan skilgreiningar erlends aðila í þeim tilvikum þar sem hann er að verulegum hluta í eigu erlendra aðila, en enginn þeirra á 25% eða meira af atkvæðisrétti, t.d. fjórir aðilar sem eiga 24% hver. Meiri hlutinn telur rétt að bregðast við framangreindri ábendingu og leggur til breytingu þess efnis að ákvæðið taki til innlends rekstraraðila ef samanlagt 50% eða meira af eignarhlutum eða atkvæðisrétti hans er beint eða óbeint á hendi erlendra aðila óháð eignarhluta hvers og eins og án tillits til þess hvort um tengda aðila er að ræða.
Í öðru lagi er lögð til breyting varðandi nýstofnuð fyrirtæki, sbr. 4. mgr. 4. gr. frumvarpsins. Í ákvæðinu segir að tilkynningarskylda gildi ekki um ráðstafanir þar sem fjárframlag erlends aðila til innlends rekstraraðila sem fellur undir 2.–7. tölulið 3. gr. nemur lægri fjárhæð en 800 millj. kr. miðað við samanlagt fjárframlag erlends aðila og tengdra aðila í allt að þrjú ár í kjölfar nýstofnunar viðkomandi rekstraraðila enda fari erlendi aðilinn ásamt tengdum aðilum ekki með veruleg áhrif eða yfirráð yfir rekstraraðilanum. Með þessu er tekið tillit til hagsmuna sprota- og tæknifyrirtækja varðand aðgengi að erlendri fjármögnun. Í umsögn til nefndarinnar var bent á að fjárhæðin væri ekki rökstudd og líklegt að meiri hluti fjárfestinga í tæknifyrirtækjum myndi falla innan markanna. Ráðuneytið benti á að frumvarpið feli ekki í sér hömlur á erlendri fjármögnun almennt séð. Ákvæði frumvarpsins um skyldurýni samkvæmt 4. og 5. gr. gildir einungis um ákveðnar gerðir ráðstafana sem uppfylla þau afmörkuðu skilyrði sem þar er kveðið á um. Að því gættu yrðu aðrar ráðstafanir sem ekki falla undir ákvæði frumvarpsins ekki rýndar. Meiri hlutinn telur tilefni að hækka að hækka fjárhæðarmörk málsgreinarinnar og leggur til breytingu þess efnis að fjárhæðin hækki um 200 millj. kr. og verði því 1 milljarður kr.
Þá er í þriðja lagi lögð til breyting á a-lið 3. töluliðar 1. mgr. 5. gr., en þar segir að tilkynna beri samstarfssamninga um rannsóknir eða þróunarstarfsemi þar sem erlendur viðsemjandi hefur rétt til að taka úrslitaákvörðun eða nýta afurðir, enda varði samstarfið mikilvægan þátt í starfsemi hins innlenda rekstraraðila. Í umsögn Orkuveitunnar kom fram að hún tæki þátt í fjölmörgum samstarfsverkefnum sem fælu ekki í sér eignaraðild eða yfirráð. Ákvæðið gæti haft neikvæð áhrif á framgang styrkverkefna, einkum vegna skammra og óumsemjanlegra fresta við umsóknir um Evrópustyrki. Lagði Orkuveitan til að verkefni á vegum Evrópusambandsins og sambærilegra alþjóðlegra stofnana yrðu undanþegin tilkynningarskyldu. Meiri hlutinn telur ábendinguna réttmæta og leggur til að ákvæðið gildi ekki ef erlendi viðsemjandinn er stofnun í eigu ríkja á EES-svæðinu.
Auk þess er í fjórða lagi er lögð til breyting er varðar tilkynningarskyldu vegna viðskipta- og samstarfssamninga, sbr. b- og c-lið 3. töluliðar 1. mgr. 5. gr. Samkvæmt ákvæðinu eru birgjasamningar um aðföng og rekstrar-, hönnunar-, byggingar- eða þjónustusamningar er lúta að mikilvægum mannvirkjum, aðstöðu, búnaði eða kerfum rekstraraðila mikilvægra innviða tilkynningarskyldir, að uppfylltum nánari skilyrðum samkvæmt ákvæðinu. Í fjölda umsagna kom fram gagnrýni á að ákvæðið legði skyldu á stóran hluta samninga sem snúa að eðlilegum rekstri, óháð því hvort erlendur aðili öðlist veruleg áhrif eða yfirráð þannig að ógnað geti þjóðaröryggi eða allsherjarreglu. Óþarfatafir gætu leitt til þess að færri bjóði í útboð, hærra verðs og lakari samningskjara, auk þess sem margir samningar gætu lengt málsmeðferðartíma sökum anna.
Meiri hlutinn telur rétt að bregðast við athugasemdum umsagnaraðila um að þrengja gildissvið 5. gr. Meiri hlutinn tekur þó undir með ráðuneytinu, sbr. minnisblað þess, að skilyrði um að erlendur aðili öðlist yfirráð eða veruleg áhrif yfir innlendum rekstraraðila á viðkvæmu sviði einskorðist við samninga sem falla undir b- og c-lið 3. töluliðar 1. mgr. 5. gr., enda verður að ætla að það heyri til undantekninga að slíkir samningar veiti erlendum aðila yfirráð eða veruleg áhrif yfir innlendum rekstraraðila á viðkvæmu sviði. Í þeim tilvikum standa almennt rök til þess að sá samningur sæti rýni eins og aðrar viðskiptaráðstafanir sem hafa slíkt í för með sér. Leggur meiri hlutinn til breytingar til samræmis við það.
Að lokum eru lagðar til breytingartillögur er varða 1. mgr. 6. gr. frumvarpsins, þ.e. heimild ráðherra til frumkvæðisrýni í tilvikum sem ekki falla undir ákvæði frumvarpsins um skyldurýni, að nánari skilyrðum uppfylltum ef nauðsynlegt þykir vegna þjóðaröryggis eða allsherjarreglu. Frumkvæðisheimild 1. mgr. verður þó ekki beitt ef liðin eru fimm ár frá því að viðkomandi ráðstöfun átti sér stað með samningsgerð eða á annan hátt.
Í umsögnum var bent á að heimildin gæti valdið óvissu og fresturinn væri of rúmur. Meiri hlutinn vill í þessum efnum undirstrika að fram kemur í skýringum við ákvæðið í greinargerð að þess megi vænta að frumkvæðisrýni verði beitt sparlega í framkvæmd, enda ættu flest tilvik sem máli skipta að falla undir skyldurýni samkvæmt 4. og 5. gr. Að mati meiri hlutans er þó tilefni til að endurskoða frest ráðherra samkvæmt ákvæðinu. Leggur meiri hlutinn því til breytingu þess efnis að ekki séu liðnir meira en sex mánuðir frá því að ráðherra varð kunnugt um viðkomandi ráðstöfun og fimm ár frá því að ráðstöfunin átti sér stað. Með þessu er ráðherra gert að bregðast skjótar við þegar honum verður kunnugt um ráðstöfun og hefur mun skemmri frest til að beita heimild til frumkvæðisrýni.
Þá eru lagðar til minni háttar orðalagsbreytingar sem ekki er ætlað að hafa efnisleg áhrif.
Vísast að öðru leyti til ítarlegri umfjöllunar um breytingartillögur í áliti meiri hluta efnahags- og viðskiptanefndar.
Að framansögðu virtu leggur meiri hluti efnahags- og viðskiptanefndar til að frumvarpið verði samþykkt með þeim breytingum sem hér hefur verið gerð grein fyrir.
Undir álit meiri hluta efnahags- og viðskiptanefndar rita, auk þeirrar sem hér stendur, hv. þingmenn Ásthildur Lóa Þórsdóttir, Pawel Bartoszek, Ragna Sigurðardóttir og Sigmundur Ernir Rúnarsso
Frú forseti. Ég vil þakka hv. efnahags- og viðskiptanefnd fyrir gott samstarf við vinnslu þessa máls og ég vil sérstaklega fá að þakka nefndarritara nefndarinnar, Þuríði Benediktsdóttur, fyrir virkilega góða vinnu, hún hefur verið okkur einstaklega hjálpleg við að skilja málið. Ég vil líka fá að þakka hv. þm. Hildi Sverrisdóttur sem mun leggja fram annað nefndarálit og breytingartillögur sem ég tel að þingheimur eigi að íhuga vel og skoða hvort ekki eigi að samþykkja.
Ég vil bara segja að áskorun okkar í nefndinni lá í því að reyna að gæta jafnvægis; liðka fyrir erlendum fjárfestingum en á sama tíma búa til traustan ramma og lögbundna ferla við að rýna erlendar fjárfestingar þegar það á við undir formerkjum þjóðaröryggis og allsherjarreglu. Þær breytingar sem meiri hluti efnahags- og viðskiptanefndar leggur til eiga það sammerkt að vera meira ívilnandi fyrir erlenda fjárfestingu sem falla undir gildissvið frumvarpsdraganna en gert var ráð fyrir í upphafi. En það er auðvitað ekki síst mikilvægt á óvissutímum eins og nú er í alþjóðakerfinu að við sem þjóð setjum okkur skýran lagaramma þegar kemur að erlendum fjárfestingum og við séum ekki eftirbátar annarra þjóða í þessum efnum. Við erum eina ríkið innan EES og ESB, fyrir utan Króatíu, sem er ekki með svona löggjöf en Króatar eru nú þegar að vinna að sinni löggjöf. Það er reynsla ríkja innan OECD og NATO að áhættusamir aðilar leitast í vaxandi mæli við að hagnýta sér opið fjárfestingarumhverfi, m.a. í vestrænum ríkjum, til að kaupa hlutdeild í viðkvæmri starfsemi eða ná á annan hátt ítökum í viðkvæmri starfsemi innan viðkomandi ríkja þannig að það er brýnt að Ísland búi yfir viðhlítandi löggjöf um rýni fjárfestinga sem stenst samanburð við sambærilega löggjöf í sístækkandi hópi OECD-ríkja og ESB-ríkja sem líta á fjárfestingarýni sem sjálfsagðan hlut og öryggisventil í lagaumhverfi fjárfestinga milli ríkja. Það er mikilvægt að Ísland verði ekki álitið veikur hlekkur í samstarfi þessara þjóða. — Ég hef lokið máli mínu.
