Evrópska efnahagssvæðið.
Virðulegi forseti. Ég mæli hér fyrir frumvarpi til laga um breytingu á lögum um Evrópska efnahagssvæðið sem varðar innleiðingu svonefndrar bókunar 35 við EES-samninginn. Þetta er mál sem hljómar eins og pínulítið ópersónuleg lögfræði, en um hvað snýst málið? Þetta snýst í grunninn um fólk, hvort réttindi sem Alþingi hefur þegar samþykkt að fólk eigi að njóta séu raunveruleg réttindi þegar á reynir eða bara orð á blaði. Þá kemur að okkur stjórnmálafólkinu í þessum sal: Viljum við að fólk njóti þeirra réttinda? Við höfum þegar dæmi sem við þekkjum um íslenska konu, móður og lækni sem naut ekki þeirra réttinda í fæðingarorlofi sem henni bar og þurfti að leita til dómstóla. Það er kaldhæðnislegt að þegar henni voru loksins dæmdar skaðabætur var barnið sem fæðingarorlofið snerist um komið á grunnskólaaldur.
Það er mál að linni. Það er kominn tími til þess að við afgreiðum þetta. Niðurstaðan í þessu máli var alveg skýr og þess vegna segi ég: Nú eru aðstæður, nú er vilji, myndi ég halda líka, m.a. eftir allt sem var sagt í aðdraganda þjóðaratkvæðagreiðslunnar, til þess að bera ábyrgð, sýna ábyrgð og klára þetta mál af því að þetta snýst á endanum um réttindi fólks.
EES-samningurinn er einn mikilvægasti alþjóðasamningur sem við Íslendingar höfum gert. Það hefur verið margsagt í þessum sal en líka fyrir utan hann. Við þurfum að axla ábyrgð til þess að fylgja honum eftir. Hann hefur í meira en þrjá áratugi tryggt íslenskum einstaklingum og fyrirtækjum aðgang að sameiginlegum markaði Evrópu. Hann greiðir fyrir velmegun okkar Íslendinga, kemur íslenskri framleiðslu á markað, veitir fólkinu okkar tækifæri til menntunar og atvinnu, og tengir íslenskt hugvit og nýsköpun við fjármagn til frekari vaxtar. Samningurinn er meginstoð efnahagslegra tengsla Íslands við Evrópu. Á honum byggjast réttindi íslenskra borgara og fyrirtækja um allt Evrópska efnahagssvæðið. Við reiðum okkur á hann í núverandi ölduróti á alþjóðavettvangi. Þennan samning getum við ekki og megum ekki vanrækja. Það er ekki náttúrulögmál að hann virki, heldur byggist hann á að samningsaðilar standi með honum af heiðarleika og af alúð.
Virðulegi forseti. Hér er um að ræða endurflutt mál sem á ekki að koma fólki í þessum þingsal neitt á óvart og hefur fengið ítarlega og afar góða umfjöllun hér á Alþingi. Frumvarpið var síðast lagt fram á 157. löggjafarþingi og var í kjölfarið vísað til utanríkismálanefndar. Meiri hluti nefndarinnar lagði til að frumvarpið yrði samþykkt óbreytt en málið náði ekki að ganga fram fyrir þinglok. Það er því nú lagt fram að nýju efnislega óbreytt en með uppfærðri greinargerð.
Tildrög þessa máls ættu að vera þingheimi kunnug. Í bókun 35 við EES-samninginn er kveðið á um að samningsaðilarnir skuli mæla fyrir í lögum um forgang þeirra reglna sem þeir hafa samþykkt og innleitt í innlendan rétt gagnvart öðrum settum lögum. Alþingi innleiddi þessa skuldbindingu með lögskýringarreglu þegar lög um Evrópska efnahagssvæðið voru sett árið 1993. Núna liggur fyrir dómur Hæstaréttar frá því í febrúar 2024 á þá leið að lögskýringarreglan hafi ekki forgangsáhrifin sem bókun 35 kveður á um. Þar til úr þessu er bætt er fólk og fyrirtæki hlunnfarin um réttindi sín. Ríkisstjórn Íslands lítur svo á að það sé óviðunandi ástand. Við viljum standa við skuldbindingar okkar samkvæmt EES-samningnum og við viljum sýna ábyrgð. Ég mæli þess vegna fyrir lögfestingu afmarkaðrar og sértækrar forgangsreglu til að framfylgja bókun 35 í samræmi við íslenska stjórnskipan.
Virðulegi forseti. Með frumvarpinu er lagt til nýtt ákvæði við lög nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið. Eins og flestir ættu að þekkja felur ákvæðið í sér mjög afmarkaða og sértæka forgangsreglu. Breytingin gengur út á að lagaákvæði sem Alþingi setur — munið þið, sem Alþingi setur — til að tryggja að íslenskir einstaklingar og fyrirtæki njóti réttinda og uppfylli skyldur samkvæmt EES-samningnum, gangi framar öðrum ósamrýmanlegum lagaákvæðum sem Alþingi hefur sett. Þetta snýst alltaf um lög sem Alþingi hefur sett. Við erum að fara og skoða ræturnar. Til einföldunar má segja að þetta sé regla um túlkun og forgang milli tveggja lagaákvæða sem sett hafa verið af Alþingi Íslendinga. Forgangsregla þessi er fyrst og fremst regla um hvernig leysa skuli úr árekstri milli íslenskra réttarreglna þegar ekki verður úr honum leyst með öðrum hætti.
Það er rétt að árétta að gildissvið ákvæðisins sem hér er lagt til er að ýmsu leyti takmarkað. Þannig tekur það einungis til tilvika þegar tvö íslensk ákvæði í almennum lögum, eða eftir atvikum stjórnvaldsfyrirmælum, eru ósamrýmanleg. Hér er ekki átt við óinnleiddar EES-reglur eða reglur sem ekki hafa verið teknar upp í EES-samninginn, bara alls ekki. Þá á ákvæðið einungis við um lagaákvæði eða stjórnvaldsfyrirmæli sem réttilega innleiða skuldbindingu samkvæmt EES-samningnum.
Í frumvarpinu er farin sambærileg leið við innleiðingu bókunar 35 og gert var í upphafi á hinum Norðurlöndunum, einkum Noregi, þar sem EES-samningurinn var lögfestur. Og varðandi fullveldisspurningar þá er engin ástæða til þess að gera minna úr getu okkar Íslendinga en Norðmanna til að standa vörð um okkar fullveldi á sama tíma og við stöndum við gerða samninga, svo því sé haldið til haga, hæstv. forseti.
Fjöldi einstaklinga sem þekkja til stjórnskipunar hefur komið fram og stutt nauðsyn þess að koma á þeirri réttarbót sem felst í frumvarpinu. Þá liggur fyrir álitsgerð Þorgeirs Örlygssonar, fyrrverandi forseta Hæstaréttar og fyrrum dómara við EFTA-dómstólinn, um að frumvarpið, verði það að lögum, takmarki í engu svigrúm löggjafans til lagasetningar. Við erum því augljóslega innan marka stjórnarskrárinnar.
Mikilvægasti punkturinn er þessi: Alþingi setur lögin og ræður hvaða lög gilda á hverjum tíma. Það er alveg skýrt. Ef það er vilji til að mæla fyrir um aðra niðurstöðu þá getur löggjafinn sjálfur gert það með skýrum hætti. Í íslenskum rétti hefur lengi verið viðurkennd sú lögskýringarregla að almennt skuli landslög skýrð til samræmis við þjóðréttarlegar skuldbindingar Íslands. Hér er því ekki verið að kollvarpa með neinum hætti lögskýringaraðferðum í íslenskum rétti.
Virðulegi forseti. Fyrir um ári síðan þá stóð ég hér og mælti fyrir sama máli. Þar talaði ég um vatnaskil í málinu í tengslum við dóm Hæstaréttar frá 28. febrúar 2024, nr. 24/2023, í svokölluðu fæðingarorlofsmáli sem ég hef áður nefnt, málinu sem ég vísaði til hér í upphafi er varðaði rétt konunnar, Íslendingsins, unga kvenlæknisins, til greiðslna úr Fæðingarorlofssjóði. Í málinu slær Hæstiréttur því föstu að bókun 35 sé ekki réttilega innleidd hér á landi eða, eins og segir í dómnum, með leyfi forseta: „Þannig hefur ekki verið lagt til grundvallar að það ákvæði“ – þ.e. skýringarregla 3. gr. laga nr. 2/1993 – „feli í sér almenna forgangsreglu í samræmi við bókun 35 við samninginn.“ Ég ítreka það sem segir í dómi Hæstaréttar: er ekki í samræmi við bókun 35 við samninginn. Niðurstaða dómsins leiddi til þess að unga konan, Anna Bryndís Einarsdóttir, varð af greiðslum. Hún varð af greiðslum í fæðingarorlofi.
Síðan hafa orðið frekari vatnaskil í málinu eins og fyrr segir, síðan ég talaði fyrir þessu frumvarpi á síðasta ári, þar sem Hæstiréttur hefur nú dæmt íslenska ríkið skaðabótaskylt gagnvart Önnu Bryndísi vegna þess tjóns sem hún varð fyrir og að mínu mati af því að Alþingi kláraði ekki sinn hluta, að uppfylla sínar skuldbindingar samkvæmt EES-samningnum. Ábyrgð okkar hér í þessum þingsal er mikil í þessu sambandi. Það eru fleiri dæmi sem við vitum um. Barn hefur ekki notið réttar síns eftir slys vegna sælgætisúða, einhvers súrs sælgætisúða sem ku vera vinsæll en barnið hlaut tjón af, fór í mál við söluturninn en gat ekki farið í mál við framleiðandann af því við vorum ekki búin að innleiða bókun 35, sem hefði verið miklu eðlilegra, að fara á framleiðandann úti í heimi heldur en litla íslenska söluturninn. Af því að við hér vorum ekki búin að vinna okkar heimavinnu.
Í dóminum byggir Hæstiréttur á því að réttur Önnu Bryndísar til frjálsrar farar hafi verið skertur og að íslenska ríkið hafi ekki lagað löggjöf sína að þeim skuldbindingum sem leiddu af EES-samningnum. Þá hafi vanræksla ríkisins verið nægilega alvarleg til að stofna til skaðabótaábyrgðar. Þetta kemur allt saman fram í dómi Hæstaréttar Íslands, þetta er ekki eitthvað sem kemur að utan heldur er þetta Hæstiréttur Íslands sem er að leiðbeina okkur hér í þinginu.
Þetta er mikilvæg niðurstaða. Það er óumdeilt að mínu mati að hér sé um tímamótadóm að ræða sem undirstrikar enn frekar mikilvægi þessa frumvarps. Anna Bryndís þurfti fyrst að reka mál fyrir dómstólum um sjálfan rétt sinn og síðan þurfti hún að fara í sérstakt skaðabótamál gegn íslenska ríkinu. Það getur ekki verið sú réttarvernd sem við hér á þingi viljum bjóða borgurum þessa lands. Markmiðið hlýtur að vera að réttindi sem leiða af EES-samningnum og hafa verið tekin upp í íslenskan rétt séu virk þegar á þau reynir en ekki að einstaklingar þurfi mörgum, mörgum árum síðar að leita bóta fyrir það að hafa ekki notið þeirra réttinda. Skaðabætur eftir á eru vissulega mikilvægt úrræði þegar ríkið hefur brotið gegn skyldum sínum en þær koma ekki í stað þess að einstaklingur njóti þeirra réttinda sem Alþingi Íslendinga hefur skuldbundið sig til að standa við.
Virðulegi forseti. Í kjölfar dóms Hæstaréttar hefur Eftirlitsstofnun EFTA nú ákveðið að höfða mál gegn Íslandi fyrir EFTA-dómstólnum vegna þess að stofnunin telur íslensk lög ekki tryggja með fullnægjandi hætti þann forgang réttilega innleiddra EES-reglna sem bókun 35 gerir ráð fyrir. Afstaða stofnunarinnar er ekki ný af nálinni, en ESA tók málið fyrst upp árið 2012. Þá opnaði stofnunin samningsbrotamál undir lok árs 2017 og gaf út svokallað rökstutt álit 2020, þar sem afstaða ESA liggur fyrir. Stefna ESA gengur ekki út á að fá úr því skorið hvernig bókun 35 samrýmist íslenskri stjórnskipun. Hún gengur út á að fá dóm EFTA-dómstólsins, ekki dóm Hæstaréttar Íslands heldur EFTA-dómstólsins, um hvort Ísland hafi vanrækt þá grundvallarskuldbindingu EES-samningsins að tryggja forgang réttilega innleiddra EES-reglna. Dómaframkvæmd Hæstaréttar hefur þegar gert mjög skýrt að sú forgangsregla er ekki tryggð með núgildandi íslenskum lögum.
Eigum við ekki bara, segi ég, virðulegi forseti, að gera þetta sjálf? Er það ekki kunnuglegt stef frá því fyrr á þessu ári, að við gerum þetta bara sjálf og tökum til hér heima hjá okkur?
Það er því ljóst að hér er ekki um venjulegt samningsbrotamál að ræða. Þetta er ekki ágreiningur um eina tilskipun, eina reglugerð eða einn tæknilegan annmarka á innleiðingu. Hér er tekist á um grundvallarskyldu íslenska ríkisins samkvæmt EES-samningnum sjálfum, skylduna til að tryggja að samningurinn sé raunverulega framkvæmdur hér á landi, að við framkvæmum hann af alúð, af ábyrgð og af heiðarleika og að við meinum það sem við segjum.
Fyrir mér er borðleggjandi að við Íslendingar klárum málið. Klárum það á eigin forsendum og fylgjum leiðsögn Hæstaréttar. Ég fæ ekki betur heyrt, eins og ég nefndi hér áðan, að málið muni jafnvel niður falla af hálfu eftirlitsstofnunarinnar eins og ég hef áður nefnt. Að minnsta kosti getum við alla vega staðið frammi fyrir EFTA-dómstólnum og sagt að við séum búin að laga þetta og að við stöndum við gerða samninga. Mér finnst meiri bragur á því.
Þeir sem halda því fram að EFTA-dómstóllinn muni skoða stjórnskipulegt tæki forgangsreglunnar eru á villigötum. Einungis Hæstiréttur Íslands er bær til að skera úr um það og skilaboð réttarins, Hæstaréttar Íslands, til okkar þingmanna hafa eindregið verið á þann veg að löggjafinn leysi sjálfur úr ástandi mála. Meiri bragur á því.
Virðulegi forseti, EES-samningurinn er mikilvægasti viðskiptasamningur Íslands. Við höfum þvert á flokka undirstrikað það þó að einhverjir flokkar séu á undanhaldi frá þeirri fullyrðingu. Þetta er enn að mínu mati mikilvægasti viðskiptasamningur sem við Íslendingar höfum gert og byggist á því að einstaklingar og fyrirtæki geti treyst því að þau réttindi sem leiða af samningnum séu virk í raun, að réttindi sem leiða af samningnum séu virk í raun. Íslenskir borgarar og fyrirtæki eiga að geta treyst á þessi réttindi og notið þeirra hvort sem þau starfa, stunda nám eða reka starfsemi hér á landi eða annars staðar á Evrópska efnahagssvæðinu. Alveg eins og Íslendingur sem veikist á Spáni, stundar nám í Svíþjóð eða selur vöru til Þýskalands verður að geta treyst því að sömu leikreglur gildi innan EES. Kerfin eiga að þjóna fólkinu, ekki öfugt. Við eigum ekki að setja sand í þau tannhjól. Þetta er þjónusta við fólkið, ekki öfugt.
Grundvallarforsenda þess að EES-samningurinn virki sem skyldi er að einstaklingar og fyrirtæki geti í reynd byggt á þeim réttindum fyrir íslenskum dómstólum sem Alþingi hefur þegar samþykkt að innleiða. Sé það ekki tryggt myndast bil milli þeirra réttinda sem Ísland hefur skuldbundið sig til að tryggja og þeirrar réttarverndar sem einstaklingar og fyrirtæki njóta í reynd. Málið snýst því bæði um réttaröryggi og að Ísland standi við þær skuldbindingar sem það hefur tekið á sig.
Málið hefur nú verið lengi til meðferðar. Réttarstaðan hefur skýrst verulega og við höfum raunverulegt dæmi um hvaða afleiðingar núverandi fyrirkomulag getur haft fyrir einstaklinga. Það er því í grunninn réttlætismál. Ég tel að það sé kominn tími til þess að við þingmenn hér á Alþingi Íslendinga horfumst í augu við það og við ljúkum meðferð þessa máls. Og það er alveg ljóst að valið er þingsins. Valið er þingsins. Við eigum að geta klárað það hér.
Með afstöðu til þessa frumvarps felst líka afstaða að mínu mati til EES-samstarfsins, bara alls EES-samstarfsins. Og að mínu mati, í þessum heimi sem við lifum í, mikilvægi þess að við viljum halda samstarfinu við Evrópusambandið óbreyttu á grunni EES-samningsins. Þá þurfum við að fylgja því eftir, að mínu mati, með þeirri reisn að geta gert þetta sjálf. Ég vil því skora á þingmenn að gera hreint fyrir sínum dyrum og gera almenningi ljóst hvort þau hyggist ganga hreint til verka og standa vörð, standa raunverulega vörð um okkar mikilvægasta viðskiptasamning eins og þau hafa ítrekað haldið fram eða taka einfaldlega afstöðu gegn honum. Enga hálfvelgju í þessu. Við þurfum að standa við okkar skuldbindingar og við eigum að gera þetta sjálf.
Alþingi gefst nú tækifæri til þess að sýna stuðning við EES-samninginn í verki. Ég hvet ykkur til þess að gera það og ég vona sannarlega að það verði góð samstaða um málið eftir þessa umræðu.
Ég óska eftir því að málinu verði vísað til hv. utanríkismálanefndar og ég óska henni farsældar í starfi.
