13.03.1929
Neðri deild: 21. fundur, 41. löggjafarþing.
Sjá dálk 365 í D-deild Alþingistíðinda. (3860)

49. mál, almannatryggingar

Flm. (Haraldur Guðmundsson):

Það mun síst ofmælt, að um fá mál sje meira rætt meðal þeirra þjóða, er siðaðar vilja teljast, en almannatryggingar. Þetta er líka eðlilegt. Breyttir atvinnuhættir og fjölgun verkafólks, er ekkert á nema vinnu sína, leiðir beint til þessa, og þá einnig auknar kröfur manna til öryggis og bættra kjara. Fyrir allan þorra manni, sem ekki á eignir sjel til tryggingar. er bilið örmjótt frá því að bjargast og til algerðrar örbirgðar. Ef atvinna bregst, slys eða veikindi beri að höndum, þá eru öll sund lokuð og ekki annað fyrir höndum en að leita á náðir þess opinbera eða góðgerðasemi meðborgaranna. Jeg hygg, að þótt margt sje öðruvísi en það ætti að vera og kjör almennings bágborin á margan hátt, þá sje ekkert böl ríkara en öryggisleysi almennings um afkomu sína og sinna.

Þetta hafa nágrannaþjóðirnar sjeð fyrir löngu. Þær hafa sjeð, að það er óumflýjanlegt að grípa til sjerstakra ráðstafana, eigi ekki sífeld hætta um örbirgð og úrkynjun að vofa yfir fjölmennustu stjett þjóðanna.

Við erum afarskamt á veg komnir með þessar ráðstafanir, þó við stöndum í einstaka atriði nokkurn veginn jafnfætis nágrönnunum. Hin eina opinbera forsjá hjá okkur, er nokkru nemur, felst í berklavarnalögunum. En tryggingar okkar eru einungis vísir ennþá. Eina tryggingarlöggjöfin, sem er hliðstæð tryggingum annara landa, er slysatryggingin. Skipulagið er hið sama, það er bygt á sömu grundvallarskoðunum, en bæturnar eru alt of lágar og hún nær til alt of fárra manna. Hjer er í rauninni ekki um aðrar tryggingar að ræða. Ellitryggingin svokallaða er hreint og beint til athlægis. Á síðasta þingi var samþ. þáltill. um að skora á stj. að láta endurskoða ellitryggingarlögin, en ávöxtur þeirrar iðju hefir ekki enn sjest, svo jeg viti til. En eins og er, þá er hjer alls engin ellitrygging. Það er aðeins að ræða um nefskatt, sem varið er til jólaglaðningar til fáeinna gamalla manna og kvenna, 30–50 kr. til hvers ár og ár.

Sjúkratryggingar eru hjer sama og engar. Hjer í Reykjavík er að vísu sjúkrasamlag, er hefir um 3000 meðlimi. í hinum kaupstöðunum eru og vísar til sjúkrasamlaga, er styrks njóta. En árið 1928 erum við ekki lengra komnir en það, að einungis um 13% af fullorðnum íbúum Reykjavíkur eru í sjúkrasamlögum. En Reykjavík stendur þó langfremst í þessu efni. Mun óhætt að telja, að af öllu landsfólkinu sjeu ekki nema 4% í sjúkrasamlögum. Hafa þau og lág iðgjöld og greiða því lítinn styrk. Mun það helst vera eitthvað hjer í Reykjavík, en víða annarstaðar munu þau ekki vera nema nafnið.

Þá er að athuga, hvernig þessum málum er skipað í nágrannalöndum okkar. Er óhætt að segja, að þau hafa kepst um að koma þessum málum í sem best horf, síðan Þjóðverjar brutu ísinn seint á 19. öld og gerðust forgöngumenn þessara mála. Stafar þessi áhugi þjóðanna af því, að það hefir sannast, að þetta er einhver öruggasta tryggingin fyrir fjárhagslegri eflingu þjóðarheildarinnar, jafnframt sem það er besta tryggingin fyrir sæmilegri afkomu einstaklinganna. Get jeg að öðru leyti látið mjer nægja að vísa til grg. fyrir frv. hvað þetta snertir.

Hjer hjá okkur er þetta svo, að hjer er engin skipulagsbundin trygging, að undanskildri slysatryggingunni. Allar aðrar trygginganefnur vorar eru af handahófi og mjög ruglingslega fyrir komið. Til þess að sýna dálítið fram á, hvað þetta er á ólíkum grundvelli bygt, ætla jeg að drepa á helstu atriðin.

Er þá fyrst fátækraframfærslan. Fje til hennar er tekið með sköttum, útsvörum eftir efnum og ástæðum, eins og til almennra þarfa. Þurfamennirnir verða að sækja um styrkinn og fátækrastjórnin að úrskurða um þörf þeirra og upphæð styrksins, sem síðan varðar missi rjettinda, sem kunnugt er. Þá er slysatryggingin. Hún er sú eina grein þessarar starfsemi, sem er með nýtísku sniði. Þar er atvinnurekendum gert að greiða iðgjöld fyrir verkamenn sína. Er það í samræmi við þá grundvallarskoðun, að hver atvinnuvegur verði að bera þá áhættu, sem honum fylgir. Þessi löggjöf nær þó ekki lengra en til slysfalla, enda er þar auðveldast að segja um, hver eigi að bera áhættuna. Þá kemur það, sem greitt er beint úr ríkissjóði, nefnilega það, sem fer til berklavarna og holdsveikra, og sjúkrahúsvist samkvæmt fátækralögum. Fje til þessa er tekið af almannafje með sköttum, og á hver maður heimtingu á að fá styrk af því til lækninga, ef hann getur ekki kostað sig sjálfur og uppfyllir að öðru leyti sett skilyrði. Þetta er ekki persónutrygging, heldur kostar ríkissjóður beinlínis framfærslu þessara manna. Enn má telja þann styrk, er ríkið leggur til sjúkrasamlögum og öðrum slíkum fjelögum. Loks er hin svokallaða ellitrygging. Er það í sannleika sagt einkennilegt fyrirbrigði, því til hennar greiða allir, en enginn á rjett til að fá styrk úr henni, heldur verða menn að sækja um það og eiga það undir náð og miskunnsemi þeirra, er stjórna henni, hvort þeir fá nokkuð, og þá hve lítið, því um mikið er ekki að ræða.

Menn sjá nú af þessu litla yfirliti, að allar þessar ráðstafanir eru bygðar á mjög mismunandi grundvelli og koma eins og sín úr hverri áttinni.

Það má ef til vill deila um það, hvort ástæða sje til þess að taka upp almennar tryggingar. Sumir líta svo á, að rjettara sje að breyta fátækralögunum, svo að enginn þurfi að missa nein rjettindi, þó að hann fái til framfærslu sjer og sínum af fje hins opinbera. En það er athugandi, að eðlismunur fátækrastyrks og tryggingar er mjög mikill, þótt styrkurinn varði ekki rjettindamissi. Í síðara tilfellinu eiga menn rjett á og kröfu til að fá ákveðna fjárupphæð, en ef um fátækrastyrk er að ræða, þá verða menn að sækja um hann sem styrk eða ölmusu og eiga það undir mati fátækrastjórnanna, hvaða úrlausn þeir fá. Ef um tryggingu er að ræða, þá eiga menn rjett og kröfu til ákveðinna fjárhæða og þurfa ekki að fara bónleiðis eða eiga undir mati og geðþótta einstakra manna. Almenningi er það og vafalaust mikill siðferðislegur styrkur að vita það og finna, að hann hefir sjálfur lagt fram fje til þess að tryggja afkomu sína og sifjaliðs síns og á vissar bætur, ef eitthvað ber út af.

Jeg hefi reynt að gera mjer nokkra grein fyrir því, hvað ríkið og sveitar- og sýslufjelög og bæir greiða nú mikið til þessara mála og hve mikið mætti spara af því, ef komið væri á fót almannatryggingum.

Útgjöld allra sveitar- og bæjarfjelaga á landinu til þess, sem kalla mætti opinbera forsjá, munu vera hátt á aðra miljón kr., og fer stöðugt vaxandi. Þar af er fátækraframfærslan sennilega ca. 1400 þús. kr., kostnaður við berklavarnir um 200 þús. kr. og til ýmsra annara ráðstafana segjum 100 þús. kr. Er þetta samtals um 1700 þús. kr., er bæjar-, sýslu- og sveitarfjelögin leggja fram í þessu skyni.

Þá kem jeg að útgjöldum ríkissjóðs. Mun helst að leita þess kostnaðar, er spara mætti á, í 12. gr. fjárlaganna. Þar er áætlað, að til lækna og heilbrigðismala sjeu veittar 690 þús. kr. En það mun áreiðanlega reynast of lítið. Þar af eiga 210 þús. að fara til spítala, en það mun vart duga, svo óhætt er að gera ráð fyrir 250–260 þús. kr. til þeirra. Laun lækna og yfirsetukvenna eru áætluð 250–300 þús. kr. Þessir tveir liðir gera því samtals 550 þús. kr. Í 17. gr. fjárl. eru áætlaðar 675 þús. kr. til almennrar styrktarstarfsemi. Af því eiga 500 þús. kr. að fara til berklavarna. En mjer skildist á hæstv. forsrh. um daginn, að þessi liður hefði farið allverulega fram úr áætlun. (Forsrh.: Hann fór 250 þús. kr. fram úr áætlun). Þessi liður verður því varla undir 800 þús. kr. Þá eru og ýmiskonar styrkir að upphæð ca. 200 þús. kr. Mjer reiknast því til, að framlög af ríkisins hálfu til þessa alls nemi ca. 1700 þús. kr.

Þá er ótalið það, er einstakir menn greiða til slysa- og ellitryggingarinnar og annara tryggingastofnana, en það er vart undir 400 þús. kr. Telst mjer þá svo til, að allur þessi kostnaður við opinbera forsjá nemi 3,8–4 milj. kr.

Það er nú ekki auðvelt að segja, hvað mikið mætti spara af þessum upphæðum, er jeg hefi talið, ef almannatryggingum væri komið á. Þó hygg jeg, að óhætt sje að gera ráð fyrir 80% sparnaði á fátækraframfærslunni, því af því fje, er hún greiðir, mun aðeins 10% vera greitt til manna, sem hafa orðið sveitarstyrksþurfar vegna leti, óreglu, slæpingsskapar eða þvílíks. Það er því óhætt að gera ráð fyrir því, að með slíkum almannatryggingum mundi fátækraframfærsla hjeraðanna ljettast að ákaflega miklu leyti. Hve mikið mætti draga úr útgjöldum ríkisins, fer eftir því, hvernig tilhögun trygginganna væri. Væri komið á fót fullkominni örorkutryggingu, þá mundi mikill hluti berklavarnakostnaðarins falla þar undir.

Nú vildi jeg biðja hv. þdm. að athuga það vel, að sá styrkur, er veittur er af opinberu fje, er ekki nema lítið brot af öllum þeim kostnaði, er þjóðfjelagið í heild sinni verður að bera. Góðgerðasemi fólks er mikil, hún hjálpar mörgum. Ýmsir lifa á ættingjum, vinum og venslafólki, enn aðrir á lánum hjá kaupmönnum og kaupfjelögum, og mætti svo lengi telja. En allir lifa þeir á einhverju, og einhverstaðar að verður fjeð að koma þeim til framfærslu; alt kemur það frá þjóðinni.

Þá ætla jeg að taka til athugunar, hvað Danir, sem eru sú þjóð á Norðurlöndum, er lengst er komin í þessum málum, hafa gert. Þeir hafa 9 lög, sem fjalla um opinbera forsjá og sem venjulega er talað um í einu lagi, þegar minst er á þessi mál. Vil jeg, með leyfi hæstv. forseta, lesa upp nokkrar tölur, er sýna, hvernig þessi forgönguþjóð telur þessum málum haganlegast fyrir komið og hvað hún leggur fram. einstaklingar, hjeruð og ríki, til þessarar starfsemi. Eru tölurnar fyrir árin 1924–25.

Fyrst koma þá sjúkratryggingar. Til þeirra hafa verið greiddar 40,4 milj. kr. Skiftist það svo, að ríkið hefir greitt 12,9 milj., hjeruðin 1,0 milj. og þeir trygðu 26,5 milj. Að þessu sinni skal jeg ekki fara út í það, hve hár styrkurinn er. Læt nægja að geta þess, að auk læknishjálpar. sjúkrahússvistar og annars beins kostnaðar eru og greiddir dagpeningar, alt að 2/3 venjulegra launa.

Næst er slysatryggingin. Til hennar hafa verið greiddar 11,2 milj. kr. Af því hefir ríkið greitt 0,6 milj., en atvinnurekendur 10,6 milj. Er fyrirkomulagið sama og hjer, að vinnuveitendur greiða iðgjöldin og styrkur veittur lítilsháttar úr ríkissjóði.

Þá kemur örorkutryggingin. Til hennar hafa verið greiddar 16 milj. kr. Þar af hefir ríkið greitt 2,9 milj., hjeruðin 2,2 milj., þeir trygðu 6,6 milj. og vinnuveitendur 4,3 milj. Örorkutryggingin er sjerstök, en ekki sameinuð slysatryggingu, eins og hjer er.

Þá kem jeg að því, er Danir kalla „Aldersrente“. Jeg vil kalla það ellilaun. Til þessa er samtals varið 74,1 milj. kr. Af því greiðir ríkið 40,7 milj., en hjeruðin 33,4 milj. Þessi gjöld eru lögð á borgarana sem aðrir skattar. Ekki þarf að sækja um þennan styrk eða ellilaun, heldur á fólk rjett á að fá greiðslu úr sjóðnum, er það hefir náð vissum aldri. T. d. fá hjón, sem komin eru yfir 60 ár, 12–13 hundruð kr. á ári, auk ýmsra þæginda, svo sem eldsneytis, húsaleigustyrks o. fl. Er það nokkuð annað en þær 30–10 kr., sem hjer eru greiddar í ellitryggingunni og sem vitanlega er sannkölluð smánargreiðsla. Annars virðist það mjög sanngjarnt, að fólk, sem alla sína æfi hefir greitt skatta og; skyldur til þjóðfjelagsins og slitið kröftum sínum í þágu þess, eigi rjett til slíkra launa.

Rjett er og að nefna styrk þann, sem veittur er til ekkna og munaðarlausra barna. Eru það samtals 2,4 milj. kr. Greiðir ríkið 1,2 milj. kr. og hjeruðin 1,2 milj., eða helming hvor aðili.

Loks hafa Danir tvær stofnanir (Hjælpekasse og Offentlig Forsorg), sem veita ýmiskonar styrk, án þess að það sje talið fátækrastyrkur. Til þeirra eru veittar 17,5 milj. kr. og greiðir ríkið aðeins 0,8 milj., en hjeruðin 16,7 milj. kr.

Þá koma loks atvinnuleysistryggingarnar. Þær eru í tvennu lagi. Fyrst eru þær, sem tryggja gegn atvinnuleysi alment. Til þeirra eru greiddar samtals 22,5 milj. kr. Af því greiða þeir trygðu mest, eða 11,4 milj. kr. Ríkið 6,2 milj. og hjeruðin 4,9 milj. En auk þessarar tryggingar er önnur, er Danir kalla „Ekstraordinær Arbeidslöshedsunderstöttelse“. Er gert ráð fyrir, að til hennar megi grípa, þegar sjerstaklega vond ár koma, bæði til þess að styrkja atvinnuleysingja beint, og eins til þess að styrkja ýmiskonar atvinnuleysissjóði og lána til verka, sem ráðist er í vegna atvinnuleysis. Greiðslur til þessara trygginga hafa skiftst svo: Ríkið 2,3 milj. kr., hjeruðin 1,7 milj., þeir trygðu 0,1 milj. og vinnuveitendur 4,9 milj. Samtals 9 milj. kr. Alls hefir þá verið greitt til atvinnuleysistrygginga 31.5 milj. kr.

Greiðslur samkv. þessum 9 lögum hafa þá orðið svo: Ríkið 67,6 milj. kr., hjeruðin 61,1 milj., tryggjendur 44,6 milj. og atvinnurekendur 19,8 milj. Samtals eru þetta 193,1 milj. danskar kr., eða því sem næst 234 milj. kr. í okkar peningum. Þetta er allhá upphæð, og á þinginu danska 1926 flutti vinstrimannastjórnin, er tók við völdum á eftir jafnaðarmönnum, till. um að lækka þessi útgjöld um 33 milj. kr. Tæpur helmingur þess „sparnaðar“ náði fram að ganga. Var aðallega dregið úr gjöldum til ellilaunanna. Eru því þessar greiðslur nú 175–180 milj. danskra kr.

Jeg hefi nú gert mjer í hugarlund, hvað við Íslendingar þyrftum að leggja mikið fram til þessara mála, ef gert væri ráð fyrir eins fullkomnu skipulagi og er í Danmörku. Það er að vísu ekki vel gott að miða við Danmörku, því atvinnuhættir eru mjög svo ólíkir og ýmislegt annað, er kemur til greina í þessu sambandi. Þó hefir mjer talist svo til, að við yrðum að greiða sem næst 1/30 af þeirri upphæð, er Danir greiða, eða um 7 milj. kr. á ári, til að koma þessum málum í jafngott horf. Og ef maður hugsaði sjer, að fjárins yrði aflað á svipaðan hátt og í Danmörku, þá yrði það svo, að ríkið legði til 1/3, hjeruðin tæplega l/3 og atvinnurekendur og þeir, er hjá þeim vinna, og ýmsir aðrir rúml. 1/3. Greiðslan mundi þá skiftast svo, að ríkið yrði að greiða 2,3 milj. kr., hjeruðin 2,2 milj. og svo atvinnurekendur og aðrir tryggjendur afganginn. Sje þetta nú borið saman við þann framfærslukostnað, er ríkið nú hefir, mundi hann þurfa að hækka um ca. 600 þús. kr. Framlag hjeraðanna mundi þurfa að hækka um svipaða upphæð, en framlög þriðja aðilans yrði að hækka langmest, það er að segja þau, sem hægt er nú að henda reiður á. En þau eru aðeins lítill hluti þess kostnaðar, sem einstaklingurinn ber.

Af því, er jeg las upp um framlög Danmerkur í þessu skyni, sást það, að meira en 1/6, eða 31,5 milj. kr., er framlag til atvinnuleysistrygginga. Hjer á landi er ekkert svipað til, nema ef telja mætti þær upphæðir, er einstök hjeruð og ríkið hafa lagt til atvinnubóta, er sjerstakt atvinnuleysi hefir verið.

Menn munu nú vera sammála um það, að almennar tryggingar sjeu nauðsynlegar, þar með taldar atvinnuleysistryggingar. En margir eru þeirrar skoðunar, að þær síðarnefndu sjeu nokkuð sjerstaks eðlis, þar sem þær eru aðeins gegn atvinnuleysi fullhraustra manna. Þetta er þó misskilningur, því í rauninni eru allar þessar tryggingar — svo sem elli-, slysa-, örorku — til tryggingar starfsorkunni, þ. e. a. s. getunni til þess að stunda atvinnu, og eru því eiginlega sama og atvinnuleysistryggingin sjálf. Nú er það svo, að starfsorkan er yfirleitt eina verðmæti alls þorra manna, og verður því ekki sjeð, að ástæða sje til að setja eina tegund tryggingar, er ná til hennar, skör lægra en aðrar. Verði því horfið að því ráði að skipuleggja tryggingarnar, virðist sjálfsagt að taka hana með.

Í sambandi við atvinnuleysistrygginguna mætti athuga, hvort ekki væri rjett, að gert væri meira að því af hálfu hins opinbera að vísa mönnum á, hvar vinnu væri að fá og hvar væri atvinnuleysi, svo að menn þyrpist ekki þangað, er enga atvinnu væn að fá, en leituðu þangað, sem fólk vantar. Mundi líklega fara best á því, að það opinbera setti upp nokkurskonar upplýsingaskrifstofu í þessu skyni. Má benda á það í þessu sambandi, að á síðasta þingi voru samþ. 1. um það, að safnað skyldi skýrslum um atvinnulausa menn í kaupstöðum 4 sinnum á ári og hagstofunni gert að búa til útdrátt úr skýrslum þessum.

Rjett þykir mjer að geta þess, að í Svíþjóð er heldur lítið um atvinnuleysistryggingar. Stefnan þar er sú, að veita þeim vinnu, er hana skortir. Hafa Svíar látið vinna ósköpin öll að opinberum framkvæmdum þau ár, sem atvinnulífið er dauft, en aftur dregið heldur úr, þegar atvinna er næg. Gildir þetta jafnt una ríkið og hjeruðin.

Víða erlendis er þessum tryggingum haldið aðgreindum, þannig að hver tegundin er út af fyrir sig, enda er það hægt þar í fjölmenninu, þar sem hver tryggingargrein hefir margar milj. kr. til umráða. Hjá okkur er þetta óhægra, því að það yrði of dýrt og vafstursamt. Þess vegna verður að sameina allar þessar tegundir og láta þær lúta einni stjórn, enda myndi þá verða meira samræmið.

Í niðurlagi till. er drepið á það, að nefndin taki jafnframt til athugunar og láti álit sitt í ljós um, hvort ekki myndi heppilegt að gefa almannatryggingunni einkarjett til líftrygginga hjer á landi. Með því móti mætti ná gríðarmiklu af iðgjaldafje því, er nú rennur út úr landinu. Starfsfólki myndi vart þurfa að fjölga til muna og kostnaður við skrifstofuhaldið þyrfti ekki að aukast við þetta neitt svipað því, sem líftryggingastofnun út af fyrir sig mundi kosta. Jeg býst við því, að flestir hv. dm. fallist á það með mjer og álíti það æskilegt, að almannatryggingum sje komið á fót, en mig grunar, að einhverjir kunni að koma með þá viðbáru, að fjárhagurinn leyfi þetta ekki, að það muni kosta of mikið. Þetta hefir ekki við rök að styðjast; jeg hygg, að ef þessari stofnun er stjórnað sæmilega, muni hún ekki kosta þjóðfjelagið einn eyri umfram það, sem nú er greitt til þessara mála. Eins og jeg drap á í byrjun ræðu minnar, lifa allir þessir menn, sem jeg gat um, þjáðir af sjúkdómum, elli og atvinnuleysi, og hafa ekkert við að styðjast nema bróðurkærleika og góðgerðasemi annara, opinber framlög eða sveitarstyrki, en alt það fje er tekið frá þjóðfjelaginu. Það yrði því starf þeirrar nefndar, sem skipuð yrði í málið, að athuga, hvort ekki mætti tryggja betur afkomu og rjett þessara manna, hvort ekki væri hægt að tryggja þá fyrir allskonar áföllum og hvort ekki mætti skifta betur niður þeim kostnaði, sem af framfærslu þeirra stafar, en nú er gert, því að eins og sakir standa lendir hann alveg af handahófi á landsmönnum.

Jeg hefi tekið eftir því, að það er sama, hvaða nýmæli er rætt, altaf endar það með því, að vikið er að alþingishátíðinni 1930. Jeg ætla mjer nú að taka upp sama sið. Það væri vel til fallið á hátíð eins og 1000 ára hátíð Alþingis, að þingið gæfi þjóðinni minningargjöf, og sú gjöf ætti að vera hliðstæð hinni, sem þjóðin fjekk árið 930. Til þess tíma höfðu engin lög eða reglur verið settar um sambúð manna og viðskifti, en brýn og knýjandi þörf var á því að koma föstu skipulagi á og kippa sameiginlegum málum þjóðarinnar í ákveðið horf. Nú er þörfin á því jafnbrýn að koma þessum málum, sem hjer um ræðir, í skipulagsbundið og fast horf og ljetta byrðar þeirra manna, sem fjelausir eru og bjargarlausir, ljetta áhyggjufarginu af þessum mönnum, svo þeir þurfi ekki að örvænta, þótt í móti blási, heldur geti trygt framtíð sína og sifjaliðs síns. Öryggisleysið er þyngsti krossinn á hinum eignalausa lýð. Honum má og á að ljetta af. Jeg álít, að það sæmi íslensku þjóðinni betur að minnast 1000 ára afmælis Alþingis á þennan hátt heldur en t. d. að hugsa um það fyrst og fremst að halda veislur fyrir útlendinga. Ef þetta yrði gert, myndi það festa djúpar rætur í hug og hjarta þjóðarinnar og myndi ljetta öryggisleysi, áhyggjum og kvíða af fjölda manns. Þótt viðfangsefni nefndar þessarar óneitanlega sje æðivíðtækt, hygg jeg þó, að hún muni geta lokið störfum sínum fyrir þingið 1930, þannig að hægt veiði að stíga þetta heillaríka spor.