13.02.1950
Efri deild: 54. fundur, 69. löggjafarþing.
Sjá dálk 384 í C-deild Alþingistíðinda. (3287)

68. mál, almannatryggingar

Fjmrh. (Björn Ólafsson):

Herra forseti. Ég ætla mér ekki að ræða þetta mál almennt, en víkja að einu atriði, sem snertir fjárhag ríkissjóðs sérstaklega. Hér er gert ráð fyrir, að því sé slegið föstu, að framlag ríkissjóðs samkvæmt 116. gr. l. sé 5,8 millj. kr. á ári, það eru 29 millj. í 5 ár. Þar við bætist mjög hækkað framlag til sjúkratrygginga. Það hefur verið 3,4 millj., en er nú áætlað á fjárl. 6 millj., svo að hækkun á framlagi til sjúkratrygginga hækkar þannig um 2,6 millj. kr.

En það var aðallega framlag ríkissjóðs samkv. 116. gr., sem ég ætlaði að tala hér um. Það hefur orðið ágreiningur milli fjmrn. og Tryggingastofnunarinnar um skilning á því lagaákvæði. Sá ágreiningur er ekki nýr. Um þetta mál hafa fjallað aðalendurskoðandi ríkisins og skrifstofustjóri fjmrn., sem báðir eru glöggir menn og góðir lögfræðingar, og þeir halda fram, að ríkinu beri aðeins að greiða það, sem á vantar, en það, sem safnast fyrir, sé ofgreitt og eigi að endurgreiða ríkinu. Þannig skilja þeir 116. gr. varðandi skyldu ríkissjóðs í þessu efni. Nú, þegar þetta ágreiningsatriði er komið inn í þingið, þykir mér rétt að gera við þessa umræðu málsins grein fyrir sjónarmiðum fjmrn. í sambandi við þennan ágreining. Ég ætla nú að leyfa mér, til þess að þetta sjónarmið skýrist betur, að lesa nokkrar greinargerðir, sem fjmrn. álítur, að skýri skilning þess á málinu.

„Fjórum aðilum er ætlað að standa undir árlegum útgjöldum Tryggingastofnunar ríkisins: Hinum tryggðu, atvinnurekendum, sveitar- og bæjarsjóðum og ríkissjóði. Framlög hinna þriggja fyrst nefndu aðila eru fastákveðin í lögum, og mega þau hvorki vera hærri né lægri, en þar greinir. Öðru máli gegnir með ríkissjóð. Honum er lögð sú skylda á herðar, skv. 116. gr. l., að ábyrgjast greiðslu bóta og kostnað af heilsugæzlu samkv. lögum, og skal hann leggja fram til tryggingasjóðs það, sem á vantar aðrar tekjur hans til að inna af hendi árlegar greiðslur, og til frekari áréttingar er svo bætt við, að taka skuli í hver fjárlög í þessu skyni áætlunarupphæð eftir áætlun tryggingaráðs, allt að 7½ millj. kr. að viðbættri verðlagsuppbót.

Þetta mega teljast mjög skýr ákvæði og ætti ekki að þurfa að misskilja. Ríkissjóði er lögð sú skylda á herðar að greiða það, sem upp á vantar, að tekjur Tryggingastofnunarinnar hrökkvi fyrir árlegum gjöldum, en hvorki meira né minna. Það er auðvitað á einskis manns færi að kveða á um það fyrir fram, hversu mikið kunni að vanta upp á föstu tekjurnar árlega, og þess vegna er sú fjárhæð, sem í fjárlög verður tekin, áætlunarupphæð, sem hlýtur að breytast til hækkunar eða lækkunar eftir því, sem útkoman af rekstri þessarar starfsemi verður. Eðlilegt er að fela tryggingaráði að gera þessa áætlun, af því að það á að vera þessum málum kunnugast. Tryggingastofnunin virðist vera á annarri skoðun. Í bréfi hennar til félmrn., dags. 19/12 1949, segir meðal annars svo: „Fari upphæðin ekki fram úr áður nefndu hámarki (þ. e. 7½ millj. kr. að viðbættri verðlagsuppbót), er framlagið fastákveðið samkv. 116. gr., og ber þá að standa skil á því, eins og hverjum öðrum lögbundnum greiðslum.“

Færi svo, að Alþingi áætlaði framlag ríkisins svo lágt, að ekki hrykki fyrir útgjöldum þess árs, mundi Tryggingastofnunin að sjálfsögðu krefja ríkissjóð um það, sem á vantaði, sem rétt væri, þar sem hann annars hefði ekki fullnægt skyldum sínum samkv. 116. gr. Væri þá samkv. skilningi Tryggingastofnunarinnar fjárveitingin áætlunarupphæð, ef hún hrykki ekki til að greiða hallann á rekstrinum, en fast framlag, ef hún færi fram úr því, sem þyrfti til nauðsynlegra gjalda. Sjá allir, hversu fáránleg lögskýring þetta væri.

Enn segir í bréfi Tryggingastofnunarinnar: „Fari áætlunarupphæð tryggingaráðs hins vegar ekki fram úr nefndu hámarki þ. e. 7½ millj. kr. + verðlagsuppbót, er það á valdi ráðsins að ákveða, hvert framlagið skv. 116. gr. skuli vera, og er þá skylt að taka upphæðina í fjárlög og inna greiðsluna af hendi, eins og áður segir.“ M. ö. o., Alþingi á ekki að hafa heimild til að breyta áætlun tryggingaráðs, hvað fráleit sem hún kynni að vera, en það væri sama sem að segja, að Alþingi hefði að þessu leyti afhent tryggingaráöi fjárveitingarvald. Ég efast um, að þeir alþm., sem áttu sæti á þingi, er lögin voru sett, mundu vilja kannast við þetta.

Þá segir í bréfi Tryggingastofnunarinnar: „Af ótta við, að þetta framlag, þ. e. ríkissjóðs, mundi reynast of lágt, var það ákvæði sett í lögin, að upphæðin skyldi vera hámarksupphæð.“ Í 118. gr. frv. tryggingal., sem á l. varð 116. gr., er skylda ríkissjóðs til að greiða það, sem upp á kann að vanta árlega, alveg skilyrðislaus. Alþingi mun hafa þótt þetta ákvæði viðurhlutamikið, og því er hámarksupphæðin sett inn, ekki af ótta við, að framlagið yrði of lágt, heldur til að draga úr áhættu ríkissjóðs og jafnvel sett ákvæði um, að endurskoða skuli lögin, ef framlag ríkisins fer 75% fram úr hámarki. Þá virðist Tryggingastofnunin alveg misskilja, hvað átt sé við með því ákvæði, að fé tryggingasjóðs skuli jafnan vera handbært. Þetta er varúðarráðstöfun til að tryggja það, að stjórn fyrirtækisins festi aldrei neitt af árlegum tekjum stofnunarinnar, gagnstætt varasjóðnum, sem bæði er rétt og skylt að ávaxta á sem hagkvæmastan hátt. Ekki verður séð, hvaða orsakasamband er á milli þess, að tryggingasjóður hljóti að mega hafa tekjuafgang einstök ár, vegna þess að hann megi taka bráðabirgðalán hjá varasjóði. Þar sem ríkissjóður ábyrgist allan rekstrarhallann, er einsýnt, að slík bráðabirgðalán eiga að endurgreiðast af framlagi ríkissjóðs.

Það er rétt í bréfi Tryggingastofnunarinnar, að útgjöldin höfðu ekki náð fullum þunga árið 1947, og að þess vegna varð allmikill tekjuafgangur það ár, en 1948 varð tekjuafgangurinn þó ca. 5,5 millj., sem sýnir, að rífleg hefur tekjuáætlun verið það ár líka, og hefur svo jafnan verið síðan. Hitt er algerlega rangt, að tekjuafgangurinn sé ekki myndaður af framlagi ríkissjóðs. Framlag annarra aðila er fastákveðið. Framlag ríkissjóðs er bundið við hallann á rekstrinum, og allt, sem fram yfir er, er því ofgreiðsla af hálfu ríkissjóðs.

Tryggingastofnunin og félmrn. virðast leggja mikla áherzlu á, að ef gengið yrði inn á skilning ráðuneytisins, væri með því raskað þeim hlutföllum, sem hugsað var við undirbúning og setning l., að þeir aðilar, sem að tryggingum standa, greiddu framlög sín eftir. Við þessu er það fyrst og fremst að segja, að eitt er að áætla, annað að framkvæma, og slíkar áætlanir geta aldrei breytt veruleikanum eða skapað heimild til að sniðganga skýlaus fyrirmæli l. Þó skal vikið að þessu nánar.

Tryggingastofnunin segir í bréfi sínu, að gert hafi verið ráð fyrir, að sveitarsjóðir og ríkissjóður greiddu um helming kostnaðarins, þar af ríkissjóður 2/3 og sveitarsjóðir 1/3. Ekki er þetta nú alls kostar rétt. Í grg. fyrir frv. eru hlutföllin áætluð sem hér segir:

Hinir tryggðu .................. 29%

Atvinnurekendur ................ 16,5%

Sveitarfélög .................... 21%a

Ríkissjóður ..................... 33,5%

Samkv. reikningum Tryggingastofnunar ríkisins árin 1947 og 1948 urðu framlög þessara aðila sem hér segir, og þá einungis reiknað með tekjuliðum I–III á rekstrarreikn.:

1947

1. Hinir tryggðu 16.223 millj. kr., eða 28.47%

2. Atvinnurekendur 13.358 — — 23.44%

3. Sveitarfélög 10.8 — — — 18.96%

4. Ríkissjóður 16.6 — — — 29.13%a

1948

1. Hinir tryggðu 16.768 millj. kr., eða 26.31%

2. Atvinnurekendur 14.24 — — — 22.34%

3. Sveitarfélög 11.6 — — — 17.51 %

4. Ríkissjóður 21.562 — — — 33.84%

Hér er þó ekki nema hálfsögð sagan. Þegar umræddur útreikningur á hlutföllum á milli hinna ýmsu aðila var gerður, var að sjálfsögðu gengið út frá, að öll lögin kæmu til framkvæmda, þ. á m. sá kafli l., sem fjallar um heilsugæzlu. Í grg. fyrir frv. segir meðal annars svo: „Nefndin gerir ráð fyrir, að mestur hluti núverandi kostnaðar sveitarfélaganna við fátækraframfærsluna flytjist yfir á tryggingarnar. Kostnaður ríkissjóðs vegna heilbrigðismála, svo sem laun lækna, framfærsla sjúkra manna og örkumla og þess háttar, flyzt og að langmestu leyti yfir á tryggingarnar.“ Eins og kunnugt er, hefur ekki tekizt að koma kaflanum um heilsugæzluna í framkvæmd, þannig að heilsugæzlan hvílir enn með fullum þunga á ríkissjóði. Útgjöld þau, sem fallið hefðu á Tryggingastofnunina, ef heilsugæzlukaflinn hefði verið framkvæmdur, urðu árin 1947 og 1948 sem hér segir:

1947

1. Halli ríkisspítalanna . . . . kr. 3.921 millj. kr.

2. Kostn. v/berklavarna . . . — 2.942 — –

3. Styrkur til sjúkra

og örkumla ............ — 2.450 — –

9.313 — –

1948

1. Halli ríkisspítalanna . . kr. 2.582 millj. kr.

2. Kostn. v/berklavarna . . – 3.266 — –

3. Styrkur til sjúkra

og örkumla ............ — 2.833 —

8.681— –

Þannig að það eru ekki 16.6 millj. kr., sem ríkissjóður hefur greitt vegna þessara mála árið 1947, heldur 25.9 millj. og árið 1948 ekki 21.562, heldur 30.243 millj. kr.

Í töflu þeirri í nál., sem fyrrgreindar hlutfallstölur n. eru byggðar á, er hluti ríkissjóðs af framangreindum liðum heilsugæzlunnar talinn, miðað við árið 1945, 7,3 millj. kr. og hefur því hækkað um rúm 25% á árinu 1947, en tæp 20% á árinu 1948. Ekki er ráðuneytinu kunnugt, hver hefur orðið hækkun á útgjöldum sveitarfélaga og einstaklinga vegna aukins kostnaðar við heilsugæzluna árin 1947 og 1948, en ef gengið er út frá 25% hækkun, ættu framlög hinna tryggðu að vera um 6,875 millj. kr. og sveitarfélaga um 2.75 millj. kr.

Sé því kostnaði við heilsugæzluna bætt við framlög þessara aðila til Tryggingastofnunarinnar, verður útkoman þessi:

1. Hinir tryggðu 23.098 millj. kr., eða 30.43%

2. Atvinnurekendur 13.358 — - - 17.6%

3. Sveitarfélög 13.55 — - — 17.85%

4. Ríkissjóður 25.9 - — — 34.12%

75.906 - — —100%

1. Hinir tryggðu 23.643 millj. kr., eða 28.82%

2. Atvinnurekendur 14.24 - - - 17.36%

3. Sveitarfélög 13.91 — — — 16.95%

4. Ríkissjóður 30.243 - — — 36.87%

82.036 — - -100 %

sem sýnir, að hlutföllin hafa raskazt mjög ríkissjóði í óhag við það, að ekki hefur tekizt að koma heilsugæzlukostnaðinum yfir á Tryggingastofnunina, eins og lögin gera ráð fyrir. Væri skilningur ráðuneytisins á málinu lagður til grundvallar þessum útreikningi, þ. e. framlag ríkissjóðs miðað við greiðslu rekstrarhallans að viðbættum raunverulegum kostnaði af heilsugæzlu, yrði útkoman þessi:

1. Hinir tryggðu 23.098 millj. kr., eða 33.96%

2. Atvinnurekendur 13.358 — — — 19.64%

3. Sveitarfélög 13.55 — — — 19.92%

4. Ríkissjóður 18.0 — — — 26.47%

68.006 — — —100 %

1. Hinir tryggðu 23.643 millj. kr., eða 30.89%

2. Atvinnurekendur 14.24 — — — 18.61%

3. Sveitarfélög 13.91 — — — 18.17%

4. Ríkissjóður 24.743 — — — 32.33%

76.536 — — —100 %

sem að því er tekur til ársins 1948, þegar festa var komin á þessi mál, sýnir, að hlutföllin eru yfirleitt mjög svipuð því, sem n. gerði ráð fyrir í öndverðu.

Allt hjal Tryggingastofnunarinnar og félmrn. um röskun á grundvelli trygginganna og deilur, sem af því kunna að risa um stofnunina og tryggingakerfið allt, er því gripið úr lausu lofti og hefur við ekkert að styðjast. Engin deila getur um þetta risið nema sú, sem þegar er upp komin á milli Tryggingastofnunarinnar og ráðuneytisins, um skilning á 116. gr. tryggingal., sem bráðlega mun leysast með úrskurði löglegra aðila. Tryggingastofnunin telur, að tryggingaráð hafi gengið út frá, að það mætti halda því fé, sem þannig hefur safnazt í tryggingasjóð, og hefur í því sambandi gert ráðstafanir til útlána á 14,5 millj. kr. á næstu 5–6 árum. Þetta er alveg furðuleg yfirlýsing, þar sem fé tryggingasjóðs á jafnan að vera handbært skv. 103. gr. tryggingal. og því algerlega óheimilt að lána það út. Þá viðurkennir Tryggingastofnunin, að hún hafi stundum lánað sveitarfélögum fé, til þess að ekki þyrfti að krefja ríkissjóð um greiðslu á framlögunum, sem ríkissjóður annars ber ábyrgð á. Þetta er í rauninni sama og veita sveitarfélögunum gjaldfrest með sín tillög, og verður mjög að draga í efa réttmæti slíkrar ráðstöfunar.

Samkvæmt athugasemdum, sem ríkisendurskoðunin hefur gert við reikninga Tryggingastofnunarinnar árið 1947, er ofgreitt af hálfu ríkissjóðs kr. 10.5 millj., tekjuafgangur 1948 5.5 millj. og ofgreitt vegna sjúkrabóta s. á. (áætlað) 2 millj. eða alls 18 millj. Framlag ríkisins er áætlað fyrir 1949 20.7 millj. kr. og á fjárlfrv. það ár 21,3 millj. kr. Samkv. reynslu þeirri, er fengin er um útgjöld Tryggingastofnunarinnar, má búast við, að umframgreiðsla ríkissjóðs verði komin um eða yfir 30 millj. kr. í lok þessa árs. Þetta fé getur ríkissjóður ekki lagt fram nema með því að auka lausaskuldir sínar að sama skapi, en það þýðir aukna vaxtabyrði um 2 millj. kr. á ári. Þetta fé verður svo að liggja sem dautt kapital hjá Tryggingastofnuninni, því að óheimilt er að lána út fé tryggingasjóðs, eins og sýnt hefur verið fram á. Sjá allir heilvita menn, hversu gersamlega óverjandi þessi ráðstöfun er. Tryggingastofnuninni eru lagðir mjög ríflegir varasjóðir lögum samkvæmt, og námu þeir í árslok 1948 43,5 millj. kr. Vextirnir, sem leggjast við varasjóðinn, eru á þriðju millj. kr. árlega. Til varasjóðs á ekki að þurfa að grípa nema til bráðabirgða, því að ríkissjóður greiðir allt sem á vantar árlega, að tekjur hrökkvi fyrir útgjöldum. Verður því ekki annað séð en mjög tryggilega sé gengið frá fjárhag stofnunarinnar. En jafnvel þó að útveguð yrði heimild til útlána á fé tryggingasjóðs, orkar mjög tvímælis, hversu heppileg ráðstöfun þetta væri, því að hún virðist stefna að því, að Tryggingastofnunin takist á hendur í sambandi við tryggingastarfið stórfellda útlánastarfsemi, sem eigi að byggjast á árlegum vaxtalausum milljónaframlögum, sem tryggingaráð, eftir skilningi Tryggingastofnunarinnar, á að geta skammtað sér úr ríkissjóði eftir vild, og hér er ekki um neinar smáupphæðir að ræða. Varasjóður Tryggingastofnunarinnar mun verða kominn upp í 48 millj. kr. í lok þessa árs og umfram greitt fé úr ríkissjóði um 30 millj. kr., eins og áður er sagt, eða alls upp undir 80 millj. kr. Hljóta þessir sjóðir að vaxa hröðum skrefum árlega, einkanlega ef um árleg milljónaframlög verður að ræða úr ríkissjóði, eins og verið hefur hingað til. Nú munu flestir sammála um, að ein af höfuðorsökum til verðþenslunnar séu óeðlilega mikil útlán banka og annarra stofnana á síðari árum. Sýnist nú lítið vit í því, að Alþingi og ríkisstjórn auki nú enn á þessi vandræði með því að auka lausaskuldir ríkisins um tugi milljóna króna með því að afhenda einni ríkisstofnun 8–10 millj. kr. árlega, til þess annaðhvort að lána þetta fé út aftur fyrir lægri vexti, en ríkissjóður verður að greiða og í tilbót með þeim afleiðingum, að verðþenslan í landinu hlýtur að aukast, eða þá að féð verður að liggja að þarflausu, sem „dautt kapital“ til tryggingar rekstrarafkomu Tryggingastofnunarinnar, sem er fulltryggð fyrir með digrum varasjóði og ábyrgð ríkissjóðs fyrir árlegum halla á rekstrinum. Af hálfu Tryggingastofnunarinnar hefur á það verið bent, að þetta fé hafi verið greitt aths.laust til Tryggingastofnunarinnar 1947 og 1948. Til þess er því að svara, að reikningar Tryggingastofnunarinnar bárust ekki ráðuneytinu fyrr, en snemma á árinu 1949, og varð því ekki vitað með neinni vissu fyrr en þá, hvernig afkoman hefði orðið 1947. Skömmu eftir að ráðuneytinu varð þetta ljóst, átti ráðuneytið tal við fulltrúa Tryggingastofnunarinnar í fjarveru forstjórans og tjáði honum, að ráðuneytið liti svo á, að umframgreiðslan ætti að ganga til baka. En við forstjórann hefur málið verið rætt oft síðan, án þess að samkomulag hafi tekizt. Hins vegar hefur verið dregin frá framlaginu 1949 fjárhæð, sem svarar til tekjuafgangsins 1947.

Hér að framan hafa verið færð rök að því, að skylda ríkissjóðs samkv. 116. gr. er bundin við ábyrgð á árlegum kostnaði Tryggingastofnunarinnar fram yfir aðrar tekjur stofnunarinnar og gersamlega óhelmilt er að greiða meira úr ríkissjóði árlega en sem því nemur. Að vegna þess, að heilsugæzlunni hefur ekki verið létt af ríkissjóði enn, hafa hlutföllin, sem hinum ýmsu aðilum var ætlað að greiða eftir, engan veginn raskazt ríkissjóði í hag, nema siður sé. Að vegna hárra varasjóða og ábyrgðar ríkissjóðs er alveg ástæðulaust að leggja Tryggingastofnuninni meira fé, en lögin gera ráð fyrir, enda aldrei verið til þess ætlazt. Að útlán til tryggingasjóðs er vafasöm ráðstöfun og að óverjandi er að afla fjár til slíks með auknum lausaskuldum ríkisins og þar af leiðandi aukinni vaxtabyrði árlega.“

Þetta er sú greinargerð, sem fjmrn. hefur gert af sinni hálfu í sambandi við þá deilu, sem upp er komin og eins og nú er komið verður að sjálfsögðu lögð undir dóm Alþingis. Sýnist það og vera réttur háttur, þar sem um svo miklar fjárhæðir er að ræða.