09.11.1953
Efri deild: 17. fundur, 73. löggjafarþing.
Sjá dálk 700 í B-deild Alþingistíðinda. (630)

93. mál, réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins

Fjmrh. (Eysteinn Jónsson):

Þetta mál, sem hér er nú til umr., þ.e.a.s. lagasetning um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna, hefur verið alllengi á döfinni. Þegar launalögin voru sett árið 1945, þá mun það hafa verið ætlunin, að í kjölfar þeirra kæmu lög einmitt um þetta efni. Var þá um það leyti hafinn undirbúningur þessa máls á vegum dómsmrn., er lét Semja frv., sem í höfuðatriðum hefur orðið fyrirmynd þessa frv., sem ríkisstj. leggur nú fyrir þingið. — Nokkrar breyt. hafa þó verið gerðar á þessu frv. óg sumar í nokkrum veigamiklum atriðum, eftir að fram hefur farið athugun á málinu að nýju í samráði við mig og Bjarna Benediktsson; hæstv. dómsmrh., og höfum við sameiginlega fylgzt með undirbúningi þessa máls og með þeim breytingum, sem á því hafa verið gerðar frá því að í öndverðu var gert uppkast. að því. Okkur er ljóst, að um langt skeið hefur verið full þörf á, að heildarlög væru sett um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna. Löggjöfin um þetta efni er mjög ófullkomin, dreifð lagafyrirmæli víðs vegar um einstök atriði. Ýmis af þessum ákvæðum eru orðin úrelt, og vantar skýr lagaákvæði um fjölda atriða í réttarsambandi ríkisins og starfsmanna þess. Úr sumum þessara atriða hafa dómstólar leyst, en um önnur ríkir óvissa, sem er bagaleg bæði fyrir stjórnarvöldin og starfsmenn þá, sem hér eiga hlut að máli.

Frv. því, sem hér liggur fyrir, er ætlað að ráða hér á verulega bót. Eru þar settar í lög reglur um ýmis atriði, sem nú eru ekki lögfest, og um önnur, sem lögfest eru, og er þá sameinað hér í einn stað. Má segja, að í frv. sé reynt að fylgja þeim höfuðsjónarmiðum að tryggja annars vegar réttindi hinna opinberu starfsmanna og ganga til móts við sanngjarnar óskir þeirra, en gera hins vegar þær kröfur til starfs þess, sem þeir inna af hendi, sem þarfir ríkisins og fjárhagur útheimta. Er hér að sjálfsögðu vandratað meðalhófið, en ég vil þó vona, að svo hafi til tekizt, að báðir aðilar megi sæmilega við una, enda sameiginlegt hagsmunamál beggja, að sem minnst óvissa ríki um réttarsambandið þeirra í milli. Mér þykir rétt við þessa umræðu að benda á nokkur einstök atriði í sjálfu frv. Kemst ég þá að vísu ekki hjá því að endurtaka ýmislegt af því, sem fram kemur í athugasemdunum, sem því fylgja.

Í I. kafla frv. eru ákvæði um það, til hverra lögin taka. Segir þar, að þau taki til hvers þess, sem skipaður er, settur eða ráðinn í þjónustu ríkisins með föstum launum, meðan hann gegnir starfanum, enda verði starf hans talið aðalstarf. Lögunum er því ekki ætlað að ná til starfsmanna sveitarfélaga eða bæja, eins og þó var t.d. um lögin um aldurshámark opinberra starfsmanna á sínum tíma. Þá falla og ekki undir lögin þeir, sem gegna aukastörfum fyrir ríkið, og ekki heldur þeir, sem starfa samkvæmt samningum stéttarfélaga.

II. kafli frv. fjallar um veitingu opinberra starfa. Er þar m.a. ákvæði um almenn skilyrði til að fá skipun, setningu eða ráðningu í opinberar stöður. Þar er og ákveðið, að konur og karlar hafi jafnan rétt til opinberra starfa og til sömu launa fyrir sömu störf, sbr. einnig 36. gr. launalaga. Er þetta í sjálfu sér mjög þýðingarmikið atriði.

Í 4. gr. frv. eru taldar ástæður til þess, að opinber starfsmaður láti af starfi. Er þar á því byggt í aðalatriðum, að opinber starfsmaður skuli ekki víkja úr stöðu, nema hann hafi brotið af sér eða önnur þau atvik liggi til, er talin eru í greininni, svo sem að hann fái lausn að eigin ósk, fullnægi ekki almennum skilyrðum um embættisgengi, hafi náð hámarksaldri o.s.frv. Er hér kveðið á um atriði, sem nokkur óvissa hefur verið um, en dómar hafa þó gengið í þá átt, sem frv. nú mælir fyrir um.

Nokkurri gagnrýni hefur oft og tíðum sætt, að opinberum stöðum er ekki slegið upp, sem kallað er. Það nýmæli er nú í 5. gr. frv., að skylt er að auglýsa opinbera stöðu í Lögbirtingablaði með fjögurra vikna fyrirvara. Undantekning er þó gerð um störf í þágu utanríkisþjónustunnar, en þar þykja sérstök sjónarmið koma til greina vegna flutnings starfsmanna milli sendiráða og utanrrn. og sendiráðanna innbyrðis.

Rétt þykir mér að vekja athygli á því, að í 6. gr. frv. er svo fyrir mælt, að hverjum, sem skipun fær til opinberra starfa, skuli látið í té ókeypis veitingabréf, en áður hefur verið gert ráð fyrir því, að þau væru stimpilskyld, og í frv. því, sem fyrir liggur um aukatekjur núna, er gert ráð fyrir gjaldi af þessum bréfum, og þyrfti að laga það frv. í samræmi við þetta.

Í III. kafla frv. eru ákvæði um lausn úr opinberri stöðu. Er þar fyrst rætt um lausn um stundarsakir, en hana má samkv. 7. gr. veita opinberum starfsmanni, ef hann m.a. sýnir hvers konar vanrækslu í starfinu, er ölvaður við störf o.s.frv. Er aðalreglan þó sú, að veita skal starfsmanni kost á að bæta ráð sitt, áður en honum er veitt lausn um stundarsakir. Þetta gildir þó ekki, ef hann hefur fjárreiður eða bókhald með höndum og víst þykir eða líklegt, að á því sé óregla. Þá má veita lausn um stundarsakir án þess, að áminning hafi farið á undan. Svo er og í nokkrum nánar tilgreindum dæmum. Jafnskjótt og lausn hefur verið veitt um stundarsakir, skal hefja aðgerðir til að ganga úr skugga um, hvort sakir séu svo vaxnar, að veita skuli starfsmanni lausn að fullu eða hann geti tekið aftur við stöðu sinni. Er líklegt, að dómstólar mundu oft fjalla um slíkt. Meðan lausn um stundarsakir stendur, nýtur starfsmaður hálfra fastra launa, sem stöðu hans fylgja. Er það í samræmi við þá venju, sem fylgt hefur verið í þessum efnum. Ákvæði frv. um lausn um stundarsakir eru til þess sett að draga úr áhættu ríkisins á bótagreiðslum vegna frávikningar að fullu og svo til að vernda opinbera starfsmenn fyrir tilefnislausum brottrekstrum.

Í 13. gr. frv. eru fyrirmæli um lausn opinberra starfsmanna af aldursástæðum. Eru þau ákvæði í fullu samræmi við núgildandi lög um aldurshámark opinberra starfsmanna.

Í 14. gr. frv. eru ákvæði, sem þykir rétt að minnast á sérstaklega. Undanfarið hefur ríkt um það óvissa, hvernig fara skuli um launagreiðslur til opinberra starfsmanna, ef staða þeirra er lögð niður. Hafa út af þessu oft og tíðum nú risið mál á hendur ríkinu og í ýmsum tilvíkum með dómi ríkinu gert að greiða starfsmanni bætur. Er því nauðsynlegt að fá um þetta efni skýr og ótvíræð ákvæði. Í 14. gr. frv. er þess vegna mælt svo fyrir, að sé opinber staða lögð niður, skuli starfsmaður jafnan fá föst laun, er starfanum fylgja, greidd í sex mánuði, ef hann hefur verið í þjónustu ríkisins skemur en 15 ár, en í 12 mánuði, eigi hann að baki lengri þjónustualdur. Þykir sanngjarnt að mismuna mönnum nokkuð eftir starfsaldri, enda rosknum mönnum ógreiðara oft um útvegun nýrra starfa en þeim, sem yngri eru. Þá þykir og sanngjarnt, að opinber starfsmaður eigi að öðru jöfnu rétt til sömu stöðu, ef hún er sett á fót aftur innan skamms tíma, og hníga að því ákvæði 2. málsgr. 14. gr., sem mæla svo fyrir að sé staðan aftur stofnuð innan fimm ára, eigi starfsmaðurinn að öðru jöfnu rétt til hennar.

IV. kafli frv. fjallar um orlof og veikindaleyfi. Ekki hafa verið í lögum sérreglur um orlof opinberra starfsmanna. Í lögum um orlof frá 1943 eru settar almennar lágmarksreglur um orlof. Samkv. þeim lögum skulu þeir, sem lögin ná til, eiga rétt til orlofs í 12 virka daga fyrir eins árs starf, og hafa sumarleyfi ríkisstarfsmanna yfirleitt verið með þeim hætti. Svo sem kunnugt er, var í kjarasamningnum milli verkalýðsfélaga og atvinnurekenda í desembermánuði 1952 samið um 25% lengingu orlofs, þ.e. 12 virkir dagar urðu 15. Ákvað ríkisstj. á s.l. sumri að heimila hliðstæða lengingu á sumarleyfum starfsmanna ríkisins. Er í frv. gert ráð fyrir þessari dagatölu, þótt enn hafi ekki verið lögfest hækkunin á almenna orlofinu. Heimilað er, að orlof verði allt að 18 virkum dögum, ef sérstaklega stendur á, þótt almenna reglan sé 15 dagar. Ýmsar venjur og reglur hafa komizt á um orlof í einstökum starfsgreinum, sem erfitt yrði að hverfa frá, og getur orðið nauðsynlegt að hafa eitthvert bil til þess að mæta sérstökum ástæðum. því er þessi uppástunga gerð um, að orlof geti verið, þegar sérstaklega stendur á, 18 virkir dagar. Þá er heimilað að setja reglur um orlof allt að 24 virkum dögum fyrir starfsmenn, er hafa verið lengur en 15 ár í þjónustu ríkisins, enda mun víðast hvar tíðkast, að tillit sé tekið til starfsaldurs manna og jafnvel aldurs, þegar um orlofsveitingu er að ræða. Margs er að gæta við setningu á reglum um þessi efni, svo sem að koma orlofum þannig fyrir, að ekki verði starfi stofnananna til tjóns, og mætti í því sambandi athuga möguleika á einhverri dreifingu orlofs þeirra starfsmanna, er yrðu .aðnjótandi hinna lengri orlofa.

Um veikindaleyfi og launagreiðslur til opinberra starfsmanna í veikindaforföllum hafa engar reglur verið í lögum, og er það hin mesta nauðsyn, að um þetta efni verði komizt á fastan grundvöll, enda hefur verið mjög á reiki, hverjum reglum hefur verið fylgt í þessu efni. Er hvort tveggja augljóst, að með þessu getur skapazt misrétti eftir viðhorfum yfirmanna, svo og hitt, að forráðamönnum stofnana er lagður óhæfilegur vandi á herðar, ef þeir verða að ráða fram úr slíku án þess að hafa reglur við að styðjast, en svo sem frv. ber með sér, er þó gert ráð fyrir því, að ákvæði um þetta efni verði sett með reglugerð, en ekki í lögum. Þykir hentugra, að reglur um þetta efni, sem búast má við að geti orðið talsvert margbrotnar, séu settar með reglugerð fremur en með lagaákvæði.

Þá eru í þessum kafla frv. settar reglur um leyfi barnshafandi kvenna, sem eru í opinberu starfl. Munu þær reglur eiga nokkra stoð í venju, sem fylgt hefur verið undanfarið.

V. kafli frv. fjallar um launagreiðslur og hlunnindi, og eru ákvæði 18.–20. gr. að mestu í samræmi við núgildandi reglur um þetta efni, í lögunum um laun embættismanna frá 1919, og svo venjur. Í 21. gr. er nýmæli þess efnis, að opinber starfsmaður, sem leystur er frá starfi vegna vanheilsu eða slysa, skuli fá greidd þriggja mánaða laun. Kemur sú greiðsla að sjálfsögðu til viðbótar þeim greiðslum, sem hann kann að hafa fengið í veikindaleyfi. Hins vegar mun starfsmaður auðvitað ekki byrja að taka eftirlaun, er hann kynni að eiga rétt á, fyrr en hann hættir að taka laun. Í greininni er einnig það ákvæði, að ekkja starfsmanns, sem látizt hefur, skuli fá greidd laun hans í þrjá mánuði frá láti hans. Hefur framkvæmd í þessu efni verið talsvert á reiki og því heppilegt að fá hér fasta reglu.

22. gr. er samhljóða 34. gr. launalaganna, um mat hlunninda, og breytast því ákvæði um þetta efni ekki, þótt sú grein sé felld niður úr launalögunum.

Að öðru leyti eru ákvæði þessa kafla í samræmi við núgildandi reglur, nema nýmæli eru í 25. gr., þar sem konum, sem veita heimill forstöðu, er veittur réttur til að vinna 2/2 hluta ákveðins vinnutíma gegn samsvarandi frádrætti í launum, og sömu ívilnun er og heimilað að veita öðrum, sem sérstaklega stendur á um, svo sem vegna heilsuveilu, að það sé heimilt að veita þeim heimild til að vinna ekki fullan starfstíma gegn samsvarandi frádrætti í launum. Er hvort tveggja því skilyrði bundið, að þessi háttur geti samrýmzt því starfi, sem um er að ræða.

Í Vl. kafla frv. eru lögfestar almennar reglur um skyldur starfsmanna. Eru þessi ákvæði almennt í samræmi við það, sem talið hefur verið gilda, þótt eigi væri bundið í lögum. Rétt er þó að vekja athygli á fyrirmælum um, að stimpilklukkur skuli notaðar þar, sem því verður við komið, til aðhalds um stundvísi, og jafnframt um skyldur starfsmanns til þess að vinna án endurgjalds yfirvinnu allt að tvöföldum þeim tíma, er hann hefur verið frá starfi án gildra forfalla. Ef hann hefur verið frá starfi án gildra forfalla, þá hefur hann skyldu til að vinna allt að tvöföldum þeim tíma án yfirvinnukaups.

Í 31. gr. er svo fyrir mælt, að vinnutími starfsmanna skuli ákveðinn með reglugerð, svo sem nú á sér stað. Hann er nú ákveðinn með reglugerð.

Í VII. kafla segir um, hverjar reglur gildi um aukastörf opinberra starfsmanna. Mun mega telja, að þar séu lögfestar þær reglur, sem álitið er að gilt hafi í þessu efni, þótt óvissa hafi auðvitað ríkt um það nokkur, þar sem engin ákvæði hafa um þetta verið í lögum. Þau sjónarmið, sem þarna koma til, eru fyrst og fremst að tryggja það, að starfsmenn hafi ekki með höndum störf, er leiði til vanrækslu á aðalstarfi þeirra, eða störf, sem af öðrum ástæðum samrýmast ekki stöðu þeirra. Hins vegar er ekki ætlunin að meina opinberum starfsmanni að nýta starfsorku sína til annarra starfa, þar sem það getur orðið gert án skaða fyrir gæzlu þeirra starfa, er stöðu hans fylgja, enda er þjóðfélaginu í sjálfu sér hagur í því, að starfsþrek manna nýtist sem bezt.

Í VIII. kafla er loks ákvæði samsvarandi ákvæði í launalögunum um, að gefa skuli Bandalagi starfsmanna ríkis og bæja kost á því að fjalla um þau ágreiningsatriði, er upp kunna að koma í sambandi við samningu reglugerða eftir lögunum eða við endurskoðun þeirra. Er nauðsynlegt og heilbrigt, að náið samstarf sé milli fulltrúa ríkisvaldsins og samtaka opinberra starfsmanna, svo að takast megi að fínna hið rétta meðalhóf, er tryggt geti hagsmuni starfsmannanna á þann hátt, sem samrýmast má getu ríkisins. Má og í þessu sambandi geta þess, sem nánar er greint frá í grg. frv., að frv. það, sem hér er til umr., hefur verið ýtarlega rætt við fulltrúa frá Bandalagi starfsmanna ríkis og bæja.

Er það von mín, að frv. þetta, þegar það verður að lögum, geti orðið til mikilla bóta, bæði fyrir ríkið og fyrir opinbera starfsmenn.

Ég vil svo leyfa mér að leggja til, að málinu verði vísað til hv. fjhn. að lokinni þessari 1. umr.