26.01.1956
Neðri deild: 50. fundur, 75. löggjafarþing.
Sjá dálk 929 í B-deild Alþingistíðinda. (945)

89. mál, almannatryggingar

Frsm. (Páll Þorsteinsson):

Herra forseti. Þegar lög nr. 50 1946, um almannatryggingar, voru sett, höfðu þau að geyma mörg nýmæli, m.a. var þá gert ráð fyrir að verja miklu meira fé til tryggingastarfsemi en áður hafði verið. Þá þegar var gert ráð fyrir því, að sú löggjöf yrði tekin til endurskoðunar, þegar nokkur reynsla væri fengin af framkvæmd hennar. Í samræmi við það skipaði félmrh. nefnd hinn 7. maí 1954 til þess að endurskoða löggjöfina um almannatryggingar og m.a. að athuga gaumgæfilega fjárhagslegan grundvöll trygginganna. Þessi mþn.. sem skipuð var fimm mönnum, hefur lokið störfum, eftir að hún hefur haft þetta mál til athugunar alllangan tíma, og er frv. það, sem hér liggur fyrir og heilbr.- og félmn. þessarar d. hefur fjallað um, árangur af starfi mþn.

Það er augljóst, þegar þetta frv. er athugað, að mþn. hefur lagt alúð við það starf, sem henni var fengið í hendur, bæði efni frv. og form þess ber glöggt vitni um það. Lögin um almannatryggingar frá 1946 eru 140 greinar. Einn kafli þeirra, um heilsugæzlu, hefur að sönnu ekki komið til framkvæmda, en í þess stað hefur verið framkvæmdur kaflinn um sjúkratryggingar samkv. l. nr. 104 1943, og ef athuguð eru öll þau lagafyrirmæli, sem í gildi eru og framkvæmd hafa verið, þ.e.a.s. lögin um almannatryggingar og viðauki við þau, sem settur var 1951, og kaflinn um sjúkratryggingar, þá eru þetta allt um 180 greinar, en mþn. hefur tekizt að þjappa efninu svo saman í þessu eina frv., að allt þetta efni er nú aðeins 89 greinar. Við þetta verður efni málsins á ýmsan hátt skýrara en áður, og að því hlýtur að vera ávinningur fyrir alla þá, sem þessa löggjöf hafa með höndum og þurfa að kynna sér efni hennar.

Samkvæmt þessu frv. eiga almannatryggingar að greinast í þrjár deildir, þ.e. lífeyristryggingar, slysatryggingar og sjúkratryggingar. Hver grein trygginganna á að vera sjálfstæð deild í Tryggingastofnun ríkisins og hafa þar sérstakan fjárhag, og engin deildanna á að bera ábyrgð á skuldbindingum annarrar. Í samræmi við þetta er gerð nokkur tilfærsla samkvæmt frv. á vissum liðum bótagreiðslna. Fæðingarstyrkur hefur verið greiddur af tveimur aðilum að undanförnu, þ.e.a.s. meiri hl. hans af Tryggingastofnun ríkisins, en auk þess hafa sjúkrasamlögin greitt barnsmóður nokkurn fæðingarstyrk. Gert er ráð fyrir því að fella þetta saman í eina heild og fæðingarstyrkur verði hér eftir eingöngu greiddur af Tryggingastofnun ríkisins, en í þess stað er gert ráð fyrir, að sjúkratryggingin færist að öllu leyti á hendur sjúkrasamlaganna og að þau annist eftirleiðis greiðslu á sjúkradagpeningum, sem Tryggingastofnunin hefur áður haft með höndum, en tekjur til þess að standast þær greiðslur eiga sjúkrasamlögin að fá með nokkru framlagi frá Tryggingastofnun ríkisins, sem skiptist milli sjúkrasamlaganna í ákveðnum hlutföllum.

Ýmis ákvæði almannatryggingalaganna hafa verið bundin við áramót, og þess vegna hefur á undanförnum þingum orðið að samþykkja ár eftir ár nokkur bráðabirgðaákvæði sem viðauka við löggjöfina um almannatryggingar eða framlengja þau frá ári til árs með meiri eða minni breytingum. Eitt af því, sem veldur þessu, er það, að upphæð bóta er samkvæmt gildandi lögum tilgreind í krónutölu, en með breytingum á verðlagi breytist sú upphæð, sem greiða þarf í bætur, og hefur það valdið því, að árlega hefur þurft að breyta þessum ákvæðum laganna.

Með þessu frv. er stefnt að því, að ekki verði þörf á að breyta löggjöfinni um almannatryggingar, þó að einhver breyting eigi sér stað á verðlagi í landinu og kaupgreiðslum almennt. Þessu marki er ætlað að ná með því, að framlög til Tryggingastofnunar ríkisins eru samkvæmt frv. ekki ákveðin í krónutölu, heldur í hlutföllum milli hinna einstöku aðila, sem slík framlög inna af höndum, þannig að ríkissjóður greiði 33% af tekjum Tryggingastofnunar ríkisins, hinir tryggðu 33%, sveitarsjóðir 19% og atvinnurekendur 15%. Í framkvæmdinni verður þetta þannig samkvæmt frv., að fyrir lok júlímánaðar ár hvert skal Tryggingastofnunin hafa gert áætlun um útgjöld lífeyristrygginganna fyrir næsta almanaksár, og þá skal senda áætlunina félmrn. til staðfestingar. Skal áætlunin miðuð við sömu vísitölu og fjmrn. hefur ákveðið að miða fjárlög næsta árs við. Samkvæmt þessari staðfestu áætlun verða síðan ákveðin framlög aðilanna í þeim hlutföllum, sem ég áðan greindi. Í þessu feist í raun og veru ekki efnisbreyting frá því, sem framkvæmdin hefur verið að undanförnu, því að þau bráðabirgðaákvæði, sem sett hafa verið árlega og að þessu lúta, hafa verið byggð á áætlunum Tryggingastofnunar ríkisins og þingið hefur ávallt fallizt á þær tölur, sem talið hefur verið nauðsynlegt að lögfesta í þessu sambandi.

Í þessu frv. er gert ráð fyrir nokkrum tilfærslum á bótum til einstakra aðila. Gert er ráð fyrir, að niður falli með gildistöku þessa frv. greiðsla fjölskyldubóta með öðru barni í fjölskyldu. Sparnaður, sem af þessu leiðir, nemur um 8 millj. kr. hjá Tryggingastofnun ríkisins. Það er þó ekki ætlunin að skerða tekjur Tryggingastofnunarinnar eða minnka veitu hennar sem þessari fjárhæð nemur, heldur er þessari fjárhæð skipt á aðra bótaliði samkvæmt frv.

Ýmsar bótagreiðslur hækka allverulega samkvæmt frv., ekki sízt elli- og örorkulífeyrir. Hækkanir á elli- og örorkulífeyri eiga sér þrenns konar orsakir. Í fyrsta lagi hækkar elli- og örorkulífeyrir til samræmis við laun opinberra starfsmanna, það er hækkun, sem leiðir af verðlagsþróuninni í landinu. Í öðru lagi hækka þessar greiðslur hjá Tryggingastofnuninni í heild nokkuð vegna þess, að samkvæmt þessu frv. er gert ráð fyrir, að fjárframlög, sem einstökum aðilum eru veitt í 18. gr. fjárlaga, komi ekki til frádráttar lífeyri hér eftir eins og verið hefur að undanförnu. Og í þriðja lagi hækka lífeyrisgreiðslur að nokkru vegna þess, að lagt er til, að það tekjumark, sem sett er og lögin ákveða að hafi áhrif á það, að lífeyrir skerðist, verði hækkað að verulegum mun, og leiðir það af sér nokkra hækkun á heildargreiðslu Tryggingastofnunarinnar til elli- og örorkulífeyrisþega.

Samkv. áætlun, sem gerð hefur verið, er gert ráð fyrir því, að ellilífeyrir hækki um 4 millj. 950 þús. kr., að örorkulífeyrir hækki um 1 millj. 340 þús. kr., að framlög til mæðralauna hækki um 2 millj. kr., að lífeyrishækkanir vegna aukinna hlunninda eða aukinna bóta til þeirra, sem þarfnast sérstakrar umönnunar, hækki um 2.5 millj. kr., enn fremur að framlög til barnalífeyris hækki um 600 þús. kr. Samkvæmt þeirri áætlun, sem gerð var í sambandi við samningu þessa frv., er gert ráð fyrir, að greiðslur Tryggingastofnunarinnar hækki í heild um 6.8 millj. kr., en við þetta bætist, að sjálfsagt þykir og heilbr.- og félmn. gerir till. um það, að elli- og örorkulífeyrir hækki enn frá því, sem gert var ráð fyrir, þegar frv. var samið, til samræmis við þá hækkun, sem gerð var á launum opinberra starfsmanna með samþykkt launalaganna nú fyrir jólin. Þegar það er tekið með, má gera ráð fyrir, að heildarhækkun samkv. þessu frv. verði um 10.6 millj. kr.

Þegar lögin um almannatryggingar voru sett, var það ákvæði sett til bráðabirgða, að fullur elli- og örorkulífeyrir skyldi ekki greiddur, ef aðrar tekjur aðila næmu fullum lífeyri eða meiru, þá færu greiðslur elli- og örorkulífeyris að skerðast og féllu niður, þegar aðrar tekjur aðila eru komnar í visst hámark. Þetta bráðabirgðaákvæði hefur ávallt verið framlengt, svo að framkvæmd almannatryggingalaganna hefur öll þessi ár verið með þeim hætti. Í þessu frv. er gert ráð fyrir því, að skerðing haldist, en tekjumarkið, sem skerðingin er miðuð við, er hækkað að nokkrum mun.

Það hefur verið athugað, hvað það mundi kosta Tryggingastofnunina að afnema skerðingarmarkið að öllu leyti, og eftir því sem næst verður komizt, mun það kosta Tryggingastofnunina í auknum útgjöldum um 12–13 millj. kr., sem mundi þá bætast við þær hækkanir, sem af þessu frv. leiðir og ég hef áður drepið á.

Samkvæmt tryggingalöggjöfinni hefur barnsmóðir haft rétt til þess að snúa sér til Tryggingastofnunarinnar eða umboðsmanna hennar og fá þar greitt meðlag með barni sínu, en Tryggingastofnunin á síðan endurkröfurétt á hendur barnsföður eða framfærslusveit hans. Með þessu frv. er þetta ákvæði fellt niður, en jafnframt er gert ráð fyrir því að breyta lögum um afstöðu foreldra til óskilgetinna barna á þann veg, að barnsmóðir geti snúið sér til dvalarsveitar og fengið þar meðlag greitt, og verði dráttur á því, að dvalarsveit móður vilji inna þessa greiðslu af hendi, er gert ráð fyrir að veita móðurinni rétt til þess að snúa sér til valdsmanns, sem þá sjái um, að hún fái meðlagið greitt. Hér er því um formsbreytingu að ræða, en ekki ætlunin með henni að skerða rétt barnsmóður til þess að geta innheimt meðlag með barni sínu.

Samkvæmt 17. gr. gildandi laga um almannatryggingar getur ellilífeyrisþegi, ef hann þarfnast sérstakrar umönnunar sökum sjúkleika eða ellilasleika og því eigi komizt af með þann lífeyri, sem ákveðinn er, fengið lífeyri hækkaðan samkvæmt umsókn, og má sú hækkun nema allt að 40%, eða þá að honum verði séð fyrir vist á elliheimili. Samkvæmt þessu frv. er gert ráð fyrir að breyta þessu ákvæði nokkuð, þannig að sú hækkun, sem aðili getur fengið, er mun ríflegri samkvæmt frv. en gildandi lög heimila. Frv. kveður svo á, að greiða megi uppbót á elli- og örorkulífeyri, ef lífeyrisþegi á ekki lögskyldan aflögufæran framfæranda á lífi og sýnt þykir, að hann geti ekki komizt af án hækkunar, en uppbót þessi greiðist þó aðeins þeim, sem þurfa sérstakrar umönnunar sökum sjúkleika eða ellilasleika eða dveljast á elliheimili, sjúkrahúsi eða öðru slíku hressingar- eða dvalarheimili og eru einstæðingar. Uppbótin skal miðast við ástæður lífeyrisþegans og getur numið allt að 100% af þeim lífeyri, sem hver aðili fær. Uppbót þessi á að greiðast að 2/5 hlutum af hlutaðeigandi sveitarsjóði og að 3/5 hlutum af Tryggingastofnun ríkisins, og skal stofnuninni heimilt að verja ákveðinni upphæð af fé sínu í þessu skyni. Sveitarstjórn, sem hlut á að máli, gerir tillögur til Tryggingastofnunarinnar um þessa uppbót og gengst þá jafnframt undir það skilyrði að greiða að sínum hluta svo sem tilskilið er.

Þegar lögin um almannatryggingar voru sett, var gert ráð fyrir því, að sjúkrasamlögin yrðu lögð niður, en Tryggingastofnun ríkísins tæki að sér í þess stað heilsugæzlu fyrir allt landið, en sá kafli tryggingalaganna, sem fjallar um heilsugæzlu, hefur aldrei komið til framkvæmda. Starfsemi sjúkrasamlaganna hefur haldizt samkvæmt bráðabirgðaákvæðum, sem þingið hefur ítrekað oft og mörgum sinnum, og samkvæmt þessu frv. er gert ráð fyrir því, að sjúkrasamlögin starfi áfram, en heilsugæzlukafli tryggingalaganna verði með öllu felldur úr gildi. Þetta atriði er eitt af því, sem oft hefur verið rætt í sambandi við tryggingalöggjöfina og skoðanir manna hafa nokkuð skipzt um, en mþn., sem hefur athugað þetta mál mjög gaumgæfilega og samið frv., sem hér liggur fyrir, leitaði um þetta atriði álits sveitarstjórna í landinu. Mþn. sendi fyrirspurnir til allra sveitarstjórna í landinu um ýmis veigamikil atriði í tryggingalöggjöfinni og fékk svör frá ekki minna en 165 sveitarstjórnum og nokkrum félagasamböndum, og eitt af þeim atriðum, sem leitað var álits þeirra um, var þetta, hvort sjúkrasamlögin skyldu starfa áfram eða heilsugæzlukafli tryggingalaganna látinn koma til framkvæmda. Svör sveitarstjórnanna við þessu atriði voru þannig, að um 30 sveitarstjórnir vildu leggja áherzlu á framkvæmd ákvæða almannatryggingalaganna um heilsugæzlu, nær 110 sveitarstjórnir voru ákvæðunum andvígar, en 25 svöruðu ekki þessu atriði. Sú stefna, sem mörkuð er í þessu frv. af hálfu mþn. og hæstv. ráðherra, sem frv. flytur, er því grundvölluð á svörum og tillögum mikils meiri hluta sveitarstjórnanna í landinu.

En sá annmarki hefur þótt fylgja sjúkrasamlögunum, einkum hinum smærri, sem lítil fjárráð hafa, að þau ættu mjög í vök að verjast með greiðslur, ef þau yrðu fyrir miklum skakkaföllum vegna kannske eins eða örfárra sjúklinga, sem þörfnuðust langrar sjúkrahúsvistar. Til þess að bæta úr þessum annmarka er gert ráð fyrir því í þessu frv., að í hverju sýslufélagi skuli vera héraðssamlag og öll sjúkrasamlög í þeirri sýslu skuli vera þátttakendur í héraðssamlaginu. Oddviti sýslunefndar á að vera form. stjórnar héraðssamlagsins, en sýslunefnd kjósa tvo til viðbótar í stjórnina. Hlutverk héraðssamlaga á að vera það að greiða sjúkradagpeninga samkv. úrskurðum sjúkrasamlagsstjórnar, að annast endurskoðun og úrskurðun á reikningum sjúkrasamlaganna og gera heildarskýrslu um rekstur þeirra og efnahag, að gefa Tryggingastofnun ríkisins umsögn um einstök mál frá sjúkrasamlögunum, sem henni eru send til úrskurðar, og að vera Tryggingastofnun ríkisins til aðstoðar og leiðbeiningar varðandi tryggingamál almennt í umdæminu. Heimilt er, að á vegum héraðssamlaganna verði komið upp jöfnunarsjóði og að sá jöfnunarsjóður hlaupi undir bagga, ef einstök sjúkrasamlög ætla að komast í fjárþrot. Á þennan hátt er reynt að tryggja það, að hin smáu sjúkrasamlög geti staðizt, þó að á þau falli skuldbindingar, sem þeim er erfitt að rísa undir í bili vegna langvarandi veikinda einhverra samlagsmanna.

Heilbr.- og félmn. hefur athugað þetta frv. á allmörgum fundum, og eru nm. sammála um að mæla með frv., en nm. greinir nokkuð á um það, hve langt eigi að ganga í því að flytja brtt. við frv. Einn nm., hv. 3. landsk., ber fram á sérstöku þskj. allmargar brtt., sem hann mun að sjálfsögðu gera grein fyrir hér á eftir og ég geri ekki að umræðuefni, fyrr en hann hefur lýst brtt. sínum, en n. öll leggur til eina breyt. á einni gr. frv. Það er þó rétt að taka það fram, að ein af hinum sérstöku brtt. hv. 3. landsk. fjallar um að gera þar meiri hækkun en meiri hl. n. leggur til, svo að af því leiðir, að í raun og veru má skoða þessa brtt. frá meiri hl. n., en hún er gerð til samræmis við þá hækkun, sem varð á launum opinberra starfsmanna með samþykkt launalaganna nú á þessu þingi. Það var í raun og veru ákveðið hér með bráðabirgðabreytingu fyrir jólin að fylgja þeirri reglu, sem ávallt hefur verið höfð, að láta elli- og örorkulífeyrinn fá sömu hækkanir og laun opinberra starfsmanna. Af þeirri samþykkt leiðir það, að breyta þarf tölum í 13. gr. frv. til samræmis, og á þeim grundvelli er reist sú brtt., sem prentuð er með nál.

Þá eru viss atriði, sem n. mun athuga nánar, áður en 3. umr. fer fram, og áskilja sér rétt til þess að bera þá fram brtt. um, sérstaklega er það um gildistöku laganna. Eins og frv. er orðað, er gert ráð fyrir, að lögin öðlist gildi 1. jan. 1956. Það er nú þegar komið fram yfir þann tíma, svo að það fær ekki staðizt, en í sambandi við ákvörðun um gildistökuna þarf að setja nokkur bráðabirgðaákvæði um framkvæmd vissra atriða, og till. um það efni mun n. bera fram fyrir 3. umr. málsins. Enn fremur hefur nefndin til athugunar að gera nokkra breyt. á 22. gr. frv. um skerðingarákvæðin og hefur það til íhugunar, hvort hún telur ástæðu til að bera fram brtt. við þá grein fyrir 3. umr. málsins.