15.02.1957
Sameinað þing: 32. fundur, 76. löggjafarþing.
Sjá dálk 2380 í B-deild Alþingistíðinda. (183)

Varamenn taka þingsæti

Gísli Guðmundsson:

Herra forseti Í þeim umræðum, sem farið hafa fram hér á Alþ. um varamannssæti í Reykjavík, sem nú er hér til umr., hafa aðallega tekið þátt löglærðir menn. Ég hlýt því sem leikmaður í lögfræðinni að finna til nokkurs vanmáttar til þess að ræða málið og mun naumast geta gert það á þann hátt, sem hinir sérfróðu menn hafa gert, sökum þess að mig skortir þekkingu á fræðunum. En hitt er svo það, að lögfræðingarnir hafa ekki verið sammála í þessu máli og um þær skýringar, sem á því séu, og þess vegna má þeim, sem ekki eru lögfróðir, frekar finnast rétt að leggja einnig orð í belg. Ég skal taka það fram, að ég mun ekki beinlínis blanda mér inn í þær umræður, sem hér hafa farið fram, eða svör við því, sem fram hefur komið og ég er ekki sammála, enda hefur hv. frsm. meiri hluta kjörbréfanefndar annazt þann þátt.

Um það hefur verið ágreiningur hér á Alþ., hversu með skuli fara, ef varamaður þingmanns, kjörins hlutbundinni kosningu, deyr eða missir kjörgengi eða segir af sér, eins og í því tilfelli, sem hér er um að ræða. Er því nú haldið fram af ýmsum, að þá eigi þingsætið, sem um er að ræða, að verða autt, því að stjórnarskráin gerði ráð fyrir því, að varamenn af lista séu jafnmargir þingmönnum, sem kjörnir eru, þ.e.a.s. í þessu tilfelli aðeins einn, og geri hins vegar ekki ráð fyrir því, að kosning fari fram í kjördæminu.

Í 31. gr. stjórnarskrárinnar, sem oft hefur verið vitnað til, segir svo um kjör átta þingmanna í Reykjavík:

„Kosning þeirra er hlutbundin. Jafnmargir varamenn skulu kosnir, samtímis og á sama hátt.“

Tilsvarandi ákvæði gilda um kosningu í tvímenningskjördæmum.

Það, sem í þessari gr. felst um kosningu í Reykjavík, er, að þm. Reykjavíkur skuli vera átta, kosnir hlutbundinni kosningu; enn fremur að varamenn þeirra skuli vera jafnmargir, þ.e.a.s. átta, og þeir skuli einnig kosnir hlutbundinni kosningu eins og þingmennirnir. Nánar sé ég ekki að um það sé rætt, t.d. ekki, hvort aðalmenn og varamenn skuli kosnir á sama lista eða hvort rétt sé að bera fram sérstakan varamannalista. Virðist ekkert beinlínis því til fyrirstöðu í stjórnarskránni, að svo sé gert, ef það samrýmist almennum lögum.

Þá felst það í þessum ákvæðum í 31. gr., að varamennirnir skuli kosnir samtímis aðalmönnunum.

Samkv. reglum hlutbundinna kosninga og ákvæðum kosningalaga er sá varamaður fyrst úrskurðaður rétt kjörinn, sem fær hæsta atkvæðatölu næst kjörnum þingmönnum eða þingmanni, ef um einn lista er að ræða, eða hæsta atkvæðatölu á sérstökum varamannalista, sem raunar er ekki gert ráð fyrir í kosningalögunum, og síðan sá, sem næsthæsta atkvæðatölu fær, o.s.frv. eftir nánari reglum um útreikning kosningaúrslita í hlutbundinni kosningu. Í hlutfallskosningu er hægt að kjósa eins marga varamenn á lista og frambjóðendur eru á listanum, að frádreginni tölu þeirra, sem kosningu hljóta sem þingmenn, ef fyrirmæli stjórnarskrár eða kosningalaga eru því ekki til fyrirstöðu.

Nú er því haldið fram, að 31. gr. stjórnarskrárinnar banni að kjósa fleiri varamenn í Reykjavík en þingmenn, af því að hún mælir ekki fyrir um kosningu fleiri varamanna en þingmanna. Á sama hátt má segja og er sagt af sumum, að hún banni að láta fara fram aukakosningu þingmanns í Reykjavík, af því að hún mælir heldur ekki fyrir um, að slík aukakosning fari fram, ef þingsæti verður autt. Hins vegar segir stjórnarskráin í margumræddri 31. gr., að á Alþingi eigi sæti, eins og það er orðað: átta þingmenn, kosnir í Reykjavik. En ef sæti þingmanns verður autt og ef talið er, að ekki sé varamaður, sem megi fylla sæti hans, ef enn fremur er talið óheimilt að láta aukakosningu fara fram, hvernig á þá að fullnægja því ákvæði stjórnarskrárinnar, að átta þingmenn kosnir í Reykjavík eigi sæti á Alþingi?

Í kosningalögunum er sýnilega, að mér virðist, gert ráð fyrir því, að þessu ákvæði sé fullnægt, þ.e.a.s. ákvæði stjórnarskrárinnar um, að átta þm. í Reykjavík eigi sæti á Alþingi, því að þar stendur í 117. gr., að framboðslisti hafi „rétt til“ jafnmargra varaþingmanna og kjörinna þm. En hvað verður um þennan ,.rétt“ listans til jafnmargra varaþingmanna og kjörinna þm., ef fráfall, afsal eða missir kjörgengis varaþingmanns á að hafa það í för með sér, að listinn teljist engan varamann hafa, ef þm. hans forfallast? Það virðist hins vegar hafa gleymzt í kosningalögunum að tryggja berum orðum þennan rétt, sem þau sjálf ákveða, og megi ekki túlka ákvæði kosningalaganna til tryggingar þessum rétti, sýnist ekki vera hægt að halda þetta ákvæði í heiðri.

En ég vil þá snúa mér aftur að stjórnarskránni, sem talið er að hér skipti mestu máli. Hún segir, að á Alþ. eigi sæti 8 þm. kosnir í Reykjavík. Hins vegar vilja sumir skilja önnur ákvæði hennar svo, að þegar sérstaklega stendur á, sé ekki hægt að fullnægja þessu ákvæði, stjórnarskráin sjálf komi í veg fyrir, að hennar eigin ákvæðum verði fullnægt. Ég er, eins og ég tók fram í upphafi, ekki löglærður maður, en þegar svona stendur á, finnst mér eins og fleirum, að þörf sé á því, sem sérfróðir menn kalla lögskýringu á stjórnarskránni, og þá með sérstöku tilliti til þess, að stjórnarskráin er, eins og allir vita, eins konar umgerð um hina almennu löggjöf og ákvæði hennar fela yfirleitt ekki í sér nákvæma lýsingu á framkvæmd þess, sem þar er mælt fyrir um. Sú lýsing kemur fram í hinni almennu löggjöf.

Ég get heldur ekki betur séð en að í ummælum hér á Alþ. nýlega hafi komið fram a.m.k. tvö mjög skýr dæmi um það, að Alþingi eða stjórnarvöld landsins hafi leyft sér að túlka ákvæði stjórnarskrárinnar einmitt í sambandi við varamenn þingmanna og þar með mæla fyrir um framkvæmdir, sem ekki er mælt fyrir um í stjórnarskránni.

Það dæmi, sem ég nefndi fyrr og fram hefur komið í umr. á Alþ., er í sambandi við úthlutun uppbótarsæta. Um úthlutun uppbótarsæta er ekki nákvæmlega fyrir mælt í stjórnarskránni. Þótt að vísu sé sagt, að úthluta skuli allt að 11 þingsætum til jöfnunar milli þingflokka, eins og það er orðað, er ekki að öðru leyti nákvæmlega fyrir mælt um það í stjórnarskránni, hvernig þeim skuli úthlutað, en aftur á móti er það gert í kosningalögum, eins og líka nauðsyn ber til.

Nú hefur Alþ. með kosningalögum 1933 og síðan fyrirskipað þá aðferð við úthlutun uppbótarsæta, sem hefur það í för með sér, að kjörnir varamenn í Reykjavík og tvímenningskjördæmunum geta orðið landskjörnir þm. og verða það alltaf einhverjir í Reykjavik, eins og nú standa sakir.

Þegar úthlutað er uppbótarsætum, liggja ávallt fyrir úrslit í Reykjavík og þá um leið, hve margir og hverjir hafa verið kosnir varamenn af hverjum lista þar. Um fleiri varamenn ætti þá ekki að geta verið að ræða samkvæmt því, sem sumir segja nú um bann stjórnarskrárinnar við slíku. En Alþingi hefur talið sér heimilt að ákveða annað, því að kosningalög segja svo, að um leið og varamaður í Reykjavík fær kjörbréf sem landskjörinn þm., skuli bætt við nýjum varamanni neðar af þeim lista, sem hinn landskjörni þm. átti sæti á. Þetta segja kosningalögin.

Ég heyrði hv. þm. löglærðan halda því fram á dögunum, að þetta væri sérstaklega heimilað með d-lið 31. gr. stjórnarskrárinnar, þar sem kveðið er á um, að úthlutun uppbótarsæta skuli fara fram.

Ég get ekki séð, að hægt sé að finna þeim ummælum stað. Í þessum d-lið 31. gr. eru sem sé engin fyrirmæli um það, að varamenn af listum í kjördæmi, t.d. í Reykjavík, skuli verða uppbótarþm.

Alþingi gat því ákveðið aðra aðferð við úthlutun uppbótarsæta, t.d. að boðnir skyldu fram sérstakir landskjörslistar eða þá að kjörnir varamenn kæmu ekki til greina við úthlutun uppbótarsæta. Þetta gerði þingið ekkí, heldur gerði einmitt ráð fyrir að taka uppbótarmanninn úr hópi kjörinna varamanna og lét sér þá ekki fyrir brjósti brenna að mæla fyrir um nýja varamenn þrátt fyrir ákvæði stjórnarskrárinnar.

Enginn hefur mótmælt þessu eða haft orð á því, svo að ég viti, að þessi ákvæði kosningalaganna fari í bága við stjórnarskrána. Þar með sýnist mér löngu viðurkennt, að hið rétta í þessu máli sé, að varamenn eigi á hverjum tíma að vera jafnmargir og aðalmenn og ef varamaður fer frá á einhvern hátt, þá sé rétt, að næsti maður listans fái kjörbréf í hans stað. Þetta held ég líka að allur þorri almennings í landinu telji eðlilegt og sanngjarnt og hafi jafnvel gengið út frá, að svo væri óumdeilanlega.

Hitt dæmið, sem ég vildi nefna um túlkun eða skýringu stjórnarskrárinnar, kom fram í umr. nýlega hjá hv. 1. þm. Reykv. (BBen), og hefur aftur verið minnzt á það í umr. nú í dag. Það er aukalandskjörið 1926, sem raunar hefur verið notað til þess að reyna að sýna fram á annað í þessu sambandi.

Ákvæði stjórnarskrár um landskjör voru þá mjög hliðstæð núverandi stjórnarskrárákvæðum um kjör þm. við hlutbundnar kosningar, t.d. í Reykjavík. Landsk. þm. féll frá. Varamaður hans, sá er kjörbréf fékk, var einnig fallinn frá. Í stjórnarskránni voru engin ákvæði fremur en nú, sem mæltu fyrir um, hversu með skyldi fara. Stjórnarskráin mælti ekki fyrir um aukakosningu, að ég ætla, en stjórnarvöld landsins ákváðu, eins og hér hefur verið skýrt frá, að aukalandskjör skyldi fara fram, og það fór fram.

Þarna sýnist mér hafa verið á ferðinni lögskýringarviðbót við stjórnarskrána, gerð til þess að framfylgja öðrum ákvæðum í stjórnarskránni, sem sé þeim, að á Alþingi ættu sæti 42 þm., eins og þá var ákveðið. Því ákvæði varð að fullnægja á einhvern hátt, og stjórnarvöldin völdu þá aukakosningarleiðina. Sú leið mundi ekki nú veita þeim lista, sem hlut á að máli í Reykjavík, þann rétt, sem honum ber, ef framboðum væri hagað á sama hátt og síðast, þótt hún gerði það 1926 í landskjörinu.

Á það hefur líka verið réttilega bent í umr. hér á Alþingi, að stjórnarskráin 1933 hafi veitt flokkum og þar með listum sérstaka viðurkenningu, sem ekki var til staðar 1926. Það virðist líka öllu eðlilegra, þegar á þetta er litið frá almennu sjónarmiði, að þingsæti, sem skipað er í stað þm., sem forfallast, sé skipað samkvæmt vilja kjósenda í almennum kosningum, þ.e.a.s. varamanni, ef hann getur verið til staðar, eins og þingið er að öðru leyti skipað samkvæmt vilja kjósenda í þeim hinum sömu almennu kosningum, heldur en leitað sé um það atkvæða kjósenda, að sömu leyti annarra og á öðrum tíma.

En um bæði þessi dæmi, hið fyrra um það atriði kosninganna að láta kjörinn varamann hljóta uppbótarþingsæti og mæla fyrir um nýjan varamann og hið síðara um að láta aukakosningu fara fram við landskjör 1926, virðist mér það sameiginlegt, að þau sýni, að ekki hefur verið litið svo á, að stjórnarskráin væri slík hindrun á því að fylla autt sæti þm. kjörins hlutbundinni kosningu sem sumir vilja nú vera láta.

Af því að ég hef sem nm. verið nokkuð riðinn við tillögur um varamannssæti það, sem hér er til umr., hef ég viljað láta þessar hugleiðingar mínar koma fram, áður en þessari umræðu lýkur.

Kjörbréf Eggerts Þorsteinssonar sem varamanns í Reykjavík liggur nú fyrir frá yfirkjörstjórn Reykjavíkur, og er þar með fullnægt óskum þeirra, sem kunna að vera þeirrar skoðunar, að kjörbréf verði að liggja fyrir eða vottorð um tilveru kjörbréfs, til þess að Alþ. geti tekið kosningu gilda. Ég hef að vísu ekki sannfærzt um það enn, að svo þurfi að vera, en ræði það ekki frekar.

Fyrir Alþingi liggur nú frv. til breytinga á kosningalögunum, þar sem lagt er til, að sett verði í eitt skipti fyrir öll ákvæði um það, hversu með skuli fara, ef sæti varamanna eða varamanns, sem rétt átti til kjörbréfs, að lokinni kosningu verður laust. Er rétt og eðlilegt að nota tækifærið til að setja slík lög nú, þegar atvik mála af þessu tagi rifjast upp fyrir mönnum, jafnframt því sem meðferð þessa frv. og samþykkt væri í sjálfu sér eins konar úrskurður Alþ. í þessu máli, þar sem ekki er heimilt að taka til afgreiðslu frv., sem fara í bága við stjórnarskrá.

Þetta frv. hefur enn ekki verið tekið fyrir og er ekki á dagskrá, en ég vona, að hæstv. forseti taki það ekki illa upp, þó að ég hafi á það minnzt að gefnu tilefni hér á Alþingi.

Ég vil svo aðeins benda á það, þótt vera megi að það verði ekki talið hafa mikla þýðingu fyrir afgreiðslu þessa máls, að mér virðist vera hentugur tími til þess nú fyrir Alþingi að slá því föstu, hversu með skuli fara, þegar mál koma fyrir af því tagi, sem hér er um að ræða, og með sérstöku tilliti til þess, að nú er við völd í landinu ríkisstj., sem hefur mikinn þingmeirihluta að baki sér. Af þeirri ástæðu fer því nú fjarri, að eitt þingsæti sé líklegt til að hafa áhrif á það, hvernig Alþ. skipar ríkisstj. eða á meginstefnu í afgreiðslu þingmála. Þess er þá líka fremur að vænta, að þm. geti litið með jafnaðargeði á þetta mál, enda er þess að vænta, að sú sé reyndin, þótt nokkurt kapp hafi hlaupið í umr. í sambandi við það, eins og stundum vill verða umfram það, sem efni standa til.

Skal ég svo ekki hafa fleiri orð um þetta mál, nema sérstakt tilefni gefist til.