15.03.1960
Neðri deild: 48. fundur, 80. löggjafarþing.
Sjá dálk 1245 í B-deild Alþingistíðinda. (284)

88. mál, söluskattur

Fjmrh. (Gunnar Thoroddsen):

Herra forseti. Skömmu eftir að ríkisstjórnin var mynduð, var fjórum embættismönnum falið að endurskoða tollskrána og öll aðflutnings- og innflutningsgjöld. Sú endurskoðun tekur að sjálfsögðu langan tíma, en megintilgangur hennar er sá að samræma þessi gjöld, taxta þeirra, álagningu og innheimtu, og gera þetta allt einfaldara í sniðum en verið hefur. Í annan stað var þessum sömu fjórum embættismönnum falið að endurskoða gildandi lög um söluskatt.

Það hafði komið í ljós, að söluskattur sá, sem nú er í gildi, 9% af iðnaði og þjónustu innanlands, hafði reynzt meingallaður, ranglátur og erfiður í framkvæmd.

Þessir fjórir embættismenn, sem falið var þetta verkefni, að endurskoða lögin um söluskatt, voru ráðuneytisstjórarnir í efnahagsmála- og fjármálaráðuneytinu, hagstofustjórinn og tollstjórinn í Reykjavík.

Í öðru lagi lá það fyrir við samningu og undirbúning fjárlagafrv., að afla þyrfti tekna, sem svaraði um 280 millj. kr., til þess að vega upp á móti brottfalli tekjuskatts af launatekjum í fyrsta lagi, sem var eitt af atriðum í samningi við stjórnarmyndunina, til þess að vega í öðru lagi á móti afnámi þessa 9% söluskatts á iðnað og þjónustu, sem mönnum eftir atvikum sýndist óhjákvæmilegt að fella niður, og í þriðja lagi til þess að afla fjár, til þess að bæjar- og sveitarfélögin gætu fengið nýjan tekjustofn til þess að gera þeim kleift að lækka útsvörin.

Þessum sömu embættismönnum var falið þetta verkefni, og það frv., sem hér liggur fyrir til laga um söluskatt, er árangur af starfi þeirra og athugunum ríkisstjórnarinnar á þeirra tillögum.

Í fjárlagafrv., sem samið var eða endurskoðað um áramót, var gert ráð fyrir, að þessara 280 millj. kr. yrði aflað fyrst og fremst með almennum söluskatti í smásölu eða á síðasta stigi viðskipta. Eftir að málið hafði verið athugað og undirbúið, bæði af þessum embættismönnum og rætt rækilega í ríkisstj., kom það í ljós, að með hinum almenna söluskatti, eins og hann er ráðgerður í þessu frv., 3%, mundi ekki nást þessi upphæð og þyrfti því að gera aðrar ráðstafanir til viðbótar á þessu ári.

Ástæðurnar til þess, að hinn almenni söluskattur nær ekki á þessu ári 280 millj. kr., eru ekki, eins og sum málgögn og þm. hafa látið í veðri vaka, einhverjar týndar milljónir eða skakkir útreikningar. Það er allt saman tilbúningur og skáldsaga. Ástæðurnar eru þær, sem ég skal nú greina.

Í fyrsta lagi var það í rauninni í upphafi ljóst, að til þess að ná þessari upphæð mundi ekki duga 3% söluskattur, heldur mundi verða að hafa hann a.m.k. 4% eða jafnvel milli 4 og 5%. Ríkisstj. taldi hins vegar við athugun málsins ekki rétt að leggja til, að söluskatturinn yrði hærri en 3%.

Í öðru lagi kemur þessi söluskattur aðeins á þrjá ársfjórðunga, en gildir ekki fyrir árið allt, og veldur það að sjálfsögðu lægri tekjum.

Í þriðja lagi þótti rétt við undirbúning málsins að undanþiggja söluskatti allstóra flokka vöru og þjónustu, sem rýra tekjur af skattinum verulega. Þar telur einna mest byggingarvinna, sem rétt þótti að undanþiggja. Auk þess eru undanþegnar, eins og greinir í 6. og 7. gr. frv., bæði ýmsar helztu rekstrarvörur sjávarútvegs og landbúnaðar og ýmislegt fleira.

Þessar þrjár ástæður liggja til þess, að söluskattur sá, sem hér er lagt til að lögfestur verði, mun ekki á þessu ári gefa þá upphæð, sem í fjárlagafrv. hafði verið tiltekin. Það varð því að ráði, að á þessu ári skyldi náð viðbótarupphæðinni með því að bæta við innflutningssöluskattinn, sem nú er 7%, og að hann skyldi hækkaður um 8%, þ.e.a.s. verða 15%.

Nú vil ég taka það fram, að þetta tvennt, 3% smásöluskatturinn og 8% innflutningssöluskatturinn, er m.a. að því leyti ólíkt í þessu frv., að ákvæðin um smásöluskattinn eru ekki bundin við þetta ár, heldur gert ráð fyrir, að þau ákvæði standi áfram, að smásöluskattinum verði haldið ekki aðeins þetta ár, heldur áfram. Hins vegar eru um 8% innflutningssöluskattinn bráðabirgðaákvæði og ekki ákveðið annað í þessu frv. en hann skuli gilda út þetta ár.

Í sambandi við þetta mál vil ég einnig minnast á það, að stefnan er sú nú og verður væntanlega á næstu árum fremur að létta beinu skattana hér á landi heldur en að þyngja þá. Það má því gera ráð fyrir, að strax á þessu ári og á næstu árum fái ríkissjóður verulega minni tekjur af hinum beinu sköttum en verið hefur að undanförnu.

Í annan stað er þess að geta, að aðflutningsgjöld og tollar eru hér á Íslandi miklu þyngri en þekkist yfirleitt í öðrum löndum, þ.e.a.s. í öðrum löndum Vestur-Evrópu og Ameríku. Við stefnum nú að því að gera verzlunina frjálsari en verið hefur, og m.a. verður það vafalaust stefna okkar Íslendinga að reyna á næstu árum að komast inn á fríverzlunarsvæði eða bandalög í einu eða öðru formi, og það m.a. leiðir auðvitað til þess, að fremur verður að stefna að því að lækka aðflutningsgjöldin og tollana en hækka.

Þegar við höfum það í huga varðandi þessa tvo megintekjustofna ríkissjóðs, annars vegar beinu skattana og hins vegar tolla og aðflutningsgjöld, að væntanlega stefnir fremur í þá átt á næstu árum að létta þessi gjöld heldur en þyngja þau, þá kemur að sjálfsögðu upp sú spurning: hvernig á þá ríkissjóður eða hið opinbera að afla sér þeirra tekna, sem það þarf til sinnar starfsemi og þjónustu? Og þá verður fyrir augum að sjálfsögðu fyrst og fremst sölu- og veltuskattur í einu eða öðru formi. Út á þá braut hafa nágrannaþjóðir okkar ýmsar farið hin síðustu ár.

En þegar rætt er um söluskatt eða veituskatt, getur hann að sjálfsögðu verið með margvíslegu móti. Stundum hefur verið reyndur svokallaður fjölstigaskattur, þ.e.a.s. skattur, sem lagður er á veltuna á öllum stigum. Það getur þýtt það, að í sumum greinum lendir söluskatturinn þrisvar, fjórum, fimm sinnum á sömu vörunni eftir því, hvað hún gengur í gegnum mörg framleiðslustig frá hráefni og til fullunninnar vöru, sem komin er í hendur neytanda. Sá veltuskattur, sem fyrst var lögtekinn hér á Íslandi, 1945, var með þessum hætti, fjölstigaskattur, sem lenti á öllum stigum veltunnar. Á þessu fyrirkomulagi eru ákaflega margir annmarkar, sem ég skal ekki fara út í hér. En reynsla og athuganir manna á þessu söluskattsmáli í heild hafa yfirleitt leitt til þess, að menn hafa horfið frá fjölstigakerfinu.

Það er hægt að hugsa sér einnig, að söluskattur sé lagður á í heildsölu. Það hefur þann kost fram yfir smásöluskattinn, að þá eru aðilarnir færri, sem eiga að innheimta og standa skil á þessum skatti, en hins vegar eru á því fyrirkomulagi ákaflega miklir framkvæmdaörðugleikar og annmarkar.

Eftir nána athugun bæði á því, hvað mundi henta bezt hér á landi, og einnig með samanburði við löggjöf og reynslu nágrannaþjóða okkar, er það álit manna, að söluskattur á síðasta stigi muni bezt henta okkur Íslendingum. Á því er meginefni þessa frv. byggt, að lögfestur sé slíkur söluskattur, og er meginstefna hans skýrgreind í 3. gr. frv., þar sem segir, að söluskattskylda af seldri vöru eða vinnu skuli almennt bundin við síðasta stig viðskipta, þ.e. sölu til neytenda o.s.frv.

Í II. kafla þessa frv. er rætt um þennan söluskatt af viðskiptum. Í 4. og 5. gr. er nánar skýrt með dæmum, hvað teljist til skattskyldrar sölu og þjónustu og hverjir séu söluskattskyldir. Í 6. gr. eru svo taldar upp undanþágur frá skattskyldu fyrir vörur og verðmæti og í 7. gr. undanþágur varðandi þjónustu og ýmiss konar starfsemi. Í öðrum greinum þessa kafla er svo nánar skýrt, hverjir eiga að hafa með höndum álagningu og innheimtu skattsins og eftirlit með framkvæmd hans.

Í III. kafla laganna eru ákvæði um söluskatt af innflutningi, þ.e.a.s. um þann 7% söluskatt af innflutningi, sem nú er í gildi og hefur verið um nokkurra ára skeið, og er það að meginefni til ábreytt frá gildandi lögum. Þó eru í gildandi lögum taldar upp ýmsar undanþágur frá skattinum, en þessi upptalning er mjög ófullkomin, og reyndin hefur orðið sú, að ráðh. hefur í reglugerð kveðið miklu nánar á um undanþágurnar og bætt þar mörgum við. Hér hefur verið talið rétt að hafa í 18. gr. heimild til ráðh. til þess að undanþiggja tilteknar vörutegundir með reglugerð, og eins og tekið er fram í grg. um 18. gr., þá er gert ráð fyrir, að þær undanþágur verði í aðalatriðum hinar sömu og nú tíðkast.

Þá er það nýmæli í þessu frv., að svo er ákveðið, að fimmtungur söluskattsins, þ.e.a.s. 3% söluskattsins og 8% innflutningssöluskattsins, skuli renna til jöfnunarsjóðs sveitarfélaga. Það mál hefur oft verið rætt hér á þingi á s.l. áratug, hver nauðsyn er á því að bæta fjárhagsaðstöðu sveitarfélaganna af ýmsum ástæðum. Bæði er það kunnugt, að mörg þeirra hafa átt í vök að verjast fjárhagslega, þegar ríkisvaldið hefur hlaðið á þau nýjum útgjöldum án þess að sjá þeim fyrir auknum tekjum, og hins vegar brýn nauðsyn til að sjá þeim fyrir tekjustofnum til þess að gera þeim kleift að draga úr útsvörunum, sem víða eru orðin allt of há. Það hefur um margra ára skeið verið sérstaklega mænt á óbeinan skatt eða hluta af söluskatti í þessu skyni, en hefur hingað til ekki fengizt samþ. á þingi, þó að till. hafi verið uppi um það alloft. Í þessu frv. er nú gert ráð fyrir, að fimmtungur söluskattsins renni til sveitarfélaganna, en það er gert ráð fyrir, að það verði 56 millj. af þessum 280 milljónum.

Það hefur verið um það rætt mjög í hv. Ed., sem þetta frv. hefur gengið í gegnum, hvort þetta frv. feli í sér nýjar álögur á landslýðinn eða ekki. Eins og ég hef tekið fram og raunar hefur komið skýrt fram, bæði í fjárlagafrv., grg. þess, og þeirri grg. ríkisstj. um viðreisnina, sem gefin var út sem hvít bók, þá hefur það komið skýrt og greinilega fram, að á móti þessum 280 millj. kr. söluskatti, sem þetta frv. felur í sér, koma þrír aðrir liðir, sem létta álögum á landslýðnum, sem nema samtals sömu upphæð.

Ég vil í fyrsta lagi út af því, að þetta frv. feli í sér nýja tekjuöflun að upphæð 280 millj. kr., geta þess, að reynt hefur verið í umræðum og blaðaskrifum að rangsnúa mjög sannleikanum í þessu efni. Stundum er talað um, að söluskatturinn, sem leiði af þessu frv., sé milli 400 og 500 millj. Stundum er því haldið fram, að hann sé ekki 280, heldur 370–380 millj. Þetta er allt saman eftir þeim tölum, sem hv. stjórnarandstæðingum þóknast að nota í hvert og eitt skipti. En þessi tala, sem stundum er notuð, að það séu ekki 280 millj., heldur 370 eða 380, er fundin út með því að áætla, hver söluskatturinn verði fyrir heilt ár. Það, sem hér er um að ræða, er það, hver söluskatturinn verði á þessu ári, og þá er gert ráð fyrir sem sagt, að hann gefi, miðað við 10 mánuði, 280 millj. Það er að sjálfsögðu ekki rétt að setja þetta dæmi þannig upp að reikna út, hvað þessi ákvæði mundu gefa á heilu ári, ef þau væru í gildi, þegar af þeirri ástæðu, að annar hluti þessa skatts, 8% á innflutninginn, er alls ekki með þessu frv. ætlazt til að gildi nema í 9 mánuði eða til loka þessa árs. Það er því alveg einsætt og óvefengjanlegt, að hér verður að miða við 280 millj., sem gert er ráð fyrir að þetta frv. feli í sér af nýjum álögum.

Það, sem hins vegar kemur þar á móti og verður létt af landslýðnum á þessu ári, er í fyrsta lagi tekjuskatturinn, en í stjórnarsáttmálanum er ákveðið að endurskoða skattalöggjöfina í heild og sérstaklega tekið fram að afnema tekjuskatt af almennum launatekjum. Eftir þeim till. varðandi þetta mál, er gerðar hafa verið, hefur verið reiknað út, hver tekjumissir mundi verða á þessu ári fyrir ríkissjóð af þessum sökum, og sá útreikningur sýnir, að tekjumissir ríkissjóðs mundi verða aldrei minni en 110 millj. á þessu ári. Hv. stjórnarandstæðingar reyna stundum að villa um og blekkja með því að nota töluna 75 millj., sem ríkið tapi, og þá er það fundið út með því að bera saman fjárlög fyrir 1959 og fjárlagafrv. fyrir 1960. Það, sem skiptir máli í þessu efni, er auðvitað það, hverjar tekjur ríkissjóðs hefðu orðið á þessu yfirstandandi ári að óbreyttum skattalögum. Eftir útreikningum skattstofunnar mundu þær tekjur verða að óbreyttum skattalögum a.m.k. 110 millj. meiri en eftir þær breyt., sem fyrirhugað er að gera. M.ö.o.: það er einnig óvefengjanlegt, að tekjumissir ríkissjóðs á þessu ári vegna hinna fyrirhuguðu skattalagabreytinga mun nema a.m.k. 110 millj. kr.

Í öðru lagi er svo 9% söluskatturinn, sem ætlunin er að afnema með þessu frv. En eins og ég gat um, hefur hann reynzt meingallaður og ranglátur og erfiður í framkvæmd. En ef þau ákvæði mundu gilda áfram út þetta ár, er gert ráð fyrir, að hann mundi gefa ríkissjóði um 114 millj. Þetta tvennt gerir 224 millj. kr.

Þá er í þriðja lagi ætlazt til, að sveitarfélögin fái 56 millj. kr., eins og fram er tekið í fjárlagafrv. Þegar þessar þrjár upphæðir koma saman, eru það 280 millj., en það er einmitt sú fjárhæð, sem þarf að afla í staðinn og gert er ráð fyrir að afla með þessu frv.

Það er því alveg ljóst, að hér stenzt það á, þær álögur, sem á að létta af landslýðnum nú á þessu ári, og þær, sem á að leggja á með þessu frv. Með þessu frv. er því ekki um að ræða nýjar álögur á landslýðinn, heldur, eins og ég hef tekið fram áður, tilflutning á gjaldheimtu eða skattstofnum.

Nú hefur því verið haldið fram, að þessi söluskattur væri sérstaklega ranglátur að því leyti, að hann komi sérstaklega hart niður á alþýðufjölskyldunum, launamönnum, hinum efnaminni og afnám tekjuskatts og aðrar þær ráðstafanir, sem ég gat um hér áðan, mundu hvergi nærri vega þar upp á móti. Það hefur verið gerður útreikningur á því, hvernig þetta dæmi lítur út. Hagstofan hefur reiknað út, hver útgjaldaauki mundi verða af þessu frv. fyrir þá fjölskyldu, sem vísitalan er byggð á, þ.e.a.s. vísitölufjölskylduna. Og þá kemur í ljós, að 8% innflutningsskatturinn plús 3% söluskatturinn, en að frádregnum 9% skattinum á iðnaði og þjónustu, gerir það að verkum, að útgjöld vísitölufjölskyldunnar hækki um 1875 kr. miðað við heilt ár. M.ö.o.: hækkun útgjalda vegna þessa frv. mundi verða á vísitölufjölskyldunni 1875 kr. miðað við heilt ár. En nú á þetta frv. aðeins að gilda 3 ársfjórðunga á þessu ári. Sem sagt, sá hækkaði eða nýi söluskattur, sem hér er gert ráð fyrir, kemur aðeins á 9 mánuði ársins, en það þýðir, að útgjaldaauki vísitölufjölskyldunnar er vegna þessa frv. 1400 kr. á þessum 9 mánuðum. Á móti kemur svo það, að tekjuskattur þessarar sömu fjölskyldu er um 1450 kr., sem feilur niður. Auk þess er gert ráð fyrir, að útsvör lækki á þessari fjölskyldu, þ.e.a.s. útsvör í Reykjavík, en allur vísitölugrundvöllurinn er byggður á framfærslukostnaði fjölskyldu í Reykjavík. Það er gert ráð fyrir, að útsvör í Reykjavík lækki á þessu ári um 10–15% frá því, sem var í fyrra. Nákvæmar er ekki hægt að segja til um það nú, vegna þess að störfum niðurjöfnunarnefndar er skammt á veg komið enn. En þetta þýðir, að útsvar vísitölufjölskyldunnar mundi lækka a.m.k. um 700 kr. á þessu ári frá því, sem var í fyrra. Tekjuskatturinn sem sagt 1450 kr., útsvarið a.m.k. um 700, það gerir 2150, sem er létt útgjöldum af vísitölufjölskyldunni með þessu tvennu á þessu ári. Þegar við berum þessar tölur saman og annars vegar 1400 kr. útgjaldaaukann vegna þessa frv., þá er ljóst, að með þessu frv. er ekki verið að íþyngja alþýðufjölskyldunum, launamönnunum, vísitölufjölskyldunni, heldur þvert á móti, það er verið að létta af þeim gjöldum.

Varðandi meðferð þessa frv. vil ég taka það fram, að áður en frv. var prentað og lagt fyrir Alþingi, þótti það sjálfsagt og til fyrirgreiðslu við undirbúning og meðferð málsins að senda frumvarpsuppkastið til nokkurra aðila, þeirra sem fyrst og fremst eiga að hafa með framkvæmdina að gera, þ.e.a.s. að annast innheimtu söluskattsins. Þessir aðilar, sem fengu frv. sem trúnaðarmál til athugunar, voru: Landssamband iðnaðarmanna, Félag ísl. iðnrekenda, Samband ísl. samvinnufélaga, Vinnuveitendasamband Íslands, verzlunarráðið, Kaupmannasamtök Íslands og stórkaupmannafélagið. Þessir eru þeir aðilar, sem það lendir mest á að sjá um innheimtu skattsins, þ.e.a.s. kaupfélög og kaupmenn, iðnaðarmenn og iðnrekendur og svo verktakar að vissu leyti. Ýmsir þessara aðila komu svo ábendingum og athugasemdum sínum á framfæri, áður en gengið var endanlega frá frv. Ýmsar þeirra ábendinga voru teknar til greina og teknar inn í frv. strax.

Ég get þessa sérstaklega vegna þess, að komið hafa fram ádeilur í þingi út af því, að frv. hafi verið sent út um borg og bý til manna utan þings, áður en hv. alþm. áttu kost á að sjá það. En ég ætla, að flestir hljóti að vera sammála um, að það hljóti að hafa verið heppilegri vinnubrögð að gefa þessum aðilum kost á að koma sínum athugasemdum á framfæri, áður en endanlega var gengið frá frv., til þess að það yrði lagt fyrir Alþingi, og það mun að sjálfsögðu spara ýmsar breyt., sem ella hefði þurft að gera í meðförum þingsins.

Ég mun láta þessi inngangsorð með söluskattsfrv. nægja og legg til, að því verði vísað til 2. umr. og hv. fjhn.