06.12.1960
Efri deild: 32. fundur, 81. löggjafarþing.
Sjá dálk 1061 í B-deild Alþingistíðinda. (1050)

124. mál, ríkisábyrgðir

Fjmrh. (Gunnar Thoroddsen):

Herra forseti. Ríkisábyrgðir hafa verið veittar á lán til margvíslegra hluta á undanförnum árum. Meðal annars hafa verið veittar ríkisábyrgðir vegna lána til hafnargerða víðs vegar um land, vegna togarakaupa og bátakaupa, til byggingar frystihúsa og annarra fiskvinnslustöðva, til síldarverksmiðja, enn fremur til byggingar sláturhúsa og kjötvinnslustöðva, til byggingarsjóðs og ræktunarsjóðs, til ýmiss konar samgöngutækja, bæði flóabáta, flugvéla o.fl., vegna rafveitna, vatnsveitna, fyrir byggingarlánum, bæði vegna byggingarsamvinnufélaga og fleiri aðila. Þetta eru aðeins nokkur dæmi, að vísu nokkur höfuðdæmi, þeirra ríkisábyrgða, sem veittar hafa verið. Og þessar ríkisábyrgðir hafa verið veittar fyrir sveitarfélög, bæði kaupstaði og hreppsfélög, fyrir samvinnufélög, hlutafélög og fyrir einstaklinga.

Ég ætla, að allmörg ár séu liðin, síðan mönnum tók að verða ljóst, að þessi mál væru komin í óefni, og nú síðustu árin er ljóst, að þessi ríkisábyrgðalán hafa lent í algerum ógöngum. Nú er það svo, að opinber stuðningur við margvíslegar framkvæmdir í landinu er að sjálfsögðu nauðsynlegur. Stundum er sá opinberi stuðningur veittur með beinum, óafturkræfum styrkjum frá hinu opinbera. Stundum er hann veittur með beinum lánum frá hinu opinbera. Og í þriðja lagi eru svo ríkisábyrgðirnar.

Á því er enginn vafi, að ríkisábyrgðir hafa gert mögulegar ýmsar framkvæmdir, sem hafa orðið til mikilla nytja fyrir landsfólkið. Og ég held, að það sé ljóst, að við verðum að halda áfram að veita ríkisábyrgðir vegna margvíslegra framkvæmda til þess að gera þær mögulegar. Hitt er einnig ljóst, að hér verður að gæta hófs í og allt annars konar aðhald og festa verður að komast á í þessum málum heldur en verið hefur að undanförnu. Og fyrst og fremst miðar það frv., sem hér hefur verið lagt fram um ríkisábyrgðir, að því að skapa fastari reglur og meira aðhald í þessum málum.

Ef við lítum á tölur um það, hversu ríkisábyrgðirnar eru miklar, og þess er gætt einnig, að töluvert af þessum lánum, sem ríkið ber ábyrgð á fyrir aðra, er tekið erlendis og hækkar því í krónutölu við hvers konar gengislækkun, hvort sem hún er opinber eða dulbúin, og þegar tekin er heildartala þeirra ríkisábyrgða, sem ríkið er nú í, þá munu það vera s.l. 1. okt. 2336 millj. kr. Nú má segja, að ef til vill væri hér ekki mikil hætta á ferðum, ef öll þessi lán, sem ríkið er í ábyrgð fyrir, væru vel og örugglega tryggð og ekki féllu vanskilagreiðslur á ríkissjóð. En það er öðru nær. Ef við lítum yfir þau vanskil á ríkisábyrgðarlánum, sem ríkissjóður hefur þurft að greiða af hendi á árunum 1950–59, þá lítur sú skrá þannig út:

Árið 1950 greiddi ríkissjóður vegna vanskila á ríkisábyrgðarlánum 4.3 millj., 1951 5.2 millj., 1952 8.2 millj., 1953 8.6 millj., 1954 8.7 millj., 1955 fór upphæðin upp í 12.7 millj., 1956 í 18.3 millj., 1957 í 21.2 millj., 1958 í 23.9 millj., 1959 í 28.9 millj. Fyrir þessi 10 ár, 1950–59, hefur ríkissjóður því orðið að greiða vegna vanskilaskuldanna rétt um 140 millj. kr.

Á yfirstandandi ári er gert ráð fyrir 35 millj. í þessu skyni, og þótti sumum hér í hv. Alþ., að það væri helzt til há upphæð, þegar fjárlagafrv. var afgreitt. En miðað við reynslu og horfur verður útkoman væntanlega sú á þessu ári, að vanskilaskuldirnar nemi ekki aðeins 35 millj., heldur nokkru hærri upphæð. Í fjárlagafrv. fyrir 1961 er gert ráð fyrir 38 millj. í þessu skyni.

Það má auðvitað hverjum manni ljóst vera, að á þessari braut verður ekki haldið áfram. Og í febrúarmánuði 1959 samþykkti Alþingi svo hljóðandi þál., að tillögu hv. 6. þm. Norðurl. e., Magnúsar Jónssonar:

„Alþingi ályktar að fela ríkisstj. að láta athuga, hvort tiltækilegt sé að setja raunhæfa löggjöf um ríkisábyrgðir, þar sem sett verði almenn skilyrði fyrir veitingu ríkisábyrgða og samræmdar eftir föngum reglur um það efni. Enn fremur verði kannaðar orsakir vanskila á ríkisábyrgðarlánum og tillögur gerðar um úrbætur, svo sem við verður komið.“

Núv. ríkisstj. hefur kannað þetta mál frá ýmsum hliðum, og einkum hefur það, eðli málsins samkvæmt, verið til athugunar og meðferðar í fjmrn. Árangur þeirra athugana er það frv., sem hér liggur fyrir, og megintilgangur þess er að setja almennar reglur, sem gilda skuli um, hvort veita skuli ríkisábyrgð í hverju sérstöku tilfelli, þar sem heimildir kunna að vera fyrir hendi, og þá hvernig þau mál skuli nánar könnuð og undirbúin og hvert eftirlit haft með því, að lántakandi sá, sem ábyrgðarinnar nýtur, geti staðið í skilum.

Í 1. gr. þessa frv. er ákveðin sú regla, að ríkissjóður megi aldrei takast á hendur ábyrgðarskuldbindingar, nema heimild sé veitt til þess í lögum. Nú er það svo, að í 40. gr. stjórnarskrárinnar er svo fyrir mælt, að ekki megi taka lán, er skuldbindi ríkið, nema samkv. lagaheimild. Með hliðsjón af því má segja, að ekki sé óeðlilegt, að til þess að ríkissjóður takist á hendur ábyrgðir á lánum, sem samkv. reynslunni mjög oft falla á hann til greiðslu, sé krafizt beinnar lagaheimildar. En sá háttur hefur lengi verið hafður á hér á Alþ., að þál. hefur verið látin nægja.

Fyrsta breytingin samkv. þessu frv. er því þessi, að til þess að ríkissjóður geti veitt ábyrgð, þurfi að vera heimild til þess í lögum, og nægir þá að sjálfsögðu einnig heimild í fjárlögum.

Í öðru lagi er þýðingarmikið nýmæli í 2. gr. frv., þar sem svo er mælt, að ríkissjóður megi ekki ganga í sjálfskuldarábyrgð, nema slíkt sé sérstaklega ákveðið í lögum þeim, sem ábyrgð heimila. En gerður er greinarmunur á tvenns konar ábyrgð, sjálfskuldarábyrgð og einfaldri eða almennri ábyrgð. Þegar um sjálfskuldarábyrgð er að ræða og vanskil verða, þá getur lánveitandinn gengið beint að ábyrgðarmanni án þess að þurfa að reyna til hlítar, hvort sjálfur skuldarinn eða lántakandinn getur greitt. Ef ábyrgðin er hins vegar einföld, verður fyrst að þrautreyna, yfirleitt með málssókn, að skuldarinn geti ekki innt greiðsluna af hendi. Þá fyrst, þegar þetta hefur verið staðreynt, getur lánveitandi gengið að ábyrgðarmanninum eða krafið hann skuldarinnar. Það er auðvitað ljóst, að það er miklu áhættusamara að takast á hendur sjálfskuldarábyrgð og ábyrgðarmaður hefur vissa tryggingu, visst öryggi í því, ef lánveitandinn þarf fyrst að reyna til þrautar að innheimta skuldina hjá lántakandanum. Ætlunin með þessu er að gera það að aðalreglu, að þar sem ábyrgð er heimiluð í lögum, skuli það vera einföld ábyrgð, en sjálfskuldarábyrgð því aðeins, að það sé sérstaklega fram tekið í lögunum.

Í 3. gr. eru tvö ákvæði. Annað um það, að ekki megi takast á hendur ábyrgð fyrir aðila, sem eru í vanskilum með ríkisábyrgðarlán, nema um slíkar greiðslur hafi áður verið samið. Það hefur verið reynt að undanförnu að framfylgja þessari reglu, hefur þó ekki tekizt alltaf, en hér er ætlunin að lögfesta hana, þannig að áður en aðili, sem lent hefur í vanskilum með ríkisábyrgðarlán, getur fengið ábyrgð að nýju, þurfi hann annaðhvort að inna greiðslu hinnar eldri skuldar af hendi eða semja um hana, en meðan hún er í vanskilum, megi ekki veita nýja ábyrgð. Enn fremur er ákveðið í 3. gr., að ríkissjóður megi ekki ganga í ábyrgð, nema sett sé næg trygging að dómi fjmrh.

Í þessu sambandi er rétt að minnast á bráðabirgðaákvæðið, en þar segir svo, að þar til ný lagaákvæði hafa verið sett um skiptingu kostnaðar við hafnargerðir milli ríkis og sveitarfélaga, skuli heimilt þrátt fyrir ákvæði 3. gr. að veita ríkisábyrgð vegna lána til hafnargerða eftir reglum, sem farið hefur verið eftir hingað til. En svo er mál með vexti, að í lögum um hafnargerðir og lendingarbætur er gert ráð fyrir, að ríkissjóður ábyrgist lán til greiðslu þess hluta kostnaðar við hafnargerðir, sem greiðist ekki úr ríkissjóði, og er þá almenna reglan sú, að við hafnargerðir greiðir ríkissjóður í beinan styrk 2/5 hluta, stundum 1/3, en að bæjarfélag eða annað sveitarfélag, sem höfnina á og byggir og rekur, skuli sjálft leggja fram hinn hlutann, en heimilt sé, að ríkissjóður ábyrgist lán, sem sveitarsjóður kann að taka til þess hluta verksins. Nú hafa ekki verið settar tryggingar fyrir þessum ábyrgðum ríkissjóðs, og miklar ábyrgðir hafa fallið á ríkissjóð vegna þessa. Það er einsætt, að þangað til nýjar reglur, ný löggjöf hefur verið sett um hafnamálin og fjármál hafnanna, er ekki fært að láta þessa reglu gilda um hafnarframkvæmdir, að neita þeim aðilum um nýjar ríkisábyrgðir, sem kunna að vera í vanskilum, né heldur að heimta af þeim nægar tryggingar samkv. reglum 3. gr., því að slíkrar tryggingar hefur ekki verið venja að krefjast.

Þá er í 4. gr. ákvæði um það, að sá, sem ríkissjóður gengur í ábyrgð fyrir, skuli greiða visst áhættugjald. Nú er það svo, að þegar banki gengur í ábyrgð fyrir einhverjum greiðslum, tekur hann sitt áhættugjald, og miðað við þau miklu áföll, sem ríkissjóður hefur orðið fyrir af ríkisábyrgðum, verður að teljast eðlilegt, að hann taki, um leið og þessi fyrirgreiðsla er veitt, nokkurt áhættugjald. En með hliðsjón af því, sem ég gat um áðan, hversu sjálfskuldarábyrgð er miklu áhættusamari en einföld ábyrgð, þykir rétt að hafa áhættugjaldið mismunandi, og í 4. gr. er gert ráð fyrir því, að þegar einföld ábyrgð er tekin, skuli greiða í eitt skipti 1% af ábyrgðarupphæðinni, þegar hins vegar er um sjálfskuldarábyrgð að ræða, skuli auk þessa 1% af ábyrgðarupphæðinni greiða 1/2 % á ári af ábyrgðarskuldinni, eins og hún er hverju sinni. Síðan eru reglur um það í síðari hluta 4. gr., hvernig skuli innheimta þetta árlega gjald, og er þá gert ráð fyrir því, að lánveitandinn, en hann nýtur þessarar tryggingar, skuli greiða hið árlega gjald og standa skil á því til ríkissjóðs, og ef lánveitandinn stendur ekki skil á því til ríkissjóðs, missir hann af ábyrgðinni, þá er ábyrgðin niður fallin, ef vanskil verða á gjaldinu. Síðan segir, að ekki megi ríkissjóður ganga í sjálfskuldarábyrgð fyrir erlendu láni nema fyrir milligöngu innlends banka, sem sjái um greiðslur erlendis og annist innheimtu á þessu árlega ábyrgðargjaldi. En varðandi erlent lán þykir nauðsynlegt til að tryggja sem bezt greiðslurnar, bæði vaxtagreiðslur og afborganir af láninu og enn fremur til að tryggja greiðslu þessa áhættugjalds, að innlendur banki hafi þar milligöngu.

Í 5. gr. frv. segir, að ef ábyrgðargreiðsla fellur á ríkissjóð, sé fjmrn. heimilt að halda eftir greiðslu, sem sá aðili kann að eiga að fá frá ríkissjóði, þótt almennar reglur um skuldajöfnuð séu ekki fyrir hendi. Nú er það svo, að þegar ríkissjóður hefur þurft að leggja út fé vegna einhverra aðila fyrir vanskil, en á svo hins vegar að greiða þessum sama aðila einhverja fjárfúlgu, þá getur ríkissjóður að sjálfsögðu í fyrsta lagi haldið eftir þessum greiðslum, þegar almennar reglur um skuldajöfnuð eru fyrir hendi. Í l. um jöfnunarsjóð er gert ráð fyrir allrúmri heimild fyrir ríkissjóð til að halda eftir hluta af söluskatti eða framlagi úr jöfnunarsjóði til sveitarfélaganna upp í vanborgaðar greiðslur sveitarfélaganna til ríkissjóðs. Hér er gert ráð fyrir því að gera þessa reglu nokkuð almenna, enda í rauninni mjög eðlilegt, að þessi leið sé farin, að þegar ríkissjóður hefur þurft vegna einhverra aðila, hvort sem það eru opinberir aðilar, sveitarfélög, fyrirtæki eða einstaklingar, að inna af hendi einhverjar greiðslur, þá haldi hann eftir þeim greiðslum, að því leyti sem þarf til að greiða upp vanskilin.

Í 6. gr. segir, að ekki megi undan fella að ganga að tryggingu fyrir ábyrgðarláni, ef greiðsla fellur á ríkissjóð, nema sérstök heimild Alþingis sé til. Ef vanskil verða á ábyrgðarláni, sem trygging er fyrir, er það auðvitað sjálfsögð regla, að gengið skuli að tryggingunni, eins og skuldareigendur eða lánveitendur að sjálfsögðu almennt gera. Ef einhverjar sérstakar ástæður væru fyrir hendi, til þess að ekki þætti fært eða rétt að ganga að tryggingunni, m.a. vegna þess, hvílíka röskun það kynni að hafa í för með sér, t.d. fyrir sveitarfélag eða byggðarlag eða atvinnuástandið, þá er gert ráð fyrir, að slíkt mál sé lagt fyrir Alþingi og megi ekki undan fella að ganga að tryggingunni, nema heimild Alþingis komi til. Það virðist eðlilegra, að slík eftirgjöf eða undanþága sé í höndum Alþingis heldur en fjmrh. hverju sinni.

7. gr. mælir svo fyrir, að heimilt sé að fela einhverjum ríkisbankanna að vera fjmrn. til aðstoðar við afgreiðslu ríkisábyrgða. Þessi aðstoð banka er hugsuð þannig, að í fyrsta lagi skuli bankinn kynna sér fjárhag þeirra aðila, sem leita eftir ríkisábyrgð. Þegar hann hefur kynnt sér fjárhag þeirra aðila og afkomuhorfur og möguleika þess fyrirtækis eða mannvirkis, sem um er að ræða, gefur bankinn umsögn um það til ráðuneytisins og tillögur um, hvernig snúast beri við beiðni umsækjanda. Að sjálfsögðu er rn. ekki bundið við tillögur bankans, heldur er þetta upplýsinga- og rannsóknarstarfsemi, sem bankinn á að hafa með höndum. En þegar rn. hefur tekið ákvörðun um að veita ábyrgð, er ætlazt til þess, að bankinn fylgist síðan með rekstri þess aðila, sem ábyrgðina hefur fengið, og þessir aðilar eru skyldir að láta bankanum í té ársreikninga og skýrslur og gögn, sem bankinn telur nauðsynleg til að geta rækt þetta eftirlit.

Hér er sem sagt gert ráð fyrir því, að um þessi mái fari mjög að hætti banka, þannig að eins og þegar banki er beðinn um lán, þá athugar hann allar aðstæður og afkomumöguleika fyrst, og þegar hann hefur veitt lánið, þá fylgist hann að sjálfsögðu eftir föngum með rekstri fyrirtækisins og afkomu, og m.a. mundi hann þá gera ríkissjóði aðvart, ef horfur væru á vanskilum, til þess að unnt væri í tæka tíð að reyna að koma í veg fyrir, að slík vanskil lentu á ríkissjóði. Reynslan sýnir að sjálfsögðu, að það eru oft og tíðum meiri möguleikar á því, ef gert er aðvart í tæka tíð, að koma í veg fyrir vanskil og að illa fari, heldur en ef ekkert er aðhafzt fyrr en vanskilin eru orðin að veruleika, en þá er oft erfiðara að bjarga málunum við.

Í 8. gr. segir, að nánari ákvæði skuli sett um framkvæmd laganna með reglugerð og m.a. megi ákveða, að ábyrgð ríkissjóðs megi ekki fara fram úr tilteknum hundraðshluta, miðað við matsverð framkvæmdar. Nú er það svo sumpart í lögum, sumpart í þál., sem kveðið hafa á um ríkisábyrgðir, að þar er mælt fyrir um hámark ríkisábyrgðar miðað við matsverð. Stundum er ákveðið, að ríkisábyrgð megi ekki fara fram úr 60% af matsverði fyrirtækis eða mannvirkis eða fasteignar. Stundum er miðað við hærri upphæðir, 80%, 85, upp í 90%. Það er ekki sama hlutfall, sem á við í öllum slíkum tilfellum, og hefur því ekki þótt fært að lögfesta þessa prósentu, en eðlilegra, að það yrði sett í reglugerð, eins og hér er gert ráð fyrir.

Í 9. gr. eru svo loks ákvæði um, hvað skuli gera varðandi þær vanskilaskuldir, sem þegar hafa á ríkissjóð fallið. Eins og ég gat um áðan, voru greiðslur ríkissjóðs vegna vanskilaskulda á árunum 1950–59 um 140 millj. kr., og það má gera ráð fyrir, að á þessu ári bætist við um eða upp undir 40 millj. Nú þarf eitthvað í þessum efnum að gera, og þá er gert ráð fyrir í fyrsta lagi að reyna, eftir því sem unnt er, að innheimta þessar skuldir, en í öðru lagi, þar sem ekki er hægt að innheimta þær að öllu eða verulegu leyti, sé reynt að semja um greiðslu þeirra. Á því er enginn vafi, að margar af þessum vanskilaskuldum eru með þeim hætti og fjárhagsástæður aðila þannig, að það er gersamlega útilokað að fá skuldir greiddar að fullu og í sumum tilfellum kannske aðeins lítinn hluta eða alls ekkert af þeim. Þarf því að gera sérstakar ráðstafanir til þess að innheimta eða semja um eða gefa eftir þessar skuldir, eftir því sem á stendur. Og þá er spurningin, hvaða aðili ætti að hafa þetta með höndum. Hér er gert ráð fyrir, að fjvn. Alþingis velji þrjá menn úr sínum hópi og að þessir þrír menn rannsaki rækilega allar þessar vanskilaskuldir, sem á ríkissjóð hafa fallið, og geri tillögur um, hvernig við skuli bregðast, ýmist um innheimtu, samninga eða eftirgjafir, og þeir geri tillögur til fjmrh. um þessi mál. Síðan segir í 9. gr.: „Er ráðherra heimilt að gefa eftir einstakar skuldir að nokkru eða öllu leyti, ef þeir aðilar, sem um ræðir í 1. málslið, leggja slíkt einróma til.“ M.ö.o.: til þess að gefa eftir nokkurn hluta af þessum vanskilaskuldum þurfa í fyrsta lagi allir þessir þrír fulltrúar, sem fjvn. kýs, að vera sammála um það og enn fremur ráðh. að fallast á það.

Það var rætt við undirbúning þessa máls um ýmsar aðrar leiðir, sem unnt væri að fara. Kom til orða t.d., hvort ætti að leggja allar slíkar tillögur formlega fyrir Alþingi, þá í laga- eða þingsályktunartillagnaformi, en af ýmsum ástæðum þóttu ekki heppileg vinnubrögð að leggja slíkt fyrir Alþingi með þeim hætti. Með þessu móti er hins vegar gert ráð fyrir því, að í þessum þriggja manna hópi, sem á að fjalla um málið, hafi stjórnarandstaðan að öllu venjulegu á hverjum tíma að sjálfsögðu sinn fulltrúa, þannig að því aðeins yrði nokkuð eftir gefið, að almennt samkomulag væri um það.

Annars vil ég taka það fram út af 9. gr., að að sjálfsögðu er ég til viðtals um ýmsar aðrar leiðir, sem hafa mætti um uppgjör þessara skulda, og sjálfsagt að athuga það til hlítar, ef aðrar uppástungur koma fram um það efni.

Ég vænti þess, að ég hafi gert nokkra grein fyrir meginatriðum þessa frv., og höfuðtilgangur þess er sá, eins og ég gat um, að koma fastari reglum og betri skipan á þessi mál, sem óneitanlega eru komin út í óefni nú.

Ég vænti þess, að frv. fái góðar undirtektir á hv. Alþingi, og legg til, að því verði vísað til 2. umr. og fjhn.