06.02.1963
Sameinað þing: 28. fundur, 83. löggjafarþing.
Sjá dálk 256 í D-deild Alþingistíðinda. (3011)

83. mál, löggjöf um þjóðaratkvæði

Flm. (Ólafur Jóhannesson):

Herra forseti. Á þskj. 102 hef ég ásamt þeim hv. 5. þm. Austf. (PÞ) og hv. 4. þm. Norðurl. e. (IG) leyft mér að flytja till. til þál. um undirbúning löggjafar um þjóðaratkvæði. Í þeirri þáltill. er lagt til, að Alþingi kjósi 5 manna nefnd til að rannsaka, hvort ekki sé rétt að setja löggjöf um þjóðaratkvæði í mikilvægum löggjafarmálefnum, svo og hvort ekki sé rétt að setja grundvallarreglur þar um í sjálfa stjórnarskrána. Skal nefndin, ef hún telur ástæðu til, semja lagafrv. um það efni. Nefndin skal kynna sér sem rækilegast öll atriði varðandi þjóðaratkvgr., þ. á m. reynslu annarra þjóða í þeim efnum. Sérstaklega á nefndin að kynna sér eftirtalin atriði: í fyrsta lagi, hvort í ákveðnum tilvikum eigi að vera skylda eða aðeins heimild til þjóðaratkvgr. í öðru lagi, hvaða aðilar eigi að fá rétt til að krefjast þjóðaratkvgr., t.d. hvort þann rétt eigi að veita tiltekinni tölu þm. eða ákveðnum fjölda kjósenda. Og í þriðja lagi, hvort úrslit þjóðaratkvgr. eigi að vera bindandi eða aðeins ráðgefandi.

Þjóðaratkvæði um löggjafarmál mun talsvert hafa verið notað í nokkrum löndum, einkanlega t.d. í Sviss og í einstökum fylkjum Bandaríkjanna — a.m.k. áður fyrr og í sumum samveldislöndum Breta. Heimild til þjóðaratkvæðis í einni eða annarri mynd er í stjórnlögum margra ríkja, svo sem Danmerkur, Frakklands, Austurríkis, Tékkóslóvakíu o.fl. í stjórnarskrám sumra landa er beinlínis boðið, að almenn atkvgr. kjósenda skuli fara fram um tiltekin lög eða lagafrv. Í sumum löndum veita hins vegar stjórnarskrár skilorðsbundna heimild til þjóðaratkvæðis, þ.e.a.s. veita tilteknum aðilum, svo sem tiltekinni tölu þm., tilteknum fjölda kjósenda, þingmannaminnihluta plús ákveðinni tölu kjósenda eða þá þjóðhöfðingja og ríkisstjórn rétt til að krefjast þjóðaratkvæðis um nánar tilgreind lög eða lagafrv. Þess eru jafnvel dæmi, að löggjafarþinginu sé veitt sérstök heimild til að ákveða, að tiltekin lög skuli ekki öðlast gildi, fyrr en þau hafa verið staðfest eða samþykkt við þjóðaratkvgr. Sjálfsagt mundi þó löggjafarvaldinu víðast hvar vera talið heimilt að taka slíka ákvörðun án sérstakrar heimildar í stjórnarskrá. Sums staðar mun það og nokkuð tíðkast, að svo sé mælt fyrir í einstökum lögum, að þau skuli ekki koma til framkvæmda eða jafnvel ekki öðlast gildi, fyrr en þau hafa verið samþ. við þjóðaratkvgr.

Þar sem þjóðaratkvgr. er stjórnarskrárboðin og lögákveðin, eru úrslit hennar ýmist ákvarðandi um gildi þeirra laga eða lagafrv., sem þjóðaratkvæði varða, en aðeins til leiðbeiningar fyrir löggjafann, þ.e.a.s. hann er óbundinn af þjóðaratkvæðinu.

Það þekkjast þannig ýmis afbrigði af þjóðaratkvæðgreiðslu og framkvæmd hennar er með ýmsum hætti. Það mun og hafa kveðið misjafnlega mikið að notkun þjóðaratkvæðis á ýmsum tímum, þ.e.a.s. þess hefur gætt meira á einu tímabili en á öðru. Á þessum vettvangi er því fyrir hendi umfangsmikið efni og rannsóknarsvið. Það er efalaust, að mikið má læra af skipun þessara mála hjá öðrum þjóðum og reynslu þeirra í þessum efnum.

Hér á landi hefur kveðið tiltölulega lítið að þjóðaratkvæði. Skv. stjórnarskránni er þó skylt að efna til þjóðaratkvgr. um löggjafarmál í tveimur tilvikum. Í öðru tilvikinu er um að ræða þjóðaratkvgr. um lagafrv., sem horfir til breytinga á kirkjuskipuninni, sbr. 2. mgr. 79. gr. ag 62. gr. stjórnarskrárinnar. Í hinu tilvikinu er um að tefla lög, sem forseti hefur synjað staðfestingar skv. 28. gr. stjórnarskrárinnar. 1 hvorugt þessara tilvika hefur reynt í framkvæmd. Skv. stjórnarskránni frá 1920 átti þjóðaratkvæði að fara fram um frv. til breytinga á sambandslögum Íslands og Danmerkur, og fór sú atkvgr. fram 1944, eins og kunnugt er. Um uppkastið að sambandslagasamningnum fór einnig fram þjóðaratkvgr. árið 1918 skv. fyrirmælum í stjórnarskránni frá 1915. Lýðveldisstjórnarskráin var borin undir þjóðaratkvæði skv. því, sem fyrir var mælt í hinum sérstöku stjórnskipunarlögum nr. 97 frá 1942, og skyldi hún ekki öðlast gildi, fyrr en meiri hluti allra kosningabærra manna í landinu hefði samþ. hana með leynilegri atkvgr.

Um þá þjóðaratkvgr., sem er ákveðin í núgildandi stjórnarskrá, eru engin önnur lagaákvæði en stjórnarskrárfyrirmælin sjálf. Stjórnarskrárákvæðin ná þó skammt, bjóða aðeins, að leynileg þjóðaratkvgr. skuli fram fara, en segja annars ekkert nánar um það, hvernig henni skuli hagað, kveður ekki heldur á um tiltekna þátttöku í þjóðaratkvgr. og raunar ekki: heldur fullskýrt, hvort til samþykkis laganna er nægilegur einfaldur meiri hluti greiddra atkvæða eða hvort krafizt er samþykkis meiri hluta. allra kosningabærra manna.

Ef á reyndi yrði því óhjákvæmilegt að setja lög um þessar þjóðaratkvgr. Það er miklu eðlilegra að mínum dómi, að um það efni séu sett fyrir fram almenn lög, en ekki sérstök lög í það einstaka skipti, er á kann að reyna. Með tilliti til þessara stjórnarskrárákvæða einna og þó ekki kæmi annað til, er því eðlilegt, að sett sé löggjöf um þjóðaratkvgr. eða framkvæmd hennar.

Í stjórnarskránni eru engin ákvæði um skilorðsbundna heimild til þjóðaratkvæðis. Hafa slík heimildarákvæði aldrei verið í íslenzku stjórnarskránni. Það er þó að dómi okkar flm. þessarar till. full ástæða til að athuga, hvort ekki sé skynsamlegt að taka upp í stjórnarskrána skilorðsbundna heimild til þjóðaratkvæðis og fylgja í því efni fordæmi nokkurra annarra þjóða. En þá rís vitaskuld sú spurning, hverjum nánari skilyrðum sú heimild eigi að vera bundin, t.d. hverjir eigi að hafa rétt til þess að krefjast þjóðaratkvgr. Það þyrfti rækilega að athuga, ef að því ráði yrói horfið að athuguðu máli, að taka þvílíka heimild upp í stjórnarskrána.

Eins og áður er sagt mætti sjálfsagt að óbreyttri stjórnarskrá ákveða í almennum lögum, að þau skyldu ekki öðlast gildi, fyrr en þau hefðu verið borin undir þjóðaratkvæði og staðfest þar. Sú leið hefur þó ekki verið farin hér. Hins vegar eru þess dæmi, að Alþingi hafi með þál. samþ. að kanna hug kjósenda til ákveðinna löggjafarmáiefna. Það var gert 1908 um setningu bannlaganna og 1933 um afnám þeirra laga. Og það var gert 1916 um þegnskylduvinnu. Tók löggjafinn í öllum þeim tilfellum fullt tillit til úrslita þeirra þjóðaratkvgr.

Það er ekki ósennilegt, að oftar yrði gripið til slíks ráðgefandi þjóðaratkvæðis, ef fyrir hendi væru almenn lög um þjóðaratkvgr., einkanlega auðvitað ef til hennar væri skilorðsbundin heimild í sjálfri stjórnarskránni.

Eins og ljóst er af því, sem þegar er sagt, hefur þjóðaratkvgr. farið fram hér á landi aðeins 5 eða 6 sinnum, eftir því, hvernig talið er, þ.e.a.s. 1908, 1916, 1918, 1933 ag 1944, en þá bæði um stjórnarskrána og um niðurfellingu sambandslaganna. Má því segja, að þjóðaratkvæði hafi aðeins farið fram 5 sinnum. Um þjóðaratkvgr. 1944 voru sett sérstök lög, eins og kunnugt er. Stöku sinnum hafa komið fram till. um þjóðaratkvæði um einstök mál, en þær hafa ekki náð fram að ganga.

Því má vissulega hreyfa, hvort það sé ekki illa farið, að þjóðaratkvæði skuti ekki hafa verið notað hér á landi meir en raun ber vitni. Það eru a.m.k. nokkrar líkur fyrir því, svo að ekki sé meira sagt, að sumum málum hefði verið ráðið til lykta með öðrum hætti en gert var, ef skoðanir kjósenda hefðu verið kannaðar með þjóðaratkvgr. áður. Eru ýmsir þeirrar skoðunar, að við gætum í þessu efni nokkuð lært af þeim þjóðum, sem notað hafa þjóðaratkvæði með góðum árangri. því verður vissulega ekki neitað, að í því er að sumu leyti fólgið hið fyllsta lýðræði, að veita kjósendum með þjóðaratkvæði beina þátttöku í löggjafarstarfi. Þannig birtist lýðræðið í sinni upphaflegu mynd. Slíkir stjórnarhættir henta að vísu ekki almennt í nútímaríkjum með sama hætti og á hinum fornu þingum, en í einstökum mátum getur málskot til kjósenda tvímælalaust átt rétt á sér. Þjóðaratkvæði getur, ef vel tekst til, verið mikilvægur þáttur í lýðræðislegum stjórnarháttum. Því er ekki að neita, að oft heyrast raddir meðal kjósenda um, að þeir hafi lítið um gang mála að segja milli kosninga, að þeim finnist sitt hlutverk um of bundið við kjörklefann á 4 ára fresti og að á milli kosninga séu þeir títt spurðir ráða og áhrif þeirra séu þess vegna lítil.

Ég held að vísu, að þetta sé nú ekki rétt á litið, því að ljóst er, að áhrifa kjósenda gætir með ýmsum hætti á milli kosninga. En ég held samt, að þjóðaratkvæði gæti vakið þjóðmálaáhuga og ábyrgðartilfinningu hjá, kjósendum. En sumir segja ef til vill, að stjórnmálaáhuginn sé nægur. Þar er ég nokkuð á öðru máli, þó að mönnum kannske þyki nóg um það, sem kallað er stjórnmálaþref, En þess eru ýmis dæmi með öðrum þjóðum, að allt of margir kjósendur hafi, því miður, hætt að hugsa sjálfstætt um þjóðmál, þeir hafi allt of margir ekki lengur nennt að setja sig inn í þjóðmál, ekki nennt að lesa um þjóðmál og ekki nennt að hugsa um þjóðmál, heldur kosið þá auðveldu leið að láta aðra hugsa fyrir sig — flokk sinn eða forustumenn. Það sé fjarri mér að halda því fram, að þannig sé ástatt fyrir íslenzkum kjósendum, enda væri það mjög óheillavænleg þróun fyrir lýðræðisskipulag, ef svo væri komið. En það er þó rétt í þessu efni að vera hér vel á verði sem annars staðar. Og víst er um það, að íslenzkir kjósendur almennt eru það skynsamir og menntaðir, að þeir þurfa ekki að láta aðra — einhverja fáa útvalda — hugsa og ákvarða fyrir sig. Ég held þess vegna einmitt, að aukin notkun þjóðaratkvæðis gæti verið spor í þá átt að halda vakandi heilbrigðum þjóðmálaáhuga og þjóðmálaumhugsun, en hvort tveggja eru óhjákvæmileg lífsskilyrði lýðræðis.

Flm. þessarar till. vilja ekki á þessu stigi fella neinn dóm um það, hvort aukin notkun þjóðaratkvæðis hér á landi muni við eiga eða henta, þegar alls er gætt, því að það er ljóst, að á þjóðaratkvæði eru vissir agnúar og þjóðaratkvgr. hafa vissar neikvæðar hliðar, þó að hér verði ekki fjölyrt um þær. En okkur flm. virðist þetta mál þess virði, að því sé gaumur gefinn og það sé allt tekið til ýtarlegrar athugunar. Við teljum það tímabært, að fram fari rækileg rannsókn á þessu sviði. Og við teljum eðlilegt, að sú rannsókn sé framkvæmd af þingkjörinni nefnd. Eins og vikið er að í sjálfri tillgr., koma mörg atriði til greina, sem kanna þarf, og skal það ekki endurtekið hér, en það er ljóst, að hér er um mikið verk að ræða. Það er kunnugt, að fyrir nokkrum árum fór fram víðtæk rannsókn í Svíþjóð á því málefni, sem hér er fjallað um. Var þá sett nefnd í málíð, og skilaði hún ýtarlegu áliti, þar sem m.a. voru skilmerkilegar upplýsingar um framkvæmd þjóðaratkvæðis í ýmsum löndum. Sú nefnd samdi einnig lagafrv. um þetta efni, en ekki er kunnugt, að þau hafi enn verið afgreidd. Vafalaust má mikið gagn hafa af slíkum skýrslum hinnar sænsku nefndar við athugun málsins hér. Skv. till. þessari er til þess ætlazt, að hin þingkjörna nefnd kynni sér hvað eina, sem þetta mál varðar, sem rækilegast og semji að því búnu, ef hún telur ástæðu til, frv. eða frumvörp um þetta efni og eftir atvikum frv. til breytinga eða viðauka við stjórnarskrána.

Það skal skýrt tekið fram til öryggis, að hér er aðeins um að ræða þjóðaratkvæði um löggjafarmál. Þessi þáltill. varðar ekki að neinu leyti þá spurningu, hvort rétt sé að taka upp í stjórnarskrána sérstakt ákvæði um aðild Íslands að alþjóðastofnunum, svo sem gert hefur verið í ýmsum löndum, þ. á m. í Danmörku og Noregi. En slík stjórnarákvæði heimila visst valdaframsal í hendur alþjóðlegum stofnunum að fullnægðum tilteknum skilyrðum, en án stjórnarskrárbreytinga hverju sinni. Þær skorður, sem slík stjórnarskrárákvæði setja við aðild að alþjóðastofnunum, eru einmitt stundum fólgnar í þjóðaratkvgr. Það væri að mínum dómi skynsamlegt að taka þvílíkt ákvæði upp í íslenzku stjórnarskrána, en það er sem sagt allt annað mál, sem má ekki á neinn hátt blanda saman við þá þáltill., sem hér liggur fyrir. Hún snertir alls ekki þá spurningu, hvaða skilyrði skuli sett varðandi þátttöku Íslands í alþjóðastofnunum eða milliríkjasamvinnu.

Ég leyfi mér svo, herra forseti, að leggja til, að till, verði að lokinni þessari umr. vísað til nefndar, sem þá yrði annaðhvort allshn. eða fjvn., og legg ég það á vald forseta, hvort hann telur réttara.