02.12.1963
Neðri deild: 22. fundur, 84. löggjafarþing.
Sjá dálk 1517 í B-deild Alþingistíðinda. (1122)

83. mál, Seðlabanki Íslands

Menntmrh. (Gylfi Þ. Gíslason):

Herra forseti. Í þessu frv. er lagt til, að tvær breytingar séu gerðar á gildandi löggjöf um Seðlabanka Íslands. Fyrri breytingin lýtur að reglum þeim, sem eru í lögum um heimild Seðlabankans til þess að ákveða, að innlánsstofnanir skuli eiga á reikningi í Seðlabankanum upphæð, er nemi tilteknum hundraðshluta af innstæðufé viðkomandi stofnunar, og heimild hans til þess að ákveða, að tiltekinn hluti innlánsaukningar sé bundinn á reikningi hjá honum. Er í frv. lagt til, að heimild Seðlabankans til slíkrar inniánsbindingar verði rýmkuð, fyrst og fremst í því skyni, að Seðlabankinn geti aukið endurkaup afurðavíxla og beint á þann hátt meira af rekstrarfé þjóðarinnar til rekstrarlána í þágu undirstöðu atvinnuveganna. Hin breytingin er fólgin í því, að Seðlabankanum sé heimilað að gefa út verðbréf eða aðrar skuldbindingar, sem séu bundnar gengi erlends gjaldeyris, og er þá ætlunin, að Seðlabankinn gefi út nýja flokka verðbréfa, er hafi þann tilgang að örva sparifjármyndun í landinu og auka traust á gjaldmiðlinum. Þar eð hér er um að ræða mikilvægar breytingar á seðlabankalöggjöfinni, tel ég rétt að gera allýtarlega grein fyrir eðli og tilgangi hvorrar breytingar um sig og — þó einkum þeirri auknu heimild, sem frv. gerir ráð fyrir að Seðlabankinn fái til að skylda innlánsstofnanir til að leggja fé í Seðlabankann.

Í gildandi seðlabankalöggjöf er Seðlabankanum heimilað að kveða svo á, að sérhver innlánsstofnun skuli eiga allt að 15% af sparisjóðsinnstæðum sínum á bundnum reikningi í Seðlabankanum og allt að 20% . af innstæðum, sem ávísa má með tékka. Í þessu frv, er lagt til, að þetta hámark sé hækkað í 25% af Slíkum innstæðum. Jafnframt er svo kveðið á, að megintilgangur slíkrar innlánsbindingar sé að afla fjár frá bankakerfinu í heild til að standa undir lánveitingum Seðlabankans innanlands, þ. á m. endurkaupum afurðavíxla. Hér er því í rauninni um tvenns konar nýmæli að ræða, annars vegar er hámark innlánsbindingarinnar hækkað úr 15–20% í 25%, hins vegar er kveðið svo á, að hið bundna fé skuli fyrst og fremst standa undir lánveitingum Seðlabankans innanlands, þ. á m. endurkaupum afurðavíxla.

Heimild til handa Seðlabankanum til þess að binda hluta af innlánsfé í lánastofnunum hefur verið í gildi siðan 1957. Hins vegar er það nýmæli, að kveðið sé svo á í seðlabankalögunum, að megintilgangur innlánsbindingarinnar sé að standa undir lánveitingum Seðlabankans innanlands. Tilgangur þessara ákvæða frv., sem hér er um að ræða, er að gera Seðlabankanum í ríkara mæli en hingað til kleift að taka að sér það hlutverk að miðla ákveðnum hluta af sparifé þjóðarinnar frá bankakerfinu í heild til þeirra þarfa atvinnuveganna, sem brýnastar eru. Þar eð reglur þær, sem hér hafa gilt um innlög innlánsstofnana í Seðlabankann og endurkaup hans á afurðavíxlum, hafa verið meginatriði í stjórn íslenzkra peningamála á undanförnum árum, er full ástæða til þess að fara í þessu sambandi nokkrum orðum um þessi atriði og þýðingu þeirra.

Reglurnar um bindingu innlánsfjár í Seðlabankanum hafa sætt mikilli gagnrýni á undanförnum árum. Jafnframt hafa kröfur á hendur Seðlabankanum um aukin útlán í þágu atvinnuveganna farið mjög vaxandi. Þótt undarlegt megi virðast, hefur ýmsum ekki viljað skiljast, að sömu lögmál gilda að sjálfsögðu um seðlabanka og aðrar peningastofnanir að því leyti, að hann getur ekki aukið útlán sín né aðrar eignir, svo sem gjaldeyrisvarasjóð, nema hann fái aukið fé til ráðstöfunar. Ef það fé er fengið með aukinni seðlaútgáfu eða öðrum hliðstæðum hætti, verður afleiðingin augljóslega verðbólga og verðfall gjaldmiðilsins. Ef seðlabanki á að geta safnað gjaldeyrisforða, verður hann á máti að öðlast hlutdeild í því sparifé, sem myndast í landinu, eða annarri eignaaukningu, sem þar á sér stað. Ef seðlabanki á að auka útlán sín innanlands, t.d. með endurkaupum afurðavíxla, verður hann að fá til umráða tilsvarandi hluta af þeirri sparifjáraukningu í landinu, sem ein getur verið undirstaða heilbrigðrar aukningar útlána.

Það er hvarvetna talið til meginverkefna seðlabanka að varðveita gjaldeyrisvarasjóð þjóðarinnar. Augljóst er, að seðlabanki getur ekki átt og varðveitt gjaldeyrísvarasjóð, nema til hans svari einhvers konar eigið fé, og þá væntanlega fyrst og fremst með seðlaútgáfu eða einhvers konar innstæðufé, sem þá væntanlega er fengið frá viðskiptabankakerfinu. Á hliðstæðan hátt er augljóst, að seðlabanki getur ekki lánað út fé innanlands, nema til þeirra útlána svari annaðhvort eigið fé eða innstæðufé. Nú er það yfirleitt ekki talið til hlutverks seðlabanka að annast útlán til atvinnurekstrar. Hlutverk seðlabanka er að vera banki bankanna og ríkissjóðs, annast seðlaútgáfu og varðveita gjaldeyrisvarasjóð. Hlutverk seðlabanka er að sjá til þess, að hæfilegt peningamagn sé í umferð innanlands, þannig að atvinnurekstur og viðskipti geti gengið greiðlega og án þess, að peningamagnið hafi áhrif á verðlag til hækkunar eða lækkunar, viðhalda nauðsynlegum gjaldeyrisforða til stuðnings jafnvægi í utanríkisviðskiptum og stuðla að stöðugu gengi gjaldeyrisins. Eru þetta vissulega ærin verkefni. Hitt er yfirleitt talið hlutverk víðskiptabankakerfisins, að taka á móti innstæðufé hjá sparifjáreigendum og lausafé fyrirtækja og endurlána það atvinnuvegum til skemmri eða lengri tíma.

Eitt helzta tæki seðlabanka til að stjórna peningamagninu innanlands er hvarvetna réttur þeirra til þess að kveða svo á, að tiltekinn hluti innstæðna eða aukningar innstæðna í innlánsstofnunum skuli varðveittur í seðlabankanum, og auka þá seðlabankarnir innstæðuskylduna eða draga úr henni eftír því, hvort þeir telja rétt að minnka peningamagníð, sem í umferð er, eða auka það. Það má teljast furðulegt, að seðlabanki á Íslandi skuli ekki hafa haft heimild til að beita þessu alþekkta og sjálfsagða hagstjórnartæki fyrr en 1957. Hins vegar er það mjög sjaldgæft annars staðar, að seðlabankar veiti bein eða óbein lán til atvinnurekstrar. Það hefur þó átt sér stað hér á landi nokkuð á annan áratug.

Um það getur ekki verið ágreiningur meðal þeirra manna, sem kynna sér stjórn íslenzkra peningamála til hlítar undanfarna áratugi og skilja eðli þeirra viðfangsefna, sem þar er um að ræða, að stjórn peningamálanna hér á landi hefur um langt skeið verið mjög áfátt. Skýringarinnar er einmitt í grundvallaratriðum að leita í því, að alþekktum og sjálfsögðum hagstjórnartækjum, svo sem ráðstöfunarrétti Seðlabankans yfir hluta af innstæðufé í innlánsstofnunum, hefur ekki verið beitt fyrr en á allra síðustu árum. En hins vegar hefur Seðlabankinn verið knúinn til þess að annast mjög veruleg útlán til atvinnurekstrar innanlands, án þess að vera samtímís sköpuð eðlileg skilyrði til þess að annast slíka útlánsstarfsemi. Þessi atriði skal ég nú reyna að skýra nokkru nánar.

Endurkaup afurðavíxla af hálfu Seðlabankans með þeim hætti, sem nú tíðkast, hófust á árunum 1949 og 1950. Og þau urðu brátt mjög mikilvægur þáttur í útlánum bankakerfisins. Á þessum árum átti sjávarútvegurinn við mikla rekstrarerfiðleika að etja, og útlánageta viðskiptabankanna var þá lítil. En meginatvinnuvegi þjóðarinnar varð að sjá fyrir viðunandi rekstrarlánum, einkum útflutningsframleiðslunni. Þá var gripið til þess ráðs, að Seðlabankinn hóf endurkaup afurðavíxla af viðskiptabönkunum. Það ýtti einnig undir þróun endurkaupanna, að sjávarútvegurinn hefur yfirleitt ekki notið rekstrarlánafyrirgreiðslu nema í tveim bönkum, þ.e.a.s. Landsbankanum og Útvegsbankanum, en hlutdeild þeirra í heildarsparifé þjóðarinnar hefur farið minnkandi, sérstaklega undanfarin 10 ár, vegna tilkomu nýrra lánsstofnana. Svipuðu máli hefur gegnt um landbúnaðinn. Rekstrarlán til hans hafa aðeins verið í höndum fárra lánsstofnana, sem hafa ekki treyst sér til að fullnægja lánsfjárþörf hans, svo sem nauðsynlegt hefur þótt. Á árunum 1950–1954 komst síðan fast skipulag á endurkaupin, og hefur það í öllum meginatriðum haldizt óbreytt síðan. Einu breytingarnar, sem gerðar hafa verið síðan á þessum árum, hafa stefnt að því að breyta lánaupphæðum, en ekki öðrum reglum varðandi endurkaupin. Hafa endurkaupin verið þrenns konar: í fyrsta lagi afurðalán með veði í sjávarafurðum, í öðru lagi afurðalán með veði í landbúnaðarafurðum og í þriðja lagi rekstrarlán til landbúnaðarins með veði í væntanlegum afurðum. Tilgangur endurkaupanna var að sjálfsögðu að tryggja rekstur meginatvinnuvega þjóðarinnar. Enginn ágreiningur getur verið um það, að það er nauðsynlegt. Hins vegar gildir auðvitað ekki einu, hvernig það er gert. Þýðir ekki að loka augunum fyrir því, að þegar endurkaupafyrirkomulagið var tekið upp og síðan aukið stig af stigi, hafði Seðlabankinn í rauninni ekkert fjármagn, sem hann gat með eðlilegum hætti fest í lánum af þessu tagi. Endurkaupin urðu því til þess, að fé streymdi úr Seðlabankanum, en afleiðingar þess hlutu að koma og komu fram í jafnvægisleysi í efnahagsmálum og rýrnandi gjaldeyrisstöðu. Á tímabilinu frá árslokum 1954 til ársloka 1958 jukust endurkaupin mjög ört. Lætur nærri, að þau hafi þrefaldazt á þessum þrem árum, en í krónum varð aukningin 583 millj. kr. Aukningin varð örari að því er snerti endurkaup landbúnaðarvíxla. Kom þar einkum tvennt til. Annars vegar óx framleiðsla á landbúnaðarvörum mjög, og hins vegar var verðlag landbúnaðarafurða síhækkandi. Að svo miklu leyti sem endurkaupin jukust vegna hækkandi verðlags á landbúnaðarvörum hér innanlands, má segja, að þau hafi átt þátt í því að framkalla sjálfkrafa aukningu peningamagnsins í samræmi við hækkun verðlags og launa. Endurkaup sjávarafurðavíxla jukust nokkru ha:gar, einkum framan af. Á árunum 1955–1957 hækkuðu endurkaup sjávarafurðavíxla ekki neitt, enda var þá alltaf miðað við útflutningsverð reiknað samkv. skráðu gengi, en að mestu leyti án uppbóta. Á árinu 1958 varð hér breyting á, þar sem farið var að reikna uppbætur með í skilaverði afurðanna. Þetta olli því, að endurkaup vegna sjávarafurða meira en tvöfölduðust á tveim árum, en nokkur hluti þeirrar hækkunar stafaði þó af sívaxandi drætti á greiðslum úr útflutningssjóði.

Nú er eðlilegt, að spurt sé: Hver voru áhrif þessarar miklu aukningar endurkaupa á árunum 1955–1959 á þróun peningamála og þar með á efnahagsmál þjóðarinnar í heild? Sé litið á reikninga Seðlabankans, kemur skýrt í ljós, að endurkaupin eru svo að segja eina orsök útstreymis fjár úr bankanum á þessu tímabili, Seðlabankinn eykur peningamagn í umferð svo að segja eingöngu á þann hátt að auka endurkaupin. Eins og ég sagði áðan, jukust endurkaup á þessum árum um 583 millj. kr. eða um nokkuð á annað hundrað millj. kr. á ári að meðaltali. Til þessara auknu útlána Seðlabankans hlutu að svara aðrar hreyfingar, þ.e. breytingar á öðrum eigna- og skuldaliðum Seðlabankans. Ráðstöfunarfé Seðlabankans vegna bættrar stöðu ríkissjóðs, aukins eigin fjár og aukningar seðlaveltunnar kom nokkuð á móti þessari miklu aukningu endurkaupanna, og nema þessar aukningar ráðstöfunarfjárins samtals 232 millj. kr. Mismunurinn, þ.e.a.s. 301 millj. kr., kemur fram sem rýrnun gjaldeyrisstöðunnar. Bein afleiðing hinna auknu endurkaupa var m.ö.o. stórkostleg rýrnun gjaldeyrisstöðunnar, en reiknað á núv. gengi versnaði gjaldeyrisstaðan á þessu 5 ára tímabili, þ.e.a.s. á árunum 1955–1959, um 795 millj. kr. Þegar frá er talin nokkur nettóskuldasöfnun bankakerfisins við Seðlabankann, sem nam þó ekki nema 52 millj. kr. á þessu tímabili, er óhætt að segja, að aukning endurkaupanna hafi verið eina orsök útstreymis fjár hjá Seðlabankanum á öllu þessu tímabili.

Það er hafið yfir allan efa, að aukning endurkaupanna á þessu tímabili átti veigamikinn þátt í þeirri þenslu og því jafnvægisleysi, sem á þessum árum ríkti í peningamálum þjóðarinnar. Það fór ekki heldur hjá því, að mönnum yrði það á þessum árum ljóst í vaxandi mæli, að sjálfkrafa aukning endurkaupanna frá ári til árs, án þess að nokkur tilraun væri til þess gerð að afla Seðlabankanum fjár til að standa undir aukningu endurkaupanna, hlyti að hafa í för með sér sífellda og ólæknandi gjaldeyrisörðugleika. Það er af þessum sökum, sem peningalegar ráðstafanir hlutu að verða snar þáttur þeirrar nýju stefnu í efnahagsmálum, sem núv. stjórnarflokkar tóku upp í ársbyrjun 1960, og það var af þessum sökum, sem eitt meginatriði þeirra peningalegu ráðstafana hlaut að vera að stöðva aukningu endurkaupa í Seðlabankanum og þá miklu skuldasöfnun bankakerfisins við Seðlabankann, sem henni hafði verið samfara. Þetta var framkvæmt þannig, að ákveðið var, að endurkaup sjávarafurðavíxla skyldu vera óbreytt út á hverja framleiðslueiningu, þrátt fyrir þá hækkun verðs í krónum, sem gengisbreytingunni fylgdi. Varðandi endurkaup landbúnaðarafurðavíxla var hins vegar farin sú leið, að ákveðið var, að þau endurkaup skyldu aldrei fara fram úr því hámarki, sem þau komust í á árinu 1959, þ.e. 294 millj. kr. Þessar mismunandi reglur fyrir sjávarafurðir og landbúnaðarafurðir voru eðlilegar miðað við aðstæður í hvorum atvinnuveginum um sig. Að því er sjávarútvegslánin snertir, var ekki talið heppilegt að setja ákveðið hámark á útlánin í heild, þar eð mjög miklar og ófyrirsjáanlegar sveiflur eiga sér stað í heildarverðmæti birgða sjávarafurða. Reynslan varð hins vegar sú, að endurkaup sjávarafurðavíxla fóru sílækkandi frá árinu 1960 fram undir lok síðasta árs. Síðan hafa þau hækkað lítið. Lækkunin á árunum 1960–1962 stafaði af því annars vegar, að greiðsluhalli útflutningssjóðskerfisins hvarf úr sögunni, en hins vegar, að andvirði útfluttra afurða skilaði sér fyrr en áður. Endurkaupaverðið var endurskoðað eftir gengisbreytinguna 1961, og samkv. núgildandi reglum nema endurkaup sjávarafurðavíxla allt að 55% af skilaverði afurðanna. Sú regla að binda afurðalán til landbúnaðarins við ákveðið hámark var honum hagstæð framan af og tryggði honum hærri lán hlutfallslega út á afurðir sínar en sjávarútvegurinn hlaut. Þetta hefur hins vegar breytzt smám saman landbúnaðinum í óhag, eftir því sem verðlag á landbúnaðarafurðum innanlands hefur hækkað og magn þeirra vaxið. Á árinu 1960 reyndist lánahlutfall vegna landbúnaðarafurða 60.870, en 1961 55.3%. Það skal tekið fram, að hvorugt árið var kjöt flutt út á sláturtíð veðsett, en með því móti var hægt að hafa lánahlutfallið hærra en ella. Á árinu 1962 var þetta vandamál enn erfiðara viðfangs, en til að tryggja 55% lán út á sauðfjárafurðir var samið um það við viðskiptabankana, að þeir lægju með nokkurn hluta afurðavíxla sinna í stað þess að selja þá Seðlabankanum. Eftir miklar umr. um þessi mál s.l. vetur varð sú meginstefna ofan á í Seðlabankanum, að höfðu samráði við ríkisstj., að endurkaupalán út á birgðir landbúnaðarafurða skyldu verða 55% , eins og út á birgðir sjávarafurða, en hámark rekstrarlána skyldi haldast nokkurn veginn óbreytt. Nú hefur hins vegar enn á ný orðið stórkostleg hækkun á verði landbúnaðarafurða, svo að endurkaup landbúnaðarafurðavíxla munu nú í haust líklega verða nærri 100 millj. kr. hærri en í fyrra. Þessi mikla hækkun endurkaupanna, ásamt skiljanlegum kröfum annarra atvinnuvega um betri fyrirgreiðslu á þessu sviði, hefur gert það óumflýjanlegt að gera sérstakar ráðstafanir til þess að gera Seðlabankanum kleift að sinna þessu verkefni með heilbrigðum hætti, en það er einmitt megintilgangur þessa frv. En áður en ég ræði þær leiðir, sem til greina kæmu til að leysa þennan vanda, tel ég rétt að gera frekari grein fyrir þeirri stefnu, sem fylgt hefur verið í peningamálum í heild síðan 1961, og þeim árangri, sem með henni hefur náðst.

Sú stefna í peningamálum, sem mörkuð var 1960, hafði það að meginmarkmiði að stöðva útstreymi fjár úr Seðlabankanum, binda endi á þá þróun, að Seðlabankinn yki peningamagnið í landinu án þess að hafa til þess heilbrigða aðstöðu. Jafnframt skyldi að því stefnt að bæta gjaldeyrisstöðuna, fyrst og fremst með því að endurgreiða lausaskuldir, sem bankarnir höfðu safnað erlendis, en síðan koma upp gjaldeyrisforða sem íslenzku þjóðinni væri nauðsynlegur. Eins og ég hef gert grein fyrir, hlaut stöðvun hinnar sífelldu aukningar endurkaupanna að vera meginatriði þessarar stefnu. Jafnframt var lögð áherzla á að bæta stöðu ríkissjóðs og viðskiptabankanna gagnvart Seðlabankanum. Þá var og ákveðið að nota heimild þá, sem Seðlabankinn fékk með lögum 1957, til að binda hluta af innstæðuaukningu banka, sparisjóða og innlánsdeilda á sérstökum reikningi í Seðlabankanum. Innstæðubindingunni var í fyrstu einkum ætlað að gera Seðlabankanum kleift að veita fjármagni milli banka, ef þess væri þörf til að leysa úr aðsteðjandi rekstrarvandamálum þeirra. Það fé, sem inn kom vegna bindingarinnar á árinu 1960, var að nokkru notað í þessu skyni. Þegar kom fram á árið 1961, varð hins vegar ljóst, að reglurnar um innstæðubindinguna gætu gegnt miklu stærra hlutverki. Á árunum 1961 og 1962 varð gífurleg aukning á sparifé í landinu. Jukust því hinar bundnu innstæður í Seðlabankanum hröðum skrefum, og námu þær í lok októbermánaðar s.l. 756 millj. kr. Það var þessi mikla hlutdeild Seðlabankans í vexti sparifjárins, samfara þeirri stöðvunarstefnu, að því er varðar endurkaup Seðlabankans, sem ég er að lýsa, sem átti meginþátt í því að skapa Seðlabankanum skilyrði til að bæta gjaldeyrisstöðu sína svo stórkostlega sem raun ber vitni. Þetta skal ég skýra nánar með því að rekja nokkuð þróunina í viðskiptum Seðlabankans undanfarin 4 ár. Miða ég þá alls staðar við hreyfingar á tímabilinu frá árslokum 1959 til 31. okt. s.l.

Á þessu tímabili, frá árslokum 1959 til októberloka, var þróunin gerólík því, sem átt hafði sér stað á árunum 1955–1959 og ég hef þegar lýst. Náð hefur verið því mikilvæga takmarki efnahagsmálastefnu ríkisstj. að bæta gjaldeyrisaðstöðu þjóðarbúsins og skapa Íslendingum traust erlendis í stað þess öngþveitis, sem áður ríkti. Á þessu tæplega 4 ára tímabili hefur gjaldeyrisstaða Seðlabankans batnað um 1394 millj. kr., í stað þess að hún rýrnaði um 795 millj. kr. á árunum 1955–1959, ef miðað er við sama gengi. Það er nauðsynlegt, að menn geri sér alveg ljóst, að þessi mikli bati í gjaldeyrismálum hefur aðeins verið mögulegur vegna þess, að tekizt hefur að koma í veg fyrir óeðlilega aukningu útlána úr Seðlabankanum, jafnframt því sem honum hefur verið fengið nýtt ráðstöfunarfé vegna bindingarreglnanna og annarra orsaka.

Ég skal nú nefna nokkrar tölur úr reikningum Seðlabankans við upphaf og lok þessa tímabils, til að varpa ljósi á meginatriði þess, sem gerzt hefur á þessum árum.

Um ráðstöfunarfé Seðlabankans er það að segja, að það hefur aukizt um 1457 millj. kr. á þessu tímabili. Þetta aukna ráðstöfunarfé hefur komið úr ýmsum áttum. Í fyrsta lagi er hér um að ræða aukningu bundna fjárins, en hún nam 756 millj. kr., eða rúmlega helmingi af allri aukningu ráðstöfunarfjár Seðlabankans. í öðru lagi hefur mótvirðisfé aukizt um 198 millj. kr., en þar er fyrst og fremst um að ræða mótvirði þess óafturkræfa framlags, sem Íslendingar fengu frá Bandaríkjunum. í þriðja lagi batnaði staða bankakerfisins í heild í Seðlabankanum um 206 millj. kr., bæði vegna endurgreiðslu á skuldum og aukningar almennra innstæðna. Í fjórða lagi jókst seðlaveltan á þessu tímabili um 242 millj. kr. Og í fimmta lagi námu nettóáhrif allra annarra hreyfinga, sem hér yrði of langt að telja, samtals 55 millj. kr. Eins og ég sagði áðan, nam þessi aukning á ráðstöfunarfé Seðlabankans samtals 1457 millj. kr., en af þessum 1457 millj. kr. hefur 1394 millj. kr. verið varið til þess að bæta gjaldeyrisstöðuna, en aukning endurkaupa hefur numið 63 millj. kr. Augljóst ætti að vera, að það aukna fé, sem Seðlabankinn fær til ráðstöfunar, verður ekki notað nema einu sinni. Ef Seðlabankinn notar aukið ráðstöfunarfé til að eignast gjaldeyrisvarasjóð, þýðir það auðvitað, að hann getur ekki einnig notað sama fé til að auka útlán, þ.e. endurkaupa afurðavíxla. Ef Seðlabankinn hefði notað hið aukna ráðstöfunarfé til að auka endurkaup afurðavíxla, hefði hann auðvitað ekki getað eignazt gjaldeyrisvarasjóð.

Það er sumpart villandi að tala um bindingu sparifjár í Seðlabankanum og jafnvel tilraun til vissrar blekkingar að tala um frystingu fjár þar í sambandi við þær reglur, sem gilda um, að innlánsstofnanir skuli varðveita nokkurn hluta af innstæðufé sínu á sérstökum reikningi í Seðlabankanum. Seðlabankinn bindur ekki né heldur frystir þetta fé í þeim skilningi, að hann hindri hagkvæma notkun þess í þágu íslenzks efnahagslífs. Seðlabankinn hagnýtir auðvitað allt það fé, sem hann fær, til ráðstöfunar í þágu þjóðarbúskaparins. Þar 1457 millj. kr., sem Seðlabankinn hefur fengið til ráðstöfunar á undanförnum 4 árum, hefur hann hagnýtt þannig, að 1394 millj, hefur hann varið til að bæta gjaldeyrisstöðuna, en 63 millj. til þess að auka endurkaup afurðavíxla. Á því er ekki nokkur vafi, að betur er ekki hægt að hagnýta þetta aukna ráðstöfunarfé. Fátt háði íslenzkri efnahagsþróun meira á undangengnum áratug en sífelldur gjaldeyrisskortur og sú breyting, að þjóðin átti engan gjaldeyrisvarasjóð. Fátt er íslendingum því nauðlegra en einmitt það að eignast slíkan gjaldeyrisvarasjóð erlendis. Það hefur nú tekizt, einmitt vegna þess að Seðlabankinn hefur fengið aukið ráðstöfunarfé, og helmingur þessa aukna ráðstöfunarfjár á einmitt rót sína að rekja til reglnanna um svonefnda bindingu innlánsfjár í Seðlabankanum, sem svo mjög hafa verið umræddar og umdeildar á undanförnum árum.

En nú er því markmiði náð í aðalatriðum, að þjóðin hefur eignazt gildan gjaldeyrisvarasjóð. Að því leyti má segja, að tilgangi bindingarreglnanna sé náð. Þá hlýtur sú spurning að vakna, hvort unnt sé að draga úr bindingarreglunum eða hvort um önnur gagnleg markmið geti verið að ræða, sem réttlæti ekkí aðeins að halda þeim, heldur einnig að auka þær. Ef þróunin á undanförnum 4 árum er borin saman við þróun mála á árunum 1955–1959, er munurinn fyrst og fremst fólginn í þrennu. Í fyrsta lagi hefur aukning endurkaupa verið stöðvuð að mestu. Í öðru lagi hefur Seðlabankinn fengið stóraukið ráðstöfunarfé í formi svonefnds bundins fjár frá bankakerfinu. En í þriðja lagi hefur þetta tvennt síðan haft þau áhrif, að gjaldeyrisstaðan hefur batnað stórkostlega. Önnur hagstæð áhrif, svo sem bætt staða bankakerfisins og aukning mótvirðisfjár, hafa og stuðlað að þessum jákvæða árangri. Þessi árangur er svo mikilvægur, að leggja verður höfuðkapp á að varðveita hann og hamla á móti rýrnun gjaldeyrisstöðunnar. Sá gjaldeyrisforði, sem Íslendingar eiga nú, má teljast vel viðunandi, en hann má þó ekki miklu lægri vera, ef hann á að tryggja Íslendingum nægilegt öryggi út á við og gera þjóðinni kleift að jafna þær miklu sveiflur, sem hér geta átt sér stað vegna breytingar á aflabrögðum eða vegna verðbreytinga á erlendum mörkuðum. Á hinn bóginn er gjaldeyrisstaðan orðin nægilega góð til þess, að ekki er ástæða til að leggja á það áherzlu á næstunni að bæta hana frekar en orðið er. Þess vegna er það nú ekki jafnnauðsynlegt og áður að leggja áherzlu á aðgerðir, er hafi þann tilgang að auka ráðstöfunarfé Seðlabankans í því skyni, að hann geti eflt gjaldeyrisvarasjóð sinn. Á hinn bóginn hafa nú að undanförnu skapazt ný viðhorf, sem valda því, að nauðsynlegt er og eðlilegt að endurskoða þá meginstefnu, sem Seðlabankinn hefur fylgt síðan 1960, að því er snertir endurkaup afurðavíxla:

Ég gat þess áðan, að reynzt hefur óhjákvæmilegt að afnema hámarkið á endurkaupum á afurðavíxlum landbúnaðarins. Ég gat þess líka, að þetta eitt mun hafa í för með sér allt að 100 millj. kr. aukningu afurðaendurkaupalána nú á þessu hausti. Þær verð- og kauphækkanir, sem átt hafa sér stað undanfarin ár, hafa einnig aukið stórlega rekstrarfjárþörf sjávarútvegsins. Munu margir telja æskilegt, að Seðlabankinn leysi að nokkru úr þeirri þörf með því að auka endurkaup sín. En í þessu sambandi verður þess vel að gæta, að ekki sé aftur farið út á þá braut, að Seðlabankinn auki endurkaup sín á afurðavíxlum, án þess að hann fái um leið fjármagn til þess að verja til slíkra endurkaupa: Ef það ætti sér ekki stað, ef Seðlabankanum er ekki séð fyrir fjármagni til þess að standa undir endurkaupunum, yrði afleiðingin enn á ný hin sama og hún varð á árunum 1955–1959, að fé mundi streyma út úr Seðlabankanum, Seðlabankinn auka peningamagnið í landinu og gjaldeyrisstaða þjóðarinnar þá versna á ný sem því svaraði. Ríkisstj. leggur höfuðáherzlu á að koma í veg fyrir, að slíkt gerist. Hún stefnir að því, að undirstöðuatvinnuvegirnir fái eðlilegt rekstrarfé, án þess að það leiði til nýrrar þenslu og rýrnunar gjaldeyrisforðans. Tvær leiðir koma til greina, ef þessum markmiðum á að ná. Fyrri leiðin er sú, að halda yrði áfram í aðalatriðum þeim takmörkunum á endurkaupum af hálfu Seðlabankans, sem í gildi hafa verið undanfarin ár. Þá þyrfti jafnframt að tryggja, að undirstöðuatvinnuvegirnir fái eðlilegt rekstrarfé til starfsemi sinnar frá viðskiptabönkunum. Að mörgu leyti væri þetta eðlilegasta lausn þeirra vandamála, sem hér er um að ræða, enda er það beinlínis meginhlutverk viðskiptabanka að sjá atvinnuvegunum fyrir rekstrarfé.

Þannig er þessum málum farið í flestum öðrum löndum, en hins vegar er mjög óalgengt, eins og ég gat um áðan, að seðlabankar taki þátt í rekstrarlánastarfsemi til atvinnuveganna. Sú reynsla, sem fengizt hefur í þessum efnum hér á landi, bendir hins vegar eindregið til þess, að mjög erfitt geti reynzt að leysa þau vandamál, sem við blasa vegna vaxandi rekstrarfjárþarfa atvinnuveganna, fyrir tilstilli viðskiptabankanna einna. Meginskýringin á því er sú, að sjávarútvegurinn hefur svo að segja öll bankaviðskipti sín við tvo banka, Landsbankann og Útvegsbankann. En þessir bankar telja sig ekki hafa bolmagn til þess að sjá sjávarútveginum fyrir venjulegu rekstrarfé, ef þeir eiga jafnframt að geta staðizt samkeppni við aðra banka og sparisjóði um innstæðufé og almenn bankaviðskipti. Aftur á móti mundi það verða miklum erfiðleikum bundið að fá aðra banka til að hefja veruleg lán til sjávarútvegsins. Svipuðu máli gegnir um lán til landbúnaðar. Þau eru á tiltölulega fáum höndum. Þegar um er að ræða mikla aukningu rekstrarfjárþarfar, eins og nú á sér stað, mundi sú byrði aðeins lenda á herðum nokkurs hluta bankakerfisins, eins og málum er nú háttað, en það er samdóma mat þeirra banka, sem hér eiga hlut að máli, að þeir geta ekki tekið þær kvaðir á sig, án þess að samkeppnisaðstaða þeirra við aðra banka og sparisjóði rýrnaði verulega og með algerlega óeðlilegum hætti. Er þá hætt við, að sparifé leiti frá þessum bönkum til annarra og þeir komist þar af leiðandi í greiðsluvandræði gagnvart Seðlabankanum.

Í þeim ýtarlegu umr., sem ég hef hvað eftir annað átt við bankastjóra viðskiptabankanna, hefur mér orðið ljóst, að mjög muni erfitt að fá viðunandi lausn rekstrarfjárvandamála atvinnuveganna eftir þessum leiðum.

Hin leiðin er sú, að Seðlabankinn taki að sér það hlutverk að sjá undirstöðuatvinnuvegunum fyrir verulegum hluta þess rekstrarfjár, sem þeir þurfa á að halda, en um leið fái Seðlabankinn aðstöðu til þess að afla fjár til þessarar útlánastarfsemi með aukinni innlánsbindingu. í raun og veru yrði þá hér um það að ræða, að það yrði meginhlutverk innlánsbindingarinnar að afla fjár frá bankakerfinu í heild í því skyni að endurlána það þeim atvinnuvegum, sem mest þurfa á því að halda. Seðlabankinn tæki þannig að sér að miðla hluta af sparnaði þjóðarbúsins til ákveðinna forgangsþarfa, án þess að þetta rækist á önnur meginhlutverk hans, svo sem að varðveita gjaldeyrisforða þjóðarinnar.

Innlánsbindingin ásamt öðrum ráðstöfunum í peningamálum hefur á undanförnum árum náð því markmiði að koma upp viðunandi gjaldeyrisforða, svo að nú gefst tækifæri til þess að nota frekari aukningu bindingarinnar til þess að miðla fjármagni frá bankakerfinu til þeirra þarfa, sem brýnastar eru taldar. Þetta er sú leið, sem ríkisstj. vill fara í þessum efnum. En ef Seðlabankinn á framvegis að geta gegnt því hlutverki að sjá undirstöðuatvinnuvegunum fyrir verulegum hluta þess rekstrarfjár, sem þeir þurfa á að halda, þá er nauðsynlegt að hækka það hámark innlánsbindingar, sem leyft er í þeim ákvæðum seðlabankalaganna, sem nú eru í gildi.

Ég gat þess áðan, að þetta hámark er nú 15% af sparisjóðsinnstæðum hjá hverri lánsstofnun, en er 20% af innstæðum, sem ávísa má á með tékka. Í þessu frv. er lagt til, að hámarkið sé hækkað í 25% fyrir allar innstæður. Í þessu sambandi er rétt að taka skýrt fram, að það er alls ekki ætlunin, að innlánsbindingin verði hækkað í 25% nú á næstunni. Þegar aðgerðir í þessum efnum verða metnar, kemur tvennt til. Annars vegar þarf að gera sér grein fyrir þörfinni fyrir aukin rekstrarlán til atvinnuveganna og að hversu miklu leyti eðlilegt er að mæta þeirri þörf með auknum endurkaupum afurðavíxla. Hins vegar kemur til athugunar, hver sparifjáraukningin verður, hversu sparifjáraukningin verður mikil og hver geta bankakerfisins verður til að láta af hendi hluta af innstæðuaukningu sinni til þessara þarfa. Það verður fyrst og fremst hlutverk Seðlabankans, verkefni hans, að meta þessi atriði. Verði þetta frv. að lögum, mun Seðlabankinn þegar í stað taka til athugunar, hvaða breytingar á endurkaupareglum séu mögulegar og eðlilegar. Kemur þá bæði til greina að hækka endurkaupahlutfallið, að því er varðar sjávarafurðir og landbúnaðarafurðir, og enn fremur að auka hlutverk endurkaupastarfseminnar með því að taka smám saman upp endurkaup víxla með veði í öðrum vörutegundum, t.d. tilteknum iðnaðarvörum eða garðávöxtum, en um hvort tveggja hafa verið gerðar þál. hér á hinu háa Alþingi. Megintilgangur þeirra aðgerða, sem grundvöllur yrði lagður að með samþykkt þessa frv., er að gera bankakerfinu betur kleift en áður að leysa rekstrarfjárvandamál atvinnuveganna, jafnframt því sem tryggt sé, að hinum aukna árangri, sem náðst hefur í peninga- og gjaldeyrismálum undanfarin 4 ár, sé ekki spillt.

Að síðustu skal ég fara fáeinum orðum um síðara atriðið, sem frv. fjallar um, þ.e. heimild Seðlabankans til að stofna til skuldbindinga innanlands með útgáfu verðbréfa með ákvæði þess efnis, að höfuðstóll og vextir séu bundnir gengi erlends gjaldeyris. Verðbólguþróunin hér á landi undanfarna áratugi ásamt þeim gengisbreytingum, sem orðið hafa óhjákvæmileg afleiðing hennar, hefur því miður aukið mjög vantrú á framtíðargildi peninga. Reynt hefur verið að hamla gegn þessu undanfarin ár með háum vöxtum á sparifé og skattfrelsi þess. Undanfarið hafa enn á ný átt sér stað örar verð- og launahækkanir. Þær hafa enn á ný skapað nokkurn ótta við nýja gengisbreytingu og orðið valdandi ýmiss konar spákaupmennsku. Ef sparifjáreigendur eiga kost á því að kaupa verðbréf með gengisákvæði, geta þeir verndað gildi fjár síns gegn hugsanlegri gengisbreytingu. Væri það ólíkt skynsamlegri og hagkvæmari fjárfesting að verja fé til kaupa á gengistryggðum verðbréfum en til skyndikaupa á vörum eða fasteignum, ef tilgangurinn er sá að tryggja sig gegn væntanlegum verðhækkunum eða gengisbreytingu.

Það er að sjálfsögðu meginstefna ríkisstj. og Seðlabankans að vernda gengi gjaldmiðilsins og koma í veg fyrir, að enn á ný þurfi að breyta gengi íslenzkrar krónu. Útgáfa Seðlabankans á verðbréfum með gengisákvæði væri yfirlýsing af hálfu Seðlabankans um traust á núv. gengisskráningu, þar eð bankinn væri þá reiðubúinn til að taka á sig skuldbindingar með gengisákvæði og skila sparifjáreigendum aftur sparifé þeirra í krónum með óbreyttu gildi gagnvart erlendum gjaldeyri. Ef frv. þetta verður að lögum, er það ætlun Seðlabankans að hefja útgáfu gengisbréfa svo fljótt sem aðstæður leyfa. Eðlilegt er að sjálfsögðu, að farið verði með það sparifé, sem menn leggja fram í þessu formi, á sama hátt og annað sparifé, að því er skattheimtu varðar. Er því gert ráð fyrir sams konar undanþágum varðandi framtalsskyldu og skattlagningu og gilda um annað sparifé. Tilgangur þeirra ákvæða frv., sem lúta að heimild Seðlabankans til útgáfu gengisbréfa, er því bæði sá að auka sparnað og efla traust manna á íslenzkum gjaldmiðli.

Að svo mæltu leyfi ég mér, herra forseti, að leggja til, að frv. verði vísað til 2, umr. og hv. fjhn.