10.02.1966
Neðri deild: 39. fundur, 86. löggjafarþing.
Sjá dálk 2332 í B-deild Alþingistíðinda. (1513)

99. mál, ríkisbókhald, gerð ríkisreiknings og fjárlaga

Fjmrh. (Magnús Jónsson):

Herra forseti. Núgildandi ákvæði um gerð ríkisreiknings og fjárl. og hlutverk ríkisbókhalds er að finna í II. kafla l. nr. 61 1931 um ríkisbókhald og ríkisendurskoðun. Það mun öllum hv. þm. vera ljóst, að á þessum þremur áratugum eða rösklega það, sem þau hafa verið í gildi, hafa kröfur til opinberra reikningsskila að ýmsu leyti mjög breytzt af eðlilegum ástæðum, og það hlýtur því að vera margt, sem er orðið úrelt í sambandi við þetta kerfi, sem í meginefnum hefur verið óbreytt alla þessa tíð.

Tildrögin að því frv., sem hér liggur fyrir, eru þau, að sumarið 1961 fól fjmrn. þáv. ríkisbókara Magnúsi Björnssyni og Guðlaugi Þorvaldssyni deildarstjóra í Hagstofu Íslands að gera till. um breyt. á uppsetningu ríkisreikningsins og endurskoða í því sambandi l. um ríkisbókhald og endurskoðun nr. 61 frá 1931, l. um byggingarsjóð nr. 29 frá 1905 og l. um fyrningasjóð ríkisins nr. 78 frá 1947. Sökum veikinda ríkisbókara varð það úr, að hann stóð ekki að upphaflegu till., sem Guðlaugur Þorvaldsson skilaði til ráðun. í sept. 1962, en þáv. fjmrh. Gunnar Thoroddsen fól þá höfundi till. að undirbúa frv. um málið í samráði við ríkisbókara, ríkisendurskoðanda, ráðuneytisstjórann í fjmrn., hagstofustjóra, fulltrúa frá Efnahagsstofnun og Seðlabanka Íslands og ríkisskattstjóra. Á fyrri hluta árs 1963 var að mestu leyti gengið frá frv. því, sem nú liggur hér fyrir. Unnið var að frv. á þann hátt, að fyrst voru haldnir fundir ofangreindra aðila um frumtill. Guðlaugs Þorvaldssonar, en síðan var honum, Magnúsi Björnssyni ríkisbókara og hagfræðingunum Bjarna Braga Jónssyni frá Efnahagsstofnuninni og Sigurgeiri Jónssyni frá Seðlabanka Íslands falið að semja uppkast að frv. Samkomulag var hjá þeim um uppkaststill., sem síðan voru yfirfarnar og endurskoðaðar í samráði við þá aðra aðila, sem ráðh. hafði falið að ganga frá frv. um málið.

Af þessum inngangsorðum ætti það að vera ljóst, að það hefur verið vandað mjög til alls undirbúnings málsins, enda er hér að mörgu leyti um mjög háteknískt mál að ræða, sem þarf auðvitað gaumgæfilegrar athugunar við, þegar um það er að ræða að breyta reglum um þetta efni og setja nýjar heildarreglur, sem að mörgu leyti eru verulega frábrugðnar þeim, sem nú hafa gilt.

Þetta frv., sem hér liggur fyrir, hefur svo nú síðustu mánuði enn verið nokkuð athugað af sérfræðingum fjmrn. og öðrum aðilum, sem málið helzt varðar og er lagt fram í því formi fyrir hið háa Alþ.

Eins og segir í aths. við frv. er markmið þess, að fjárlög og ríkisreikningur verði þannig úr garði gerð, að þau þjóni sem bezt þörfum fjárveitingavalds og fjármálastjórnar, almennrar stjórnsýslu og hagstjórnar, þjóðhagsreikninga og hagsýslugerðar yfirleitt, sem er hin brýnasta nauðsyn, þar sem hagsýslugerð og þjóðhagsreikningar hafa nú á síðustu árum komið inn í okkar mynd í efnahagskerfinu, og það er að sjálfsögðu mikil nauðsyn að ganga þannig frá uppgjöri ríkisbúskaparins, að hægt sé að fella það inn í þær athuganir, sem á því sviði eru gerðar. Með markmiði frv. eða jafnframt því sem þessi tilgangur er fyrir hendi og honum er fylgt í frv., er stefnt að því, að reikningakerfið verði þó eins einfalt og aðgengilegt og unnt er miðað við þann tilgang, sem ég hef lýst. Markmiði frv. er reynt að ná með því að kveða skýrar á en gert er í núgildandi I. um þau svið, sem fjárlög og ríkisreikningur ná yfir, um form þeirra og sundurliðun og ýmis reikningsleg hugtök. Jafnframt er stefnt að því, að meiri festa skapist en verið hefur í skráningu og fjárreiðum ríkisins og meira samræmi verði á milli reikninga ríkisstofnana og ríkisfyrirtækja innbyrðis.

Í aths., sem með frv. fylgja, er greint frá helztu nýjungum og breytingum, sem gerðar eru frá fyrri tilhögun, og skal aðeins lítillega vikið að þeim helztu.

Í fyrsta lagi eru settar nýjar og ýtarlegri reglur en áður um það, hvaða stofnanir, fyrirtæki og sjóði skuli taka í fjárlög og ríkisreikning. M.a. er kveðið svo á, að allar ríkisstofnanir og fyrirtæki og sjóðir í ríkiseign að frátöldum Seðlabanka Íslands og öðrum lánastofnunum skuli tekin í fjárlög og ríkisreikning. Þessum ákvæðum er m.a. ættað að leggja áherzlu á þá þýðingu, sem ytri mörk fjárl. og ríkisreiknings hafa, og tryggja það, að þau fylgi jafnan föstum reglum. Auk þess eru sérstök ákvæði um aukið reikningslegt aðhald með þeim aðilum öðrum en opinberum aðilum, sem hafa tekjustofna samkv. sérstökum l. Með þeim reglum er stefnt að því, að heildarskattlagning ríkisins komi sem bezt fram.

Í öðru lagi eru settar fastari reglur en áður um afmörkun reikningsárs og lokun reikninga. Eins og málum er nú háttað, eru reikningár að vísu miðaðir við sömu meginreglur og hér er lagt til, að verði settar. En ákveðin fyrirmæli skortir um lokun reikninga. Sú venja hefur því myndazt m.a. til að losna við færslu viðskiptamannareikninga svo að nokkru nemi, að reikningum er haldið opnum langt fram yfir áramót, en það kemur ruglingi á greiðslur reikninga og venjulega skráningu viðskiptamannareikninga, svo að staðan um áramót kemur raunverulega ekki nógu vel fram. Auk þess eru lokunarmörkin ekki hin sömu frá ári til árs, og gerir það samanburð milli ára miklum mun torveldari.

Í þriðja lagi eru sett ákvæði um skiptingu ríkisreiknings og fjárl. í tvo hluta, A-hluta og B-hluta, þar sem reikningum og fjárlagaáætlunum fyrirtækja og sjóða í ríkiseign er haldið aðgreindum frá reikningum og fjárlagaáætlunum annarra ríkisaðila. Enn fremur eru sett ákvæði um reikningslega sérstöðu fyrirtækja og sjóða á ýmsan hátt. Skipting ríkisreiknings í tvo hluta, A-hluta og B-hluta, er einkum gerð vegna þess, að ólíkra sjónarmiða gætir við reikningshald fyrirtækja, sem stunda atvinnurekstur annars vegar og stjórnsýslustofnana hins vegar, og æskilegt er að geta gert samanburð á rekstri atvinnufyrirtækja ríkisins og annarra fyrirtækja, er stunda atvinnurekstur. Ákvæðin, sem hér eru sett um það, að fjmrh. skuli setja fyrirtækjum og sjóðum í ríkiseign reglur um það, hvort greiða skuli rekstrarhagnað og fyrningar í ríkissjóð og þá á hvern hátt eða hvort fram skuli færður til eignaaukningar á einhvern hátt hjá fyrirtækjum, miða m.a. að því að veita hlutaðeigandi aðilum aðhald í fjárfestingarmálum. Hættulegt getur þó verið að hafa þessar reglur um of strangar. Ákveðið er, að fyrirtækjum og sjóðum í ríkiseign skuli reiknaðir vextir af lánum frá ríkissjóði. Á þann hátt gefa reikningarnir betur til kynna reikningsafkomu fyrirtækjanna. Ýmisleg reikningsleg hugtök eru skýrð nánar en nú er í núgildandi l. til þess að tryggja aukið samræmi í reikningsfærslu ríkisins. Einnig er gert ráð fyrir ýtarlegri og samræmdri flokkun gjalda, tekna, eigna og skulda, bæði í fjárl. og ríkisreikningi. Mesta þýðingu í því sambandi hefur það, að auk þeirrar flokkunar gjalda, sem nú tíðkast eftir stofnunum og ráðuneytum, er gert ráð fyrir samræmdri, hagrænni sundurliðun, svo sem tíðkast nú orðið í fjárl. og ríkisreikningum nágrannalanda. Slík flokkun er nauðsynleg til þess að sjá megi fyrr og betur áhrif tiltekinna efnahagsaðgerða á ríkisútgjöldin.

Í fimmta lagi eru sett ný ákvæði um reikningslega meðferð geymdra fjárveitinga og tímamörk geymsluheimilda í fjárl. Frv. gerir þannig ráð fyrir því, að taka verði að jafnaði sem endurveitingu inn í fjárlög fjárveitingar, sem hafa ekki verið notaðar innan þeirra tímamarka, sem geymsluheimild ákveður. Óheimilt er samkv. frv., nema sérstakar ástæður séu fyrir hendi, að geyma fjárveitingar til lengri tíma en fjögurra ára, og ekki er heimilt nema með sérstakri undanþágu að geyma fjárveitingar til rekstrar ríkisstofnana eða annarra aðila, er slíkar fjárveitingar fá. Gert er ráð fyrir því, að settar verði nánari reglur um þessi atriði.

Í sjötta lagi eru sett ákvæði um ríkisreikninganefnd. Það er fastanefnd embættismanna til ráðuneytis fjmrh., fjmrn. og ríkisbókhaldi við gerð fjárl. og ríkisbókhaldi við gerð ríkisfjárlaga og ríkisreiknings. Þessum ákvæðum er ætlað að tryggja, að gerð fjárl. og ríkisreiknings verði frá tæknilegu sjónarmiði jafnan í samræmi við ákvæði og anda þessa frv., ef að lögum verður. Í XIII. kafla frv. er verksvið þessarar n. reifað nánar og talin upp helztu verkefnin. Má hiklaust telja þessi ákvæði ein hin þýðingarmestu í frv. frá skipulagslegu sjónarmiði.

Rétt er að lokum að vekja athygli á því ákvæði í 20. gr. frv., að rekstrarhagnað einkasala ríkisins skuli telja með sköttum á tekjuyfirliti A-hluta ríkisreiknings, þ.e. stjórnsýsluhlutanum, en ekki með arðgreiðslum frá fyrirtækjum og sjóðum í ríkiseign. Ég hygg óhætt að fullyrða það, þó að mönnum kunni að þykja, að hér sé um flókið mál að ræða og ekki alls kostar þægilegt að átta sig í einstökum atriðum, að þessi breyting miði engu að síður að því, að hv. þm. verði auðveldara en áður að fylgjast með hinni raunverulegu þróun ríkisbúskaparins, og upplýsingar þær, sem þeir fái í sambandi við fjárlög og ríkisreikning, verði mun betur til þess fallnar að þeir geti áttað sig á þessum málum, sem raunverulega verða yfirgripsmeiri og flóknari eftir því sem tímar líða og eftir því sem útþenslan verður meiri bæði hjá ríkinu og hjá ríkisstofnunum og skýrslugerðir í sambandi við efnahagskerfi þjóðarinnar verða flóknari og yfirgripsmeiri.

Það er ljóst, að mikla undirbúningsvinnu þarf í ráðun. og stofnunum til þess að hægt verði að semja fjárlagafrv. algerlega eftir ákvæðum þessa frv., ef að lögum verður. Með tilliti til þess, að eitt ár sé talið þurfa til þess að hrinda þessu átaki í framkvæmd, gerir frv. ráð fyrir, að fjárlagafrv. fyrir 1968 verði hið fyrsta eftir hinum nýju reglum. Undirbúningur að þeirri fjárlagagerð hefst snemma árs 1967. Á sama hátt yrði ríkisreikningurinn fyrir 1968 hinn fyrsti eftir hinum nýju reglum. Hins vegar, þrátt fyrir það þó að þessi lög hafi ekki enn fengið staðfestingu Alþ., hefur við lokun ríkisreiknings fyrir árið 1965 verið gert ráð fyrir, að í meginefnum verði fylgt þeim reglum, sem gert er ráð fyrir í þessu frv. um lokun ríkisreiknings. Það er gert ráð fyrir því, enda er það hin brýnasta nauðsyn, að áðurnefnd ríkisreikninganefnd taki til starfa svo fljótt sem auðið er, enda mundi það falla í hennar hlut að hafa eftirlit með undirbúningi að framkvæmd hins nýja kerfis.

Ég lít svo á, að í þessu frv. sé svo til eingöngu um að ræða tæknileg atriði, er varða gerð fjárl. og ríkisreiknings og hlutverk ríkisbókhalds almennt, og það er von mín, að hv. þm. geti því sameinazt um afgreiðslu málsins. það er nauðsynlegt, að frv. geti orðið að I. á þessu þingi, ef hægt á að vera að koma skipulagsbreytingum á miðað við þau tímamörk, sem ég hef nefnt, og ég vænti þess, að hv. þm. geti eftir athugun á grg. minni og einnig á frv. og grg. þess verið ásáttir um það, að undirbúningur frv. hafi verið það rækilegur, að öll einstök atriði málsins hafi svo sem nauðsynlegt er verið það rækilega skoðuð fyrirfram, að það eigi ekki að þurfa að seinka afgreiðslu frv.

Ég vil að þessum orðum loknum, herra forseti, leyfa mér að leggja til, að frv. verði vísað til 2. umr. og hv. fjhn.