21.10.1965
Neðri deild: 5. fundur, 86. löggjafarþing.
Sjá dálk 1018 í B-deild Alþingistíðinda. (959)

20. mál, verðtrygging fjárskuldbindinga

Menntmrh. (Gylfi Þ. Gíslason):

Herra forseti. Frv. þetta um verðtryggingu fjárskuldbindinga var lagt fyrir síðasta Alþ., en svo seint á þinginu, að það hlaut ekki afgreiðslu n. Það er nú flutt hér öðru sinni í óbreyttri mynd.

Í þeirri yfirlýsingu ríkisstj., sem hæstv. forsrh. flutti í upphafi þessa þings, er þess getið, að ríkisstj. muni nú á þessu þingi beita sér fyrir setningu löggjafar um verðtryggingu sparifjár og lána til langs tíma. Er þar átt við það frv., sem hér er nú til 1. umr. Það er því ósk ríkisstj., að hið háa Alþ. afgreiði þetta frv. nú á þessum starfsvetri. Með þessu er að sjálfsögðu ekki átt við það, að ríkisstj. óski þess, að frv. verði afgreitt í einu og öllu eins og það liggur hér fyrir. Hér er um mjög margbrotna og vandasama lagasetningu að ræða. Vona ég, að frv. fái sem rækilegasta athugun af hálfu þingsins, en þó, að henni verði hraðað svo, að unnt verði að afgreiða frv. nú á þessu þingi.

Ég held, að óhætt sé að fullyrða, að ekki sé um það ágreiningur, hvorki meðal stjórnmálamanna né meðal sérfræðinga um efnahagsmál, að verðbólguþróunin hér á Íslandi undanfarna áratugi hafi verið ein alvarlegasta meinsemdin í íslenzku efnahagslífi. Þær raddir hafa að vísu heyrzt, að verðbólgan hafi ýtt undir athafnasemi og stuðlað að því, að fjárfesting og atvinna hafi orðið meiri en ella hefði orðið. Vera má, að nokkuð sé til í því, að hófleg verðbólga ýti undir athafnasemi og fjárfestingu. En hitt er þó í því sambandi þyngra á metunum, að mjög er hætt við því, að verðbólguþróun beini fjárfestingunni inn á rangar brautir, þannig að fjárfestingin í heild verði ekki eins arðbær og ella hefði átt sér stað. Frá þjóðhagslegu sjónarmiði er það auðvitað ekki aðalatriði, að fjárfestingin sé sem mest, heldur að hún sé sem skynsamlegust og arðbærust. En stöðug og langvinn verðbólguþróun hefur enn fremur í för með sér svo viðtækt efnahagslegt misrétti, að ranglæti þess hlýtur að teljast miklu þyngra á metunum en hitt, þótt leiða mætti rök að því, að nokkur verðbólguþróun ýtti undir athafnasemi og fjárfestingu. Slíkt getur verið gagnlegt á krepputímum, en er óþarft og beinlínis skaðlegt í góðæri, þegar tilhneiging er til umframeftirspurnar eftir vörum og þjónustu og skortur er á vinnuafli.

Síðan á styrjaldarárunum má segja, að hér hafi lengst af ríkt góðæri í þeim skilningi, að yfirleitt hefur verið skortur á vinnuafli og tilhneiging til umframeftirspurnar eftir vörum og þjónustu. Undir þeim kringumstæðum hefur ekki verið þörf á verðbólguþróun til þess að auka athafnasemi og efla fjárfestingu. Segja má því, að rök þau, sem sumir telja eiga við um nytsemi nokkurrar verðbólguþróunar undir vissum kringumstæðum, hafi alls ekki átt við hér á undanförnum áratugum. Hins vegar eru neikvæð og skaðleg áhrif verðbólguþróunar, einkum og sér í lagi mikillar og örrar verðbólguþróunar, augljós og óumdeilanleg. Þau eru fyrst og fremst fólgin í því, að verðgildi sparifjár fer síminnkandi vegna síhækkandi verðlags og sparihneigð manna lamast því nokkuð af þeim sökum. Tilhneiging til óþarfrar og óeðlilegrar skuldasöfnunar eykst verulega og skuldurum er ívilnað óhæfilega með því, að skuldabyrðin léttist með hækkandi verðlagi, og fjárfestingin beinist inn á rangar og óarðbærari brautir, sem á hinn bóginn veldur því, að hagvöxturinn verður minni en ella.

Skaðleg áhrif verðbólguþróunarinnar eru því í rauninni tvenns konar. Annars vegar tefur hún hagvöxtinn og veldur því, að fjárfestingin verður óarðbærari en ella, og dregur þannig úr þeirri bót á lífskjörum, sem efnahags- og tækniframfarir að öðrum kosti hafa f för með sér, og hins vegar veldur hún félagslegu ranglæti með því að skaða þá, sem spara, en ívilna hinum, sem skulda.

Enginn vafi er á því, að hin mikla og stöðuga verðbólga, sem ríkt hefur á Íslandi undanfarna áratugi eða í rauninni allar götur síðan á fyrstu stríðsárunum, hefur haft þessar óhagstæðu og skaðlegu afleiðingar í íslenzkum efnahags- og félagsmálum. Hún hefur tafið hagvöxtinn. Hún hefur beint fjárfestingunni inn á óarðbærari brautir en ella hefði orðið. Hún hefur dregið úr sparnaðarhneigð. Hún hefur haft ranglát áhrif á tekjuskiptinguna og þó einkum og sér í lagi eignaskiptinguna með því að ýta undir skuldasöfnun og ívilna skuldurum á kostnað sparifjáreigenda.

Verðbólgan er margþætt fyrirbæri, sem á sér margar og margvíslegar orsakir. Það mál í heild ætla ég ekki að ræða hér. Verðbólguþróunin verður ekki stöðvuð nema með margháttuðum aðgerðum á mörgum sviðum og þær aðgerðir verða að vera samræmdar. Ýmis viðleitni hefur verið höfð uppi í þessa átt, þótt með misjöfnum árangri hafi verið. Reynt hefur verið að vinna gegn verðbólgunni með aðgerðum í peningamálum, bæði á sviði bankamála og fjármála ríkisins, með raunhæfri stefnu í gengismálum, viðskiptamálum, með ráðstöfunum í skatta- og tollamálum, með aðstoð verðlagseftirlits og með því að stuðla að því, að aðilar vinnumarkaðarins komi sér saman um skynsamlega og ábyrga stefnu í launamálum. Mörg spor hafa verið stigin í rétta átt, en þó hefur ekki tekizt að stöðva verðbólguþróunina.

Ýmsar ráðstafanir hafa og verið gerðar, fyrst og fremst með stefnunni í vaxtamálum, en einnig með ráðstöfunum í skattamálum, til þess að gæta hagsmuna sparifjáreigenda, en þær hafa þó ekki verið nægilegar. Stöðug verðbólguþróun hefur rýrt sparifé þjóðarinnar í sífellu, en létt skuldabyrði þeirra, sem fengið hafa umráð yfir sparifénu sem lánum til langs tíma. Ástæðan til þess, að ekki hefur meira verið gert en raun ber vitni í því skyni að rétta hlut sparifjáreigenda og taka fyrir óeðlilegan gróða skuldara, er auðvitað sú, að hér er um vandmeðfarið mál að ræða. Með ýmsum þjóðum hafa menn velt þessu vandamáli mjög fyrir sér og gerðu það einkum meðan verðbólga var útbreiddari í vestrænum löndum en nú á sér stað. Víðast hvar hafa menn unnið bug á henni með öðrum ráðum. Hér á landi hefur það ekki tekizt enn. Og nú er svo komið, að rétt virðist að grípa til gagngerðra ráðstafana á þessu sviði í því skyni að hafa áhrif í þá átt að stöðva verðbólguþróunina.

Meðan almennt er gert ráð fyrir áframhaldandi verðbólguþróun, hlýtur ásókn í lánveitingar til langs tíma að vera mikil og sumpart eiga sér annarlegar orsakir. Menn sækjast ekki eftir lánum til þess eins að festa í arðbærum framkvæmdum, heldur einnig til þess að öðlast verðbólgugróða á sjálfri lántökunni, og skiptir þá e.t.v. minna máli, til hvers lánsfénu er varið. Það er með þessum hætti, sem verðbólga stuðlar að því, að fjárfestingin beinist inn á óarðbærari brautir en ella mundi eiga sér stað.

Gróðamyndunin í þjóðfélaginu er ekki nema að öðrum þræði ávöxtur skynsamlegrar fjárfestingar, góðrar stjórnar og aukin ar framleiðni, heldur að verulegu leyti ávöxtur þeirrar aðstöðu, sem skuldararnir hafa getað aflað sér í lánsstofnunum eða hjá öðrum lánveitendum. Og samtímis sívaxandi eftirspurn eftir lánsfé er hætt við, að sparnaðarhneigðin og sjálfur sparnaðurinn fari minnkandi, vegna þess að spariféð rýrnar stöðugt í verði. Bilið milli framboðs og eftirspurnar eftir sparifé hefur tilhneigingu til þess að vaxa, misvægi skapast á peningamarkaðinum, og auk þess hefur sparnaðurinn tilhneigingu til þess að leita fram hjá lánsstofnunum, sem þó hafa bezta aðstöðu til þess að beina sparifénu inn á arðbærustu brautirnar í þágu þjóðarheildarinnar. Sparnaðurinn leitar í vaxandi mæli beinnar fjárfestingar, sem yfirleitt er frá þjóðhagslegu sjónarmiði miklu óhagkvæmari en þær framkvæmdir, sem lánsstofnanir mundu kosta, ef þær fengju umráð sparifjárins. Þetta er önnur meginorsök þess, að verðbólgan veldur óarðbærari fjárfestingu en ella mundi eiga sér stað.

Gegn þessu ber hina brýnustu nauðsyn til þess að vinna. Beinasta leiðin til þess virðist vera sú að tryggja verðgildi sparifjárins annars vegar og lána til langs tíma hins vegar. Tilgangurinn er sá að örva sparnaðinn með því að koma í veg fyrir verðfall sparifjárins með hækkandi verðlagi. Hins vegar er tilgangurinn sá að vinna gegn því, að menn sækist eftir lánsfé vegna vonarinnar um verðbólguhagnað, og koma í veg fyrir, að menn njóti slíks hagnaðar. Þeir, sem fá ráðstöfunarrétt yfir sparifénu með lánum til langs tíma, eiga að bæta sparifjáreigendum það tjón, sem þeir verða fyrir vegna verðhækkana, með þeim hagnaði, sem lánsféð veitir í skjóli sömu verðhækkunarinnar.

Það er tilgangur þessa frv. að setja almennar reglur í því skyni, að þessi markmið náist. Frv. er ætlað að vera almenn löggjöf um hvers konar verðtryggingu í viðskiptum öðrum en kaupgjaldsmálum, en um þau gilda sérstök lög. Lögunum er ætlað að vera heimild lög. Gert er ráð fyrir því, að Seðlabankinn veiti heimildir, sem um er að ræða. Honum er heimilað að veita bönkum og öðrum innlánsstofnunum rétt til þess að taka á móti innstæðum gegn verðtryggingu og lána út samsvarandi fé auk jafnvirðis eigin fjár með verðtryggingu. Opinberum fjárfestingarlánastofnunum, sem stofnaðar eru með lögum, er veitt heimild til þess að veita verðtryggð lán af eigin fé sínu og endurlána verðtryggt fé. Lífeyrissjóðum er heimilað að ávaxta sjóði sína í verðtryggðu lánum, tryggðum með veði í íbúðarhúsum og með sömu kjörum og gilda um íbúðarlán Húsnæðismálastofnunar ríkisins í veðdeild Landsbankans á hverjum tíma. Heimila má og líftryggingafélögum að veita lán með verðtryggingu, enda njóti eigendur líftryggingarsamninga alls hags af þeim verðbótum, sem af þeim lánum kann að vera að ræða.

Almenn skilyrði verðtryggingarinnar samkv. frv. eiga að vera þessi:

1. Verðtryggingin skal yfirleitt miðuð við vísitölu framfærslukostnaðar, eins og hún er reiknuð á hverjum tíma. Seðlabankanum er þó heimilt að leyfa, að verðtrygging sé miðuð við aðra vísitölu eða við breytingar tiltekins vöruverðs, enda sé þá sú viðmiðun talin betri mælikvarði á greiðslugetu þess aðila, sem tekst á hendur verðtryggða skuldbindingu.

2. Verðtryggingin skal fyrst og fremst heimiluð í fjárskuldbindingum, sem tengdar eru öflun fasteignar eða annarra fjármuna, sem ætla má, að hækki í verði með almennum verðlagsbreytingum. Skulu verðtryggð lán ætið vera verðtryggð með veði í slíkum eignum eða öðrum verðtryggðum kröfum. Er þetta ákvæði m.a. sett til verndar skuldurum, til þess að verðtryggingin út af fyrir sig geti ekki orðið til þess að stefna fjárhag þeirra í hættu.

3. Fjárskuldbindingin skal vera gerð til eigi skemmri tíma en þriggja ára, og er þá miðað við greiðslu í einu lagi eftir á. Sé svo samið um, að greiðslur hefjist, áður en þrjú ár eru liðin, skal fjárskuldbindingin vera gerð til lengri tíma eða sem því nemur, að hún standi eigi lengur en þrjú ár að meðaltali. Þannig sé lán með jöfnum árlegum afborgunum skemmst til fimm ára. Hér er um að ræða þá meginreglu frv. að takmarka verðtryggingu við samninga til langs tíma, og eru mörkin dregin við þrjú ár. Undantekning er þó gerð varðandi sparifé, eins og ég gat um áðan. Þessi takmörkun er sett til þess að koma í veg fyrir það, að það, sem nefna mætti vísitölukrónu, ryðji sér til rúms í almennum peningaviðskiptum. Þörf á verðtryggingu stuttra samninga er miklu minni en langra. Fyrirhöfn og kostnaður samfara verðtryggingu er svipaður, hvort sem samningurinn er til langs eða skamms tíma. Má því segja, að þeim mun minni ástæða sé til verðtryggingar sem samningarnir eru til styttri tíma.

4. Bannað er að endurlána með verðtryggingu fé, sem fengið er með öðrum kjörum. Ef um endurlán er að ræða, á það að vera meginregla, að verðtryggingarákvæðin standist á í báðum samningum. Tilgangurinn er hér sá að hindra misnotkun verðtryggingarreglnanna og brask í því sambandi.

5. Verðtryggðar kröfur og skuldbindingar skulu skráðar á nafn. Er þetta ákvæði sett til þess, að unnt sé að koma við nauðsynlegu eftirliti með verðtryggðum kröfum og tryggja framkvæmd laganna.

Að síðustu er þess að geta, að í frv. er gert ráð fyrir því, að rísi ágreiningur um grundvöll eða útreikning verðtryggingarinnar, geti hver málsaðili um sig vísað honum til þriggja manna nefndar, sem fellir fullnaðarúrskurð í málinu. Á hagstofustjóri að vera formaður n. Auk þess tilnefnir hæstiréttur mann í n. og Seðlabankinn annan. Verði breyting á grundvelli einhverrar vísitölu, sem leyfð hefur verið f verðtryggðum samningum, skal n. einnig fella úrskurð um það, hvernig umreikna skuli milli hinna tveggja vísitölugrundvalla. Gert er og ráð fyrir því, að verðtryggingarákvæði í fjárskuldbindingum, öðrum en innlánum, sé því aðeins gild, að viðeigandi skjöl séu skráð við hlutaðeigandi embætti, sem annast þinglýsingar. Hlutaðeigandi embættismaður á að halda skrá um öll árituð skjöl, og hann skal einnig sjá um, að verðtryggingar sé getið í veðbókarvottorðum, ef slík kvöð hefur verið þinglýst án eignar.

Ég sé ekki ástæðu til þess að lýsa einstökum ákvæðum frv. nánar. Ég vona, að mér hafi tekizt að gera grein fyrir megintilgangi þessa frv. og grundvallaratriðunum í þeirri skipan, sem frv. gerir ráð fyrir í því skyni, að þessi tilgangur náist.

Að svo mæltu leyfi ég mér, herra forseti, að leggja til, að frv. verði vísað til 2. umr. og hv. fjhn.