12.02.1968
Neðri deild: 60. fundur, 88. löggjafarþing.
Sjá dálk 668 í C-deild Alþingistíðinda. (2477)

126. mál, stjórnarskipunarlög

Flm. (Ragnar Arnalds):

Herra forseti. Saga stjórnarskrármálsins, sem hér skal gert að umræðuefni, saga stjórnarskrármálsins á seinasta aldarfjórðungi er í stuttu máli þannig: Á árinu 1942 var kjörin 5 manna n., sem seinna á sama ári varð 8 manna n., til að gera till. um nýja stjórnarskrá í tilefni af væntanlegri stofnun lýðveldis á Íslandi. Verksvið n. var tvískipt. Fyrst og fremst átti hún að gera till. um óhjákvæmilegar stjórnarskrárbreytingar vegna lýðveldisstofnunarinnar, en í öðru lagi átti hún að endurskoða stjórnarskrána almennt. Svo fór, að þessi n. lauk aðeins hinu fyrra verkefni, en heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar fór ekki fram á þessum merku tímamótum í júní 1944. En haustið 1944 kom ný ríkisstj. til valda, nýsköpunarstjórnin, og þá komst aftur hreyfing á þetta mál. Þá var kjörin 12 manna n. að till. stjórnarinnar til að vera áður kjörinni 8 manna n. til ráðgjafar og aðstoðar í stjórnarskrármálinu auk þess, sem sérfræðingar vorn ráðnir til gagnaöflunar og undirbúnings málsins að öðru leyti. Fæðingin reyndist að vísu býsna erfið, og enginn árangur varð af störfum þessarar n. og þessara tveggja n., sem ég hef nefnt. Þegar ný ríkisstj. tók við í ársbyrjun 1947, voru báðar þessar n. lagðar niður, en í þess stað var skipuð 7 manna n. til að framkvæma endurskoðun stjórnarskrárinnar og sú n. var undir forystu núv. hæstv. forsrh. Bjarna Benediktssonar. Öðru hverju mun hafa fréttzt af fundum í þessari n. allt til ársins 1953, en þá virðist hún hafa sofnað svefninum langa, og það hefur ekkert fréttzt af fundi í n. eftir það. Hæstv. núv. forsrh. hefur haldið því fram, að hann hafi sjálfur ekki sofnað undir stýri í þessari n., heldur hafi aðrir nm. verið sofnaðir á undan honum, og þeir hafi ekki kært sig um fund í n. og hafi n. raunar orðið óstarfhæf, eftir að núv. form. Framsfl., hv. 3. þm. Norðurl. v., Ólafur Jóhannesson, sagði sig úr n. á árinu 1952. En hvað um það, aðalatriðið er, að n. var aldrei lögð niður, heldur sofnaði hún hægt og rólega fyrir hálfum öðrum áratug, og enginn hefur tekið við hlutverki hennar síðan.

Ég held, að óhætt sé að fullyrða, að það hafi fyrst og fremst verið deilur um kjördæmaskipun landsins, sem komu í veg fyrir nauðsynlega samstöðu um endurskoðun stjórnarskrárinnar, m.a. það, hvort kjósa skyldi hlutfallskosningum í nokkrum stórum kjördæmum eða hvort eingöngu skyldi hafa einmenningskjördæmi. Átök um þessi mál eru nú vonandi til lykta leidd í bili, og núverandi kjördæmaskipun hefur náð talsverðri festu. Það virðist því vera tækifæri nú til að íhuga aðra þætti stjórnarskrárinnar og jafnvel tímabært að framkvæma heildarendurskoðunina án þess að hin viðkvæmu kjördæmisog kosningamál séu látin yfirgnæfa allt annað.

Á þskj. 264 flytjum við tveir þm. Alþb. frv., sem felur í sér 10 breytingar á núv. stjórnskipunarlögum.

1. brtt. snertir 28. gr. stjórnarskrárinnar, sem fjallar um útgáfu brbl. Samkv. þessari gr. getur ríkisstj. með atbeina forseta gefið út brbl., þegar Alþ. situr ekki. Þó eru þau skilyrði sett, að brýna nauðsyn verður að bera til, og ætíð skal leggja þau fyrir næsta Alþ. á eftir. Ákvæði þetta verður rakið til fyrstu stjórnarskrárinnar 1874 og hefur haldizt síðan lítið breytt, en segja má, að talsvert meiri þörf hafi verið á slíku ákvæði áður fyrr, þegar Alþ. kom ekki saman nema annað hvort ár, og það mátti ekki sitja að störfum lengur en 6—8 vikur í hvert sinn nema konungsleyfi kæmi til. Ég held, að óhætt sé að segja, að mörgum virðist, að heimildin til útgáfu brbl. hafi oft verið allmikið misnotuð. Bæði hefur mikið skort á, að alltaf hafi borið brýna nauðsyn til við útgáfu brbl., og eins hitt, að stundum hafa ríkisstj. notað tækifærið til að framkvæma með brbl. það, sem þær vildu ekki, að kæmi til umr. á Alþ. á því stigi málsins. Margs konar vafasamar ráðstafanir hafa verið gerðar með brbl. jafnvel í júní- eða júlímánuði í vitund þess, að málið mundi ekki koma til afgreiðslu á Alþ. fyrr en kannske hálfu ári seinna, og þá yrði málið kannske ekki lengur á dagskrá eða hefði ekki þá þýðingu, sem það hafði, þegar brbl. voru sett.

Þótt það ákvæði sé í stjórnarskránni að leggja beri l. fyrir næsta Alþ., er ótvírætt nauðsynlegt að tryggja rétt Alþ. frekar í þessu efni, og þess vegna er lagt hérna til, að þriðjungur þm. geti krafizt þess, að Alþ. sé kvatt saman til aukafundar af tilefni útgáfu brbl.

Ákvæði um kosningarréttarskilyrði hafa nýlega verið endurskoðuð, eins og flestum mun kunnugt, og m.a. hefur kosningarréttur verið lækkaður niður í 20 ár. Í því frv., sem hér liggur fyrir, eru fólgnar þrjár breytingar eða þrenns konar breytingar á kosningarréttarskilyrðum.

Í fyrsta lagi er lagt til, að kosningaaldur verði ekki bundinn með stjórnarskrárákvæði, heldur fái Alþ. heimild til að lækka aldursmarkið með l. og er það gert með það í huga, að við teljum eðlilegt, að kosningaaldur verði lækkaður nakkuð enn, en teljum ekki óeðlilegt, að það verði gert í áföngum, og okkur þykir það nokkuð viðurhlutamikið, að það þurfi að samþykkja um það frv. tvívegis á Alþ. með kosningum á milli o.s.frv., en viljum sem sagt ekki binda þetta í stjórnarskrá.

Í öðru lagi er lagt til, að aldursmarkið verði miðað við fæðingarár, en ekki fæðingardag. T.d. myndu þá allir fá kosningarrétt nú, sem væru 20 ára í byrjun kosningaársins. Nú er það svo, að þegar kjörskrárstofnar eru samdir, vita þeir, sem semja þessa kjörskrárstofna, ekki, hvenær kosning á að fara fram, a.m.k. við alþingiskosningar, og hverjir af 20 ára kynslóðinni verða þá búnir að eiga afmæli fyrir kjördag og þannig komnir með kosningarrétt. Ég er ekki í nokkrum vafa um það að undirbúningur kosninga væri talsvert miklu einfaldari heldur en hann er, ef miðað væri við fæðingarárið, en ekki fæðingardag.

Í þriðja lagi er hér lagt til, að felld verði burt skilyrðin um, að kjósendur skuli vera fjárráða og hafa óflekkað mannorð til þess að geta öðlazt kosningarrétt. Mér hefur alltaf, síðan ég fór að hugleiða þetta mál, fundizt óeðlilegt, að unnt væri að dæma af mönnum slík mannréttindi sem kosningarrétt. Og ég hef eiginlega aldrei skilið það, að hæstv. dómsmrh. og aðrir þeir, sem undirbjuggu frv. um breytt kosningarréttarskilyrði, skyldu ekki einnig taka þessa hlið málsins til endurskoðunar í fyrra. Till. okkar Alþb.manna um sama efni lágu þá fyrir þinginu í frv. formi, og ég vakti þá athygli á því við afgreiðslu málsins í allshn., hvort ekki væri rétt að breyta fleiri kosningarréttarskilyrðum, en það fékk sem sagt ekki neinn hljómgrunn, og menn virtust hafa bitið það í sig, að það ætti engu að breyta nema þessu eina atriði með aldurinn. Við 2. umr. málsins vakti ég sérstaka athygli á því atriði, hvort ekki væri rétt að miða kosningarrétt við fæðingarár í stað fæðingardags, og ég vil fara fáeinum orðum um hin kosningarréttarskilyrðin, fjárræði og óflekkað mannorð, vegna þess að það hefur ekki verið gert hér áður.

Ákvæðið um fjárræði kemur raunverulega ekki til greina nema maður hafi verið sviptur fjárræði, því að þeir, sem hafa ekki fjárræði sakir æsku, hafa heldur ekki kosningarrétt. Þessi tvö atriði hafa verið látin fylgjast að, bæði fyrr og síðar. Ég held, að þetta ákvæði sé fyrst og fremst leifar frá þeim tíma, þegar ákveðin peningaeign eða fjáreign var gerð að kosningarréttarskilyrði, og ég sé ekki betur en menn haldi kosningarrétti, ef þeir eru sviptir sjálfræði, t.d. vegna þess að þeir eru eitthvað geðtruflaðir..En þeir myndu sem sagt halda kosningarrétti, ef þeir væru aðeins sviptir sjálfræði en ekki fjárræði, sem oft gæti komið fyrir, og sjá þá allir auðvitað, hversu mikið ósamræmi er í því. Ég held sem sagt, að þjóðfélaginu stafi engin hætta af því, þótt þeir, sem sviptir eru fjárræði, fengju að halda kosningarrétti sínum.

Um óflekkað mannorð sem kosningarréttarakilyrði er það að segja, að það virðist óviða þekkjast nú orðið. Í Svíþjóð voru t.d. slík ákvæði afnumin fyrir 31 ári síðan, 1936, og í álitsgerð dönsku og norsku hegningarlaganefndanna 1950 var eindregið lagt til, að slík ákvæði væru afnumin í þeim löndum, og það hefur núna verið gert.

Í grg., sem fylgdi frv. að lögum um breyt. á hegningarlögunum og var lagt fyrir Alþ. 1955, kemur það skýrt fram, að íslenzka hegningarlaganefndin hefur lagt til, að ákvæðum laga um kosningar til sveitarstjórna yrði breytt, svo að óflekkað mannorð væri fellt niður sem kosningarréttarskilyrði. Og nefndin segir, með leyfi forseta: „Að því er kjörgengi varðar sérstaklega, þá virðist ekki vera varhugavert að láta kjósendum það eftir að virða fyrir sitt leyti, hvort þeir treysti dómfelldum manni fyrir umboði sínu eða ekki. Nefndin leggur einnig til, að það skilyrði sé afnumið úr lögum um prestkosningar. Nefndin segir hér í framhaldi af þessu, með leyfi forseta: „Um skilyrði kosningarréttar og kjörgengis til alþingiskosninga og annarra stjórnarskrárbundinna kosninga hagar svo til, eins og fyrr greinir, að þeim ákvæðum verður ekki þokað nema með stjórnarskrárbreytingu. Nefndin er þeirrar skoðunar, að frá sakfræðilegu sjónarmiði sé óæskilegt að beita sviptingu almennra þjóðfélagsréttinda sem viðurlögum við brotum, og með vísan til þeirra raka, sem reifuð eru hér að framan, telur nefndin rétt að nema úr lögum óflekkað mannorð sem skilyrði kosningarréttar og kjörgengis við Alþingiskosningar og aðrar þær kosningar, sem mælt er um í stjórnarskrá. Beinir nefndin þessu til þeirra, sem sýsla um endurskoðun á stjórnarskránni.“

Þetta var álit sérfræðinga á sínum tíma um þetta atriði. En þeir menn, sem undirbjuggu þetta mál, og þar ber auðvitað fyrst og fremst hæstv. dómsmrh. höfuðsökina. Þeir menn, sem undirbjuggu þetta mál, þegar farið var að hreyfa við kosningarréttarskilyrðunum í fyrra, virtust alveg loka augum fyrir því, að það gæti verið fleira í þessari stjórnarskrárgrein, sem full ástæða væri til að breyta, og það er vissulega mjög slæmt. En þessu er sem sagt komið hér á framfæri.

Í stjskr. er nú ekkert almennt ákvæði um þjóðaratkvæði og hefur aldrei verið. Þó er skylt að efna til þjóðaratkvæðagreiðslu, ef Alþ. samþykkir frv. til breytinga á kirkjuskipun ríkisins, sbr. 79. gr., og ef forseti synjar að staðfesta lagafrv., sbr. 26. gr. Eins og öllum er kunnugt, er forseti Íslands þjóðkjörinn, en hann er ekki þingkjörinn. Og í fullu samræmi við það var meiri hluti fyrir því á sínum tíma, að hann hefði rétt til þess að skjóta lagafrv. undir þjóðardóm. Hann hefur að vísu ekki rétt til þess að koma í veg fyrir það, að frv. verði að lögum, því að frv. verða að lögum, þó að hann neiti að skrifa undir. En hann hefur rétt til þess að skjóta frv. undir þjóðardóm, og nái þau ekki samþykki þjóðarinnar, eru þau þar með fallin. Þetta var sem sagt eðlilegur réttur, þar sem forseti var þjóðkjörinn, að hann hefði rétt til þess að vísa málum undir þjóðardóm. En svo vill til, að á þeim tveimur áratugum, sem liðnir eru frá stofnun lýðveldisins, hefur forseti Íslands aldrei séð ástæðu til að leggja nokkurt mál undir dóm þjóðarinnar.

Eins og fram kemur í þessu frv., er hér lagt til, að 20 þm. eða 20% kjósenda geti krafizt þjóðaratkvæðis um sérhvert mál, sem samþ. er á Alþ., og ráði sú atkvgr. úrslitum. Einnig er lagt til, að 25% kjósenda eða 15 þm. geti krafizt þjóðaratkvgr. um tiltekin málefni, en úrslit atkvgr. verði ráðgefandi, en ekki bindandi. Með samþykkt slíkra ákvæða er auðvitað ekki vafi á því, að lýðræði í landinu yrði verulega aukið. Ég vil taka það fram, að ákvæði um það, hve margir þm. geta krafizt þjóðaratkvgr., hljóta auðvitað alltaf að vera nokkurt álitamál, og það má vera, ég vil sem sagt ekki fortaka það, að hér sé gengið kannske nokkuð langt. Það er kannske hætta á því, að þessi heimild verði misnotuð, og þess vegna ber auðvitað að athuga þetta mál betur, áður en gengið væri endanlega frá slíku fyrirkomulagi. Það má auðvitað heita víst, að þjóðaratkvgr. yrði á hverju ári, ef þessi ákvæði yrðu samþykkt. En ég vil benda á það, að ef gerð kjörskrár yrði gerð einfaldari en nú er, eins og ég hef áður rakið og hér koma fram till. um, og þjóðaratkvgr. færi fram um ýmis mál samtímis, að þá þyrfti það ekki að vera nema einu sinni á ári, gæti verið í tengslum við alþingiskosningar og bæjarstjórnarkosningar eða í sumarbyrjun hverju sinni. Og ég held, að það þyrfti ekki að fylgja þessu mikill aukakostnaður eða frestun á stjórnarstörfum.

Í frv. er ekki minnzt á, hvort einhver mál skuli undanþiggja þjóðaratkvgr. Þó er því ekki að leyna, að hætt er við að setja yrði einhver slík ákvæði, t.d. um fjárlög eða skattalög. Það er mjög óeðlilegt, að unnt sé að fella t.d. fjárlög í þjóðaratkvgr. En þar sem frv. er fyrst og fremst ætlað að sýna meginstefnuna í þessu efni, hefur ekki verið farið inn á þessi atriði í frv., og ætlazt er til þess, að slík aukaatriði verði rædd frekar í nefnd.

Við Alþb.- menn teljum óhjákvæmilegt, að með ótvíræðum ákvæðum stjskr. verði tryggt, að knappur meirihluti Alþ. geti ekki selt ríkisvaldið og heimildir þess að einhverju leyti í hendur alþjóðlegum stofnunum eða ríkjabandalögum, en það er alkunna, að samstarf þjóðanna fer núna ört vaxandi og um leið ber æ meir á ýmiss konar yfirþjóðlegum stofnunum, sem kreppa að sjálfstæði þjóðanna. Sem dæmi um þetta má að sjálfsögðu nefna Efnahagsbandalag Evrópu. Við teljum þess vegna nauðsynlegt, að sett verði ákvæði um það, að aukinn meirihluta á Alþ. þurfi til, og raunar hvort heldur á Alþ. eða í þjóðaratkvæðagreiðslum, til þess að slík ákvæði nái fram að ganga. Og rétt er að taka það fram, að slík ákvæði eru í stjórnskipunarlögum margra þjóða, m.a. í stjskr. Dana.

Flm. þessa frv. telja einnig óhjákvæmilegt, að allar náttúruauðlindir hér á landi haldist í eigu landsmanna, og þeir telja, að það verði bezt tryggt með ótvíræðu stjórnarskrárákvæði. Við teljum, að hið sama eigi að gilda um fasteignir, en viðurkennum þó, að ýmsar undantekningar verður að gera í því efni, og gerum þá ráð fyrir, að undanþáguheimildir yrðu veittar með lögum.

Það er kunnara en frá þurfi að segja, að eignarréttur á óbyggðum landsins hefur verið umdeildur í mörgum tilfellum og orðið um það illvíg málaferli. Við teljum nauðsynlegt, að tekin séu af öll tvímæli um það, að óbyggðirnar og sú orka og auðæfi, sem þar eru, séu ævinlega eign íslenzku þjóðarinnar, alþjóðareign, sem einstaklingar geti ekki sölsað undir sig með neinum ráðum. Þeir, sem nú eiga óbein eignarréttindi á þessum svæðum, eins og t.d. upprekstrarfélög, sem eiga beitirétt, eða heil sýslufélög, sem stundum eiga veiðirétt, eða í öðrum slíkum tilfellum, þegar um er að ræða annan hefðbundinn afnotarétt, þá mundu verða sett ákvæði, sem tryggðu, að þessir aðilar héldu þessum réttindum sínum, en nánar yrði sem sagt ákveðið um takmörk þessara réttinda og þessara svæða með löggjöf.

Í 69. gr. stjskr. segir nú, að ekki megi leggja nein bönd á atvinnufrelsi manna nema almenningsheill krefji, enda þurfi lagaboð til. Ákvæði þetta hefur ekki mjög mikið raunhæft gildi, vegna þess að það er talið, að löggjöfin hafi fullnaðarmat um það á hverjum tíma, hvenær almenningsheill krefjist þess, að atvinnufrelsi sé skert, þannig að það skipti þá ekki öllu máli, þó að slíkt ákvæði standi í stjórnarskrá. Hér er lagt til, að við gr. bætist ákvæði, sem hiklaust má segja, að skipti öllu meira máli fyrir alþýðu manna, þ.e.a.s. með stjórnarskrárákvæði sé tryggt, að allir skuli eiga rétt til atvinnu og að sett séu ákvæði um vinnuvernd. Sé ég ekki ástæðu til að fara fleiri orðum um þetta atriði málsins.

Í 70. gr. er ákvæði, sem ekki hefur verið endurskoðað í tæpa öld, eins og ýmis önnur ákvæði stjskr., en þar er fjallað um framfærslurétt, og held ég, að óhætt sé að segja, að þeim, sem lesa það ákvæði, muni finnast, að nokkur gamaldags bragur sé á því. Við leggjum sem sagt til, að ákvæði gr. sé breytt í það horf, sem hæfir nútímanum, eða það sé samræmt núgildandi tryggingalöggjöf og þó gengið feti framar með því að mæla fyrir um ókeypis sjúkrahúsvist.

Í 71. gr. stjskr. eru ákvæði um uppfræðslu barna, og það er eins um það ákvæði, að það er orðið fjarskalega úrelt. Við leggjum til, að gr. verði þannig orðuð: „Öll börn og unglingar á aldrinum 7—16 ára eiga rétt á ókeypis fræðslu, svo og allir þeir, er njóta vilja framhaldsmenntunar og hafa til þess hæfileika og áhuga. Tryggja skal efnahagslegt jafnrétti til menntunar með lögum.“ Ég vil segja það um þessa till., að þarna er fyrst og fremst verið að færa stjskr. til samræmis við gildandi fræðslulöggjöf. En það er eins með þetta ákvæði og það fyrra, sem ég nefndi, að þar er gengið feti framar en í núgildandi löggjöf, að löggjafanum er lögð skylda á herðar, að hann skuli tryggja efnahagsjafnrétti til menntunar. Í því felst að sjálfsögðu, að allir skuli eiga rétt til menntunar í samræmi við áhuga sinn og hæfileika og sá réttur má ekki vera háður efnahag eða búsetu. Hér á Alþ. hefur oft verið nokkuð rætt um námslán og námslaunakerfi, og hér er auðvitað um náskylt má1 að ræða, því að til þess að fullnægja þessu stjskr.-ákvæði yrði löggjafinn að jafna allan mismun, sem vera kann hjá unglingum, aðstöðumismun til menntunar, með því að koma upp fullnægjandi námslána- og styrkjakerfi.

Í 75. gr. stjskr. er svo ákvæði, sem segir, að sérhver vopnfær maður sé skyldur til að taka sjálfur þátt í vörn landsins samkvæmt nánari ákvæðum í lögum. Íslendingar hafa þó aldrei lögtekið nein fyrirmæli um herskyldu, eins og kunnugt er, enda var þetta ákvæði upprunalega tekið orðrétt upp úr dönsku stjskr. árið 1849, þegar konungur setti landinu stjórnarskrá 1874 án atbeina Alþ., en það hefur óbreytt staðið síðan. Ég held, að óhætt sé að segja, að íslenzkir stjórnmálaflokkar hafi aldrei sýnt neinn áhuga á því að lögbjóða herskyldu hér á Íslandi, og sjaldan hafi það verið fráleitara en einmitt nú með tilkomu margvislegra vopna, sem gera það að verkum, að engin þjóð getur varizt. Flm. þessa frv. telja sjálfsagt, að í stjskr. verði Ísland friðlýst land og jafnframt verði ákveðið, að hér megi aldrei lögleiða herskyldu.

Að lokum vil ég taka það fram, að þetta frv. felur að sjálfsögðu ekki í sér neina heildarendurskoðun stjskr. af hálfu Alþb., en með því viljum við flm. aðeins vekja athygli á 10 mikilvægum réttindamálum, sem við teljum sjálfsagt, að sett verði ákvæði um í nýja stjskr. - Ég legg svo til, að að lokinni þessari umr. verði málinu vísað til hv. allshn.