14.02.1968
Sameinað þing: 38. fundur, 88. löggjafarþing.
Sjá dálk 15 í D-deild Alþingistíðinda. (2604)

81. mál, aðild Íslands að GATT

Menntmrh. (Gylfi Þ. Gíslason):

Herra forseti. Í þessari till. felst það, að Alþ. heimili ríkisstj. að gerast fyrir Íslands hönd aðili að hinu almenna samkomu lagi um tolla og viðskipti, GATT, og bókun þeirri við hið almenna samkomu lag, sem gerð var 30. júní s.l. og kennd er við Genf. Hið almenna samkomulag um tolla og viðskipti var undirritað 30. okt. 1947 í Genf. Öðlaðist samkomulagið gildi hinn 1. jan. 1948. Að samkomulaginu stóðu 23 lönd. Í okt. 1967 höfðu 74 lönd öðlazt fulla aðild að GATT, 3 lönd, þ. á m. Ísland, bráðabirgðaaðild og 9 lönd önnur tengsl.

Í fyrstu var ætlunin, að GATT yrði aðeins bráðabirgðasamkomulag, þar til alþjóðaviðskiptastofnun yrði komið á fót. En svo hefur farið, að þetta fyrsta víðtæka samkomulag um tolla og viðskipti hefur orðið að varanlegum samtökum og umfangsmikilli alþjóðastofnun með aðsetri í Genf. Hefur GATT síðan 1948 vorið aðalvettvangur viðræðna og samninga um tollamál og viðskiptahömlur á alþjóðlegum grundvelli.

Það hefur verið aðalverkefni GATT að vinna að alþjóðlegum samningum um afnám tolla og hafta. Í því skyni hefur GATT hvað eftir annað efnt til alþjóðlegra tollaviðræðna. Kennedy-viðræðurnar svonefndu eru hinar 6. í röðinni af slíkum alþjóðlegum tollaviðræðum, er GATT efnir til. Í öllum þessum tollaviðræðum hefur náðst verulegur árangur, en árangursríkastar urðu þó Kennedy-viðræðurnar svonefndu. Sú meðaltalstollalækkun á iðnaðarvörnum, sem samið var um í Kennedy-viðræðunum, mun hafa verið um 30%. Næstu viðræður þar á undan, Dillon-viðræðurnar svonefndu, sem fóru fram í Genf 1956, urðu einnig árangursríkar. Aðalþáttur samkomulagsins, sem náðist í þeim viðræðum, var samningur milli Bandaríkjanna annars vegar og Efnahagsbandalags Evrópu hins vegar um 20% gagnkvæmar tollalækkanir á iðnaðarvörum.

Árið 1964 var samþ. að bæta nýjum hluta við hið almenna samkomulag um tolla og viðskipti, fjórða hluta samkomulagsins, sem fjallar um viðskipti þróunarlandanna. Í fyrsta samkomulaginu voru engin sérákvæði um þróunarlöndin, en samkv. nýju ákvæðunum um viðskipti þróunarlandanna fengu þau undan þágur frá vissum skuldbindingum samkomulagsins, og heimilaðar voru sérstakar ráðstafanir fyrir þau í ákveðnum tilfellum.

Síðari hluta árs 1963 fékk ríkisstj. boð frá GATT um, að Ísland ætti kost á að taka þátt í starfsemi GATT á bráðabirgðagrundvelli. Mundi Ísland þá geta tekið fullan þátt í Kennedy-viðræðunum og að þeim loknum öðlast fulla aðild að GATT, ef um semdist. Hafði ríkisstj. þá samráð við stjórnarandstöðuna um þetta tilboð, og reyndust allir aðilar sammála um að taka því. Athugun á málinu hafði leitt í ljós, að viðskiptastefna Íslands og framkvæmd hennar væri í samræmi við ákvæði GATT-sáttmálans og að hann legði Íslandi ekki neinar þær skuldbindingar á herðar, sem óaðgengilegar mættu teljast. 5. marz 1984 var bráðabirgðaaðild Íslands samþ. á aðalfundi GATT og nauðsynlegir samningar síðan undirritaðir.

Ástæða þess, að sótt var um aðild að GATT var sú, að Íslendingar vildu hafa gagn af því alþjóðlega viðskiptasamstarfi, sem þar var hafið, til þess að greiða fyrir frjálsari viðskiptum með fisk og sjávarafurðir. Eftir tilkomu markaðsbandalaganna tveggja í Evrópu, sem Ísland tekur ekki þátt í, töldu Íslendingar, að GATT gæti haft þýðingu til að draga úr mismunun í viðskiptum, sem lönd utan bandalaganna yrðu fyrir. Tilgangur Kennedy-viðræðnanna var einmitt sá að draga nokkuð úr því misræmi, sem hlýzt af stofnun viðaskiptabandalaganna. Eins og kunnugt er, áttu Bandaríkjamenn frumkvæði að Kennedy-viðræðunum, eftir að Bandaríkjaþing, hafði 1962 að tilhlutan Kennedy forseta, samþ. löggjöf, sem heimilaði ríkisstj. Bandaríkjanna að lækka bandaríska tolla um allt að 50% í samningum við önnur ríki um gagnkvæmar tollalækkanir. Heimilað var að fella alveg niður tolla á vörum, ef viðskipti með þær milli Bandaríkjanna og annarra ríkja næðu til 80% alheimsviðskiptanna. Á grundvelli þessarar lagasetningar Bandaríkjaþings ákvað ráðherrafundur GATT í maí 1983 að efna til allsherjarumr., er hafa skyldu fjórþætt markmið: 1. Stefnt skyldi að 50% tollalækkun á iðnaðarvörum. 2. Dregið skyldi verulega úr öðrum viðskiptahömlum. 3. Tollaviðræðurnar skyldu að verulegu leyti ná til landbúnaðarvöru, og 4. Þróunarlöndin skyldu njóta góðs af samningunum, án þess að þess yrði krafizt, að þau létu jafnmikið á móti.

Kennedy-viðræðurnar hófust síðan formlega með ráðherrafundi í Genf 4. maí 1964. Bandarísku heimildarlögin giltu til 30. júní 1967, og þurfti viðræðum því að vera lokið fyrir þann tíma. Margs konar vandamál komu fljótlega í Ijós í þessum viðræðum. Eitt fyrsta og helzta vandamálið átti rætur sínar að rekja til þess, hversu tollar eru misháir í ýmsum löndum. Tollar Efnahagsbandalags Evrópu eru t.d. jafnari að hæð en tollar í Bretlandi og sérstaklega þó í Bandaríkjunum. Með hliðsjón af þessu var það sjónarmið Efnahagsbandalagsins, að 50% lækkun á meðaltali tolla bandalagsins mundi hafa í för með sér meiri hag fyrir Bandaríkin en 50% lækkun Bandaríkjanna á mjög háum tollum hefði í för með sér fyrir Efnahagsbandalagið. Þá kom í Ijós mikið vandamál í samþandi við viðskipti með landbúnaðarafurðir. Hið sama gilti um sjávarafurðir. Samningar um iðnaðarvörurnar fóru að lokum þannig fram, að fjallað var um hvern vöruflokk um sig, og náðist ekki samkomulag um, að fyrir allar iðnaðarvörur skyldu gilda sömu jöfnu lækkanirnar. Í þeim þætti Kennedyviðræðnanna, sem fjallaði um viðskiptahömlur aðrar en tolla, var m.a. rætt um undirboð, og náðist samkomulag um að tryggja samræmda túlkun á undirboðsviðskiptum og samræmdar aðgerðir til þess að sporna gegn þeim. Að því er snertir málefni þróunarlandanna, voru boðnar verulegar tollalækkanir á ýmsum þeim vörum, sem taldar voru mikilvægar fyrir þau. Þó varð ekki samkomulag um að verða við margvíslegum óskum þróunarlandanna, sem þau töldu sér mjög mikilvægar. Á landbúnaðarsviðinu var ágreiningurinn mestur milli Efnahagsbandalags Evrópu og Bandaríkjanna, og náðist að lokum samkomulag um kornviðskipti og árlega korngjöf til þróunarlandanna. Hins vegar náðist ekki samkomulag um viðskipti með kjöt– og mjólkurafurðir.

Heildarmat á þeim niðurstöðum, sem urðu í Kennedy-viðræðunum, liggur ekki enn fyrir. Hins vegar hefur athugun verið gerð á þýðingu niðurstöðunnar fyrir viðskipti helztu iðnaðarlanda, sem þátt tóku í viðræðunum, þ.e.a.s. Bandaríkjanna, Bretlands, Efnahagsbandalagsins, Japans, Svíþjóðar og Sviss.

Árið 1964 nam heildarinnflutningur þessara landa 60 milljörðum dollara Þar af voru 25 milljarðar innflutningur, sem var tollfrjáls áður en Kennedy–viðræðurnar hófust. Í þessum viðræðum var boðin tollalækkun á innflutningi, sem nam 26 milljörðum dollara eða um 75% af tolluðum innflutningi og 43% af heildarinnflutningnum. Meiri hl. þessara tollalækkana nam 50% eða meira. Viðskipti með vörur, sem engar tollalækkanir voru boðnar á, námu árið 1964 um 11.3 milljörðum dollara eða um 19% innflutningsins. Kornvörur, kjöt og mjólkurafurðir voru undanskildar. Til viðbótar tollalækkunartilboðunum má síðan geta þess, að heitið var að hækka ekki tolla á vörum, sem voru tollfrjálsar, og var þar um að ræða 6 milljarða dollara innflutning. Áætlað hefur verið, að heildarívilnanir allra aðildarríkja Kennedy–viðræðanna hafi tekið til um 40 milljarða dollara innflutnings árið 1964, en utanríkisvinskipti þessara landa nema um 76% heimsviðskiptanna það ár. Er ætlunin, að tollalækkanir þessar verði framkvæmdar á 5 árum.

Af Íslands hálfu var fylgzt nákvæmlega með þróun Kennedy-viðræðnanna. Þær reyndust dragast mun meira á langinn en upphaflega hafði verið búizt við. Fyrstu tvö árin var aðallega rætt um möguleika á því að setja almenna reglu um tollalækkun iðnaðarvarnings, en það tókst ekki. Af Íslands hálfu var því sjónarmiði frá upphafi haldið fram, að væntanlegar almennar tollalækkunarreglur fyrir iðnaðarvarning ættu einnig að ná til sjávarafurða. Það var hins vegar viðurkennt, að það gæti ekki átt við um landbúnað vegna ýmissar séraðstöðu þeirrar atvinnugreinar. Hins vegar væri sjávarútvegur nútímans miklu skyldari iðnaði, og þar sem aðalviðskiptatálminn á því sviði, viðskiptunum með sjávarafurðir, væru tollar, væri eðlilegast, að almenna reglan um tollalækkun tæki einnig til sjávarafurða ýmsir aðrir útflytjendur sjávarafurða, svo sem Norðmenn og Danir, héldu einnig fram þessu sama sjónarmiði.

Af hálfu Íslands var jafnan lögð á það áherzla, að þar sem Íslendingar stæðu utan við viðskiptabandalögin í Evrópu, væri okkur sérstakur vandi á höndum, þar eð afurðir okkar sættu ólíkri tollmeðferð í ýmsum viðskiptalöndum okkar í Vestur-Evrópu. Það ætti ekki við um þá keppinauta okkar í Vestur-Evrópu, sem væru aðilar að viðskiptabandalögunum. Þessi sjónarmið fiskútflutningsþjóðanna hlutu ekki almenna viðurkenningu. Aðeins Bandaríkin tóku sjávarafurðir í iðnaðarvörutilboð sitt, og var það þó mjög takmarkað. Efnahagsbandalagið og ekki síður Bretar virtust því mjög andvígir að fjalla um sjávarafurðir sem hliðstæðar iðnaðarvörum. Það var ekki fyrr en nokkrum dögum áður en samningum lauk í maí s.l., að Bretar gerðu loks tilboð um lækkun tolls á einni sjávarafurð. Meðan engar jákvæðar undirtektir fengust undir tilmæli um tollalækkanir á sjávarafurðum, gat ekki talizt tímabært, að Ísland gerði tilboð um lækkun á innflutningstollum sínum. Þegar nokkur hreyfing var komin á þessar viðræður, ákvað ríkisstj. að leggja fram tilboð um 50% lækkun á íslenzkum tollum, ef Íslendingar ættu kost á jafnmiklum tollfríðindum í staðinn. Var þetta boð lagt fram í ágúst s.l., og var um það haft samráð við stjórnarandstöðuna. Voru þá tollalækkanir þær, sem samþ. höfðu verið, eftir að Ísland gerðist bráðabirgðaaðili að GATT í marz 1964, taldar til þessa tilboðs.

Síðar um haustið 1966 buðu Bandaríkin að fella alveg niður toll á blokkfrystum fiskflökum og frystum steinbít, en þau höfðu áður boðið helmingslækkun tollsins á blokkfrystum fiski, sem nemur um 4–5%. Hins vegar var enginn kostur veittur á tollalækkun á frystum fiski í neytendaumbúðum. Tilboð Efnahagsbandalagsins um tollalækkanir á sjávarafurðum, sem lagt var fram í ágúst 1968, var lítilfjörlegt. Var þar um að ræða lækkun tolls á síldar– og fiskimjöli úr 4% í 2% og lækkun tolls á freðfiski úr 18% í 17%. Enn fremur var boðin hækkun á tollfrjálsum innflutningskvóta fyrir síld úr 32 þús. tonnum í 46 þús. tonn. Þessi kvóti hafði hins vegar verið 80–90 þús. tonn árlega fyrir Þýzkaland eitt.

Þegar hér var komið, var aðalviðskiptalönd­ um Íslands innan GATT tilkynnt, að af Íslands hálfu gæti ekki orðið um annað að ræða en mjög takmarkað gagntilboð til Bandaríkjanna. Efnahagsbandalagið hefði lítið sem ekkert boðið og Bretar alls ekkert. Bandaríkjunum var boðin lækkun tolla á þurrkuðum ávöxtum, eplum, niðursoðnum spergli, ávöxtum, ávaxtasafa og maís, svo og binding tollfrelsis á kornvöru. Náði þetta tilboð til 236 millj. kr. innflutnings frá Bandaríkjunum miðað við árið 1965 eða 32% innflutnings þaðan. Bandaríska tilboðið í Kennedy-viðræðunum tekur til 450 millj. kr. útflutnings frá Íslandi 1964 eða til um 2/3 hluta útflutningsins til Bandaríkjanna. Haldið var hins vegar áfram viðræðum við Efnahagsbandalagið. Rétt fyrir miðjan maí s.l. tilkynnti Efnahagsbandalagið loks nokkra breytingu á sjávarafurðatilboði sínu. Var þar um að ræða nokkra lækkun tolla á karfa og grálúðu frá 15% í 8%, og á þetta við um hinn fyrirhugaða ytri toll bandalagsins, sem kemur að fullu til framkvæmda 1. júlí n.k. Á ósöltum hrognum var boðin lækkun úr 14% í 10% og á salthrognum úr 15% í 11%. Loks var boðin lækkun á freðfiskflökum í 1% í stað 17%, sem áður hafði verið boðið.

Í viðræðunum við Efnahagsbandalagið var íslenzka tilboðið jafnframt bætt nokkuð, fyrst og fremst með tilboði um lækkaðan toll á skrifstofuvélum og bindingu á tollum, sem lækkaðir höfðu verið frá árinu 1964. Rétt áður en samningaviðræðunum lauk, buðu Bretar loks tollalækkun á einni sjávarafurð eða lækkun tolls á síldarlýsi úr 10% í 5%. Á móti þessu ákvað ríkisstj. að ganga til móts við óskir Breta um lækkun tolls á brauðvörum og kexi úr 100% í 80% og á karlmannaskóm sömuleiðis úr 100% í 80%.

Með þessum samningum við Breta var tollasamningum Íslands í Kennedy–viðræðunum lokið. Þær tollabreytingar, sem boðnar voru í þessum viðræðum, eru fólgnar í því tollafrv., sem lagt hefur verið fram og hv. Nd. Alþ. hefur nú til meðferðar, eftir að hv. Ed. hefur samþ. það. Ef miðað er við innflutninginn 1965, hefðu tolltekjur orðið 30 millj. kr. lægri en ella, ef hinir umsömdu tollar í Kennedyviðræðunum hefðu þá verið komnir til framkvæmda. Sú tollalækkun, sem boðin hefur verið, og sú tollbinding, sem í tilboðinu felst, tekur til 849 millj. kr. innflutnings eða um 14% innflutningsins 1965. tollalækkunartilboð Bandaríkjanna og Bretlands má telja, að færi Íslandi a.m.k. 25 millj. kr. tollalækkun á íslenzkum útflutningi þangað. Hins vegar er erfitt að meta tölulegt gildi tilboðs Efnahags bandalagsins. Tollalækkunin á fiskimjöli, síldarmjöli og freðfiski lækkar þó tollgreiðslurnar um því sem næst 5 millj. kr. miðað við útflutninginn 1965. Er þar með fengið jafnræði milli tollahlunninda okkar og þeirrar tollalækkunar, sem gert er ráð fyrir, að við samþykkjum. Til viðbótar er þess að geta, að lækkun tolls á ísuðum karfa og hrognum hefur einnig þýðingu fyrir okkur, þótt ekki sé miðað við núverandi aðstæður eða toll fyrri ára, heldur við þann toll, sem gert er ráð fyrir í Efnahagsbandalaginu. Þá er skuldbindingin um tollfrelsi á saltfiski og skreið frá Ítalíu mikilvæg trygging fyrir þeim viðskiptum.

Í heild má því segja, að niðurstaða Kennedy–viðræðanna og fullgild aðild að GATT til þess að geta notið þeirra sé Íslendingum hagstæð, þótt hér sé fjarri því að vera um að ræða nokkur stórtíðindi í viðskiptamálum eða tollamálum Íslendinga. Sjálfsagt er að meta þann árangur, er næst í því efni að draga úr tollabyrðinni, sem íslenzkar útflutningsvörur verða að sæta í viðskiptalöndum okkar. Kennedy–viðræðurnar hafa hins vegar leitt ótvírætt í ljós, og á það vildi ég leggja sérstaka áherzlu, að við ramman reip er að draga, þegar þau lönd, sem flytja út sjávarafurðir, reyna að ryðja úr vegi þeim viðskiptatálma, sem innflutningstollar auðvitað eru. Samningarnir í Kennedy–viðræðunum hafa einnig leitt ótvírætt í ljós, að viðskiptaþjóðir okkar krefjast fullrar gagnkvæmni í tollalækkunum. Við verðum að greiða svo að segja hverja milljón tollalækkana, sem við fáum, með 1 millj. tollalækkunar á innflutningi okkar. Ýmsar stórþjóðanna munu hafa búizt við meiri árangri af Kennedy–viðræðunum en raun varð á.

Útflytjendur sjávarafurða hafa yfirleitt áreiðanlega orðið fyrir vonbrigðum af heildarniðurstöðu Kennedy-viðræðnanna hvað viðskiptahagsmuni þeirra snertir, og svipað má eflaust segja um þróunarlöndin. Hvað Ísland snertir, mun þó óhætt að segja, að þótt sporin í rétta átt hafi hvorki verið mörg né stór, þá hafi þau þó verið í rétta átt, og árangurinn, sem náðist á sviði viðskipta með sjávarafurðir, réttlætir fyllilega aðild Íslands að GATT. Til þess að geta notið þess hagræðis, sem þegar hefur um samizt með fyrirvara um endanlega aðild Íslands að GATT, telur ríkis­ stj., að sjálfsagt sé, að af þessari fullnaðaraðild verði og treystir því með hliðsjón af þeim viðræðum, sem hún hefur átt með fulltrúum stjórnarandstöðunnar um málið, þegar það var á umræðu- og samningsstigi, að stjórnarandstaðan sé henni sammála um þetta Að svo mæltu legg ég til, herra forseti. að málinu verði vísað til hv. allshn. og óska þess, að hún afgreiði till. eins fljótt og hún telur sér fært.