11.03.1968
Efri deild: 68. fundur, 88. löggjafarþing.
Sjá dálk 1152 í B-deild Alþingistíðinda. (992)

82. mál, tekjustofnar sveitarfélaga

Frsm. 3. minni hl. (Björn Jónsson):

Herra forseti. Eins og fram hefur komið í ræðu hv. 2. minni hl. heilbr.- og félmn., hefur þetta mál reynzt allerfitt úrlausnar í n. og enginn samstæður meiri hl. fengizt þar fyrir afgreiðslu málsins. Ástæðurnar til þess eru í fyrsta lagi þær, að öllum nm., að ég held, voru ljós veruleg vansmíði á frv., eins og það kom frá Sambandi ísl. sveitarfélaga, og að óljóst yrði, hvernig það yrði framkvæmt á allar greinar. Í öðru lagi voru svo mismunandi skoðanir á einstökum efnisatriðum frv., og í þriðja lagi kom það svo til, að gerð frv. öll var heldur einstrengingslega miðuð við þrengstu gjaldkerasjónarmið sveitarstjórnatmanna, og hygg ég, að flestir nm. hafi út af fyrir sig verið sammála um það, en hins vegar, eins og fram hefur komið, voru uppi skiptar skoðanir um það, hversu langt skyldi gengið til móts við þau viðhorf, sem virðast ráða einu og öllu hjá höfundum frv., en þeir eru, eins og ég áður sagði, virðuleg stjórn Sambands ísl. sveitarfélaga. Það er því svo, að flestar brtt., sem gerðar eru — og þær eru við allar gr. frv., — hníga í þá átt að draga nokkuð úr kröfum frumvarpshöfunda um harðari gjaldheimtu en heimiluð er samkv. gildandi l., og uppkveðnum dómum um skilning á þeim l. Brtt. horfa því að mínu viti yfirleitt til bóta, svo langt sem þær ná.

Ég hefði eftir atvikum getað orðið samferða öðrum meðnm. mínum varðandi flestar brtt. með þeim hætti, að ég fylgdi ýmist till. 1. eða 2. minni hluta, en till. 2. minni hluta falla hins vegar að verulegu leyti saman við till. 4. minni hl. Þessi samfylgd um afgreiðslu málsins hefur þó ekki tekizt að fullu frá minni hálfu, þar sem ég hef sérstöðu varðandi 2. gr. frv., sem ekki átti fylgi annarra nm., og flyt ég því sérstaka brtt. varðandi þá grein í samræmi við mína skoðun á henni. Brtt. er á þskj. 331.

Um afstöðu mína til einstakra gr. frv. og brtt., sem fram hafa komið, vil ég annars segja þetta. Breytingin, sem gert er ráð fyrir í l. gr. frv., er eins og kom hér greinilega fram og rakið var af hv. frsm. 1. minni hl., til komin vegna gengins hæstaréttardóms um aðstöðugjöld fjölþætts atvinnurekstrar, en dómurinn gengur út á það, að óheimilt sé að leggja — a.m.k. í því tilfelli, sem um var að ræða, og öðrum svipuðum — aðstöðugjald á hvern þátt rekstrarins, heldur beri að leggja hann á rekstrargjöld fyrirtækisins sem heildar. En það er andstætt þeirri framkvæmd, sem hefur viðgengizt varðandi þessa lagagrein, en að mínu viti er dómur hæstaréttar hins vegar rökréttur og réttlátur miðað við öll lög og venjur í skattamálum, því að kjarni hans er í raun og veru sá, að fyrirtæki, sem er sjálfstæður skattaðili, sé ekki í reynd klofið niður til þess að margleggja gjöld á sama gjaldstofn. Þessi dómur er því raunverulega dómur gegn margsköttun, en stjórn Sambands ísl. sveitarfélaga hefur ekki viljað una þessum skilningi hæstaréttar á lagaákvæðum og hefur því átt frumkvæði að því, að hér sé flutt frv. til þess að hnekkja þessum dómi.

Ég vil taka undir þá skoðun, sem fram kemur í nál. hv. 4. minni hl., að það er ærið hæpin aðferð að hlaupa til og breyta l., til þess að dómur geti ekki orðið ráðandi um skilning á l. Það er atriði út af fyrir sig. En rök þeirra, sem að þessu standa, eru þau, eins og kom fram hér í ræðu hv. 1. minni hl. n., að með þessu móti, með þeim skilningi, sem hæstiréttur hefur lagt í þessa lagagrein, sé fjölþættur atvinnurekstur látinn njóta forréttinda og gjaldendum sé mismunað. Að mínu viti forðar sú breyting, sem þeir vilja á þessu gera, ekki mismunun, a.m.k. ekki í öllum tilfellum, og upp hlýtur að rísa fjöldi álitamála um það, hvernig framkvæma beri þessa lagagrein svo breytta sem hér er lagt til, og vafalaust þurfa einhverjir hæstaréttardómar að ganga, áður en menn eru allir á einu máli um það, hvaða skilning beri að leggja í það, þó að þessu sé svona breytt.

En það, sem ég tel þó alveg aðalatriði varðandi þetta, er það, að ef á að taka upp þann hátt að kljúfa rekstur fyrirtækja niður til þess að geta náð tvöföldum eða jafnvel margföldum gjöldum af þeim, þá er um leið verið að afneita raunverulegu og lögmætu rekstrarformi gjaldenda, og ef það á að gera, hygg ég, að það þurfi að mörgu fleira að hyggja í því sambandi. Sannleikurinn er sá, að fjölþættur atvinnurekstur í þeim skilningi, sem hér er lagður í það hugtak, nýtur síður en svo forréttinda samkvæmt íslenzkum skatta- og útsvarslögum. Það er kunnara heldur en frá þurfi að segja, að fjöldi fyrirtækja hefur farið þá leið að greina rekstur sinn t.d. í mörg hlutafélög. Jafnvel fyrirtæki, sem eftir öllum eðlilegum hætti ætti að vera eitt fyrirtæki, er kannske klofið niður í 10 eða jafnvel fleiri hlutafélög, einmitt til þess að sleppa betur frá skattheimtu. Þetta veit ég, að öllum hv. þdm. er kunnugt um. En dómurinn er hins vegar að mínu viti ofurlítið lóð á þá vogarskál að hindra slíkt, um leið og undirstrikuð er sú regla, að sami aðili sé ekki margskattaður af sama gjaldstofni. Ég er því hiklaust þeirrar skoðunar, að ef heimild til aðstöðugjalda á yfirleitt að vera í l., svo umdeild sem þau gjöld eru, þá eigi hiklaust að hlíta dómi hæstaréttar um skilning á l. eins og þau nú eru. Af framangreindum ástæðum styð ég till. 2. minni hl. — eða 4. minni hl. eftir atvikum — um þetta efni.

Þá er næst að geta 2. brtt. 1. minni hl. á þskj. 317. Henni voru allir nm. sammála, og sé ég ekki ástæðu til að gera henni frekari skil en hér hefur verið gert.

Í 2. gr. frv. eru tvö efnisatriði. Í fyrsta lagi er þar um að ræða herðingu refsiákvæða, ef gjöld eru ekki greidd innan ákveðins tíma, og í öðru lagi eru svo settar sérreglur fyrir Reykvíkinga vegna starfa Gjaldheimtunnar. Að mínu viti eru gildandi reglur um Gjaldheimtuna alveg nógu strangar, jafnvel of strangar, og ég tel með öllu ástæðulaust að gera þar breytingu til þess að herða á gjaldheimtuaðferðum. Og ekki kannske sízt vegna þess, að framkvæmdin sjálf er iðulega harðari heldur en l. standa til, og væri þess vegna frekar ástæða til þess að veita gjaldendum einhverja vernd gegn of harðri gjaldheimtu en að setja enn þá strangari reglur heldur en nú eru í gildi.

Ég held, að það sé rétt í þessu sambandi að átta sig ofurlítið á því, hvaða reglur eru nú í gildi varðandi sjálfa gjaldheimtuna og hvaða viðurlögum menn verða að sæta, ef þeir greiða ekki sín gjöld á réttum tímum. Það er þá í fyrsta lagi, að frádráttarheimild bæjarfélaganna til þess að draga útsvar frá við álagningu er bundin við, að greitt sé fyrir áramót. Í öðru lagi eru svo reglur 47. gr. tekjustofnalaganna um 10 gjalddaga á ári, en þar er einnig ákvæði um það, að vangreiðsla á einum gjalddaga veldur því, .að allt útsvarið fellur í eindaga 15 dögum eftir gjalddaga. Í þriðja lagi eru svo kaupgreiðendur ábyrgir vegna launþega, sem hjá þeim vinna, samkv. a-lið 40. gr. og ber að gera skil á gjöldum innan tveggja vikna frá því þau eru tekin af launþegum. Í fjórða lagi eru svo ákvæði um dráttarvexti, 1% á mánuði, fyrir mánuð eða brot úr mánuði samkv. 62. gr. tekjustofnalaganna, og í fimmta lagi svo heimildir til þess að taka gjöld ásamt áfallandi dráttarvöxtum lögtaki, þ.e.a.s. aðfararheimild. Mér virðist því, þegar athugað er, hve strangar reglur hér eru í gildi, að bæjarfélögin ættu að vera sæmilega trygg með að fá sitt nokkurn veginn með skilum, og a.m.k. virðist mér auðsætt, að enginn fjármálaaðili í landinu, nema þá kannske ríkissjóður, njóti slíks réttar til innheimtu á fjárkröfum sínum sem sveitarfélögin gera.

Ég tel þess vegna herðingu á innheimtuaðferðum og á refsingum í því sambandi fráleita tillögugerð, ekki sízt vegna þess, eins og ég sagði áðan, að framkvæmdin er jafnvel enn harðhentari heldur en lög standa til. Það er til dæmis vitað, að f-liður 48. gr., sem á þó að vera fátækari hluta fólks einhver vernd gegn of harðri skattheimtu, er iðulega þverbrotinn. Það er ekki látið sitja við það að taka þann hluta gjaldanna, sem þar er heimilaður og það reynist oft fyrir þá, sem minna mega sin, æði löng leiðin til keisarans í þessu efni eins og mörgum öðrum, þegar til þess kemur að framfylgja því, sem í þessum lið stendur, að ekki megi krefja útsvarshluta af manni samkv. c- og f-liðum, ef kaup hans fullnægir ekki brýnustu lífsþörfum hans að dómi framfærslunefndar. Ég hygg, að þess séu mörg dæmi, að þarna sé gengið miklu lengra en geta manna raunverulega leyfir og það sé ekki óalgengt, að launafólk fái launaumslögin sín tóm að öðru leyti en því að í þeim séu kvittanir fyrir áföllnum opinberum gjöldum. Það er líka ekki óalgengt, að kaupgreiðendur, t.d. útgerðarmenn, láti þá, sem hjá þeim vinna, ekki hafa kvittanir fyrir greiddum sköttum, og þetta veldur því oft á tíðum, að t.d. sjómenn hafa ekki fengið útsvarsfrádrátt við álagningu, jafnvel þó að þeir hafi verið búnir að greiða sín gjöld að fullu til atvinnurekanda síns, en atvinnurekendurnir hafa hins vegar forðað sér frá því að lenda í sektum eða jafnvel undir dómum með því að vanrækja að gefa viðkomandi kvittanir fyrir greiðslunni. Ég ætla, að það hefði þess vegna ekkert síður og jafnvel frekar verið ástæða til að athuga, hvernig framkvæmdir eru á þessum atriðum, áður heldur en farið er að herða verulega á þeim margvíslegu ákvæðum, sem í gildi eru og ættu að vera alveg fullnægjandi til þess, að sveitarfélögin og aðrir opinberir aðilar geti fengið sitt.

Ég held, að það leiki sér enginn að því að missa útsvarsfrádrátt, ef hann nemur einhverju, eða fá á sig dráttarvexti, eða verða að sæta lögtaki eða öðrum slíkum refsingum fyrir vanskil, sem geta auðvitað oft á tíðum stafað af lítt fyrirsjáanlegum óhöppum, sem hafa valdið snöggri tekjuskerðingu. Og ég held, að t.d. þeir miklu erfiðleikar, sem hafa orðið á vegi sjómannastéttarinnar núna í sumar vegna þeirrar miklu tekjuskerðingar, sem sjómannastéttin hefur orðið fyrir, ættu að vera mönnum vísbending í þessum efnum, en það hefur verið vandamál, sem hefur verið erfitt úrlausnar, hvernig sjómannastéttin ætti að komast fram úr því ári, þar sem tekjur manna hafa í mörgum tilfellum ekki dugað til þess að greiða opinber gjöld, sem miðuð eru við tekjur næsta árs á undan.

Ég verð að játa, að ég er algerlega andstæður því, sem ég leyfi mér að kalla í nál. vélrænt tillitsleysi í skattheimtu. Ég álít, að herðing á því komi þess vegna ekki til greina sem neitt sanngirnismál og hér sé um algerlega óþarfa harðýðgi að ræða. Það er upplýst, að við núverandi aðstæður koma 70–80% af gjöldum til sveitarfélaganna inn á 10 gjalddögum. Verður það að teljast alveg viðunanleg útkoma fyrir sveitarfélögin og þess vegna sé ekki ástæða til þess að breyta hér reglum. 2. gr. felur svo einnig í sér sérreglu og strangari reglur hjá ríkasta bæjarfélaginu í landinu, Reykjavíkurborg, þar sem ekki á að nægja eins og annars staðar, að menn hafi greitt útsvarið sitt, heldur einnig öll önnur opinber gjöld, ef þeir eiga að fá útsvarsfrádráttinn. Ég tel ákaflega hæpið að hafa hér tvenn lög í gildi, önnur fyrir Reykvíkinga og hin fyrir aðra gjaldendur í landinu, og að það sé út af fyrir sig ekki gott fordæmi. Ég vil líka segja það, að ég tel, að herðing á þessum ákvæðum sé óframkvæmanleg af stjórnvöldum, sem hafa lofað staðgreiðslukerfi skatta á hverju ári, en að vísu vanefnt, og það væri réttara fyrir stjórnarvöld að snúa sér að því að efna þau loforð, sem þau hafa gefið um staðgreiðslukerfi skatta, sem mundu leysa margan vanda, bæði í þessu tilliti og öðru, heldur en að koma hér með slík frv.-ákvæði sem hér er um að ræða. Ég álít líka, að í þessu felist þau óeðlilegu ákvæði, að menn séu ekki lengur sjálfráðir um það, hvaða skuldir þeir greiða. Ég held, að það sé almenn viðskiptaregla, að menn geti þar valið og hafnað og látið eitt gjald, sem þeir eiga að inna af hendi, frekar sitja fyrir öðru, en hér er sá réttur greinilega tekinn af mönnum. Ég held, að það væri í samræmi við venjuleg fjármálaviðskipti, að sá, sem á skipti við Gjaldheimtuna, geti valið á milli þess, þegar hann kemur með ákveðna peningaupphæð, í hvaða gjöld það fer og í hvaða gjöld það fer ekki. Mér finnst allt annað vera óeðlilegt út frá venjulegum sjónarmiðum í viðskiptum fjármálaaðila, en hér er greinilegt, að sú regla er brotin. Ég hef þess vegna í samræmi við þetta, sem ég hef nú sagt, flutt brtt. varðandi 2. gr., sem felur það í sér, að menn fái frádrátt að svo miklu leyti sem þeir hafa greitt, og tel þá skipan mála eðlilega, að smávægileg vanskil geti ekki valdið því, að menn missi þennan rétt. Hins vegar vil ég svo segja það, að ég tel út af fyrir sig, að frádráttarheimildin sé ákaflega vafasamt atriði og þyrfti endurskoðunar við, en meðan hún er í gildi tel ég eðlilegt, að menn fái frádráttinn í samræmi við það, sem þeir hafa greitt.

Um 3. gr. frv. er það að segja, að það var eina greinin, sem menn voru sammála um, og hún felur í sér nokkuð aukna tekjumöguleika fyrir bæjarfélögin, en allir töldu eðlilegt, að ákvæði hennar væri í samræmi við ákvæði um tekjuskatt.

Varðandi 4. gr. vil ég segja það, að ég felli mig við 4. brtt. 1. minni hl. á þskj. 317. Það er að vísu svo, að það kann að virðast fljótt á litið eðlilegast, að ákvæði tekjuskatts- og útsvarslaga séu að fullu samræmd varðandi atriði eins og sjómannafrádrátt, frádrátt vegna vinnu eiginkonu og annað, sem þarna kemur til álita, en eftir öllum atvikum felli ég mig við þessa till., sem þarna er flutt, þ.e. að bæjarfélögin séu skyldug til þess að veita frádráttinn varðandi sjómenn og varðandi vinnu eiginkonu enn um sinn. Ástæðan til þess, að ég tel ekki rétt að samræma þetta að fullu, er fyrst og fremst sú, að ég tel ákvæði tekjuskattslaga um færslu taps milli ára, taps, sem er fengið með fáránlegum fyrningarreglum, þannig vaxin, að það séu þau sjálf, sem þarfnast endurskoðunar, og þess vegna sé ekki tímabært að samræma þetta fyrr en þau hafa verið færð í réttara horf, en meðan tap er hægt að fá hjá fyrirtækjum með því að nota afskriftarreglur, sem heimila 20% afskrift, þá tel ég ekki ástæðu til þess að áðurnefnd regla sé útfærð til hlítar af sveitarfélögum og svipað er að segja varðandi varasjóðstillögin. Þessi atriði álít ég að þurfi endurskoðunar við og séu ekki þannig vaxin, að ástæða sé til þess að útfæra þau einnig varðandi útsvörin.

Ég hef þá, herra forseti, gert grein fyrir afstöðu minni til þessa frv. í meginatriðum og læt þessi orð mín nægja að þessu sinni.