03.03.1970
Neðri deild: 54. fundur, 90. löggjafarþing.
Sjá dálk 974 í B-deild Alþingistíðinda. (1209)

7. mál, sameining sveitarfélaga

Pálmi Jónsson:

Herra forseti. Hæstv. félmrh. hefur nú fylgt frv. þessu úr hlaði, skýrt efni þess og þann aðdraganda, sem að baki liggur, og rætt nokkuð þann tilgang, sem frv. þessu, ef að lögum verður, er ætlað að ná. Ég vil hér þegar við 1. umr. þessa máls í þessari hv. d. segja örfá orð um nokkur efnisatriði frv., ef það mætti verða til þess, að sú hv. n., sem fær þetta mál til meðferðar, tæki að einhverju leyti þær aths. mínar til athugunar.

Í frv. þessu eru að mínu mati einkum þrjú atriði, sem skipta máli sem veigamiklar breytingar frá því, sem er í gildandi sveitarstjórnarlögum. Það eru í fyrsta lagi ákvæðin um erindreka, í annan stað ákvæði 12. gr. um breytilegar álagningarreglur, þar sem svo háttar, að sameinaðir kunna að verða sveitarhreppar og þéttbýlishreppar, og í þriðja lagi ákvæði 13. gr. um heimild ráðh. að sameina hin fámennustu sveitarfélög án umsagnar eða vilja heimaaðila.

Hæstv. ráðh. greindi hér nokkuð áðan frá hlutverki erindreka, en hlutverk hans skal vera að eiga frumkvæði að því, að athuguð verði skilyrði fyrir sameiningu einstakra sveitarfélaga, að safna gögnum og upplýsingum um allt það, sem máli skiptir í því sambandi, að vera samstarfsnefndum sveitarfélaga, sem komið getur til greina að sameina, til ráðuneytis og aðstoðar, m. a. varðandi viðskipti þeirra um þessi mál við rn., enn fremur að vera sveitarstjórnum til aðstoðar við ákvörðun þeirra atvika, sem upp kunna að koma í þessum málum, og erindrekinn fær í hendur í einstökum tilvikum vald til þess að taka ráðin af sveitarstjórnum. En það er samkvæmt því, sem segir í 5. gr. þessa frv., að ef sveitarstjórn hefur hafnað sameiningu, getur erindrekinn eigi að síður knúið fram atkvgr. í viðkomandi sveitarfélögum og enda þótt öll sveitarstjórnin sé því andvíg.

Um þessi ákvæði vil ég segja það í sem skemmstu máli, að ég tel þau óþörf og að sumu leyti til óþurftar. Ég treysti sveitarstjórnarmönnum sjálfum og íbúum strjálbýlissvæðanna fyrst og fremst sjálfum bezt til þess að ákveða, hvaða skipan bezt er að hafa á þessum málum, og ég tel ekki miklar líkur til þess, þar sem þetta mál hefur nú verið kynnt mjög á undanförnum árum, að starf erindreka í þessu skyni fái miklu þokað um vilja heimaaðilanna. Ég sagði, að þessi ákvæði væru e. t. v. að einhverju leyti til óþurftar, og á ég þá við það, sem greinir frá í frv., að erindrekinn getur gripið fram fyrir hendur viðkomandi sveitarstjórna, og hygg ég, að það verði ekki til þess að auðvelda það samstarf, sem þarna er fyrirhugað að koma á.

Í öðru lagi vil ég minnast á ákvæði 12. gr. um breytilegar álagningarreglur, þegar svo stendur á, að fyrirhugað er að sameina strjálbýlissveitarfélag þéttbýlissveitarfélagi. Í þessari gr. frv. er viðurkennd sú staðreynd, sem við blasir, að ekki er unnt að veita sömu þjónustu í strjálbýli og þéttbýli. Þetta er öllum hv. þdm. kunnugt og þarf naumast að rökstyðja, aðeins minna á fáa þætti þjónustu, svo sem gatnagerð, vatnsveitur, holræsagerð og rafveitur, sem framkvæmdir eru í þéttbýlinu, svo og ýmsa aðra félagslega aðstöðu og þjónustu, sem miklu auðveldara er að veita í þéttbýli en strjálbýli. Þessi staðreynd er viðurkennd í þessari grein og til hennar tillit tekið, en þau tímamörk eru við þetta sett, að aðeins skuli vera heimilt, að þessar breytilegu álagningarreglur gildi í 10 ár.

Ég álít, að hérna sé ekki nægilega langt gengið. Ástæða væri til þess að mínu mati, að inn í lögin væru tekin ákvæði þess efnis, að heimilt væri að hafa slíkar breytilegar álagningarreglur, þar sem sveitarfélög samanstanda af þéttbýli og strjálbýli, og með svipuðum hætti og vikið er að í frvgr., en án þess að vera bundið við ákveðinn árafjölda.

Í 13. gr. frv. er gert ráð fyrir því, að ráðh. sé heimilað að sameina hrepp nágrannasveitarfélagi samkvæmt till. erindreka, án þess að fyrir liggi samþykki hlutaðeigandi sveitarstjórna og sýslunefndar, ef íbúatala hreppsins hefur s. l. þrjú ár verið lægri en 50. Í gildandi sveitarstjórnarlögum segir um þetta atriði í 5. gr., með leyfi hæstv. forseta:

„Nú hefur íbúatala hrepps verið lægri en 100 samfellt í 5 ár, og er þá rn. heimilt eftir till. sýslunefndar að sameina hreppinn þeim nágrannahreppi, sem sýslunefnd telur bezt henta.“

Í gildandi lögum er því gengið lengra, að því er varðar íbúatölu hreppsins, en þar er fylgt þeirri lágmarksskyldu, sem ég tel að verði að vera í þessum efnum, að leitað sé umsagnar heimaaðila um, hvaða nágrannasveitarfélagi hið fámenna sveitarfélag skuli sameinað.

Ég vil halda mig við þá grundvallarreglu, að fólkið sjálft eigi að ráða í þessum sökum, en viðurkenni hins vegar, að svo fámenn geta sveitarfélög orðið, að þeim verði ekki haldið uppi. Til þess að skilgreina það mætti e. t. v. koma inn ákvæði í frv., að ef sveitarfélög og stjórnendur þeirra, sveitarstjórnir, gætu ekki rækt þær skyldur, sem þeim ber, gæti komið til greina að taka af þeim þessi ráð, en fyrr ekki, og þó jafnframt, að leitað sé umsagnar sýslunefndar viðkomandi sýslu.

Til þess að taka dæmi um þetta efni, þá varð nú fyrir mér í skýrslu sameiningarnefndar Klofningshreppur, sem 1. des. 1967 hafði einungis 35 íbúa. Ef frv. þetta væri samþ. óbreytt, væri á valdi félmrh. að sameina Klofningshrepp öðrum hvorum nágrannahrepp þess eftir ábendingum erindreka, en án umsagnar heimaaðila. Eru þarna sinn á hvora hönd Fellsstrandarhreppur og Skarðshreppur, og ég treysti miklu betur sýslunefnd Dalasýslu til þess að segja til um það, hvorum þessara hreppa á að sameina Klofningshrepp, en erindreka þeim, sem skipaður yrði eftir þessu frv., ef það nær fram að ganga, og félmrh., hver sem hann er á hverjum tíma.

Um störf erindreka til þess að greiða fyrir sameiningu hreppa að öðru leyti má taka það fram, að ekki virðist vera sérstaklega brýn þörf til þess, að hann sé ráðinn, og væri miklu eðlilegra, að þau störf, sem honum ber að inna af höndum, væru á vegum félmrn.

Ef maður lítur á það, sem segir í gildandi sveitarstjórnarlögum um þau tilvik, sem upp koma, ef óskir koma fram um að sameina sveitarfélög, þá segir þar, með leyfi forseta, í 4. gr.: „Rn. skal sameina hreppa, þegar þess er óskað af hlutaðeigandi hreppsnefndum og sýslunefnd mælir með“ o. s. frv. Svo virðist sem sagt, að gildandi lög leggi ekki stein í götu þess, að sameining sveitarfélaga nái fram að ganga, ef þess er óskað af viðkomandi aðilum, og á ekki heldur að vera, því að í mörgum tilfellum getur verið æskilegt, að sameining nái fram að ganga.

Ég ætla ekki að fara öllu fleiri orðum um þessar gr. frv., en það leiðir af því, sem ég þegar hef sagt, að ég er því að sumu leyti andvígur, einkum þó þeim ákvæðum, er fjalla um erindrekann, og tel, að það sé óþarft starf og verja mætti fé ríkissjóðs til annarra þarflegri hluta. Í öðru lagi virðist mér frv. ekki ganga nógu langt varðandi heimild um breytilegar álagningarreglur, þegar um þéttbýlis- og strjálbýlissveitarfélög er að ræða. Og í þriðja lagi, varðandi hin fámennustu sveitarfélög tel ég, að það sé síður en svo til bóta, heldur til hins verra frá því, sem segir í gildandi sveitarstjórnarlögum.

Hæstv. félmrh. ræddi nokkuð um þá stefnu, sem felst í þessu frv., og þá miklu þörf, sem þar væri til úrbóta, sem sé að sameina hin mörgu og fámennu sveitarfélög í landinu. Um þetta efni mætti segja mörg orð, og skal ég ekki ræða það lengi, aðeins víkja að örfáum atriðum, en láta annað bíða og ræða það þá síðar, ef sérstakt tilefni gefst til. Ég tek það skýrt fram, að sameining sveitarfélaga getur í ýmsum tilvikum verið hagkvæm og til bóta, enda sé þá vilji íbúanna sjálfra fyrir hendi, sem ég tel vera, eins og þegar hefur verið lýst, grundvallaratriði.

Róttækum breytingum, sem hæstv. ráðh. minntist á, að hér væri mikil þörf á að koma fram, fylgja þó að mínu mati ekki einungis kostir, heldur einnig verulegir ókostir fyrir íbúa strjálbýlisins. Þessa ókosti mun ég þó ekki að sinni rekja hér.

En hjá þeim mönnum, sem mest hafa talað fyrir þessari stefnu, sem sé sameiningu sveitarfélaganna, hefur það þó verið meginatriðið, að það skyldi gert strjálbýlinu til styrktar. Hvergi er þó að mínu áliti eins augljós hagur að því að sameina sveitarfélög og þar, sem þéttbýl sveitarfélög liggja saman. Á þetta hefur verið lítt minnzt af þeim aðilum, sem um þetta mál hafa fjallað, og þessu efni eru ekki sérlega góð skil gerð í þeirri skýrslu, sem sameiningarnefnd sveitarfélaga lét frá sér fara. Það blasir auðvitað við okkur hér svæðið frá Reykjavík til Hafnarfjarðar um þetta atriði. Nú skal ég ekkert um það segja, hvort það væri hagkvæmt frá stjórnsýslulegu sjónarmiði, að þessi sveitarfélög væru öll sameinuð í eitt, en augljóst er, að það væri til mikilla hagsbóta, að þeim væri fækkað. Með því mundi nást meiri hagkvæmni, m. a. í skipulagningu umferðarmannvirkja, skipulagningu þjónustumiðstöðva, uppbyggingu atvinnufyrirtækja og uppbyggingu íbúðarhverfa, svo að nokkuð sé nefnt. Hér er þó sleppt, sem augljóst má þó einnig telja, að ná mætti meiri hagkvæmni í stjórnun þessara sveitarfélaga, ef þau væru a. m. k. að nokkrum hluta sameinuð. Í skýrslu sameiningarnefndar er að vísu gert ráð fyrir því, að þessum sveitarfélögum sé skipt í athugunarsvæði eins og öðrum sveitarfélögum í landinu, og eru þar í þriðja athugunarsvæði Hafnarfjörður, Garðahreppur og Bessastaðahreppur, í fjórða athugunarsvæði Kópavogskaupstaður og í fimmta athugunarsvæði Reykjavík og Seltjarnarneshreppur. Það leiðir af því, sem ég sagði um þetta efni áðan, að það ætti allt eins vel að koma til greina að sameina þessi sveitarfélög í tvö sveitarfélög eins og í þrjú.

Því hefur nokkuð verið á lofti haldið, og það kom m. a. fram í ræðu hæstv. ráðh. áðan, að grundvallaratriði þess, að sveitarfélögin fengju valdið hinum stærri verkefnum, væri, að þau yrðu sameinuð og stækkuð og gerð þar með fjölmennari. Þetta hefur m. a. borið á góma í þeim tilvikum, þegar rætt hefur verið um skiptingu verkefna milli ríkis og sveitarfélaga, þar sem til álita hefur komið, að sveitarfélögin tækju í sínar hendur meiri hluta úr stjórnsýslukerfinu, og að öðru leyti, að þau færu ein með suma þætti mála, en ríkisvaldið aftur eitt sér með aðra þætti. Nú skal ég ekki segja um þetta efni, hvað hagkvæmast er. Að mínu áliti getur verið visst aðhald í því, að sveitarfélögin starfi að ákveðnum málaflokkum með ríkisvaldinu. Því fylgir nokkurt aðhald í meðferð fjármála, ef heimaaðilar eiga þar einnig að bera nokkra ábyrgð. En raddir um skiptingu á þessum sviðum eru uppi, og er rétt að víkja örlítið að því.

Það hefur verið um það rætt sem stefnuatriði, að sveitarfélögin gætu e. t. v. í framtíðinni tekið að sér á sviði skóla- og fræðslumála barna- og unglingastigið.

Um það atriði má segja, að ekki er nein vissa fyrir því, þó að horfið yrði að verulegri sameiningu sveitarfélaganna, að þá fari það nákvæmlega saman við myndun skólahverfanna, sem þegar hafa verið mynduð, mörg hver um myndarlega heimavistarskóla fyrir mörg sveitarfélög með frjálsu samstarfi. Vissulega er eftir á nokkrum svæðum landsins að gera átak í því skyni að mynda ákveðin skólahverfi, og þar þarf til að koma samstarf þeirra sveitarfélaga, sem til eru, en víða hefur það þegar tekizt með ágætum með góðu samstarfi sveitarfélaganna, og ég tel ekki líkur til þess, að þótt horfið yrði að verulegum breytingum um skipan og mörk sveitarfélaganna í landinu, þá færi það endilega saman við mörk skólahverfanna.

Í heilbrigðismálum hefur nokkuð verið á það minnzt, að sveitarfélögin tækju ein í sínar hendur ákveðna þætti heilbrigðismála. Það er rætt um heilbrigðiseftirlit, heilsugæzlu og hjúkrunarheimili, sem mér út af fyrir sig virðist vera nokkrum vandkvæðum bundið að skera frá rekstri sjúkrahúsa og læknisþjónustu, vegna þess að heilbrigðisþjónustan er víða öll bundin við sömu stofnun og erfitt að greina sundur rekstur hennar milli ríkis og sveitarfélaga. En færi svo, að þetta yrði fært á hendur sveitarfélaganna, er eðlilegt, að samstarf myndaðist milli sveitarfélaganna innan hvers læknishéraðs og e. t. v. innan hverrar sýslu um lausn og framkvæmd þessara mála.

Um brunamál, sem rætt hefur verið um, að gæti komið til álita, að sveitarfélögin tækju algerlega í sínar hendur, þá virðist mér einsýnt, að hver sýsla ætti að hafa þau mál með höndum og sveitarfélög hverrar sýslu að vinna saman að þeim málum.

Á sviði félagsmála hefur oft verið gagnrýnd sú skipan, sem á hefur orðið um byggingu félagsheimila, og get ég vissulega tekið undir það, en það er ekki eingöngu skipan sveitarfélaganna að kenna, heldur einnig því, að ekki hefur verið nægilega traust skipulag félagsheimilasjóðs og stjórn hans hefur ekki haft nógu mikil áhrif á staðsetningu félagsheimila.

Ýmsa fleiri þætti félagsmála mætti nefna, t. d. tryggingamál, sem nú eru í höndum þriggja aðila, í fyrsta lagi Tryggingastofnunar ríkisins, síðan héraðssamlaga og síðast sjúkrasamlaga. Það blasir við af því, sem ég hef sagt um þessi efni, að enda þótt horfið yrði að sameiningu sveitarfélaganna, mundu þau tæpast spanna nákvæmlega yfir það svið, sem væri hæfilegt fyrir hvert þessara verkefna um sig. Í þeim efnum þarf því að ríkja áfram, eins og verið hefur hingað til, samstarf milli sveitarfélaganna um ýmsa þætti sveitarstjórnarmála og opinberra mála, sem sveitarstjórnir hafa afskipti af. Ég tel, að það sé mikil þörf á því nú að efla samstarf sveitarfélaganna og efla e. t. v. héraðsstjórnirnar og þau áhrif og völd, sem þær hafa, svo og hin frjálsu samtök landshluta og kjördæma, sem mynduð hafa verið á síðustu árum.

Hæstv. ráðh. minntist hér í lok ræðu sinnar á þá breytingu, sem hann hafði heyrt af í fréttum frá Danmörku í sambandi við sveitarstjórnarkosningarnar, sem þar fara nú fram. Ég vil ekki líkja saman þeim skilyrðum, sem eru til myndunar sveitarfélaga í Danmörku og hér í okkar strjálbyggða landi, og enda þótt sameining sveitarfélaga geti verið ágæt í Danmörku, þá er ekki nein vissa fyrir því, að hún sé jafngóð hér, og nægir að vitna til þess, sem ég sagði hér áðan um það, að hvergi væri eins augljós hagur að sameiningu sveitarfélaga eins og þar, sem þéttbýl sveitarfélög liggja saman, en svo sem kunnugt er, er mikill munur á þéttbýli í Danmörku og hér á Íslandi.

Ég mun ekki á þessu stigi hafa öllu fleiri orð um þetta mál. Ég geri ráð fyrir því, að um það verði allmiklar umræður. Ég hef ekki rætt ýmsa þá ókosti, sem ég tel vera á því fyrir strjálbýlissveitarfélögin, að þau séu stækkuð mjög mikið, og vænti þess, að það komi hér síðar fram í umr., eða ég mun þá, ef tilefni gefst til, ræða það frekar síðar. En ég legg áherzlu á það grundvallaratriði, að um verði að ræða frjálsa sameiningu sveitarfélaga, en það ekki með valdboði gert, því að það mundi ekki farsællega fara, ef horfið yrði að því ráði.

Ég legg svo einnig áherzlu á það, að þótt ég sjái ýmsa vankanta á þessu máli og vankanta á þeirri stefnu, sem því er ætlað að styðja, þá er það vissulega svo, að sameining sveitarfélaga getur í ýmsum tilvikum átt rétt á sér og haft fullt gildi.