10.03.1970
Efri deild: 53. fundur, 90. löggjafarþing.
Sjá dálk 1054 í B-deild Alþingistíðinda. (1262)

78. mál, skipan opinberra framkvæmda

Fjmrh. (Magnús Jónsson):

Herra forseti. Ég vil fyrst og fremst þakka hv. n., sem hefur unnið að þessu máli og lagt í það mikla vinnu, að hún skuli hafa gengið frá afgreiðslu málsins, og sérstaklega lýsa ánægju minni yfir því, að n. hefur í meginefnum orðið sammála.

Það er alveg rétt, sem hér var vikið að af hv. 1. þm. Norðurl. v., að hér er um nýmæli að ræða, sem vitanlega reynslan ein fær skorið úr um í ýmsum tilfellum, hvernig til tekst með, en eins og ég hef áður sagt, engu að síður nýmæli, sem er þess eðlis og svo mikilvægt, að ég tel það engum efa bundið, að það sé mikils um vert að reyna að festa í l. reglur um það efni, sem hér er gert ráð fyrir.

Það hefur ekki verið við að styðjast löggjöf um þessi mál frá öðrum löndum, vegna þess að þar mun þessu ekki hafa verið komið í eins skipulegt horf og lagt er til, að gert verði hér með þessu frv. Það hefur þó verið reynt að afla, eins og ég sagði í frumræðu um málið, margvíslegra álitsgerða um það, m. a. frá sérfræðingum Alþjóðabankans, og það hafa hvarvetna komið fram þær skoðanir, að hér væri um mjög merkilegt mál að ræða, og mætti telja, ef vel tækist til, að af hálfu okkar Íslendinga hefði verið lagður hér í rauninni nýr grundvöllur að því að skipuleggja með kerfisbundnum hætti opinberar framkvæmdir. Þess vegna finnst mér það gleðilegt, að allir, sem um þetta mál hafa talað, hafa tekið undir það, enda þótt þeir teldu, að ýmis atriði kynnu að orka tvímælis, aðallega á þann hátt, hvernig þau yrðu skilin í framkvæmd, þá hefur náðst um það samstaða, sem ég vonast til, að verði almenn hér í hv. d., að rétt sé að lögfesta þetta frv. og gera þá tilraun um að skipuleggja opinberar framkvæmdir, sem þar er gert ráð fyrir.

Ég skal aðeins fara nokkrum orðum um þær aths., sem hér hafa komið fram hjá einstökum hv. þm. Það var í fyrsta lagi hjá frsm. n. vikið að því, að e. t. v. væri rétt að breyta fyrirsögn frv. Ég skal ekki láta í ljós neina sérstaka skoðun á því. Orðalag hennar er mjög víðtækt, skipan opinberra framkvæmda. Það nær tvímælalaust yfir allt það, sem frv. fjallar um, en spurningin verður þá sú, hvort það sé nægilega takmarkað. Það er rétt, að það nær ekki, nema a. m. k. sérstakar ákvarðanir verði um það teknar, til allra ríkisframkvæmda, en það nær til hluta af framkvæmdum sveitarfélaga, og tel ég, að það sé nokkurn veginn ljóst í frv. sjálfu.

Ég vík þá að annarri aths., sem fram kom um málið, þ. e. að hve miklu leyti þetta frv. snerti framkvæmdir sveitarfélaganna, en það er ætlunin, að það nái til allra þeirra framkvæmda sveitarfélaga, sem ríkið leggur fé til að sínu leyti. Og þá mundi það t. d. að svo miklu leyti, sem við á, ná til hafnargerða. Það nær tvímælalaust til skólabygginga, sem sveitarfélögin leggja líka framlög til, og annarra þeirra framkvæmda, sem kostaðar eru sameiginlega af ríki og sveitarfélagi. Þetta tel ég nokkurn veginn augljóst mál, þannig að það geti ekki á því leikið nokkur vafi.

Á það var bent, að ég hygg af hv. 1. þm. Norðurl. v., hvort ekki væri ástæða til beinlínis að lögfesta það, að þetta skyldi ná til allra framkvæmda ríkisstofnana, en ekki hafa það með þeim hætti, sem segir í 1. gr., að ríkisstj. sé heimilt að ákveða það, að lögin taki til framkvæmda á vegum ríkisstofnana. Þetta getur orkað tvímælis, en ástæðan til þess, að það er ekki beinlínis tekin um það ákvörðun, er sú, að það þykir rétt að prófa sig áfram með málið. Fyrst og fremst var ætlunin að setja fastar reglur um allar hinar beinu ríkisframkvæmdir, sem Alþ. hefur með að gera hverju sinni. Það var fyrsta hugsunin með þessu frv., og það getur verið erfitt að samrýma öll atriði þess, sérstaklega um þá valdaaðila, sem þarna eiga hlut að máli, einstökum ríkisstofnunum, sem eru mjög sjálfstæðar. Það er því, að ég hygg, dálítið vafasamt að festa það með beinum fyrirmælum nema þá um leið að gera sér grein fyrir því, hvaða valdaaðilar ættu þá að koma til í sambandi við undirbúning þessara verka á vegum slíkra stofnana. Þetta felur ekki í sér á nokkurn hátt andmæli mín gegn þeirri skoðun, sem hv. 1. þm. Norðurl. v. lagði fram. Ég álít, að það eigi hiklaust að stefna að því, að allar framkvæmdir á vegum ríkisaðila falli undir þessi lög og gerð verði krafa um, að undirbúningur þeirra verði með sama hætti, hvort sem það eru fjárlagastofnanir eða aðrar stofnanir. Þetta tel ég tvímælalaust mark, sem beri að stefna að, þó að þetta sé orðað með þessum hætti af þeim orsökum, sem ég gat um, að ekki er algerlega lögákveðið, að þetta skuli gilda í öllum tilfellum nema eftir því, sem í ljós kemur, að sé hægt og auðvelt að fella undir lögin. Tel ég þar vel geta komið til greina bankastofnanir sem önnur þau fyrirtæki, sem ríkið er einkaeigandi að.

Varðandi það, sem hv. síðasti ræðumaður, hv. 2. þm. Austf., sagði um 12. gr. frv., er það nú nánast orðalagsatriði, sem þar er um að ræða, en ekki, eins og ég hygg, að hann hafi getið um, beint efnisbreyting, sem hann talar um. Notkunin á hugtakinu heimild í fjárl. í staðinn fyrir fjárveitingu byggist á því, að það sé gert ráð fyrir því, að fjárlög feli í sér heimild til framkvæmda, og þess vegna er þetta orðalag notað. Það má auðvitað eins hugsa sér, að fjárveiting stæði þarna í staðinn, vegna þess að heimildin felst í fjárveitingu, það er rétt, en gera ráð fyrir því, að fjárveiting sé ekki tekin inn í fjárl. nema því aðeins, að ætlunin sé að hefjast handa um framkvæmdir og fyrir liggi sú áætlunargerð, sem frv. gerir ráð fyrir. Þetta er einmitt meginatriði málsins, og við þekkjum hér á Alþ., að það hefur verið stigið skref í þessa átt, að koma á kerfisbundnum framkvæmdum verka með þessum hætti, þar sem fjárveitingin ein hefur ekki verið látin ráða, en það er í sambandi við skólabyggingar, þar sem fjárveitingar eru flokkaðar eftir því, hvort ætlazt er til, að ráðizt verði í framkvæmd eða hvort aðeins er um undirbúningsfjárveitingar að ræða, eins og einnig er gert ráð fyrir í þessu frv. Það getur því hér verið um að ræða fjárveitingu, þó að hún feli ekki í sér framkvæmdaákvörðun. Að því leyti mundi ég því telja hæpið að breyta þessu orðalagi, sem gr. getur um, vegna þess að það er gerður greinarmunur á tvenns konar fjárveitingum, svo sem er um skólabyggingarnar núna, og það mundi verða varðandi þessar framkvæmdir, að annars vegar gæti orðið um að ræða á fyrsta stigi einmitt fjárveitingu til undirbúnings, sem fæli ekki í sér heimild til þess að byrja verk, og aftur á móti síðan fjárveitingu, sem væri jafnframt heimild til að hefjast handa um verkið. En það er gert ráð fyrir því í 10. gr., eins og hv. þdm. sjá, að sérstök vinnubrögð séu í þessu sambandi. Það er beinlínis gert ráð fyrir því, að í fjárlagafrv., þegar það er lagt fram, felist í rauninni ákvörðun um framhaldandi fjárveitingar, vegna þess að gert er ráð fyrir því, að þar komi fram einnig þær fjárskuldbindingar, sem falli á seinni fjárlagaár. Að því leyti er það í rauninni fjárveitingavaldið, sem tekur þegar í upphafi ákvörðun um það, að haldið skuli áfram verkinu með eðlilegum hætti.

Það er rétt hjá hv. þm., að það geti verið vafasamt út af fyrir sig, að ráðh. gefi slík fyrirmæli mörg ár fram í tímann, en ef Alþ. sjálft tekur slíka ákvörðun, þá hefur ráðh. auðvitað fulla ástæðu til þess að gefa yfirlýsingu um, að það muni verða við það staðið, og Alþ. verður að sjálfsögðu, og engin ástæða til þess að halda annað, að haga störfum sínum í samræmi við lög, sem sett hafa verið, enda ótvírætt, að almenn lög eru fjárlögum æðri, þannig að það verður að beygja sig fyrir þeim. Að þessu leyti álít ég, að ekki sé svo ákaflega erfitt að gera sér grein fyrir þessu, vegna þess að þarna er geri ráð fyrir beinlínis samvinnu milli fjmrn. og fjárlagavaldsins eða Alþ., eins og segir í 10. gr., því að vitanlega mundi fjárveiting ekki verða samþ. og áætlanir um seinni fjárveitingar, nema því aðeins að í því fælist viljayfirlýsing Alþ. um það, að staðið yrði að baki ákvörðun rn. um að framkvæmdin yrði unnin á tilskilinn hátt.

Ég er í svolitlum vafa um brtt. hv. 3. landsk. þm. varðandi 17. gr. og mundi a. m. k. vilja fara fram á það, að hann tæki hana aftur til nánari athugunar og n. ræddi það við hagsýslustjóra milli umr., vegna þess eins og ég hef gert grein fyrir og frv. ber með sér, að það er samið í samvinnu milli Sambands ísl. sveitarfélaga og rn., og reyndar hefur Efnahagsstofnunin þar komið við sögu sem ráðgefandi, en hér er um að ræða sameiginlegar framkvæmdir, sem ég er ekki alveg viss um, að sveitarfélögin mundu sætta sig við, að ríkisaðilinn ákvarðaði fyrir sitt leyti einhliða, að starfsmaður sinn skyldi hafa með þessu eftirlit. Ég held, að það sé kannske þarna nokkur misskilningur á ferðinni. Það er að vísu alveg hárrétt, sem hv. þm. sagði, að það er gert ráð fyrir, að Innkaupastofnunin hafi eftirlitsmenn, alveg eins og nú á sér stað, með skólabyggingum og öðrum framkvæmdum. En þessir menn eru almennir eftirlitsmenn og fylgjast ekki með verkum á öllum framkvæmdastigum, enda geta þeir átt erfitt með það, vegna þess að hér er um að ræða framkvæmdir, sem dreifast um allt land. Þeir fara hins vegar á milli öðru hverju og fylgjast með því og taka skýrslur m.a. af þessum umsjónarmönnum um það, hvernig verkið er unnið. En nú er það svo og það jafnvel hér í Reykjavík, að það eru ráðnir sérstakir umsjónarmenn til þess að annast ýmis meiri háttar verk, og það eru daglegir umsjónarmenn, sem fylgjast alveg með því, hvernig verkið er unnið. Þeir geta að vísu haft fleiri en eina framkvæmd með höndum, en það eru aðrir starfsmenn en fastir starfsmenn byggingadeildarinnar. Ég er þess vegna í dálitlum vafa um þetta. A. m. k. vildi ég óska eftir því, að n. íhugaði þetta örlítið nánar.

Hins vegar held ég líka, að það sé að vissu leyti misskilningur í því, sem hv. 1. þm. Norðurl. v. sagði, að það væri ástæða til þess, að þessir umsjónarmenn væru á vegum aðilanna, eins og hann orðaði það, til þess nánast að hafa eftirlit með því, að framkvæmdadeildin hefði staðið rétt að verkinu. Það er ekki ætlunin, að framkvæmdadeildin hafi með neinar framkvæmdir að gera, heldur það, að verkin séu boðin út, og það eru allt aðrir aðilar, sem þarf að hafa eftirlit með, heldur en framkvæmdadeildin, þannig að það er ekki ástæða til að óttast brtt. hv. 3. landsk. þm. að því leyti til. En ég álít, að það ætti að athuga það með hliðsjón af því, að hér eru tveir aðilar, sem koma við sögu, ríkið annars vegar og sveitarfélag hins vegar, hvort Samband ísl. sveitarfélaga væri andvígt því, að sú tilhögun væri tekin upp, sem hv. þm. lagði hér til. Ég mundi telja það mjög óæskilegt, að það væri knúið fram, vegna þess að um þetta hefur verið mjög náin og góð samvinna með öllum aðilum, hvernig að þessu væri staðið.

Hv. 1. þm. Norðurl. v. sagði, að í 22. gr. sýndist sér vanta nokkra skilgreiningu á, hvaða ríkisstofnanir það væru, sem ætlunin væri að fela skilgreinda flokka opinberra framkvæmda. Það er alveg rétt, að það er ekki tiltekið, en hann nefndi réttilega, að það mundi vera átt við framkvæmdastofnanir ríkisins, hinar stærstu, svo sem vegagerð og vitamálaskrifstofu a. m. k. og væntanlega einnig Raforkumálastofnunina varðandi minni háttar framkvæmdir. En auðvitað verða með meiri háttar framkvæmdir eins og undirbúning orkuvera og annað þess konar að koma til hinar fullkomnu reglur, sem hér gilda. Ef það væri ætlunin að láta þessi lög gilda algerlega um þessar stofnanir, mundu þær falla undir framkvæmdadeild Innkaupastofnunarinnar, og ég held, að allir muni komast að raun um það, að út úr því mundi verða svo viðamikið bákn, að það væri ekkert vit í því. Auk þess hafa þessar stofnanir á sínum vegum margvíslega sérfræðiþekkingu, sem er nauðsynlegt að hagnýta sér, og nauðsynlegt er að gæta þess að vera ekki að setja upp tvöfalt „apparat“, svo að ég noti nú lélegt mál, til þess að annast þessar framkvæmdir og undirbúning þeirra. En ég vil taka það fram, að enda þótt gert sé ráð fyrir, að þessar stofnanir haldi áfram, þá er gert ráð fyrir því hins vegar, að þær fylgi sömu meginsjónarmiðum, eins og gert er ráð fyrir í lögum almennt, um þær framkvæmdir, sem þær ráðast í. Fyrri stig framkvæmdanna séu undirbúin með nákvæmlega sama hætti. Hvort sem það er framkvæmdadeild Innkaupastofnunar ríkisins, sem að lokum á að annast eftirlit með framkvæmdunum, eða þessar einstöku ríkisstofnanir, þá verði eins að málum unnið. Þetta tel ég nauðsynlegt, að komi fram.

Ég hef ekkert við það að athuga, að það sé felldur niður sérstakur forstjóri framkvæmdadeildar, svo sem n. leggur til, að gert verði varðandi 23. gr. Ég vil hins vegar, að það komi skýrt fram, að það er ómögulegt að fullyrða á þessu stigi, hvort það kann að vera nauðsynlegt að setja þar sérstakan forstjóra eða ekki. Úr því verður reynslan að skera. Þetta er mjög viðamikið starf, og Innkaupastofnun ríkisins hefur nú þegar mjög viðamikið verkefni, og ég álít nauðsynlegt að efla hana til þeirra starfa, sem hún hefur með höndum. M. a. er nýbúið að fela henni viðamikið mál í sambandi við bílamál ríkisins, og í mjög vaxandi mæli hefur hún með höndum öll innkaup verka. Hún mun og í vaxandi mæli annast útboð verka, þannig að verkefnin þar eru mjög mikil, og þegar þetta kemur til, þá er auðvitað alveg ljóst, að það verður að vera einhver forstöðumaður fyrir þessari byggingadeild, og einmitt með hliðsjón af því, sem hv. 1. þm. Norðurl. v. sagði um nauðsyn þess að hafa sérfróðan mann í ráðgjafanefndinni eða sambandsnefndinni, þá tel ég öruggt, að það verði tryggt, vegna þess að það sé sjálfsagt, að þar sitji forstöðumaður byggingaeftirlitsdeildarinnar. Sá maður hlýtur að verða að vera annaðhvort verkfræðingur eða tæknifræðingur eða maður með hliðstæða menntun, þannig að með þessu móti er þetta tryggt. Hvort á að breyta þessu orðalagi, sem þarna er, skal ég ekki um segja, það skiptir ekki öllu máli. Það má gjarnan gera það, ef mönnum sýnist það skynsamlegra, en ég tel hins vegar nauðsynlegt, að það komi fram, að það verði þannig frá breytingunni gengið, að það sé ljóst, að það sé forstöðumaður þessarar deildar, sem þarna sitji í ráðgjafanefndinni, vegna þess að forstjóri stofnunarinnar sjálfrar í rauninni þarf allt aðra menntun en þessi maður, sem á að stjórna byggingaeftirlitsdeildinni, þannig að það er alls ekki víst, að það fari saman. Hins vegar sýnist mér ekki endilega nauðsynlegt að breyta þessu, en það yrði þá eðlilegt að breyta því í forstöðumaður eða eitthvað slíkt, hvað sem menn vilja um það segja, vegna þess að yfir þessari deild verður auðvitað að vera einhver maður. Hvort sem hann heyrir undir núv. eða framtíðarforstjóra stofnunarinnar eða ekki, þá verður að vera einhver yfirmaður yfir þessari deild, sem verður mjög umfangsmikil, svo sem lögin leiða í ljós. Auk þess á að leggja niður tvær eftirlitsgreinar, sem nú eru starfandi, bæði byggingaeftirlit menntmrn. og einnig byggingaeftirlit húsameistara ríkisins. En ég held sem sagt, að það eigi að vera fullkomlega tryggt, eins og hv. 1, þm. Norðurl. v. sagði, og ég er honum alveg sammála um, að það verði verkfræðilega menntaður maður, sem þarna kemur einnig til, auk hagsýslustjóra ríkisins, sem má gera ráð fyrir, að hafi jafnan hagfræðimenntun eða hliðstæða menntun, og síðan sá umboðsmaður Alþingis, sem er eðlilegast í þessu tilfelli að sé formaður fjvn. hverju sinni.

Varðandi seinni till. hv. 3. landsk. þm. hef ég ekkert við hana að athuga. Það má gjarnan samþykkja hana. Ástæðan til þess, að það er talað um undirbúningsstigið, en ekki framkvæmdastigið, er fyrst og fremst sú, að gert er ráð fyrir, að það sé búið að ljúka öllum slíkum samskiptum og samningagerðum, þegar kemur að framkvæmdastiginu. En það sakar á engan hátt, að þessu orði sé bætt við. Ég hef ekkert við það að athuga.

En ég mundi sem sagt vilja óska eftir því, að hv. flm. þessara till. tæki aftur til 3. umr. hina brtt., til þess að athugað yrði það, sem ég áðan gat um. (JÞ: Taka þær báðar aftur til 3. umr.?) Já, hvort sem heldur er, en eins og ég var að útskýra áðan, hvernig þetta er samansett allt saman, er þetta dálítið viðamikið yfirleitt. Ég vil ekki eiga á hættu, að það komi upp einhver misklíð út af málum, sem búið er að koma sér saman um, hvernig verði háttað á milli þessara framkvæmdaaðila.

Ég held ekki, herra forseti, að ég hafi ástæðu til þess að ræða frekar um þetta. En ég get tekið undir það, sem hv. þm. hafa ýmsir sagt, að það má vel búast við því, að það þurfi að gera einhverjar breyt. á þessum lögum og það kannske fyrr en seinna. Þetta er, eins og ég í upphafi sagði, alger nýsmíð, ekki aðeins hér á landi, heldur víðar, þannig að auðvitað væri það í rauninni alveg vonlaust að hugsa sér það, þó að við séum búin að hafa þetta til meðferðar nú á þremur þingum, að ég hygg, að það sé hægt að ganga þannig frá þessari löggjöf, að það geti ekki verið ýmis atriði, sem kannske þróast með öðrum hætti en gert er ráð fyrir og þurfi því að skoða betur síðar. En kjarni málsins er sá, að ég tel, að þetta sé mjög þýðingarmikið og mikilvægt mál, og gleðilegt, að allir þeir, sem um þetta mál hafa talað hér, hafa látið í ljós jákvæða afstöðu til þess, að við eigum að gera a. m. k. tilraun til þess að koma hinum verklegu framkvæmdum í skipulegra horf, sem gert er ráð fyrir í þessu frv.