20.03.1970
Efri deild: 60. fundur, 90. löggjafarþing.
Sjá dálk 30 í C-deild Alþingistíðinda. (2250)

135. mál, verðgæsla og samkeppnishömlur

(Jón Þorsteinsson) :

Herra forseti. Frv. til l. um verðgæzlu og samkeppnishömlur, sem hér er til 2. umr., hefur legið fyrir allshn. til meðferðar. N. hélt marga fundi um þetta mál og ræddi það við ýmsa aðila, sem hlut eiga að máli. N. varð ekki sammála um afstöðu til frv. Meiri hl. n. leggur til, að frv. verði samþ. í aðalatriðum, en þó verði gerðar á því nokkrar breytingar. Við, sem skipum meiri hl. allshn., höfum lagt þessar brtt. fram á þskj. nr. 435. Skömmu áður en frv. þetta var lagt fyrir Alþ., var efni þess rætt í þingflokki Alþýðuflokksins. Þar komu fram skiptar skoðanir. Niðurstaða þingflokksins varð sú að gera ekki samþykkt um sameiginlega afstöðu til málsins, þannig að þm. flokksins gætu hver um sig án flokksfyrirmæla greitt atkv. með eða móti frv. í samræmi við persónulegar skoðanir sínar. Af þessu leiðir, að sú afstaða, sem ég hef tekið hér til þessa frv., er persónuleg afstaða mín, þó að ég að sjálfsögðu vænti þess, að sem flestir Alþýðuflokksmenn verði mér sammála, eftir að hafa kynnt sér efni frv. vel og þá kosti, sem það hefur upp á að bjóða. Það styrkir mig svo í þeirri skoðun að styðja þetta mál, að frv. miðar að því að koma upp svipuðu verðlagskerfi og jafnaðarmannaflokkarnir á Norðurlöndum hafa beitt sér fyrir.

Þegar gildi þessa frv. er metið, verður það fyrst og fremst að gerast að mínu áliti á þann hátt að bera það saman við gildandi verðlagslög frá 1960 og reyna að gera sér grein fyrir því, á hvorum staðnum sé boðið upp á betri úrræði. Verðlagslögin frá 1960 fela ekki í sér skyldu til íhlutunar um verðlagsmál. Hins vegar felst í þeim víðtæk og ótvíræð heimild fyrir stjórnvöld eða verðlagsnefnd til þess að setja fyrirmæli um hámarksverð og hámarksálagningu. Að hinu leytinu eru ekki í þessum l. neinar reglur um það, hvenær og hvernig þessari heimild skuli beitt. L. frá 1960 marka ekki neina stefnu í verðlagsmálum. Þessu er á annan hátt farið með frv. það, sem hér er til umr. En í 1. gr. þess segir, að l. hafi það markmið að vinna að hagkvæmri nýtingu framleiðsluþátta þjóðfélagsins og sanngjarnri skiptingu þjóðartekna með því að stuðla að þjóðfélagslega heppilegri verðlagsþróun og vinna gegn ósanngjörnu verði og viðskiptaháttum, svo og vinna gegn óbilgjörnum verzlunar- og samkeppnisháttum ásamt samkeppnishömlum, er hafi í för með sér skaðlegar afleiðingar fyrir neytendur, atvinnurekendur eða þjóðfélagið í heild. Þetta ákvæði 1. gr. frv. verður maður að hafa ríkt í huga við túlkun á frv.

Ég lít svo á, að allur þorri manna ætti að geta orðið sammála um þau markmið, sem þarna eru sett fram, en fremur megi deila um hitt, hvernig til muni takast með það að gera þessi markmið að veruleika. Frv. þetta byggir á grundvelli frjálsrar og virkrar samkeppni. Ýmsir hafa litið svo á, að ef frv. þetta verður að l., þá verði framleiðendum og seljendum í sjálfsvald sett, á hvaða verði og með hvaða álagningu þeir selji vörur sínar og þjónustu, og þar með muni allt verðlag í landinu stórhækka. Þetta er mesti misskilningur. Samkeppnin er ekki virk, nema hún sýni árangur fyrir neytandann, og geri hún það ekki, er um að ræða takmarkaða samkeppni eða ósanngjarna verðlagningu, er samkvæmt ákvæðum frv. á þá að bregðast þannig við að setja hámarksverð, hámarksálagningu eða verðstöðvun um tiltekinn tíma, ef önnur mildari ráð duga ekki. Það er einmitt kostur við þetta frv. að það eru settar fram margvíslegar reglur um það, hvernig við skuli brugðizt, ef verðlagsþróun reynist ósanngjörn gagnvart neytendum.En í gildandi l. eru engin slík ákvæði. Þar segir aðeins, að verðlagsstjóri skuli fylgjast með verðlagi í landinu.

Þeirri skoðun er mjög haldið á lofti, að þar sem kaupsýslustéttirnar styðji þetta frv., hljóti það að vera almenningi óhagstætt. Þessi röksemdafærsla er þó vægast sagt hæpin, þegar málið er athugað nánar. Í fyrsta lagi geta hagsmunir framleiðenda og neytenda farið saman, og með frv. er einmitt leitazt við að finna sameiginlegan hagsmunagrundvöll þessara aðila. Í annan stað hafa kaupsýslustéttirnar með stuðningi sínum við frv. viðurkennt, að frjálsri og virkri samkeppni verður ekki haldið uppi nema með sterku aðhaldi ríkisvaldsins, og þá viðurkenningu tel ég vissulega nokkurs virði. Á hinn bóginn efast ég um það, að allir framleiðendur og kaupsýslumenn hafi gert sér rétta grein fyrir því, hvað þetta frv. raunverulega boðar.

Núgildandi verðlagskerfi hefur verið fundið það til foráttu, að það hvetji menn ekki til nýjunga í verzlunarháttum, að það örvi ekki vöruseljendur til að gera hagstæð innkaup og auka hagkvæmni í rekstri. Þessi gagnrýni hygg ég, að hafi við rök að styðjast. Þetta verðlagskerfi hefur heldur ekki megnað að halda neytendunum vakandi. Þeir hafa yfirleitt gengið út frá því, að verðlagið væri víðast hvar það sama í verzlunum, og treyst í því efni á verðlagsyfirvöldin. Með því að taka upp virka samkeppni og reyna að örva hana eru meiri líkur á því, að neytendur vakni til vitundar um hagsmuni sína og skyldur. Ég tel, að ekkert verðlagskerfi geti orðið þjóðinni hagfellt, þegar til lengdar lætur, ef neytendur þekkja ekki sinn vitjunartíma. Í þessu sambandi þarf að hugleiða, hvort ekki sé tímabært að setja hér sérstaka löggjöf um neytendamálefni.

Þegar kaupgjaldshækkanir hafa átt sér stað, hefur verðlag á vörum og þjónustu, sem verðlagsákvæðin eru látin taka til, hækkað svo að segja sjálfkrafa með samþykki verðlagsyfirvalda. Þetta er að vissu leyti eðlilegt, þar eð launakostnaður framleiðenda og seljenda hefur hækkað. Reynslan sýnir, að það er torvelt að láta framleiðendur og seljendur taka á sig hækkuð launaútgjöld, en frekar sé ég þó von til þess, að svo megi skipa málum á grundvelli þeirrar virku samkeppni, sem frv. þetta leggur grundvöll að.

Í núgildandi verðlagslöggjöf er ekki að finna neina löggjöf um samkeppnishömlur. Í frv. er hins vegar sérstakur kafli um þetta efni, og er þar um markverð nýmæli að ræða. Í þessum kafla segir m. a., að verðgæzluskrifstofan skuli hafa eftirlit með einokunarfyrirtækjum og markaðsráðandi fyrirtækjum, og að samninga og samþykktir um samkeppnishömlur skuli tilkynna til verðgæzluskrifstofunnar eftir kröfu þriggja manna nefndar, er fer með ákvörðunarvald í þessum málum samkvæmt þessum kafla. Enn fremur segir þar, að samkeppnishömlur teljist skaðlegar, þegar þær hafa ósanngjörn áhrif á verðmyndun og atvinnustarfsemi frá þjóðfélagslegu sjónarmiði eða komi í veg fyrir beztu hagnýtingu í framleiðslu, vörudreifingu og þjónustu. Þriggja manna nefndin og verðgæzluráð hafa svo samkvæmt frv. heimild til að grípa til róttækra gagnráðstafana til að taka fyrir hin skaðlegu áhrif af samkeppnishömlunum. Ég skal að vísu játa það, að sumt í þessum kafla finnst mér nokkuð fræðilegt og ekki alls kostar í takt við raunveruleikann. T. d. hef ég ekki trú á því, að það takist að jafnaði að sanna á fyrirtæki samninga og samþykktir um samkeppnishömlur, en það kemur ekki að sök, því það er fyrst og fremst verðlagningin hjá fyrirtækjunum, sem leiðir í ljós, hvort um takmarkanir á samkeppni er að ræða eða ósanngjarna verðlagningu, og sé svo, eru nægar heimildir fyrir hendi til að grípa í taumana.

Í frv. felst það nýmæli, að Hæstiréttur skal skipa 2 menn í þriggja manna nefnd og verðgæzluráð, er hafi þekkingu á atvinnu- og viðskiptamálum og kunnáttu í lögfræði og hagfræði. Með þessum hætti koma til fagleg og hlutlaus sjónarmið um úrlausn verðlagsmála, og er það tvímælalaust ávinningur.

Ýmiss konar nýmæli eru einnig í frv., sem hafa það markmið að tryggja rétt neytenda og einstakra atvinnufyrirtækja gegn óbilgjörnum viðskiptaháttum. Skal ég hér minnast á nokkur þeirra: Samkvæmt 1. málsgr. 9. gr. frv., getur verðgæzluskrifstofan sett reglur um verðjöfnun í því skyni að tryggja stöðugt verð. Samkvæmt 1. málsgr. 20. gr. getur þriggja manna nefndin skyldað fyrirtæki til að selja nánar tilgreinda vöru eða þjónustu til annars fyrirtækis, ef synjun um sölu telst skaðleg fyrir samkeppnishætti. Samkvæmt 22. gr. frv. á verðgæzluráð að vinna að því að setja reglur um að tilgreina á umbúðum magn vörutegunda. En í þessu efni hefur innlendum framleiðsluvörum hingað til verið mjög áfátt. Einnig getur verðgæzluráð, samkvæmt 22. gr., gefið fyrirmæli um það, að á umbúðir séu skráðar nánari upplýsingar um efni og eiginleika vörunnar, sem er líka mikilvægt ákvæði. Og samkvæmt 30. gr. frv. skal hraða eftir föngum meðferð mála vegna brota á lögunum, og héraðsdómarar skulu án tafar tilkynna verðgæzluskrifstofunni málalok, og einnig skulu þeir sjá um, að dómarnir séu birtir almenningi, en þetta ákvæði tel ég mjög þýðingarmikið.

Í 2. gr. frv. eru reglur um gildissvið laganna. Þar segir, að lögin taki til hvers konar atvinnustarfsemi á sviði framleiðslu, verzlunar og þjónustu, án tillits til þess, hvort hún er rekin af einstaklingum, félögum eða opinberum aðilum. Ennfremur segir í gr., að l. taki ekki til launa fyrir vinnu í annarra þjónustu, né til húsaleigu. L. ná heldur ekki til útflutnings né til verðlagningar, sem ákveðin er með sérstökum l. Þau taka því ekki til landbúnaðarafurða, né heldur til lyfjasölu og sölu á áfengi og tóbaki. Í niðurlagi 2. gr. segir svo, að ríkisstj. setji nánari reglur um skiptingu verksviðs og valds milli viðkomandi aðila, að því er varðar atvinnustarfsemi, sem hlítir sérstakri löggjöf.

Það gefur auga leið, að skipt verður um verðgæzlukerfi, ef frv. þetta verður samþykkt. Nytsemi verðlagslaga verður ekki metin út frá bókstafnum einum saman, heldur er þar mikið undir framkvæmdinni komið. Af þeim sökum er það æskilegt, að skipting frá gamla kerfinu yfir í hið nýja kerfi geti gerzt þannig, að þar verði ekki um of snögg umskipti að ræða, heldur stig af stigi og með alllöngum fyrirvara, svo að verðgæzluskrifstofunni gefist tóm til þess að undirbúa sig undir það að geta framkvæmt nýja kerfið, sem leggur verðlagsyfirvöldunum ýmsar nýjar skyldur á herðar og felur þeim vandasamara verkefni en áður. Þessum sjónarmiðum eru gerð skil í 31. gr. frv. og í ákvæðum til brb. Samkv. 31. gr. öðlast l. ekki gildi fyrr en einu ári eftir, að þau verða staðfest. En samkvæmt brb.-ákvæðinu skulu samþykktir um hámarksálagningu og hámarksverð halda áfram gildi sínu eftir gildistöku l., unz verðgæzluráð hefur tekið afstöðu til þeirra. Þessar reglur eru nauðsynlegar til þess að nýja kerfið geti, ef til kemur, hlotið nægilegan undirbúnings- og aðlögunartíma.

Þetta frv. um verðgæzlu og samkeppnishömlur hefur hlotið langan og rækilegan undirbúning. Um það hafa fjallað sérfræðingar, svo og fulltrúar margs konar samtaka. Og sérstaklega vil ég benda á, að fulltrúar neytendasamtakanna, Kvenfélagasambands Íslands og samvinnuhreyfingarinnar hafa mælt með frv.

Þá vil ég að lyktum leyfa mér að gera nokkra grein fyrir þeim brtt. við frv., sem meiri hl. allshn. flytur á þskj. 435. 1. brtt. er á þá lund, að orðið „hagnaður“ í a-lið 1. gr. frv. falli niður. Þessi till. er gerð með tilvísun til fyrirvara Hjartar Torfasonar sem kemur fram í grg. með frv. Það er á bls. 36, en hann segir svo með leyfi forseta:

„Í því sambandi vil ég geta þess, að ég tel orðinu „hagnaði“ í a-lið 1. gr. í raun og veru ofaukið, og sé það fremur til lýta en hitt. Þar sem um ósanngjarnan hagnað er að ræða, mun hann annað hvort stafa af ósanngjörnu verði eða ósanngjörnum viðskiptaháttum, nema hvort tveggja sé. Mundi það ekki breyta efni frv. að mínum dómi, þótt orðið væri fellt brott.“

Önnur brtt. á þskj. 435 er við 10. gr. frv. En í henni segir svo: „Verðákvarðanir samkvæmt 7. gr. skulu miðaðar við afkomu fyrirtækja, sem rekin eru á tæknilega og fjárhagslega hagkvæman hátt.“ Síðan er þetta nánar greint í 2. málsgr. 10. gr. Brtt. felur einkum tvennt í sér: Í fyrsta lagi er ekki vitnað til 7. gr. í heild í brtt., heldur eingöngu til 1. og 2. töluliðar 7. gr., þ. e. a. s. þar sem settir eru fram skilmálar um hámarksverð eða hámarksálagningu og gerð verðútreikninga. Hins vegar lítum við, sem flytjum þessa brtt., svo á, að ef verðstöðvun þarf að gera á vissum sviðum allt að 6 mánuði í senn, samanber 3. tölulið 7. gr. frv., þá sé ekki hægt að setja slíka verðstöðvun sem bráðabirgðaúrræði — að þá sé ekki hægt að setja hana á þeim grundvelli, sem lagður er í 10. gr. frv. um verðákvarðanir. Þess vegna er 10. gr. hér, eins og lagt er til, að hún verði samkvæmt brtt., takmörkuð við 1. og 2. tölul. 7. gr. Í 2. mgr. 10. gr., eins og hún er í frv., segir, að verð og álagningu megi ekki ákvarða lægri en svo, að fyrirtæki þeirrar tegundar, er í 1. mgr. getur, fái greiddan nauðsynlegan kostnað við innkaup eða endurinnkaup vöru, framleiðslu, aðflutning, sölu, flutning ásamt afskriftum, svo og sanngjarnan hreinan hagnað, þegar tekið er tillit til áhættunnar á framleiðslu vörunnar og sölu. Þessu er breytt hér í brtt. okkar á þann hátt fyrst og fremst, að felld eru út orðin „sanngjarnan hreinan hagnað“, en í staðinn koma „vextir af eigin fjármagni“. Þegar aðrar stéttir þurfa að sæta því, að þeirra hlutur sé reiknaður út af opinberum aðilum eða sérstökum aðilum, sem um það fjalla, eins og t. d. við skulum segja bændastéttin, bátaeigendur og hraðfrystihúsaeigendur, þegar verðlagsráð sjávarútvegsins situr á rökstólum, þá er yfirleitt ekki í þessum tilvikum gengið út frá því, að aðilarnir fái í sinn hlut sanngjarnan hreinan hagnað, heldur vexti af eigin fjármagni, og lengra sé ekki sanngjarnt að ganga hér í þessu tilviki, enda má auðvitað lengi um það deila, hver eigi að vera sanngjarn hreinn hagnaður, menn geti vel við unað, ef þeir fá vexti af eigin fjármagni. Með því er auðvitað átt við hér, að framleiðendur fái þessa vexti af eigin fjármagni, hvort sem þetta fjármagn liggur í fasteignum, lausafé eða peningum og alveg án tillits til þess, hvernig fyrirtækin eru, í hvaða formi þau eru rekin, hvort þetta eru samvinnufélög, hlutafélag, sameignarfélög eða einkafyrirtæki.

Ég bendi á það, að 10. gr. er ein af grundvallargreinum þessa frv., vegna þess að í niðurlagi 18. gr. frv. segir: „Mat á því, hvort verð og álagning er ósanngjörn, skal byggt á ákvæðum 10. gr.“ Þetta eru þá þær breytingar, sem við leggjum til við 10. gr. — þessar tvennar, sem ég hef hér lýst.

Þá kemur næst 3. brtt. við 11. gr., en í 11. gr. segir, að verðgæzluskrifstofan geti í því skyni að efla verðsamkeppni og til að tryggja sanngjarna verðlagsþróun, rannsakað verð og álagningarhætti á einstökum vörum og birt grg. og sérstakar tilkynningar þar um. Hér er hert á þessu og sagt: „skal gera þetta“, og enn fremur er því bætt við, að sérstaka áherzlu beri að leggja á brýnustu lífsnauðsynjar í þessu sambandi, að með þeim verði fylgzt alveg sérstaklega og grg. birtar um þær.

Þá er 4. brtt. á þessu þskj. Hún er við 12. gr. frv., síðari málsl. 1. mgr. 12.gr., en þar segir í frv.: „Eftirlitið tekur og til samninga og samþykkta um samkeppnishömlur“. En samkv. brtt. okkar á þessi málsl. að hljóða þannig: „Eftirlitið tekur einnig til samninga og samþykkta fyrirtækja um samkeppnishömlur, svo og til þess, ef ósanngjörn verðlagning eða álagning gefur til kynna, að samkeppnishömlur eigi sér stað í reynd“. Þarna er maður fyrst og fremst með það í huga, að samkeppnishömlur geta átt sér stað í verki, þó að ekki sé hægt að leiða sannanir að því, að beinir samningar hafi átt sér stað eða samþykktir verið gerðar, heldur sé um það þegjandi samkomulag eða eitthvað slíkt, sem hafi átt sér stað. Það verði fyrst og fremst að athuga sjálfa verðlagninguna, það sé hún, sem í raun og veru ráði miklu um það, hvort það séu samkeppnishömlur eða takmörkun á samkeppni fyrir hendi.

Þá kemur 5. brtt., sem er við 16. gr. frv., og er á þá lund, að aftan við 16. gr., 3. mgr., bætist orðin: „en heimilt er verðgæzluráði að beita ákvæðum 7. gr. án frumkvæðis þriggja manna nefndar“. Þegar frv. var rætt í allshn., komu fram þær raddir, að ákvæðum 7. gr. væri e. t. v. ekki hægt að beita í vissum tilvikum af verðgæzluráði, nema um það kæmi fram krafa frá þriggja manna n. Að vísu kemur það nú nokkuð ljóst fram í grg., að þetta er ekki rétt skilið, en til þess að taka af allan vafa um það, að verðgæzluráð gæti gert þetta á eigin spýtur, þá er þessi brtt. sett hér fram.

Þá er síðasta brtt. á þskj. 435, en hún er við 1. mgr. 22. gr. Í þessari gr. frv. segir, að verðgæzluráð skuli stefna að því í samráði við hlutaðeigandi samtök að setja reglur, en hér er þetta orðað nokkuð ákveðnara og sagt að það skuli setja þessar reglur í samráði við hlutaðeigandi samtök.

Ég hef þá lýst þeim brtt., sem meiri hl. allshn. hefur lagt fram við frv., en að öðru leyti styður

meiri hl. n. þetta frv. og leggur til, að það verði samþykkt með þeim brtt., sem ég hef lýst.