01.04.1971
Sameinað þing: 39. fundur, 91. löggjafarþing.
Sjá dálk 198 í D-deild Alþingistíðinda. (3668)

294. mál, landhelgismál

Ólafur Jóhannesson:

Herra forseti. Góðir áheyrendur. Ég held, að stækkun landhelginnar sé stærsta mál þjóðarinnar um þessar mundir. Þar er ekki um neina stundarhagsmuni að ræða, heldur framtíðaröryggi þjóðarinnar og jafnvel tilverugrundvöll, því að um langa framtíð mun lífsafkoma Íslendinga byggjast öðru fremur á fiskveiðum og hagnýtingu sjávarafla. Vegna breyttra aðstæðna er 12 sjómílna landhelgi orðin allsendis ófullnægjandi. Útfærsla fiskveiðimarkanna og skynsamleg hagnýting landgrunnsfiskimiðanna er lífshagsmunamál fyrir þjóðina. Um það verður naumast deilt á innlendum vettvangi. En nauðsyn okkar er aðeins önnur hlið þessa máls. Hin hliðin er rétturinn. Hver er hinn lagalegi réttur okkar til að stækka fiskveiðilandhelgina einhliða eftir þörfum? Það er hin stóra spurning, sem samhljóða svör fást varla við, því að skoðanir þjóða eru skiptar um það, hverjar skorður alþjóðalög setja einstökum ríkjum í þessu efni. Auk þess koma hér til landhelgissamningarnir við Breta og Þjóðverja frá 1961, sem fela í sér sérstakar og óvenjulegar kvaðir. Landhelgismálið er ekki aðeins innanríkismál, heldur öðrum þræði utanríkismál. Þess vegna er okkur vandi á höndum, og þess vegna er landhelgismálið enginn leikur við að fást, heldur erfitt mál og vandasamt. Af því höfum við reynsluna. Á því þarf vissulega að halda með djörfung og festu, en líka hæfilegri gætni.

Vegna þess hversu landhelgismálið er vandasamt og vegna væntanlegrar utanaðkomandi andstöðu er mikil nauðsyn, að um aðgerðir í málinu sé sem mest samstaða. Að baki aðgerðum þarf helzt að standa einhuga þjóð. Á það hefur Framsfl. jafnan lagt ríka áherzlu. Þess vegna voru það rétt vinnubrögð, er sett var á stofn samstarfsnefnd stjórnmálaflokkanna til þess að kanna, hvort samstaða gæti ekki náðst þeirra í milli um markmið og leiðir í landhelgismálinu. Því miður hefur ekki tekizt að ná samkomulagi allra flokka um málið. Stjórnarflokkarnir voru ekki á þessu stigi reiðubúnir til ákveðinna og afgerandi ákvarðana. Þeir vildu skjóta slíkum ákvörðunum á frest, svo sem framlögð þáltill. þeirra ber vitni um. Samt er það síður en svo að mínum dómi, að starf landhelgisnefndarinnar hafi orðið árangurslaust. Það hefur stuðlað að og leitt í ljós, að allir flokkar virðast sammála um viss grundvallaratriði varðandi landhelgismálið, svo sem t.d. að næsti áfangi, hvenær sem að honum kemur, miðist við það, að fiskveiðilandhelgin verði a.m.k. 50 sjómílur, eða sem sagt, taki til fiskimiða landgrunnsins, að sett skuli sérstök mengunarlögsaga og allir þingflokkar skuli hafðir með í ráðum, þegar fjallað er um þetta mál. Mér finnst ástæða til að undirstrika þetta, því að þrátt fyrir allan ágreining mega þau atriði ekki gleymast, sem allir virðast þó sammála um, og ég held, að í raun og veru séum við allir Íslendingar sammála um markmið í landhelgismálinu, þó að skoðanir séu skiptar um leiðir og hraða í aðgerðum. En það er einkum tvennt, sem ber á milli stjórnarandstöðuflokkanna og stjórnarflokkanna í þessu máli. Við viljum tafarlausar aðgerðir og að ný fiskveiðimörk taki gildi eigi síðar en í sept. næsta ár. Stjórnarflokkarnir vilja enn láta sitja við fallegar yfirlýsingar, en fresta öllum endanlegum aðgerðum og ekki binda sig til eins eða neins á þessu stigi. Við viljum segja upp landhelgissamningunum við Breta og Þjóðverja, af því að við teljum kvaðir þeirra óeðlilegar og til þess fallnar að torvelda nauðsynlegar aðgerðir í landhelgismálinu. Stjórnarsinnar vilja halda dauðahaldi í bindingarákvæði þessara samninga og þá líklega annaðhvort af því að þeir telja þá óuppsegjanlega eða bindingarákvæði þeirra séu ekki varhugaverð. Þegar þrautreynt var í landhelgisnefndinni, að full samstaða gat ekki á þessu stigi náðst um aðgerðir, hlaut málið að koma til kasta Alþ. Hafa nú eins og kunnugt er verið lagðar tvær till. fyrir Alþ. um málið, önnur frá stjórnarandstöðunni, hin frá ríkisstj.

Það er að mínum dómi mikilvægt, að samstaða skuli hafa náðst um þetta mál á milli stjórnarandstöðuflokkanna. Það sýnir vilja manna til samstarfs um þetta mál, hvað sem ágreiningi um önnur mál líður. Till. stjórnarandstöðuflokkanna hefur verið birt, og ég tel því ekki ástæðu til að lesa hana hér. Kjarni hennar er sá, að nú þegar skuli hafizt handa um stækkun fiskveiðilandhelginnar, þannig að hún taki til fiskimiða landgrunnsins og verði 50 sjómílur frá grunnlínum allt í kringum landið, og komi sú stækkun til framkvæmda eigi síðar en 1. sept. næsta ár. Það skref, sem hér er lagt til, að stigið sé, er í fullu samræmi við fyrri yfirlýsingar og aðgerðir Íslendinga og eðlilegt framhald þeirra. Lögin um vísindalega verndun fiskimiða landgrunnsins, sem sett voru árið 1948, eru byggð á þeirri forsendu, að landgrunnið tilheyri íslenzku yfirráðasvæði. Og árið 1969 voru á grundvelli alþjóðasamþykktar sett lög um yfirráðarétt íslenzka ríkisins yfir hafsbotninum á landgrunninu umhverfis Ísland. Og það er auðvitað eðlilegt og rökrétt, að rétturinn til hafsbotnsins og auðæfa sjávarins yfir honum fylgist að. Önnur niðurstaða er í raun og veru andstæð heilbrigðri skynsemi. Samt er það staðreynd, að í dag skortir mikið á, að þessi skilningur eigi nægu fylgi að fagna. Margar þjóðir, þ. á m. stórþjóðir, eru honum andvígar. En ég trúi ekki öðru en honum vaxi fylgi. Enn fremur má nefna yfirlýsingar íslenzkra stjórnarvalda, Alþ. og ríkisstj., bæði frá 1959 og 1961 um rétt til landgrunnsins og öflun viðurkenningar annarra þjóða á þeim rétti. Sama sjónarmið kom fram í orðsendingu ríkisstj. til þjóðréttarnefndarinnar árið 1952. Hér er því í rauninni aðeins um að ræða framkvæmd margyfirlýstrar stefnu íslenzkra stjórnarvalda. Væntanlega vill enginn halda því fram, að framangreindar yfirlýsingar hafi verið markleysa.

Það er réttur hvers ríkis að ákveða sjálft landhelgi sína að því leyti, sem þjóðarétturinn setur þeim ákvörðunarrétti ekki skorður. En þjóðarétturinn er að þessu leyti til ákaflega ófullkominn, og þess vegna deila ríkin um það, hvað þjóðarétturinn leyfi í þessu efni. Og þar eru það oft hagsmunirnir, sem mestu ráða um afstöðuna, og rétturinn er skoðaður frá því sjónarhorni. En það er held ég staðreynd, hvort sem mönnum líkar hún betur eða verr, að það eru ekki til neinar viðurkenndar þjóðréttarreglur um víðáttu landhelgi. Ríkin ákveða landhelgi sína með svo mismunandi móti og hafa jafnan gert, að það er útilokað að halda því fram, að um það hafi myndazt nokkur þjóðréttarvenja. Þrátt fyrir ítrekaðar tilraunir, bæði af hálfu gamla Þjóðabandalagsins og Sameinuðu þjóðanna, hefur ekki tekizt að fá gerða neina alþjóðasamþykkt eða samning um víðáttu landhelgi. Ráðstefnurnar 1930, 1958 og 1960 hafa allar að því leyti til orðið árangurslausar. Hér er eigi heldur við að styðjast nein fordæmi frá alþjóðadómstóli. Skoðanir þjóðréttarfræðinga á því, hver vera ætti víðátta landhelgi, hafa verið mjög breytilegar frá einum tíma til annars. Ég held þó, að fullyrða megi, að skoðanir þeirra hafi yfirleitt færzt í þá átt að viðurkenna rýmri landhelgi en áður. Í framkvæmd hefur réttarþróunin gengið í sömu átt. Árið 1952 heyrði það til undantekninga, að gert væri ráð fyrir stærri landhelgi en 4 sjómílum. Sex árum síðar var hægt að færa út í 12 sjómílur, m.a. vegna þess álits, sem þá var komið frá þjóðréttarnefndinni. Síðan hafa mörg ríki fært landhelgi sína út, og yfir 20 ríki hafa ákveðið stærri landhelgi en 12 sjómílur, sum jafnvel allt upp í 200 sjómílur. Þessi réttarþróun byggist vitaskuld á þörfum þjóðanna vegna breyttra aðstæðna af völdum nýrrar tækni, stækkandi skipa og aukinnar sóknar. Sjálfsagt hafa komið fram mótmæli gegn 200 sjómílna landhelgi. En mér er ekki kunnugt, að gripið hafi verið til neinna verulegra gagnaðgerða gegn þeim ríkjum, sem lengst hafa gengið í landhelgisútfærslu.

Þegar litið er til réttarframkvæmdarinnar og þess, hve efni þjóðaréttarins er hér óljóst, get ég ekki séð, að hægt sé að halda því fram með rökum, að þjóðréttarreglur séu því til fyrirstöðu, að Íslendingar færi fiskveiðilandhelgi sína út í 50 sjómílur. Það er því að mínum dómi fráleitt að telja slíka útfærslu brot á alþjóðalögum. En sérstaka áherzlu vil ég leggja á það, að vegna sérstöðu sinnar og lífshagsmuna hljóta Íslendingar í þessu efni að eiga þann rétt, sem þjóðir geta mestan átt. Það er kjarni málsins. Það er sterkasta röksemd okkar fyrir útfærslu. Þau rök hljóta að hafa áhrif á almenningsálitið í heiminum, og fram hjá því geta alþjóðastofnanir ekki heldur gengið.

En þó að mér finnist rök þessi góð og gild, þýðir ekki að neita því, að uppi eru önnur sjónarmið og aðrar skoðanir og þá ekki hvað sízt á meðal gamalla forréttindaþjóða. Það þarf því enginn að ætla, að umsvifalaust verði fallizt á málsástæður okkar, og það er meira en vafasamt, að alþjóðadómstóllinn í Haag mundi fallast á þau sjónarmið, sem ég hef sett hér fram. Við skulum þess vegna alveg reikna með því, að það geti reynzt þungur róður að settu marki. Því meiri þörf er á því, að þjóðin standi einhuga að ákvörðun um 50 sjómílna

landhelgi, en það er að þessu sinni hæfilegt skref að mínum dómi.

Í tillögu okkar stjórnarandstæðinga er gert ráð fyrir því, að stækkun fiskveiðilandhelginnar komi til framkvæmda eigi síðar en 1. sept. 1972. Með því er tryggt, að hún komi til framkvæmda, áður en fyrirhuguð ráðstefna um réttarreglur á hafinu kemur saman, en henni er m.a. ætlað að fjalla um víðáttu landhelgi. Við teljum óvarlegt að fresta ákvörðun fram yfir þessa ráðstefnu. Á þessu stigi verður auðvitað ekkert fullyrt um það, hverjar niðurstöður verða á þeirri hafréttarráðstefnu. Auðvitað vonum við, að þær verði hagstæðar okkar sjónarmiðum og að viðurkennd verði heimild ríkja til að ákveða sem víðtækasta landhelgi. Að þeirri þróun þjóðaréttar ber okkur að stuðla á allan hátt, bæði með eigin aðgerðum fyrir ráðstefnuna og með samstarfi við þær þjóðir, sem berjast fyrir sem stærstri fiskveiðilandhelgi, svo sem lagt er til í till. okkar, og við framsóknarmenn höfum reyndar áður gert till. um. En málstað þeirra þjóða styðjum við einmitt bezt með því að sýna samstarfsvilja okkar í verki og stækka fiskveiðilögsöguna fyrir ráðstefnuna. Því fleiri ríki, sem hafa ákveðið stærri landhelgi en 12 mílur, áður en ráðstefnan hefst, því minni líkur eru til þess, að 12 sjómílna reglan verði staðfest á ráðstefnunni sem alþjóðalög. En við vitum, að það er einmitt yfirlýst markmið voldugustu stórþjóðanna. Áhrif þeirra geta orðið nokkuð mikil á ráðstefnunni. Þess vegna megum við ekki loka augunum fyrir þeim möguleika, að svo kunni að fara, að 12 sjómílna reglan hljóti þar staðfestingu, en í því falli gæti það haft sína þýðingu að hafa þegar fært út fiskveiðimörkin, því að e.t.v. yrði tekið tillit til þess og rýmri landhelgi, sem komin væri til framkvæmda, látin haldast. Hitt er einnig hugsanlegt, að ráðstefnan ráði ekki við hin viðamiklu verkefni sín, henni verði að einhverju leyti frestað eða ný ráðstefna kvödd saman síðar. Biðin gæti því orðið nokkuð löng, og svo getur ráðstefnan orðið árangurslaus, eins og hinar fyrri.

Af ástæðum þeim, sem hér hafa verið greindar, teljum við sjónarmið ríkisstj. að því er þetta varðar óráðleg og algjörlega óviðunandi, en í till. hennar er endanlegum ákvörðunum og framkvæmdum öllum slegið á frest um óákveðinn tíma eða a.m.k. fram yfir fyrirhugaða ráðstefnu. Vitaskuld segir það alls ekkert um endanlegar ákvarðanir um gildistöku fiskveiðimarka, þó að semja eigi frv. um landhelgi og leggja það fyrir næsta Alþ. Það gæti bara reynzt snuð. Í till. ríkisstj. eru sem sagt allar dyr látnar standa opnar.

Ég vek athygli á því, að með tímasetningunni 1. sept. 1972 á að fást nægilegt svigrúm til nauðsynlegs undirbúnings. Hér er því ekki verið að hrasa að neinu fyrirhyggjulaust. En að réttu lagi ættu auðvitað margar undirbúningsaðgerðir þegar að hafa verið gerðar. Að því hefði stjórnin átt að vinna. Auðvitað er ég ekki með þessu að segja, að endilega þurfi að bíða til 1. sept. 1972, því fer fjarri. Ef við erum tilbúnir fyrr og erum lausir undan landhelgissamningunum við Breta og Þjóðverja, þá er ekki eftir neinu að bíða. Hér er aðeins um lokamark að ræða.

Við teljum, að eðlilegur undanfari útfærslunnar sé sá, að Ísland segi upp landhelgissamningunum við Breta og Vestur-Þjóðverja. Því er í till. okkar lagt til, að þeim samningum sé sagt upp. Samningar þeir hafa með réttu verið kallaðir nauðungarsamningar. Samt sem áður voru þeir gerðir af réttum stjórnarvöldum og á löglegan hátt. Þeir verða því ekki virtir að vettugi, enda hlýtur það að vera eitt fyrsta boðorð Íslendinga að standa við allar skuldbindingar gagnvart öðrum þjóðum. En í samningum þessum skuldbinda Íslendingar sig til að tilkynna samningsaðilum um fyrirhugaða landhelgisútfærslu með sex mánaða fyrirvara, áður en kemur til framkvæmda, og að hlíta úrskurði alþjóðadómstólsins um lögmæti slíkrar útfærslu, ef um hana kemur til ágreinings og annar hvor samningsaðili ber málið undir dóminn. Þessi ákvæði eru bæði óviðeigandi og óvenjuleg. Það er óviðeigandi að játast undir slíka tilkynningarskyldu og getur opnað leið fyrir einhvers konar samningaumleitunum og óeðlilegum utanaðkomandi þrýstingi. Það er óeðlilegt að binda sig þannig fyrir fram gagnvart einstöku ríki og áður en nokkuð er vitað, hvernig ágreiningurinn er vaxinn, til að hlíta úrskurði alþjóðadómstóls. Það er hætt við, að slíkt ákvæði verki sem hemill á aðgerðir íslenzkra stjórnarvalda í landhelgismálum, og í mínum huga er enginn efi á því, að það er brezki samningurinn, sem nú heldur aftur af ríkisstj. í málinu. Þess vegna er skynsamlegast að segja þessum samningum upp og losa sig þannig undan bindingarákvæðum þeirra.

Nú er það að vísu svo, að í þessum samningum eru engin uppsagnarákvæði. Samt verður því naumast haldið fram, að þeir eigi að gilda um alla eilífð. Ég held, að slíkum samningum verði a.m.k. sagt upp með hæfilegum fyrirvara vegna brostinna forsendna, enda þótt engin bein uppsagnarákvæði séu í þeim. Ég hygg einmitt, að fyrir því sé gert ráð í samþykkt um milliríkjasamninga, sem þjóðréttarnefndin samdi uppkast að á sínum tíma. En við viljum einmitt byggja uppsögnina á lífshagsmunum þjóðarinnar og breyttum aðstæðum frá því að samningarnir voru gerðir, þ.e. á brostnum forsendum. Vel má vera, að þennan skilning megi eitthvað hártoga og um hann verði deilt, en ég held, að önnur niðurstaða sé andstæð heilbrigðri skynsemi. Við viljum sem sagt byrja á því að segja þessum samningum upp með hæfilegum fyrirvara. Er sjálfsagt að leita ráða hinna fróðustu manna um það, hvað sé hæfilegur fyrirvari. Auðvitað er rétt að byrja á því að ræða við þessar þjóðir, og má vel vera, að þær vildu þá fallast á að leysa okkur undan þessum kvöðum, og þyrfti þá ekki til neinnar uppsagnar að koma. Að gefnu tilefni vil ég taka það sérstaklega fram og leggja á það áherzlu, að mér hefur vitaskuld aldrei til hugar komið, að Íslendingar gætu látið svo sem þessir samningar væru ekki til. Stjórnarflokkarnir vilja ekki segja þessum samningum upp. Að sjálfsögðu má færa fiskveiðimörkin út, þrátt fyrir samningana, m.a. 50 sjómílur út frá grunnlínum. Við því er ekkert bann í samningunum. En stjórnarsinnar hljóta þá að gera ráð fyrir því að eiga það undir úrskurði alþjóðadómstólsins, hvort sú útfærsla sé lögleg eða ekki. Ég persónulega tel málstað Íslands svo góðan, að ég vil gjarnan trúa því, að niðurstaða dómsins yrði Íslandi hagstæð. Enda getur enginn fullyrt um niðurstöður fyrir fram, þegar við engar skýrar réttarheimildir er að styðjast. En hitt veit ég, að færustu þjóðréttarfræðingar eru þeirrar skoðunar, að dómstóllinn mundi ekki, eins og sakir standa og hann er skipaður í dag, fallast á að viðurkenna 50 sjómílna fiskveiðilandhelgi. Ég tel fráleitt að virða álit slíkra manna að vettugi. Ég held því, að menn verði að horfast í augu við það, hvort sem þeim þykir það ljúft eða leitt, að því fylgir mikil áhætta, eins og málin standa í dag, að leggja spurningu um lögmæti 50 sjómílna landhelgisútfærslu undir úrskurð alþjóðadómstólsins. Auðvitað eiga dómendur alþjóðadómstólsins að vera óháðir og eru það sjálfsagt, en óhjákvæmilega eru þeir háðir kenningum, sem þeir hafa lært í heimalandi sínu og litaðar eru af þeim viðhorfum, sem þeir hafa alizt upp við.

En landhelgismálið er ekki bara lagaspurning. Það er pólitískt mál. Voldugustu stórþjóðir eru andsnúnar okkar sjónarmiðum, og þegar þannig stendur á, verður valdið stundum réttinum yfirsterkara.

Í till. okkar er lagt til, að mengunarlögsaga sé ákveðin 100 sjómílur og sú ákvörðun þegar í stað tilkynnt öðrum ríkjum. Þarf naumast að fjölyrða um nauðsyn þess eins og á stendur.

Eins og áður er sagt, er þáltill. ríkisstj. fyrst og fremst um samningu frv. um réttindi yfir landgrunninu og hagnýtingu auðæfa þess. Þar eru nefnd ýmis atriði, sem frv. á að fela í sér eða taka afstöðu til. Það er furðulegt tómlæti af stjórnarflokkunum að hafa ekki þegar gert upp hug sinn í þeim efnum. Frv. á að leggja fyrir næsta Alþ., en lengra ná fyrirætlanir stjórnarflokkanna ekki. Ekki orð um það, að frv. skuli afgreitt á næsta þingi, því síður vikið að gildistöku slíkra laga og ekkert um það sagt, hvorki í till. sjálfri né í grg., hvenær hugsanlegt sé, að stækkun landhelginnar komi til framkvæmda. Í till. eru því allir endar lausir, að því er landhelgina varðar. Það er sagt, að ráðrúm þurfi til að kynna sjónarmið Íslendinga og afla viðurkenningar annarra þjóða á þeim. Það hefur stjórnin átt að gera á undanförnum áratug. Það segist hún einnig hafa verið að gera, a.m.k. í kyrrþey, og sannleikurinn er auðvitað sá, að íslenzkir embættismenn og fulltrúar Íslands erlendis hafa verið að vinna að þessu. Það virðist því ekki þörf á neinu frekara ráðrúmi en gert er ráð fyrir í till. okkar.

Að því leyti, sem í till. stjórnarinnar er vikið að friðunaraðgerðum, þá er rétt að taka það fram, að um það efni er enginn ágreiningur, að þörf sé friðunaraðgerða utan núgildandi fiskveiðimarka, en rétti strandríkis til friðunaraðgerða á einhliða grundvelli utan landhelgi eru þröngar skorður settar. Það er hætt við, að þær mæti ekki síður mótspyrnu en stækkun fiskveiðilögsögunnar. Vegna þess, hve tillaga ríkisstj. er óákveðin og afslepp, er rétt að beina nokkrum spurningum til talsmanna hennar. Þjóðin á rétt á að fá við þeim skýr svör.

1. Telur ríkisstj., að stækkun landhelgi eigi að bíða fram yfir hafréttarráðstefnu Sameinuðu þjóðanna?

2. Telur stjórnin, að landhelgissamningarnir við Breta og Vestur-Þjóðverja séu óuppsegjanlegir?

3. Telur stjórnin ráðlegt að eiga það undir úrskurði Haag-dómstólsins, hvort fiskimið landgrunnsins tilheyri Íslendingum einum?

Í niðurlagi þeirrar grg., sem fylgir till. okkar stjórnarandstæðinga, segir svo: „Það er efalaust, að landhelgismálið er eitt allra stærsta mál þjóðarinnar. Því er mikilvægt, að um það mál geti ríkt sem mest þjóðareining. Af þeim ástæðum hafa stjórnarandstöðuflokkarnir frestað því mánuðum saman að leggja tillögur sínar fyrir Alþ., en fulltrúar þeirra í landhelgisnefndinni unnið að því að ná samkomulagi allra flokka um málið. Því miður hefur slík samstaða ekki náðst. Það er von og trú þeirra flokka, sem að þessari till. standa, að hún marki þá stefnu, sem allir flokkar eigi eftir að sameinast um, þótt það hafi ekki tekizt að sinni.“

Með þessum orðum vil ég ljúka máli mínu hér í kvöld, en bæti því við, að það er á valdi þjóðarinnar, á valdi kjósenda að koma því til leiðar. — Góða nótt.