10.12.1971
Neðri deild: 25. fundur, 92. löggjafarþing.
Sjá dálk 312 í B-deild Alþingistíðinda. (306)

86. mál, Framkvæmdastofnun ríkisins

Gylfi Þ. Gíslason:

Herra forseti. Þetta frv. er fyrsta meiri háttar frv. um efnahagsmál, sem hæstv. ríkisstj. flytur. Það fjallar um efni, sem er öllum jafnaðarmönnum hugstætt, áætlanagerð og skipulag framkvæmda, bæði opinberra framkvæmda og framkvæmda einkaaðila. Frv. grundvallast á þeirri stefnu, sem hefur verið í reynd hér á landi á undanförnum árum og raunar í nær öllum vestrænum ríkjum, að áætlanagerð sé nauðsynleg skynsamlegri hagstjórn. Að vísu eru orðin áætlun og áætlanagerð notuð í óljósri merkingu í frv., og er að því skaði. En einmitt þess vegna er ástæða til þess að hefja umr. um frv. á því að gera nokkra grein fyrir, hvað eðlilegt er að láta felast í þessum orðum.

Áætlanagerð er hagstjórnaraðferð til þess að beita á samræmdan hátt þeim tækjum, sem ríkisvaldið hefur yfir að ráða til þess að ná þeim markmiðum, sem stefnt er að í efnahagsmálum til langs tíma litið, en auk áætlanagerðar í þessum skilningi þarf ríkisvaldið að ráða yfir hagstjórnartækjum og stofnunum til að fást við vandamál liðandi stundar. Þegar ákveðin er skipan hagstjórnarstofnana og hagrannsóknastofnana, þarf að hafa bæði þessi sjónarmið í huga, en mér virðist, að því, hvernig fjalla skuli um efnahagsvandamál líðandi stundar, sé ekki gaumur gefinn í frv. Gera má ráð fyrir, að almennt samkomulag sé um það, hver vera skuli markmið hagstjórnar bæði líðandi stundar og til langs tíma, þ.e. að þau skuli vera fyrst og fremst full atvinna og ör hagvöxtur samfara jafnvægi í efnahagsmálum og réttlátri tekjuskiptingu. Það er misskilningur, að áætlanagerð byggist á beitingu sérstakra tækja til þess að ná tiltækum markmiðum. Hún grundvallast á beitingu þeirra tækja, sem fyrir hendi eru, til þess að ná þeim markmiðum, sem æskileg eru talin. Áður fyrr töldu ýmsir fylgismenn áætlanagerðar, að hún væri ekki möguleg, nema ríkisvaldið annaðhvort ætti mikilvæg atvinnutæki eða hefði a.m.k. vald til að segja atvinnurekendum fyrir verkum. Andstæðingar áætlanagerðar voru sömu skoðunar. Þeir byggðu andstöðu sína einmitt á því, að áætlanagerð hlyti að fylgja ríkisrekstur eða mikið vald ríkisins yfir atvinnulífinu. Þessar skoðanir eru nú taldar úreltar af hagfræðingum og stjórnmálamönnum á Vesturlöndum. Þess vegna er áætlanagerð hætt að vera verulegt deiluefni á stjórnmálavettvangi. Áætlanagerð er beitt í víðtækum mæli í vestrænum löndum, enda hefur samstaða aukizt mjög um þau markmið, er stefna ber að í efnahagsmálum, og mönnum er í vaxandi mæli orðið ljóst, að áætlanagerð er skynsamlegt tæki í sókn að því marki.

Víðast hvar á Vesturlöndum er um svo nefnt blandað hagkerfi að ræða, þ.e. að rekstur fyrirtækja er ýmist í höndum einkafyrirtækja, samvinnufyrirtækja eða opinberra aðila. Áætlanagerð í slíkum hagkerfum hefur borið mikinn og góðan ávöxt. Í ríkustum mæli hefur áætlanagerð verið beitt í Frakklandi, Hollandi og í Noregi, og hlýtur það að vekja athygli, að í þessum Löndum hafa ólíkir stjórnmálaflokkar verið við völd. Engu að síður hafa þeir allir beitt áætlanagerð í ríkum mæli og orðið vel ágengt. Í Austur-Evrópulöndum hefur áætlanagerð verið beitt í sambandi við allsherjar þjóðnýtingu og áætlanagerð verið rígskorðuð, miðstýrð og henni fylgt valdboð. Meðal þeirra, sem til þekkja og hlutlausum augum líta á málin, er enginn ágreiningur um það, að hagstjórn hefur tekizt mun verr í Austur-Evrópu en í Vestur-Evrópu. Ástæðan er m.a. sú, að hin vestræna tegund áætlanagerðar hefur sýnt mikla kosti fram yfir hina austrænu tegund hennar. Er sú reynsla jafnaðarmönnum, sem fyrstir settu fram kenninguna um frjálsa og lýðræðislega áætlanagerð, mikið ánægjuefni.

En það er ekki aðeins, að áætlanagerð sem viðurkennd hagstjórnaraðferð sé sótt í hugmyndaheim jafnaðarstefnunnar. Enn mikilvægara er hitt, að fljótlega eftir heimsstyrjöldina síðari hlaut það almenna viðurkenningu, að það væri skylda ríkisvaldsins að sjá svo um, að full atvinna væri í þjóðfélaginu, að hagvöxtur væri ör og jafnvægi í efnahagsmálum, þótt menn héldu að sjálfsögðu áfram að deila um, hvernig þjóðartekjum væri réttlátast skipt. En þessi stefna var einnig sótt í hugmyndaheim jafnaðarstefnunnar. Flokkar, sem áður höfðu verið hægrisinnaðir og andstæðir öllum afskiptum ríkisvalds af atvinnulífi, viðurkenndu nauðsyn þess, að viss ríkisafskipti væru nauðsynleg til þess, að þessum markmiðum yrði náð, og um leið, að áætlanagerð væri eitt þeirra tækja, sem hagkvæmt væri að beita í því skyni. Hér var í raun og veru um að ræða byltingu í hugsunarhætti um efnahagsmál. Þessi bylting, sem ýmsum er ekki enn svo ljós sem skyldi, er ein meginorsök þess, hversu mjög hefur dregið úr raunverulegum ágreiningi um stjórn efnahagsmála í vestrænum löndum á undanförnum áratugum: Þótt nýir flokkar komi til valda, fylgja þeir stefnu í efnahagsmálum, sem er svipuð þeirri, sem fylgt var áður, ef þeir eru skynsamir, framfarasinnaðir og frjálslyndir. Hins eru auðvitað mörg dæmi, að nýjar stjórnir hafi gert ótal óskynsamlegar og varhugaverðar ráðstafanir, en ekki vegna þess, að ekki hafi verið hægt að gera betur, heldur af hinu, að þær hefur skart þekkingu eða reynslu.

Upphaf áætlanagerðar hér á landi má rekja til skipulagsnefndar atvinnumála, sem ríkisstj. Hermanns Jónassonar kom á laggirnar 1934. Í skipunarbréfi nefndarinnar, sem Haraldur Guðmundsson atvmrh. skrifaði, er augljóst, að starfi nefndarinnar var ætlað að vera upphaf að áætlanagerð á Íslandi í nútímaskilningi, og var leitað ráða hjá einum helzta hagfræðingi Svía í því sambandi. Því miður tókst þó ekki að hefja slíka áætlanagerð, þar eð reynslan sýndi, að ekki voru fyrir hendi nægilegar upplýsingar um efnahagsmál, sem grundvalla mætti haldgóða áætlanagerð á. Þá voru t.d. engir þjóðhagsreikningar til. Þetta var ekkert einsdæmi um Ísland. Áætlanagerð í nútímaskilningi var hvergi tekin upp fyrr en að styrjöldinni lokinni. Skipulagsnefnd atvinnumála vann hins vegar merkilegt rannsóknastarf og safnaði nýjum upplýsingum, sem hagnýttar voru við stjórn efnahagsmála. Nýbyggingaráð, viðskiptaráð, fjárhagsráð og innflutningsskrifstofa fengust ekki heldur við áætlanagerð í nútímaskilningi. Verkefni þessara stofnana var að beita innflutnings- og gjaldeyrishöftum og fjárfestingareftirliti. Það er því miður útbreiddur misskilningur, að slíkt eigi eitthvað skylt við áætlanagerð, en svo er alls ekki. Allar þessar stofnanir beittu sér að vísu fyrir nokkrum rannsóknum í efnahagsmálum, og þær hafa eflaust reynt að koma við einhvers konar áætlunum við leyfisveitingar sínar. En öllum mun nú ljóst, að sem áætlanagerð mistókst starfsemi þessara stofnana, enda ekki við öðru að búast, þar sem engar upplýsingar voru fyrir hendi um þjóðarframleiðslu, fjárfestingu og neyzlu, enda er engin skýrsla um áætlanagerð til frá þessum árum. Gerðar voru og á sínum tíma svo nefndar 10 ára áætlanir um þróun landbúnaðar og rafveitingu. Hér var þó ekki um áætlanagerð að ræða í þeim skilningi, sem nú er lagður í það orð, enda voru þessar áætlanir ekki byggðar á athugunum á almennri efnahagsþróun né gerðar í samræmi við áætlanir á öðrum sviðum efnahagslífsins.

Áætlanagerð í nútímaskilningi hófst á Íslandi, er ríkisstj. Ólafs Thors fékk um það samkomulag við ríkisstj. Einars Gerhardsen í Noregi á miðju ári 1961, að hingað kæmu til starfa tveir starfsmenu norska fjmrn. og einn starfsmaður norska iðnrn. Þeir höfðu þá nýlokið störfum við undirbúning að norskrí þjóðhagsáætlun fyrir árin 1962–1965. Um svipað leyti var starf hagdeildar Framkvæmdabankans að gerð þjóðhagsreikninga komið það langt áleiðis, að hægt var að nota þá reikninga sem grundvöll áætlana. Ýmsir erfiðleikar reyndust á því brautryðjendastarfi, sem hinir norsku sérfræðingar hófu hér í samvinnu við íslenzka sérfræðinga, en þegar Efnahagsstofnuninni hafði verið komið á fót, var þráðurinn tekinn upp að nýju, seint á árinu 1962. Niðurstaðan varð fyrsta heildaráætlunin, sem gerð var um þjóðarbúskap Íslendinga, þjóðhags- og framkvæmdaáætlun ríkisstj. fyrir árin 1963–1966, og var hún lögð fyrir Alþ. í apríl 1963. Síðan hefur Efnahagsstofnunin haldið áfram starfi að ýmiss konar áætlanagerð. Er hér um að ræða samningu árlegra áætlana um opinberar framkvæmdir og fjáröflun til þeirra og sérstakar áætlanir á sviði samgöngumála og menntamála. Hafa þessar áætlanir verið gerðar í samvinnu við Seðlabanka og rn. Má í því sambandi nefna samgönguáætlun fyrir Vestfirði, en framkvæmdum samkv. henni er þegar lokið, atvinnumálaáætlun fyrir Norðurland, sem jafnframt felur í sér athugun á grundvallaratriðum í sambandi við mótun byggðastefnu, og loks er nýlokið samgönguáætlun fyrir Austurland.

Skynsamleg áætlanagerð í þjóðarbúskap hlýtur ávallt að byggjast á tvennu: Annars vegar samningu heildaráætlana af hálfu ríkisvaldsins og hins vegar áætlanagerð hinna einstöku eininga atvinnulífsins, fyrirtækja, fyrirtækjasamtaka, sveitarfélaga og annarra þeirra aðila, sem framkvæmdir hafa með höndum. Árangur áætlanagerðarinnar er undir því kominn, að áætlanir eininganna séu vel gerðar og heildaráætlanir séu rétt byggðat á grundvelli þeirra. Erfiðleikarnir á áætlanagerð á Íslandi hafa reynzt þeir, að áætlanagerð eininganna hefur ekki verið nógu traust, og á það bæði við opinbera aðila og einkaaðila. Þess vegna hefur samning heildaráætlana verið erfiðleikum bundin. En mikið hefur þó áunnizt og mikið gagn hlotizt af þeirri áætlanagerð, sem starfað hefur verið að. En brýnasta verkefnið í íslenzkri áætlanagerð nú er að stuðla að traustari áætlanagerð á einstökum sviðum en átt hefur sér stað. Við höfum þegar öðlazt nokkra reynslu í hinu, að semja heildaráætlun, ef steinarnir, sem bygginguna á að hlaða úr, eru rétt höggnir. Höfundum þessa frv. virðast ekki hafa verið þessi atriði nægilega ljós.

Þá hafa verið gerðar áætlanir á sviði atvinnumála af hlutaðeigandi rn. í samvinnu við Efnahagsstofnunina. Er hér aðallega um að ræða ítarlegar athuganir og áætlanir um þróun iðnaðarins, er unnar voru í sambandi við aðild Íslands að EFTA, og skýrslu um iðnþróunaráform, er gengið var frá í maí 1971. Þá hefur nefnd á vegum landbrn. og Efnahagsstofnunarinnar í fyrsta sinn gert athuganir samkv. ítarlegum gögnum um þróun og viðhorf í landbúnaði, er myndað geta grundvöll fyrir stefnumótun og áætlanagerð í þessari grein. Þá hefur Efnahagsstofnunin í samvinnu við verðlagsráð sjávarútvegsins og samtök í þeirri grein á síðastliðnum 6 árum komið á fót ítarlegu upplýsingakerfi um afkomu sjávarútvegsins, sem verið hefur og hlýtur að verða grundvöllur stefnumótunar og áætlanagerðar á því sviði.

Ég sagði áðan, að hugtökin áætlun og áætlanagerð væru í frv. notuð í óljósri merkingu. Verkefni hagrannsóknadeildar er kallað áætlanagerð, og verkefni áætlanadeildar er að semja áætlanir, að því er segir í frv. Hér er þó um mjög ólík verkefni að ræða, en ekki kemur fram, að höfundum frv. sé þetta ljóst. Öll áætlanagerð er tilraun til þess að draga úr óvissu um framtíðina. En óvissan er af tvennum uppruna. Annars vegar er óvissan af ytri toga spunnin. Hún á rót sína að rekja til þess, að enginn getur séð fyrir aflabrögð, veðurfar, verðlag erlendis o.s.frv. Þá er eðlilegt, að ríkisvaldið annist það verkefni að draga upp líklega mynd af því, sem verða mun í þessum efnum, og gera þá e.t.v. ráð fyrir ýmsum möguleikum. Ríkið á einnig að veita þá þjónustu að draga upp samræmda mynd af heildarfyrirætlunum í þjóðfélaginu til að kanna, að hve miklu leyti þær eru framkvæmanlegar og hvaða leiðir eru til þess að greiða fyrir framkvæmd vissra markmiða. Það er slík áætlanagerð, sem er hlutverk hagrannsóknastofnana. Slíkar áætlanir eru til almenarar leiðbeiningar við hagstjórn og ákvarðanir í efnahagsmálum, bæði fyrir opinbera aðila og einkaaðila. Hins vegar er óvissan fólgin í því, að enginn einn ákvörðunaraðili í þjóðfélaginu getur vitað, hvað annar ætlast fyrir.

Þegar um blandað hagkerfi eins og hið íslenzka er að ræða, er nauðsynlegt fyrir ríkið að mynda sér skoðun um, hvað það sjálft vilji hafast að. Miðað við tiltekna skoðun á því, hvað aðrir geri, þá er ríkisvaldið að taka ákvörðun um framkvæmdir. Það getur einnig haft viss áhrif á það, hvernig einkaaðilar taka því, þ.e.a.s. hverjar verði framkvæmdir þeirra. Þá þarf að gera sér heildarmynd af því, sem verða mundi án afskipta ríkisins, og athuga, hvaða leiðir séu tiltækar til þess að koma því til leiðar, að einkaaðilar breyti fyrirætlunum sínum. Þetta er ákvarðandi áætlanagerð. Það er slíkt verkefni, sem áætlanadeild Framkvæmdastofnunarinnar er falið. Það er í raun og veru allt annars eðlis en verkefni hagrannsóknadeildarinnar. Það er spádómur, hitt er ákvörðun.

Það er í raun og veru algerlega óeðlilegt að fela sömu stofnun þessi tvö ólíku verkefni. Ég segi ekki, að það geti undir engum kringumstæðum komið til greina, enda má segja, að hlutverk Efnahagsstofnunarinnar hafi verið á hvoru tveggja sviðinu, en henni hefur aldrei verið ætlað annan en að undirbúa ákvörðunaráætlanir. Valdið hefur verið í höndum ríkisstj. og Alþ. Í þessu frv. er Framkvæmdastofnuninni hins vegar fengið vald, eins og ég mun koma nánar að síðar. Hún verður pólitísk stofnun. Þess vegna er algerlega óeðlilegt að hagrannsóknastarfið og sú spádómsáætlanagerð, sem tengd er því, sé á hennar vegum. Reynslan af starfi Efnahagsstofnunarinnar er einmitt sú, að þau tengsl, sem verið hafa milli þessara tveggja tegunda áætlanagerðar, hafa reynzt óheppileg. Eðlilegast hefði verið að greina þessa starfsemi í sundur, — það er skoðun allra þeirra, sem að þessum málum hafa unnið, — sem í frv. eru hins vegar tengd enn þá nánari böndum en áður. Líklegasta skýringin á þessu er sú, að höfundar þessa frv. geri sér ekki grein fyrir því, hvað hér er um að ræða. Hitt er augljóst, að höfundarnir hafa annaðhvort ekki talað við þá, sem nú vinna að þessum málum, eða ekkert tillit tekið til skoðana þeirra.

Það, sem nú hefur verið sagt, lýtur að nytsemi áætlanagerðar og nauðsyn þess að gera sér grein fyrir því, að hlutverk áætlanagerðar getur verið misjafnt, og þá, hvað það er. Ákvæði frv. eru ekki ljós hvað þetta efni snertir, og stefnan er ekki rétt.

Engu að síður er sú meginstefna frv. rétt að viðhalda áætlanagerð á Íslandi, en ég vil vekja athygli á því, að í frv. eru engin nýmæli að þessu leyti. Í gildandi lögum um Efnahagsstofnun, Framkvæmdasjóð og Atvinnujöfnunarsjóð og opinberar framkvæmdir eru ákvæði um áætlanagerð. Þetta frv. er því ekkert brautryðjandafrv. um áætlanagerð á Íslandi. Sú braut hefur þegar verið rudd á undanförnum áratug. En eins og við er að búast, voru fyrstu sporin ekki fullkomin. Á núverandi skipulagi hafa reynzt gallar, sem nauðsynlegt er að bæta úr. Starfað hafa tveir sjóðir, sem veitt hafa fé til framkvæmda, sem grundvallaðar hafa verið á áætlanagerð, Framkvæmdasjóður og Atvinnujöfnunarsjóður. Þessi skipting á sér sögulega skýringu, en hún er óeðlileg. Framkvæmdir skiptast ekki í byggðaframkvæmdir og aðrar framkvæmdir. Allar framkvæmdir eru framkvæmdir fyrst og fremst. Þess vegna er eðlilegt að sameina Framkvæmdasjóð og Atvinnujöfnunarsjóð undir eina stjórn, eins og gert er í þessu frv. Það er meginkostur þess, að það skuli gert.

En því miður eru á frv. veigamiklir ágallar. Hinni nýju Framkvæmdastofnun eru ætluð fimm verkefni. Henni er ætlað að vera ríkisstj. til aðstoðar um stefnumótun í efnahagsmálum. Henni er ætlað að annast hagrannsóknir. Hún á að semja framkvæmdaáætlanir. Hún á að hafa með höndum heildarstjórn fjárfestingarmála, og hún á að annast lánastarfsemi. Öllum þessum verkefnum er nú sinnt, en af ýmsum aðilum. Nú er eðlilegt, að sú spurning vakni, hvort ekki sé þá einmitt rétt, að stjórnkerfið sé gert einfaldara með því að fela einni stofnun þetta allt þá. Hafa verður í huga, að hér er um svo ólík verkefni að ræða, að það krefst ólíkrar sérþekkingar og sérstaks skipulags að fjalla um hvert þeirra. Það er eitt að vera ríkisstj. til ráðuneytis í efnahagsmálum. Til þess þarf ekki aðeins þekkingu í efnahagsmálum, heldur einnig reynslu á sviði efnahagsmála og stjórnmála. Það er annað að annast hagrannsóknir. Þar mega engin stjórnmálasjónarmið koma til greina. Niðurstaða rannsóknanna verður að vera algerlega hlutlaus og geta notið fyllsta trausts alls almennings og t.d. aðila vinnumarkaðarins.

Í þessu sambandi er rétt að vekja sérstaka athygli á, að samkv. frv. er það ekki hagrannsóknadeildin, sem á að vera ríkisstj. til ráðuneytis í efnahagsmálum, eins og Efnahagsstofnunin er nú samkv. gildandi lögum, heldur á hagrannsóknadeildin aðeins að annast hagfræðilegar athuganir, sem ríkisstj. kann að óska eftir. Það að semja framkvæmdaáætlanir krefst sérþekkingar, sem er á höndum tiltölulega fárra manna, eins og nú háttar.

Þá er Framkvæmdastofnuninni falin heildarstjórn fjárfestingarmála. Hér er um stjórnmálavald að ræða, mjög mikilvægt vald. Öll verkefni stofnunarinnar nema þetta eru tekin frá öðrum stofnunum, sem nú starfa samkv. lögum. Þetta verkefni er tekið úr höndum Alþ. og ríkisstj. Auðvitað hefur Alþ. og ríkisstj. nú vald til heildarstjórnar í fjárfestingarmálum. En með þessu frv. er þetta vald tekið úr höndum Alþ. og ríkisstj. og falið Framkvæmdastofnun ríkisins. Ég efast um, að þm. hafi gert sér þetta nógu ljóst.

Að síðustu er stofnunin lánastofnun. Engum ætti að þurfa að blandast hugur um, að til þess þarf annars konar reynslu og þekkingu en til ráðgjafarstarfsemi, hagrannsókna eða áætlanagerðar.

Þótt hér sé um ólík verkefni að ræða, getur ýmislegt mælt með því í litlu þjóðfélagi eins og hinu íslenzka, að ein stofnun hafi með öll þessi verkefni að gera, en þá verður að sjá fyrir heilbrigðri verkaskiptingu innan stofnunarinnar, sjá henni fyrir því, að aðilar með nauðsynlega sérþekkingu fjalli hver um sitt verkefni, og nú er spurningin: Er í frv. gert ráð fyrir þessu? Hér er komið að meginatriðinu, sem finna verður þessu frv. til foráttu, og það atriði er sannarlega alvarlegs eðlis. Frv. gerir ráð fyrir því, að stjórn allra þessara ólíku þátta sé í höndum þriggja manna, sem ríkisstj. skipar. Samkv. 4. gr. á ríkisstj. að skipa þriggja manna framkvæmdaráð, sem annast daglega stjórn allrar stofnunarinnar, allrar stofnunarinnar. Þessir þrír menn eiga m.ö.o. að vera daglegir yfirmenn ráðgjafarstarfsemi, hagrannsókna, áætlanagerðar, heildarstjórnar fjárfestingarmála og lánastarfsemi, sem nemur milljörðum kr. á ári. Ég býst ekki við, að nokkrum þremur mönnum hafi nokkru sinni áður á Íslandi verið ætlað annað eins verkefni. Verkefni ríkisstj. er auðvitað meira en þetta, en ráðh. eru þó sjö. Auðvitað eru til ofurmenni, og þeir gera ótrúlega hluti, en ég hef ekki frétt af slíkum þremur ofurmönnum á Íslandi, að þeim sé ætlað það verkefni, sem hinu þriggja manna framkvæmdaráði stofnunarinnar er ætlað. Að vísu stendur í frv., að þeir eigi að leggja verk sín fyrir sjö manna þingkjörna stjórn stofnunarinnar, sem taki endanlegar ákvarðanir. Þegar þeir hafa samið áætlanir sínar, þegar þeir hafa komizt niður á lánveitingar úr Framkvæmdasjóði og Byggðasjóði, eiga þeir að leggja þetta fyrir fulltrúa Alþ., sem er endanlega valdíð. En allir, sem minnstu þekkingu hafa á framkvæmd slíkra mála, vita, hver raunin er. Þingkjörin sjö manna stjórn hefur sáralitla aðstöðu til þess að taka raunverulegar ákvarðanir um svo margbrotin mál sem hér er um að ræða. Þau eru miklu flóknari og margbrotnari en svo, að hægt sé að ætlast til þess, að t.d. þm., sem sæti ættu í stjórn Framkvæmdastofnunarinnar, geti haft nokkra heildarsýn yfir þau viðfangsefni, sem við er að fást. Þeir gætu auðvitað kynnt sér einstök mál og haft afskipti af þeim, en heildaryfirsýn er ómöguleg. Hún getur aðeins orðið í höndum fastra starfsmanna eins og framkvæmdaráðsins. Þess vegna verður raunverulega heildarvaldið í höndum þeirra. Ef svo ætti ekki að vera, liggur beint við að spyrja, hvers vegna framkvæmdaráðið sé pólitískt skipað og eingöngu fulltrúum ríkisstj. Af hverju fær stjórnarandstaðan enga aðild að framkvæmdaráðinu? Eða hvers vegna má stjórn deildanna þá ekki vera í höndum embættismanna án framkvæmdaráðsins, sem er eingöngu fulltrúi ríkisstj., ef raunverulegt vald á að vera í höndum hinnar þingkjörnu stjórnar?

Hæstv. forsrh. játaði það skýrt í ræðu sinni hér áðan, að hinir þrír framkvæmdaráðsmenn muni verða mjög áhrifamiklir og völd þeirra og áhrif muni verða mjög mikil, þótt hann legði áherzlu á að úrslitavaldið væri í höndum sjö manna yfirstjórnarinnar, en í orðum hæstv. ráðh. fólst þó skýr játning á því, að hér væri þremur mönnum fengið alveg óvenjulegt vald í íslenzku stjórnkerfi. Hann taldi þá gagnrýni, sem komið hefur fram á skipun framkvæmdaráðsins, eiga rót sína að rekja til þess, að menn hefðu vantraust á stjórnmálunum. Þetta bendir auðvitað til þess, að ætlunin er, að framkvæmdaráðsmennirnir verði stjórnmálamenn. Gagnrýni mín og flokksmanna minna á skipun og tilvist framkvæmdaráðsins byggist engan veginn á því, að við teljum stjórnmálamenn verri eða óhæfari menn til að gegna vandasömum störfum en embættismenn. Það, sem við gagnrýnum, er, að þremenningarnir eiga að vera skipaðir samkv. frv. einhliða af ríkisstj. Stjórnarandstaðan hefur þar ekkert að segja.

Hæstv. forsrh. jafnaði þessu við bankana, en einmitt bankarnir eru dæmi þess, að séð hefur verið fyrir valdajafnvægi. Ekki er aðeins bankaráð sérhvers banka skipað þannig, að þar eiga sæti fulltrúar meiri hl. og minni hl. á Alþ. hverju sinni, heldur hefur verið um það þegjandi samkomulag allra stjórnmálaflokka á Íslandi, að eðlilegt sé, að allir flokkar skuli eiga ítök í daglegri stjórn bankanna, þ.e. varðandi skipun bankastjóra.

Það hefur verið þegjandi samkomulag um þetta. Það er lýðræðisleg hugsun, sem þar liggur að baki, að allir flokkar, bæði þingmeirihluti hverju sinni og þingminnihluti hverju sinni, skuli eiga aðild að daglegri stjórn bankanna, þ.e. skipun manna í bankastjórastöður. Ég nefni þetta vegna þess, að hæstv. ráðh. gaf beint tilefni til. Þar hefur verið virt hin lýðræðislega hugmynd um valdajafnvægi.

Í þessu frv. er lýðræðisleg hugmynd um valdajafnvægi hunzuð með þeim hætti, að gert er ráð fyrir því, að þessir mjög svo valdamiklu menn, svo að orð hæstv. ráðh. séu notuð, skuli einvörðungu vera fulltrúar ríkisstj. eða þingmeirihluta, en þingminnihluti skuli þar ekkert hafa um að segja. Það er ómótmælanlegt, að raunverulegt vald í þessari stofnun yrði í höndum þriggja manna framkvæmdaráðsins, sem verður skipað einvörðungu fulltrúum ríkisstj. Svo langt er m.a.s. gengið, að sérfræðilegir forstöðumenn einstakra deilda eiga hvorki að hafa daglega stjórn deilda sinna með höndum né að ráða starfsfólk, hvað þá að gera tillögur um rekstrar- og starfsáætlanir stofnunarinnar sjálfrar. Ef ríkisstj., — og á þetta legg ég sérstaka áherzlu, — felldi niður ákvæðin um þessa pólitísku fulltrúa sína í stjórn stofnunarinnar og fæli fulltrúum Alþ. raunverulegt æðsta vald yfir henni, en embættismönnum daglega stjórn deilda, yrði mál þetta allt annars eðlis en það er samkv. þessu frv.

Fyrirhugað vald þessara þriggja manna er svo einstætt í íslenzku þjóðfélagi, að fyllsta ástæða er til að beina þeirri fsp. til hæstv. ríkisstj., hvernig hún hugsi sér að ráðstafa þessu valdi. Þessir þrír menn þurfa að búa yfir geysilegri þekkingu og reynslu. Ég geri ekki ráð fyrir, að ríkisstj. hugsi sér að auglýsa eftir mönnum með þekkingu og reynslu í þessum efnum, en hvernig ætlar hún að velja þá? Ráðh. eru valdir af flokkum, sem tekizt hafa á í almennum kosningum, og eru yfirleitt úr hópi manna, sem öll þjóðin þekkir, en nú eiga ráðh. einir að velja þessa valdamiklu menn í landinu. Þjóðin hlýtur að spyrja: „Hvernig verður valið, hverjir verða þeir?“

Í 12. gr. frv. segir, að stofnun geti sett almennar reglur um, hvers konar framkvæmdir skuli hafa forgang umfram aðrar. Það er æskilegt, að slíkar reglur séu til. Sérhver góð lánastofnun setur sér í raun og veru slíkar reglur, og ríkið sjálft setur sér þær í fjárlögum. En eigi að setja almennar reglur, sem eiga að gilda fyrir alla, á Alþ. eitt eða ríkisstj. í umboði þess að setja þær eða að veita tilteknar heimildir til að setja slíkar reglur, eins og t.d. er gert í seðlabankalögunum. Það er fráleitt að fela einni stofnun almennan, óskilgreindan yfirráðarétt yfir öllum öðrum stofnunum í þjóðfélaginu á tilteknu sviði. Skilgreina verður, hvað séu almennar reglur. Er það t.d. almenn regla, að frystihús á Austurlandi skuli hafa forgang umfram aðrar framkvæmdir í landinu? Eða að fjósbyggingar á Vestfjörðum skuli hafa forgang? Samkv. ákvæðum frv. gæti Framkvæmdastofnunin sett slíkar reglur, sem allar lánastofnanir yrðu að hlýða. Þegar þetta er lagaákvæði um jafn mikilvægan hlut og þann að heimila stofnun að setja reglur, sem allir opinberir sjóðir og allar lánastofnanir eiga að hlýða, er lágmarkskrafa, að lagaákvæði séu ekki hættulega losaralega orðuð.

Heildardómur minn um þetta frv. er sá, að ég fagnaði, að það staðfesti, að núv. ríkisstj. víll halda áfram þeirri áætlanagerð, sem tekin hefur verið upp á undanförnum áratugum. Ég tel frv. marka það framfaraspor, að Framkvæmdasjóður og Atvinnujöfnunarsjóður séu sameinaðir undir einni stjórn. Auk þess stefnir frv. að því að samhæfa opinbera áætlanagerð í ríkara mæli en nú á sér stað. Hins vegar tel ég það stórkostlega háskalegan annmarka á frv., að raunverulegt vald yfir stofnun, sem á að hafa með höndum ráðgjafarstörf við ríkisstj., hagrannsóknir, áætlanagerð, heildarstjórn fjárfestingarmála og víðtæka lánastarfsemi, skuli falið þremur pólitískum fulltrúum ríkisstj., sem enginn veit enn, hverjir verða. Það er ekki gott, ef ekki er hægt að stiga tvö spor fram á við, án þess að stíga jafnframt þrjú spor aftur á bak.

Það er einnig talið æskilegt, að hagrannsóknir yrðu ekki í verkahring þessarar stofnunar, sem er í eðli sínu pólitísk stofnun, heldur yrðu þær faldar sérstakri hagrannsóknastofnun, hliðstæðri Hagstofu Íslands.

Herra forseti. Þar sem ég á sæti í þeirri n., sem væntanlega fær málið til meðferðar, mun ég þar leita skýringa á ýmsum atriðum, sem ég tel ekki nógu ljós í frv., og ræða þau nánar við 2. umr.