07.03.1972
Efri deild: 51. fundur, 92. löggjafarþing.
Sjá dálk 1073 í B-deild Alþingistíðinda. (648)

133. mál, tekjustofnar sveitarfélaga

Alexander Stefánsson:

Herra forseti. É,g tel mér skylt að taka þátt í umr. um tekjustofna sveitarfélaga, sem hér fara fram, ekki aðeins sem enn af meiri hl. heilbr.- og félmn. Ed., heldur miklu fremur sem einn hinna mjög svo gagnrýndu nm., er skipaðir voru 16. ágúst 1971 af hæstv. félmrh. til að endurskoða gildandi löggjöf um tekjustofna sveitarfélaga og semja lagafrv. þar um.

Eitt af því, sem þessari nefnd er talið til foráttu, er það, að í henni væri ekki fólk, sem hefði reynslu af sveitarstjórnarmálum, jafnvel hættulegt sveitarfélögum, svonefnt huldufólk, ef marka má ummæli málgagna og formælenda stjórnarandstöðunnar. Og í nál. 1. minni hl. heilbr.- og félmn. er staðhæft, að lítið sem ekkert samráð hafi verið haft við sveitarstjórnasamtökin í landinu og þeim enginn kostur gefinn á að eiga aðild að samningu frv., eins og raunar hefur komið fram í framsöguræðum hér áður. Ég tel nauðsyn á að skýra frá staðreyndum. Í fyrsta lagi átti sæti í þessari nefnd fólk, sem allt er eða hefur verið beinir stjórnendur sveitarfélaga og tekizt á við þau vandamál, sem sveitarstjórnarmenn verða að glíma við, og það hjá ólíkum stærðum og tegundum sveitarfélaga í landinu. Formaður nefndarinnar, Hjálmar Vilhjálmsson ráðuneytisstjóri, gjörþekkir manna bezt vandamál sveitarfélaga, hefur verið viðriðinn allar lagabreytingar á tekjustofnum sveitarfélaga og aðrar breytingar á sveitarstjórnarlögum síðustu áratugi. Ég á sæti í fulltrúaráði sveitarfélaga og hef starfað í nefnd á vegum Sambands ísl. sveitarfélaga, er hafði það verkefni að endurskoða verkefnaskiptingu milli sveitarfélaga og ríkisins og tekjustofnaskiptingu milli ríkis og sveitarfélaga. Í þessari nefnd áttu sæti auk mín: Bjarni Einarsson bæjarstjóri á Akureyri og Sigfinnur Sigurðsson borgarhagfræðingur í Reykjavík, sem var formaður nefndarinnar. Þessi nefnd skilaði áliti um þessi mál í handriti, sem lagt var fyrir allar sveitarstjórnir í landinu, rætt ítarlega á fulltrúaráðsfundum og síðan gefið út sem handrit um verkefnaskiptingu ríkis og sveitarfélaga, tillögur og greinargerð. Jóhann Hermannsson á Húsavík er margreyndur í skattamálum, fulltrúi skattstjóra Norðurlands svo og sveitarstjórnarmaður á Húsavík. Ólafur Jónsson í Kópavogi hefur að baki margra ára reynslu sem bæjarstjórnarfulltrúi í Kópavogi og frú Steinunn Finnbogadóttir er borgarstjórnarfulltrúi í Reykjavík. Þetta nægir til að afsanna þær ósmekklegu fullyrðingar, að nm. hafi ekki reynslu eða þekkingu á sveitarstjórnarmálum.

Varðandi þá fullyrðingu, að lítið sem ekkert samráð hafi verið haft við sveitarstjórnarsamtökin í landinu, vil ég lýsa því hér yfir, að þessi fullyrðing 1. minni hl. er ósönn, enda órökstudd. Þegar nefndin hóf störf s.l. haust, lá fyrir viljayfirlýsing hæstv. félmrh. um að nefndin hefði samráð við Samband ísl. sveitarfélaga um þessa endurskoðun og gjörð lagafrv. Voru stjórn Sambands ísl. sveitarfélaga strax kynnt þessi viðhorf og óskað eftir samvinnu í þessu máli. Stjórn sambandsins og fulltrúar hennar mættu á fundum með nefndinni, ekki einum, eins og síðasti ræðumaður vildi halda hér fram aðan, heldur mörgum, og fengu í hendur þau gögn og þær hugmyndir, sem nefndin vann að, til umsagnar og athugunar, enda hafði stjórn Sambands ísl. sveitarfélaga sérstaka fundi um þetta mál einvörðungu og boðaði þar til fleiri fulltrúa úr fulltrúaráði sveitarfélaga. Og til enn frekari áréttingar vil ég enn fremur geta þess, að fulltrúar Reykjavíkurborgar, borgarritari og skrifstofustjóri Reykjavíkurborgar, sátu fund með nefndinni, þar sem þeir fengu sem trúnaðarmál upplýsingar um væntanlegar breytingar á tekjustofnum sveitarfélaga.

Fulltrúaráðsfundur Sambands ísl. sveitarfélaga, 18.–20. jan. s.l., fjallaði ítarlega um frv., enda gert rað fyrir því frá hendi ríkisstj., að tóm gæfist réttum aðilum til að fjalla ítarlega um þessi mál. Hefur meiri hl. félmn. tekið að nokkru tillit til ábendinga, er þar komu fram. í nál. á þskj. 389. En í formála að áliti fulltrúaráðsfundarins segir orðrétt, með leyfi hæstv. forseta:

„Fulltrúaráð Sambands ísl. sveitarfélaga telur að með frv. því til laga um tekjustofna sveitarfélaga, sem nú liggur fyrir Alþ., séu í höfuðatriðum stigin þýðingarmikil spor í rétta átt. Frv. felur í sér mikilvæga einföldun á samskiptum ríkis og sveitarfélaga. Stefnt virðist að einfaldara og virkara skattkerfi, tekjustofnar sveitarfélaga eru ekki eins háðir hagsveiflum og verið hefur og ríkið tekur að mestu að sér hina félagslegu þætti skattlagningarinnar. Hins vegar er ljóst, að á frv. eru annmarkar, sem þó má telja víst að unnt sé að bæta úr, án þess að það grundvallarkerfi, sem frv. er byggt á, riðlist.“ Og á öðrum stað í áliti fulltrúaráðsins segir orðrétt: „Fulltrúaráð Sambands ísl. sveitarfélaga telur, að frv. um tekjustofna sveitarfélaga sé þýðingarmikill áfangi í heildarendurskoðun skattkerfisins og í endurskoðun verkefnaskiptingar ríkis og sveitarfélaga. Fulltrúaráðið leggur á það áherzlu, að hér sé um áfanga að ræða og að áfram verði að halda þessari endurskoðun.“

Benti fulltrúaráðið á m.a., að fyrirliggjandi skattafrv. eru spor í þá átt að taka upp staðgreiðslukerfi skatta, sem landsþing Sambands ísl. sveitarfélaga hefur lýst stuðningi við.

Af framansögðu má öllum ljóst vera, að þær fullyrðingar stjórnarandstöðunnar hér á Alþ. og í málgögnum þeirra um undirbúning, að um ekkert samstarf eða samstöðu sveitarfélaga í landinu sé að ræða, hafa alls ekki við rök að styðjast. Ég vil vekja athygli á tveimur atriðum sérstaklega, sem hafa verið sameiginlegt vandamál sveitarfélaga í landinu, sem þau hafa litlu um ráðið. Annars vegar framlög sveitarfélaga til almannatrygginga og sjúkrasamlaga, sem hafa verið 20–30% af heildarútgjöldum þeirra. Sveitarfélögin hafa aldrei átt aðild að stjórn almannatryggingakerfisins, þrátt fyrir margítrekaðar óskir þar um í áraraðir. Útgjöld þeirra hafa því verið ákveðin án samráðs við þau. Ljóst er, að með hinni stórkostlegu hækkun tryggingabóta á s.l. ári yrðu útgjöld sveitarfélaga til tryggingakerfisins stórhækkuð, sem þýddi nýja hækkaða tekjustofna eða stórhækkuð útsvör. Það hefur ávallt verið krafa sveitarstjórnarmanna, að ríkið sæi algerlega um fjármögnun tryggingakerfisins, þ.e. tryggingakerfis almannatrygginga, og ég vil undirstrika það hér og taka undir það, sem kom fram hjá síðasta ræðumanni, að þetta atriði eitt hefur einmitt á undanförnum árum orðið til þess að draga úr sjálfstæði sveitarfélaganna til ýmiss konar framfara eða verkefna, sem þau gjarnan hefðu viljað vinna að, en hafa ekki getað komið áleiðis vegna þeirrar óvissu í sambandi við þessi útgjöld, sem hafa numið svo miklu af útgjöldum sveitarfélaganna.

Annað atriði, sem ég vil minnast hér á, er löggæzlumálin. Það hefur verið baráttumál sveitarfélaganna í áraraðir að fá af þeim létt þeim álögum, sem af löggæzlunni leiðir. Ég þarf ekki að rökræða það, hversu hér var um augljóst mál að ræða, þótt fyrrv. ríkisstj. væri ófáanleg til að létta því af sveitarfélögunum. þrátt fyrir margítrekaðar óskir þar um. bæði frá landsfundum, fulltrúaráðsfundum og aukafundum sveitarfélaga.

Þessi baráttumál sveitarfélaganna, ákvað nefndin, sem ég var að tala um hér áðan, að leggja til að yrðu leiðrétt. Í fyrsta lagi, að framlög sveitarfélaga til lífeyristrygginga verði felld niður. Í öðru lagi, að framlög sveitarfélaga til sjúkratrygginga verði lækkuð um allt að helming í fyrsta áfanga. Í þriðja lagi, að kostnaður sveitarfélaga vegna löggæzlu verði felldur niður. Í fjórða lagi, að persónuiðgjöld til lífeyristrygginga almannatrygginga verði felld niður. Og í fimmta lagi, að iðgjöld hinna tryggðu til sjúkrasamlaga verði felld niður.

Í sambandi við þessi mál rifjast upp fyrir mér nú, að á síðasta fulltrúaráðsfundi sveitarfélaga í jan. s.l. kom fram álit frá þeirri nefnd, sem fjallaði um löggæzlumálin. Álit, sem var sérstök ánægjuyfirlýsing fulltrúaráðsfundar sveitarfélaga um það, að þetta margra ára baráttumál væri nú að komast í höfn. Ég minnist þess einmitt í sambandi við þetta mál, að þá stóðu upp merkir fulltrúar stjórnarandstöðunnar í dag, sem sæti eiga í fulltrúaráði sveitarfélaga, og töldu það algerlega óþarft og raunar ósæmilegt sem samþykkt fulltrúaráðsfundarins að lýsa yfir sérstakri ánægju með það, að þetta baráttumál væri að komast í höfn. Svo sjálfsagt var málið að þeirra dómi allt í einu, þrátt fyrir það, að á undangengnum árum hefði ekki verið hlustað á þær raddir að fá þessu aflétt af sveitarfélögunum.

Ég vil einnig sérstaklega undirstrika mikilvægi þess, að niður falla persónuskattar, þ.e. almannatryggingagjöld og sjúkrasamlagsgjöld, sem hefðu orðið á þessu ári um 23 þús. kr. á hjón og 14 þús. kr. á einstakling. Þessa persónuskatta hafa allir orðið að greiða jafnt til þessa, hvort sem þeir höfðu til þess efni eða ekki. Kom þetta hart niður á námsfólki, ungmennum 16 ára og eldri, sem litlar sem engar tekjur höfðu, sjúklingum og eldra fólki með skerta starfsgetu. Í þetta kerfi hélt fyrrv. ríkisstj. dauðahaldi undir forustu Alþfl. Í nál. hv. 7. þm. Reykv. með skattafrv. nú fagnar hann þessari breytingu að leggja þessa skatta niður og vill leggja til, að lagður verði á sérstakur tryggingaskattur, er nemi a.m.k. 4% af brúttótekjum. Þetta er mjög merkileg till. og má e.t.v. segja, að þessi hv. þm., form. Alþfl., sé hraðfleygur á flestum sviðum.

Ýmsar aðrar breytingar á tekjustofnafrv. eru hér gerðar, sem eru eftir óskum sveitarfélaganna og taldar mikilvægar fyrir stjórnun þeirra, sem ég ætla ekki að ræða hér. Frv. stefnir að því að fækka sameiginlegum verkefnum ríkis og sveitarfélaga, gera tekjustofna sveitarfélaganna öruggari og minna háða ytri sveiflum. Frv. á einnig að tryggja, að allir, sem til þessa hafa ekki greitt útsvar til sveitarfélaga, en hafa augljóslega til þess tekjur, greiði útsvar, sbr. heimildarákvæðið, sem áður hefur verið minnzt á í framsögu hér með frv. Fasteignaskattar eru með frv. gerðir að einum aðaltekjustofni sveitarfélaga. Landsþing sveitarfélaga lýsti yfir vilja sinum í þessu máli, svo og fulltrúaráð sveitarfélaga. Og ég minnist þess, að á síðasta landsþingi flutti fyrrv. fjmrh. ræðu, þar sem hann kom inn á fasteignaskattana, þar sem komið var inn á það viðhorf, að greinilega væri eðlilegt að taka upp í þessu þjóðfélagi að gera fasteignasköttun að stærra hagstjórnartæki fyrir ríki eða sveitarfélög.

Í sambandi við fasteignamatið nýja, sem tók gildi 1. jan. s.l., þá er það mín skoðun, að það fasteignamat sé mjög gallað. Það var framkvæmt, eins og hér hefur komið fram áður, 1968–1969. Ég held, að það sé ekki ofsagt, að það er brýn nauðsyn, að þetta fasteignamat verði tekið til rækilegrar endurskoðunar, og ég vil taka undir það hjá siðasta ræðumanni, að það er mjög mikil nauðsyn. Við vitum það, að mat á fasteignum síðan þessari matsgerð lauk hefur verið með gamla forminu, þannig að mikið vantar á, að fjöldi nýbygginga í landinu í hinum ýmsu sveitarfélögum sé kominn inn í matið. Og ég vil leggja höfuðáherzlu á það, að það dragist ekki úr hömlu að koma á fót fasteignamatsstofnun ríkis og sveitarfélaga og sú stofnun taki til starfa sem allra fyrst, til þess að fylgja eftir þessu nýja fasteignamati og halda því stöðugt í eðlilegum tengslum við verðlagið á hverjum tíma. Ég tel, að þetta sé mjög stórt mál, hvað sem verður um fasteignasköttun framtíðarinnar, að þessi stofnun verði sett á fót og hún fái ákveðið verkefni, þannig að þetta mat verði ávallt rétt og hægt verði að byggja á því.

Stjórnarandstaðan hefur blásið í herlúðra vegna þessara mála. Í Morgunblaðinu er því haldið fram dag eftir dag allt frá því í des. s.l., að það sé verið að skattpína almenning meira en nokkru sinni. En jafnhliða er með risafyrirsögnum vakin athygli á því, að borgarstjórinn í Reykjavík fái nú ekki leyfi til að leggja nógu há gjöld á Reykvíkinga. Hvernig er samræmið í svona málflutningi?

Aðstaða sveitarfélaga í landinu er mjög mismunandi. Sveitarfélög í þéttbýli hafa möguleika til að fjármagna framkvæmdir sínar á allt annan hátt en dreifbýlissveitarfélög. Þar koma til há lóðagjöld, gatnagerðargjöld, svo að eitthvað sé nefnt. T.d. tekur Garðahreppur, sem er í mjög hraðri uppbyggingu, 300–370 þús. kr. fyrir fram í slík gjöld af hverjum þeim, sem fær byggingarlóð, og getur þannig fjármagnað vissar framkvæmdir í sveitarfélaginu. Ég leyfi mér að fullyrða, að með þeim tekjustofnum fyrir sveitarfélögin, sem í þessu frv. felast, er fjárhag og framkvæmd þeirra alls ekki stefnt í þann voða, sem hér hefur verið lýst. Ég tel, að reynsla fyrsta gjaldaárs leiði það í ljós. Það er margt, sem hefur verið sagt um þessi mál, og nú fyrir stuttu síðán opnaði ég bréf frá stjórn Sambands ísl. sveitarfélaga, sem var sent hingað niður í d., og sem er raunar endurtekning á kafla úr ályktun fulltrúaráðsfundarins í vetur. Þar er tekið eitt lítið dæmi, þar sem því er haldið fram, að búið sé að fella niður úr frv. 50% heimild til hækkunar á fasteignaskatti. Og áður en þingfundur hófst hér í dag bárust sérstök mótmæli frá Vestmannaeyjum um það, að þetta mundi rýra þeirra tekjur til viðbótar því, sem þeir höfðu haldið fram áður, um tæpar 3 millj. kr. Ég segi þetta til þess að undirstrika það, að það virðist vera mjög mikil tilhneiging til þess að halda því fram, að ágallarnir á þessu frv. séu svo augljósir og þeir séu sífellt að koma betur og betur í ljós, án þess að rökstuðningur fylgi með.

Ég vil í þessu sambandi sérstaklega leggja áherzlu á þá yfirlýsingu ríkisstj., að áfram verður unnið að endurskoðun tekjustofna ríkis og sveitarfélaga og verkefnaskiptingu. Og ég tel, að það sé nauðsyn, að í þeirri áframhaldandi endurskoðun verði sveitarfélögum í landinu fengin fleiri ákveðin verkefni, sem eru betur komin í þeirra höndum, og tekjustofnar í samræmi við það. Það hefur aldrei komið fram í stefnumótun ríkisstj. eða stjórnarflokkanna, að það eigi að ganga í berhögg við sjálfstæði sveitarfélaganna, aldrei. Og ég minnist þess, að í þeirri endurskoðun, sem ég minntist á hér í upphafi, sem ég vann að ásamt tveimur ágætum mönnum. vorum við einmitt að reyna að draga fram úr þessum frumskógi af samfléttuðum verkefnum ríkis og sveitarfélaga eðlilega mynd af því, sem ætti við að taka. Og ég tel engum vafa undirorpið, að engum manni dettur í hug að hugsa dæmið þannig að svipta sveitarfélögin sjálfsforræði, eins og hér hefur verið reynt að halda fram.

Ég tel, að í áframhaldandi endurskoðun verði því áfram stefnt að einfaldara og virkara skattkerfi og auknu sjálfstæði sveitarfélaga, sem fyrrv. ríkisstjórnir hafa ekki viljað viðurkenna. Á það vil ég leggja ríka áherzlu, vegna þess að þar eru staðreyndirnar fyrir hendi.

Áður en ég lýk máli mínu vil ég minnast hér örlítið á tvo þætti í þessu frv., sem ekki hafa komið hér fram áður í þessum umr. Annars vegar er um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga. Það hefur verið, bæði á landsþingum sveitarfélaga á undanförnum árum og fulltrúaráðsfundum, mjög hörð gagnrýni á það ákvæði í lögum um Jöfnunarsjóð, að til þess að geta notið aðstoðar Jöfnunarsjóðs, varð sveitarfélag, sem lenti í vandræðum af ýmsum ástæðum, að leggja á íbúa viðkomandi sveitarfélags áður 20%, síðar 15% aukaútsvar. Í því frv., sem hér liggur fyrir, er þessu ákvæði hreytt þannig, að ekki þarf að leggja á aukaútsvar til þess að fá aðstoð úr Jöfnunarsjóði.

Ég vil vekja sérstaka athygli á þeirri staðreynd, að Samband ísl. sveitarfélaga, landsfundir og fulltrúaráðsfundir þess hafa s.l. 12 ár barizt fyrir því að fá fram lagfæringar á verkefna- og tekjuskiptingu milli ríkis og sveitarfélaga, svo sem vegna óvissra útgjalda í tryggingakerfinu, löggæzlu o.fl., sem hafa bundið möguleika sveitarfélaganna til framkvæmda í auknum mæli vegna stórhækkunar á framlagi til þessara þátta ár frá ári, heft þannig sjálfræði þeirra og umsvif til meiri þjónustu. En þau hafa ávallt fengið synjun hjá stjórnvöldum um úrbætur, líka hvað varðaði löggæzluna. Og hverjir voru það svo, sem stjórnuðu landinu s.l. 12 ár? Það voru einmitt þeir sömu aðilar sem nú halda því fram, að verið sé að ganga gegn hagsmunum og óskum sveitarfélaganna í landinu.

Herra forseti. Þetta frv. um tekjustofna sveitarfelaga hefur verið til skoðunar í tæpa þrjá mánuði frá því að það var lagt fram. Stjórnarandstaðan og aðrir aðilar hafa því haft góðan tíma til að athuga frv. og áhrif þess. Brtt. stjórnarandstöðunnar bera ekki með sér efnislega gagnrýni á frv., enda er hér um að ræða að stórum hluta til nauðsynlegar breytingar, sem stefna í rétta átt, eins og fulltrúaráðsfundur sveitarfélaga hefur réttilega undirstrikað, sem þeir í stjórnarandstöðu vildu ekki eða treystu sér ekki til að koma fram, þegar þeir réðu málum.

Ég legg áherzlu á, að afgreiðslu frv. verði nú hraðað um leið og ég undirstrika nauðsyn áframhaldandi heildarendurskoðunar tekjustofna- og verkefnaskiptingar ríkis og sveitarfélaga.