29.03.1973
Neðri deild: 73. fundur, 93. löggjafarþing.
Sjá dálk 2878 í B-deild Alþingistíðinda. (2268)

198. mál, sveitarstjórnarlög

Félmrh. (Hannibal Valdimarsson) :

Herra forseti. Það er rétt, að það komi fram, að á útmánuðum í vetur, eftir að Samband ísl. sveitarfélaga hafði gengið frá þessu frv., sem nú er hér til umr., kom framkvæmdastjóri Sambandsins á minn fund og ræddi um það við mig, hvort ég mundi fyrir hönd ríkisstj. vilja taka að mér að flytja þetta frv. sem stjfrv. með það fyrir augum, að það yrði lögfest á yfirstandandi þingi. Við ræddum nokkuð um efni frv., og ég tók ekki afstöðu gegn frv. á efnislegum grundvelli, en ég tjáði framkvæmdastjóranum, að ég mundi telja tímabært, áður en þetta frv. væri flutt, að það yrði sent sýslufundum til umsagnar. Það er alveg óumdeilanlegt, að þetta frv. kemur inn á sýsluskiptinguna í landinu og að verulegu leyti inn á verksvið sýslufélaganna, og það er mikið vafamál, hvort ekki væri um ofskipulagningu að ræða, ef við hefðum þarna tvenns konar hreppsfélög, hreppana og bæjarfélögin, sýslufélögin, sem eru samstarfsvettvangur sveitarfélaganna, og annan samstarfsvettvang sveitarfélaga, í stærri hópum að vísu, landshlutasamtökin, og svo landssamband sveitarfélaganna, Samband ísl. sveitarfélaga, 4. eða 5. aðilann og enn fremur það rn., sem fer með sveitarstjórnarmálin.

Ég held, að við séum komnir þarna mjög langt á leið með að ofskipuleggja og að þetta mál verði ekki farsællega leyst með því að taka einn þáttinn út úr. Þessa skipulagsheild sveitarfélaganna og málefna sveitarfélaganna verður að athuga alla saman, og það hefur ekki verið gert nægilega. Þarna er margt ágreiningsatriðið enn þá, og hv. síðasti ræðumaður, hv. 5. þm. Norðurl. v., kom einmitt inn á þessi sáru og viðkvæmu ágreiningsmál í ræðu sinni áðan og viðurkenndi, að það þyrfti að taka þau til gaumgæfilegrar íhugunar, áður en lengra væri haldið, þ. e. a. s. það, hvort sýslufélögin eigi að halda sínu hlutverki áfram sem samstarfsvettvangur sveitarfélaga eða hvort þau eigi að hverfa eða hvort eigi að breyta starfsskiptingu milli sýslufélaganna og þessara landshlutasamtaka, sem hér er verið að ræða um sem nýjan og stærri samstarfsgrundvöll sveitarfélaga. Ég a. m. k. vildi ekki taka það að mér að flytja þetta frv. að sýslufélögunum forspurðum og taldi, að það væri vel hægt að koma því við að senda frv., undireins og það var tilbúið. til umsagnar sýslufundanna, sem koma saman venjulega á vori hverju, og standa þannig fyrir dyrum nú. Þó að síðan hafi orðið ofan á, að frv. væri flutt af þm. úr öllum flokkum, teldi ég misráðið að hespa þessu máli af, án þess að nokkurt samráð væri haft við sýslumenn og sýslufélögin.

Það er vissulega stórt mál, ef það skyldi verða niðurstaðan að athuguðu máli, að það bæri að hverfa frá sýsluskiptingunni í landinu, þessari aldagömlu skiptingu milli sveitarfélaga í hópum, samstarfshópum, því kerfi yrði breytt eða nýtt kerfi tekið upp. En þessi athugun hefur ekki farið fram. Það hefur komið hér fram í umr., að ræðumönnum er kunnugt um þann ágreining, sem er innan landshlutasamtakanna um það, hvað eigi að gera varðandi sýslufélögin. Það er í öllum landshlutasamtökunum ágreiningur um þetta, en að niðurstöðu hafa menn ekki komizt.

Það er margt fleira í frv., sem sýnir það, að ágreiningsatriðin á bak við þetta frv. eru mörg og flest öll óuppgerð. Það er t. d. strax í 1. gr. frv. sagt frá því og því slegið föstu, að sérhvert sveitarfélag skuli eiga aðild að samtökum sveitarfélaga í sínum landshluta. Þarna er það gert að skyldu öllum sveitarfélögum, smáum og stórum, að vera þátttakendur í landshlutasamtökum síns landshluta. Er þetta komið í höfn? Hafa þau af frjálsum vilja gengið öll í landshlutasamtökin, hvert í sínum landshluta? Nei. Og á hverju byggist það? Af því að þau eru sum andvíg því, svo að þetta yrði að gerast með lagaþvingun. Og þeim er ætlaður frestur, langur frestur, eins og ég kem hér að síðar, til þess að játast undir þessa skyldu og gerast meðlimir, endurskoða fyrri afstöðu sína. Það er auðvitað æskilegast, að búið væri að ná samkomulagi um þetta, áður en lög væru sett um það, en það hefur ekki náðst. Þau eru sum utan við landshlutasamtökin enn og hafa ekki fengizt til þess að ganga í þau af frjálsum vilja. Þess vegna er þessi skylda. Það er barið í brestina með því að setja bráðabirgðaákvæði. Það er á þann veg, að sveitarfélögin, sem ekki séu enn þá komin í landshlutasamtökin, eigi að fá frest til þess að endurskoða afstöðu sína, og hann er talinn hæfilegur til ársloka 1974, svo að það er ekki gert ráð fyrir, að því verði kippt í liðinn alveg í snatri.

Hér er slegið upp töflu einnig í 1. gr. frv. um það, hvernig aðild sveitarfélaganna að samtökunum eigi að vera, og það er ekki aldeilis eins og hjá Sameinuðu þjóðunum, að það skuli, hvort sem þjóðir eru fjölmennar eða fámennar, eiga eitt atkv. Nei, það er alveg eftir hausatölunni. Sveitarfélög með 300 íbúa eða færri kýs einn aðalfulltrúa. 301–700 íbúa 2. 701–1500 íbúa 3, 1501–2500 4, 2501–5000 5 fulltrúa, 5001–10 000 6 fulltrúa, og bæjarfélag með 10 001 íbúa og fleiri fær 7 fulltrúa. Er þá ekki með frv. slegið föstu, að svona skuli þetta vera? Nei, næst á eftir kemur gr. um, að þessar tölur sé ekki að marka. Af hverju? Af því að um þetta er sár og bitur ágreiningur í landshlutasamtökunum. Með leyfi hæstv. forseta, er næsta mgr. svona:

„Heimilt er einstökum landshlutasamtökum að ákveða fulltrúafjölda með öðrum hætti en greint er í 2. mgr., enda sé ákvæði um það í samþykktum samtakanna, sem ráðh. staðfesti.“

Þeir vita ósköp vel, að það er ekkert samkomulag um, að fulltrúatölurnar skuli miðaðar við hausatölu í sveitarfélögunum eftir stærð þeirra og að það skuli vera frá 1 og upp í 7 fulltrúa frá sveitarfélagi. Það verða eingöngu stóru sveitarfélögin, sem ráða þarna lögum og lofum með þessu, og það eru smærri sveitarfélögin ekki ánægð með. Þess vegna er þetta mjög viðkvæmur og sár ágreiningur. En svo á að rugla þetta með því, að það verði úr því engin regla, sérstök landshlutasamtök geti ákveðið annað skipulag á þessu, ef ekki fæst samkomulag um hitt. Þannig er þessi ákvörðun í raun og veru gerð að markleysu og þessu öllu stefnt á ringulreið með mgr. á eftir, af því að þeir treysta sér ekki til að beita valdboði gagnvart smærri sveitarfélögunum. sem eiga þó að vera skyldug til þess að vera í samtökunum.

Annað er þarna, sem sýnir líka, hvaða ósamkomulag er þarna á bak við, að það er gert ráð fyrir því, að sýslufélögin geti, ef þau vilji, átt aðild að landshlutasamtökum, en þau eiga líka að geta verið utan við. Þá yrði þetta þannig, að sum sýslufélögin yrðu með í landshlutasamtökunum, önnur yrðu utan við. Þetta mundi leiða til ringulreiðar, og þetta byggist á því, að það er algerlega óuppgert, þetta stórkostlega mikla vafamál, hvort sýslufélögin eiga að vera til í þessari skipulagningu eða leggjast niður eða hvaða sess þau ættu þá að eiga við hliðina á landshlutasamtökunum. Sýslufélögin eru alveg hliðstæð samtök sveitarfélaga, aðeins samstarfsheild færri sveitarfélaga en hér er gert ráð fyrir. Það er gert ráð fyrir, að nýju landshlutasamtökin séu hið minnsta eitt kjördæmi. Það er grundvallarhugsunin.

Að því er Vestfirði snertir, er skiptingin þessi: Strandasýsla, Norður-Ísafjarðarsýsla, Vestur-Ísafjarðarsýsla, Vestur- og Austur-Barðastrandarsýsla, hvert þessara sýslufélaga er samstarfshópur vissra sveitarfélaga, en þarna ætti að koma eitt í staðinn eða við hliðina á þessum sýslufélögum öllum saman.

Atriði, sem ekki væri óeðlilegt, að væri ákveðið með tölu í þessu frv., er um það, hversu margir stjórnendur skuli vera í landshlutasamtökum. En hafa menn komið sér saman um það? Nei, ekki aldeilis, svo að það fáránlega ákvæði stendur í l. gr. frv., að „á aðalfundi skal kosin stjórn samtakanna, 5–11 menn“. Þeir eru ekki einu sinni búnir að koma sér saman um það, hve margir skuli vera í stjórn samtakanna, og það ber mikið á milli, það eru 5–11 menn, af því að um þetta er mjög mikill ágreiningur, kannske byggður að nokkru á ágreiningnum, sem ég gat um áðan um það, hvaða rétt hin mismunandi stóru sveitarfélög skuli eiga til fulltrúa. Þetta atriði speglar líka, eins og hin, sem ég áður hef nefnt, það ósamkomulag, sem er þarna á bak við og er ekki búið að leysa. Það er ekki búið að leysa þessa ósamkomulagshnúta.

Vitanlega þurfa þessi landshlutasamtök, ef þau eiga að verða nokkurs megnug, að hafa fjárráð. Ríkið hefur að nokkru leyti þegar í lögum ákveðið þeim nokkurn fjárhagslegan grundvöll. Það var gert með lögum um tekjustofna sveitarfélaga á s. l. ári, og það hafa þau og verður ekki af þeim tekið. Þetta frv. bætir engu við um að gera fjárhagslegan grundvöll þeirra traustari, það er ekkert um það. Það er þegar búið að leggja fjárhagslegan grundvöll fyrir, að þau geti starfað á þann frjálsa hátt, sem þau hafa starfað. En það á að leggja á öll sveitarfélög skattgjald til þessara samtaka, og þar standa litlu sveitarfélögin einkanlega illa að vígi. Þau verða auðvitað að bera sínar byrðar. Smá sveitarfélög eiga fullt í fangi með það, þó að þau standi sig fæst fjárhagslega verr en stóru sveitarfélögin. En þau eiga að borga líka sín gjöld til sýslusjóða, þau ættu að gjalda í þessi samtök, og þau eiga að gjalda til Sambands ísl. sveitarfélaga. Á með frv. að verða lagaleg skylda þeirra að taka á sig þessa byrði líka.

Það hefur verið sagt hér, að lögfesting þessa frv. sé staðfesting á því, sem orðið er. Það er eiginlega sannleikur málsins. Þessi frjálsu samtök hafa starfað, og þau hafa gert gagn, þau hafa verið umræðuvettvangur sameiginlega fyrir fulltrúa sveitarfélaga í heilum landshluta, og það hefur sitt gildi. En það er engu breytt með þessu frv. um það. Hlutverk samtakanna er að vinna að sameiginlegum hagsmunum sveitarfélaga í umdæmi sínu og landshlutans alls. Þetta hafa þau gert með frjálsum hætti. Þau fá ekkert betri aðstöðu til þess að inna þetta fyrsta aðalhlutverk sitt af hendi með lögfestingu þessa frv.

2. liðurinn: að vinna að áætlanagerð varðandi landshlutana í samráði við Framkvæmdastofnun ríkisins, — ja, áætlanagerð um framkvæmdir, þær kosta nú fé, áætlanirnar, ef á að fylgja þeim eftir í verki. En á hvern hátt eiga landshlutasamtökin að grípa inn í fjárhagsmál sveitarfélaganna? Um það er ekkert í frv. Þar er algerlega byggt á sandi. Ef þau eiga að geta tekið að sér áætlanagerð og framkvæmd á þeim áætlunum fyrir hönd sveitarfélaganna, annaðhvort einstök sveitarfélög eða þau sameiginlega, þá verða þau að hafa fjármagn og það mikið fjármagn, og þau verða að hafa einhvern réttargrundvöll fyrir því, hvernig þau eiga að grípa inn á verksvið sveitarfélaganna. En um það er ekkert í frv.

3. liðurinn: að vinna að öðrum verkefnum samkv. lögum, — það er ekki breytt neinum lögum öðrum við það. Þau hafa unnið að þessum verkefnum samkv. lögum og eiga að gera það áfram. Þar er engu við bætt. Lögfestingin á þessum lið gerir þau ekkert starfhæfari en þau eru nú þegar.

4. liðurinn: að vinna að framkvæmdum á samþykktum aðalfunda samtakanna og annast almennt ráðgjafastarf í þeirra þágu, — þetta er það, sem hefur verið þeirra meginstarfsgrundvöllur fram til þessa.

Frv. er byggt upp sem óskalisti samtakanna sjálfra, staðfesting á því, hvernig þau hafa mótað sig. Það er eðlilegt, að það sé rauði þráðurinn í þessu. En í raun og veru er hér ekkert umfram það. Þau verða ekkert starfhæfari en þau eru á þeim frjálsa grundvelli, sem þau starfa, þannig að þótt það sé fjarri mér að vilja leggja nokkurn stein í götu þess, að þessi samtök fái nauðsynlega lögfestingu, þá held ég, að þetta frv. leysi að litlu eða engu leyti þeirra vanda, geri þau ekki starfhæfari, þannig að það liggi sízt af öllu á að hraða svo lögfestingu þessa frv., að það megi ekki bera það undir aðra aðila, sem málið snertir mjög, eins og t. d. sýslufélögin í landinu. Það kæmi mjög til álita hreint og beint að endurskoða sýsluskiptinguna í landinu og embætti sýslumanna og innihald þess að öllu leyti í sambandi við þetta, e. t. v. að komast að þeirri niðurstöðu, að hinir smærri samstarfshópar sveitarfélaganna, sýslufélögin, skuli hverfa og þessar stærri heildir skuli nú taka við. En þar er á æðimargt að líta, það verð ég að segja, um jafnrótgróinn þátt í stjórnskipun þjóðfélagsins og þar er um að ræða.

Ég tel, að það sé góðra gjalda vert að festa í lögum þann rétt, sem landshlutasamtökin eigi að hafa, til þess að þau geti starfað að sameiginlegum hagsmunamálum sveitarfélaganna. En það verður líka að vera eitthvað í þeirri lögfestingu um skyldur þeirra og tengsl við aðra þætti í þjóðfélaginu. En það er ekkert í þessu frv. Þess vegna er það alls ekki út í hött, sem hæstv. forsrh. sagði hér: þetta er þáttur í málakeðju, sem þarf að skoðast í heild og er ekki farsællegt að taka eitt út af fyrir sig, á eins veikum grundvelli og hér er byggt og eins langt og er fjarri því í mörgum atriðum, að búið sé að komast að samkomulagsgrundvelli um einstök atriði. Frv. ber þess margvísleg merki, að það eru viðkvæmir hnútar, sem ekki hefur fengizt neitt samkomulag um innan þessara frjálsu samtaka fram til þessa. Og ég teldi miklu, miklu æskilegra, að búið væri að samræma landshlutasamtökin og reglur þeirra og búið að fá samkomulag um snið þeirra og gerð, áður en lagaramminn væri sniðinn. Um þetta sem sé, hvert atriði á fætur öðru, er nú deilt innan samtakanna og út á við, t. d. gagnvart sýslufélögunum, en þá á að lögfesta þetta nú með mjög rúmum og lauslegum lagaákvæðum og gefa tíma til þess, að samkomulag kunni að nást um þessi deiluatriði. Ég tel þarna farið öfugt að, ég dreg enga dul á það.

Að því var vikið, að það þyrfti að taka þessi mál í samræmi við verkefnaskiptingu og valdsskiptingu milli ríkis og sveitarfélaga, og það er vissulega rétt. Þetta er nátengt hvað öðru og þarf að skoðast í samræmi. Hv. 5. þm. Norðurl. v., Pálmi Jónsson, vék að þessu atriði áðan og deildi þá á núv. ríkisstj. fyrir, að með lagabreytingu, sem gerð hefði verið á s. l. ári, hefði verið stefnt í þveröfuga átt við það, sem lofað hefði verið í stjórnarsáttmálanum, að gera slíkt í samráði við Samband ísl. sveitarfélaga og auka valdsvið og verkefni sveitarfélaganna. Þessi ádeila hv. þm. er alveg röng og ósanngjörn. Það var á einu sviði, sem var þrengt valdsvið sveitarfélaganna í þeirri löggjöf, sem sett var í fyrra, og það var að því leyti, að létt var af sveitarfélögunum tvenns konar byrðum, sem þau höfðu borið og þau höfðu á fundum Sambands ísl. sveitarfélaga hvað eftir annað óskað eftir, að af þeim væri létt, og við því var orðið með löggjöfinni í fyrra. Það var tekin af þeim byrði löggæzlunnar, sem þau höfðu kveinkað sér mjög undan að bera, og það var létt af þeim skyldum gagnvart tryggingunum, sem þau höfðu talið mjög þungbæra byrði. Og þetta var hvort tveggja gert að ósk sveitarfélaganna og Sambands ísl. sveitarfélaga. Á hinn bóginn var síðan tekjugrundvöllur sveitarfélaganna stórkostlega bættur. Ummælum í gagnstæða átt get ég ekki látið ómótmælt, því að þar tala tölur svo skýru máli, að það þýðir ekkert að segja neitt, sem í aðra átt fer. Niðurstaðan hjá kaupstöðunum, þegar kom til þess, hvaða fé þeir hefðu, eftir að löggjöfin hafði verið sett og kom til að framkvæma hana á því fyrsta ári, árið 1972, talar þarna skýru máli. Ég skal nú — með leyfi hæstv. forseta — fara yfir þessar tölur að því er snertir kaupstaðina.

Akraneskaupstaður hafði árið 1971 17.2 millj. til verklegra framkvæmda, en eftir nýju löggjöfinni 28.1 millj. Ísafjarðarkaupstaður hafði á árinu 1971 5.6 millj., en fékk 13 eftir setningu nýju löggjafarinnar. (Gripið fram í.) Já, en ekki sem þessu nemur þrátt fyrir alla verðbólgu, ekkert líkt því, — úr 5.6 í 13. Sauðárkrókur hafði 4 millj. árið 1971, fékk 9.8 millj. Siglufjörður hafði 4.3 millj. árið 1971, en fékk 6.7 millj. Ólafsfjörður hafði haft 5.6 millj. árið 1971, fékk 6.7 millj. Akureyrarkaupstaður hafði haft 48.2 millj. árið 1971, fékk nú 74.7 millj. Húsavíkurkaupstaður hafði 9.2 millj. á árinu 1971, fékk 17.8 millj. Seyðisfjarðarkaupstaður hafði haft 3 millj. árið 1971, fékk 6.9 millj. Neskaupstaður hafði 4.5 millj. árið 1971. en fékk 10.3 millj. Vestmannaeyjakaupstaður hafði haft 32.2 millj. 1971, fékk 48.4 millj. Keflavíkurkaupstaður hafði 23.8 millj. á árinu 1971, fékk 55.9 millj. Hafnarfjarðarkaupstaður hafði haft 36 millj. kr. á árinu 1971, fékk 67.1 millj. Kópavogskaupstaður hafði haft 34.6 millj. árið 1971, fékk 82.9 millj. eftir nýju löggjöfinni.

Svo halda menn því fram, að sveitarfélögin hafi verið grátt leikin með setningu hinnar nýju löggjafar og hafi verið svipt fjárhagslegum grundvelli til þess að starfa. Tölurnar tala að því er þetta snertir. Ég er búinn að gera grein fyrir kaupstöðunum. Þá skal ég aðeins gera grein fyrir þessu í heild, af því að það tekur ekki nema 2–3 mínútur, að gefnu tilefni.

Á árinu 1972 námu tekjur sveitarfélaganna í landinu af fasteignasköttum, aðstöðugjöldum og útsvörum 3799.3 millj. kr. Þetta var samkv. nýju löggjöfinni á árinu 1972. Ætli það hafi ekki verið miklu hærra 1971? Nei, þá námu þessar tekjur sveitarfélaganna 3362.7 millj. kr. Tekjurnar voru 436.6 millj. kr. hærri á árinu 1972 heldur en á árinu 1971. Þetta þykir kannske ekki há tala og gerir kannske ekki betur en að svara aukinni dýrtíð. En sagan er ekki öll sögð. Samfara þeim breytingum, sem gerðar voru á tekjustofnalögunum, voru líka gerðar breytingar á öðrum lögum, sem léttu gjöldum af sveitarfélögunum, sem áður hvíldu á þeim. Þetta var, eins og ég vék að áðan lauslega, í fyrsta lagi framlag sveitarfélaganna til lífeyristrygginga, sem var nú með öllu fellt niður, í öðru lagi framlög sveitarfélaga til sjúkratrygginga, sem voru lækkuð um helming, í þriðja lagi kostnaður við löggæzlu, sem var létt af sveitarfélögunum með öllu, og í fjórða lagi með afnámi iðgjaldanna til trygginganna þurftu sveitarfélögin ekki að greiðu iðgjöld fyrir ýmsa þá, sem þeim var skylt að greiða fyrir samkv. eldri lögum. Ef þessar breytingar hefðu ekki verið gerðar, hefðu útgjöld í Reykjavík t. d. orðið 480 millj. kr. hærri á árinu 1972 heldur en þau urðu, þegar búið er að létta þessum byrðum af borginni. Ekki virðist fjarri lagi að áætla, að þetta næmi fyrir landið allt á árinu 1972 1000 millj. kr., og það er varlega áætlað, það fullyrði ég, sem þýðir raunverulega hækkun á tekjum sveitarfélaganna í heild um 1436.6 millj. kr., rétt við hálfan annan milljarð kr. Ég bíð eftir því, að nokkur hv. þm. treystist til þess að hnekkja þessum tölum, sem sýna, að nýju tekjustofnalög sveitarfélaganna voru stórkostlegur búhnykkur fyrir sveitarfélögin í landinu og ekki réttindaskerðing að neinu leyti.

Ég tók þennan útúrdúr að gefnu tilefni, af því að hv. 5. þm. Norðurl. v. fór þarna með rangt mál, og það hef ég nú leiðrétt í sambandi við þetta mál. En varðandi frv., sem hér liggur fyrir, vil ég að lokum segja það, að ég tel alveg sjálfsagt að setja í það færa og hæfa menn að athuga hina samofnu þætti þjóðfélagsins, sem snerta sveitarfélögin, hreppsfélögin, bæjarfélögin, sýslufélögin, landshlutasamtök og Samb. ísl. sveitarfélaga, og það skal gert í samráði við Samband ísl. sveitarfélaga, að endurskoða alla þessa samofnu þætti fyrir næsta þing og reyna að leysa þau vandkvæði, sem því eru vissulega samfara að bæta þarna við einum skipulagshlekk í viðbót við þá, sem fyrir eru, án þess að endurskoða það, sem við höfum búið við til þessa. Ég teldi misráðið og teldi óhyggilegt að hespa þessu máli af, þó að Samband ísl. sveitarfélaga leggi mikið kapp á það. Það á ekki að gerast á þessu þingi. Við eigum að gefa okkur tóm til þess að taka þessi mál öll til skoðunar og reyna að gera það fyrir næsta þing, setja í það n. mjög hæfra manna í sveitarstjórnarmálum og í fullu samráði við Samband ísl. sveitarfélaga og endurskoða alla þessa þætti saman, en ekki hvern út af fyrir sig, og sízt af öllu að lögfesta þennan eina þátt án tillits til allra hinna.