28.03.1974
Neðri deild: 93. fundur, 94. löggjafarþing.
Sjá dálk 3194 í B-deild Alþingistíðinda. (2890)

266. mál, viðskiptabankar

Sjútvrh. (Lúðvík Jósepsson):

Herra forseti. Í stefnuyfirlýsingu ríkisstj. var því heitið, að fram skyldi fara endurskoðun á bankakerfinu og unnið skyldi að sameiningu banka og einföldun í rekstri peningastofnana. Hinn 29. maí 1972 skipaði viðskrn. 7 manna bankamálanefnd til að hafa með höndum þessa endurskoðun og til að gera tillögur um framkvæmdir í málinu. Í n. voru skipaðir Jóhannes Nordal seðlabankastjóri, form., Ármann Jakobsson bankastjóri, Guðmundur Hjartarson frkvstj., Björgvin Vilmundarson bankastj., Jóhannes Elíasson bankastjóri og Magnús Jónsson bankastjóri. N. skilaði ítarlegu áliti 19. jan. 1973 og gerði till. um margar og mikilsverðar breytingar á skipan bankamálanna. Álit n. var sent alþm., fulltrúum bankanna og annarra peningastofnana og samtökum bankastarfsmanna.

Það skal sérstaklega tekið fram, að bankamálan. skilaði shlj. áliti, og var ekki um neinn ágreining að ræða í tillögugerð hennar.

i áliti n. segir m.a.:

„N. hefur safnað saman allmiklu efni um þróun banka og annarra peninga- og lánastofnana hér á landi og skipulag þeirra og starfsemi í dag. Einnig hefur hún leitað eftir upplýsingum um skipulag og starfshætti sams konar stofnana erlendis, einkum á Norðurlöndum, og leitast við að bera þær upplýsingar saman við gögn um ástand þessara mála hérlendis.

Hér á landi eru nú starfandi alls 96 innlánsstofnanir, þ.e.a.s. 7 viðskiptabankar, 51 sparisjóður, 37 innlánsdeildir samvinnufélaga og Söfnunarsjóður Íslands, auk þess 17 fjárfestingarlánasjóðir og Seðlabanki Íslands. Enginn vafi er á því,“ segir í skýrslu n., „að þetta er miklu meiri fjöldi stofnana en hagkvæmt getur talist, auk þess sem margar þeirra eru of smáar til þess, að þær geti uppfyllt sjálfsagðar öryggiskröfur. Af samanburði við Norðurlönd má ráða, að baukastarfsemi hér á landi taki hlutfallslega meira af mannafla og framleiðslugetu þjóðarinnar en á hinum Norðurlöndunum. Þótt strjálbýli landsins og fámenni kunni að valda hér nokkru um, er orsakanna áreiðanlega ekki síður að leita í því skipulagi, sem hér ríkir í þessum efnum.“

Þetta er orðrétt haft upp úr skýrslu baukamálanefndar.

Meginefnið í till. n. dregur hún saman í 6 atriði:

1) N, telur ekki þörf á neinum meiri háttar breytingum um skipulag Seðlabankans né heldur varðandi löggjöf hans, enda er sú löggjöf tiltölulega ný.

2) N. kemst að þeirri almennu niðurstöðu, eins og segir í áliti hennar, að æskilegast sé að stefna að því, að viðskiptabankarnir verði í framtíðinni ekki fleiri en 3–4 en með því væri tryggð eðlileg samkeppni. Orðrétt segir n, um þetta atriði: „Væri þá t.d. eðlilegt, að tveir af þeim væru ríkisbankar, en tveir hlutafélagsbankar.“ Eigi að stefna að því, að ríkisbönkunum fækki úr 3 í 2, virðist sú leið helst koma til greina, að það gerist með sameiningu Búnaðarbankans og Útvegsbankans, og hefur n. gert sérstaka athugun á því, hvernig framkvæma megi slíka sameiningu og hvaða vandamál væru henni samfara.

Þá segir n., að augljóst sé, að beinasta leið ríkisvaldsins til þess að fækka bönkum felist í því að sameina ríkisbankana, sem það ræður sjálft yfir.

3) N. telur brýna nauðsyn bera til að setja nýja löggjöf um viðskiptabanka, sem þá verði sameiginleg löggjöf fyrir alla viðskiptabanka.

4) N. leggur til, að sett verði ný löggjöf um sparisjóði, þar sem núgildandi lög séu úrelt og ófullnægjandi í mörgum greinum.

5) N. leggur til, að skipulag innlánsdeilda kaupfélaga verði tekið til gagngerðrar endur skoðunar.

6) N. telur, að stefna beri að fækkun fjárfestingarlánasjóða og þá sérstaklega með því, að þeir sjóðir, sem starfa á sama vettvangi, verði sameinaðir.

Þetta eru í aðalatriðum till. bankamálan.

Í framhaldi af áliti bankamálan. fól viðskrn. Seðlabankanum að gera drög að frv. um viðskiptabanka ríkisins og um sameiningu Búnaðarbankans og Útvegsbankans og skyldi unnið að gerð frv. í samráði við viðskrn.

Við gerð þess frv., sem hér liggur fyrir um viðskiptabanka í eigu ríkisins, hefur verið haft samráð við alla ríkisbankana og tillit tekið til ábendinga frá Landsbanka og Útvegsbanka um ýmis atriði. Frá Búnaðarbankanum hafa hins vegar ekki borist neinar till. varðandi efni málsins.

Frá því að álit bankamálan. lá fyrir í ársbyrjun 1973 og þar til gengið var að fullu frá því frv., sem nú er lagt fram, hefur mikið starf verið unnið, einkum að því að reyna að ná sem viðtækastri samstöðu um framkvæmd málsins. Þó að full samstaða hafi tekist í bankamálan. um veigamiklar breytingar í skipun bankamálanna og ætla megi, að almenn viðurkenning sé til staðar á því, að rétt sé og hagkvæmt að stefna að sameiningu banka og einföldun í bankakerfinu, hefur það komið í ljós, eins og oft vill verða, þegar um er að ræða meiri háttar breytingar í stjórnsýslukerfinu, að þá er erfitt að ná samstöðu um slíkar breytingar.

Þegar sérstaklega hefur verið rætt um sameiningu Búnaðarbankans og Útvegsbankans, hefur komið fram, að talsverður ágreiningur er um þá hugmynd. Þar kemur margt til, m.a. tortryggni, tilfinningasemi og þröngir sérhagsmunir vissra aðila. Því miður hefur ekki enn tekist sú víðtæka samstaða um þær nauðsynlegu breytingar á bankakerfinu, sem þetta frv. stefnir að, en ég geri mér þó vonir um, að nægileg samstaða fáist hér á Alþingi fyrir framgangi málsins.

Í grg. frv. segir um afstöðu ríkisstj. og stuðningsmanna hennar til frv. og um nokkur almenn rök fyrir nauðsyn þeirra breytinga, sem að er stefnt með frv., m.a. orðrétt á þessa leið:

„Þó að frv. sé flutt sem stjórnarfrv. skal það skýrt tekið fram, að einstakir stuðningsmenn ríkisstj. hafa óbundnar hendur varðandi afstöðu til einstakra þátta málsins og afgreiðslu þess í heild. Ljóst er, að nokkuð eru skiptar skoðanir um það atriði frv., sem gerir ráð fyrir sameiningu Búnaðarbankans og Útvegsbankans í einn ríkisviðskiptabanka. Það er hins vegar skoðun viðskrn., sem fer með yfirstjórn bankamála, að sú aðgerð, sem nú sé mest aðkallandi til breytinga í bankakerfi þjóðarinnar, sé einmitt sameining þessara tveggja ríkisviðskiptabanka. Búnaðarbankinn er þegar orðinn stór banki, með nokkru meira innlánsfé en Útvegsbankinn. Hann hefur þó ekki enn fengið réttindi til almennra gjaldeyrisviðskipta. Ástæður til þess eru einkum þær, að ekki hefur þótt ástæða til að auka enn við starfslið og rekstrarkostnað í bönkum vegna gjaldeyrisviðskiptanna, og auk þess hefur þótt eðlilegt, að gjaldeyrisviðskipti væru bundin alhliða bankarekstri með fullum skyldum til þjónustu við allar helstu atvinnugreinar landsmanna. — Eins og nú er háttað rekstri viðskiptabanka ríkisins, er ljóst, að viðskipti þeirra eru mjög misjafnlega mikil við einstakar atvinnugreinar, og einnig er þjónusta þeirra misjöfn í einstökum landshlutum.

Rekstur Landsbankans er þó nokkuð alhliða, og virðast lánveitingar hans skiptast nokkuð eðlilega á milli atvinnugreina og landssvæða. Útvegsbankinn er hins vegar mjög bundinn af viðskiptum við sjávarútveg og Búnaðarbankinn við landbúnað og ýmiss konar viðskipti.

Með sameiningu Búnaðarbankans og Útvegsbankans væri miklu auðveldara að skipuleggja rekstur þeirra þannig, að unnt væri að veita alhliða bankaþjónustu og sinna öllum helstu atvinnugreinum landsmanna, eftir því sem þörf krefur hverju sinni. Með tveimur öflugum viðskiptabönkum yrði miklu auðveldara að skipuleggja útibúakerfi bankanna án óþarfa eyðslu, þannig að það veitti þjónustu um allt land. Nú er hins vegar reyndin sú, að lítil sem engin bankaþjónusta er í heilum héruðum, þar sem þó er mikil framleiðsla og margvíslegur atvinnurekstur.

Í nútíma atvinnurekstri er góð bankaþjónusta frumskilyrði. Fyrirtækin verða sífellt stærri og stærri, og til þess að hægt sé að veita stórum fyrirtækjum góða þjónustu, þarf stærri banka. Sá tími er liðinn, að hægt sé að miða rekstur banka við aðeins eina starfsgrein. Landbúnaður verður ekki rekinn nema í nánum tengslum við verslun og viðskipti og víðast hvar hér á landi er sjávarútvegur eða iðnaður einnig nátengdur öðrum rekstri. Góður viðskiptabanki þarf því að sinna á alhliða hátt öllum atvinnurekstri, sem nauðsynlegur er á því starfssvæði, sem bankinn er á.“

Efni þessa frv., sem hér liggur fyrir, má í aðalatriðum skipta í tvennt:

Í fyrsta lagi fjallar frv. um almenn lagaákvæði varðandi ríkisviðskiptabankana og rekstur viðskiptabanka almennt.

Í öðru lagi er gert ráð fyrir sameiningu Búnaðarbankans og Útvegsbankans, og ákveðið nánara samstarf á milli ríkisbankanna en verið hefur. Með till. um sameiningu Búnaðarbankans og Útvegsbankans er lagt til að stiga fyrsta stóra skrefið í þá átt að sameina banka, einfalda baukakerfið og gera það færara um að þjóna atvinnulífi landsmanna með alhliða bankastarfsemi. Þau helstu rök, sem mæla með því, að Búnaðarbankinn og Útvegsbankinn verði sameinaðir í einn öflugan ríkisviðskiptabanka og þannig verði aðeins tveir ríkisviðskiptabankar, Landsbankinn og Búnaðar- og Útvegsbankinn, sem skipti með sér verkum á eðlilegan hátt, eru m.a. þessi:

1) Það ber að draga úr óeðlilegri þenslu í bankakerfinu og fækka bönkum. Fyrsta skrefið er þá, að ríkið sameini sína banka, og á eftir hljóta að koma breytingar á sviði hlutafélagsbankanna.

2) Með sameiningu banka er hægt að koma við hagkvæmari rekstri, spana mannafla og kostnað.

3) Nú á sér stað óeðlileg samkeppni m.a. á milli ríkisbankanna sem torveldar eðlilega verkaskiptingu. Í Reykjavík t.d. sækja allir bankarnir eftir rétti til að hafa útibú í vissum hverfum, þó að lítill áhugi sé á stofnun útibúa og alhliða bankaþjónustu viða úti á landi.

4) Útibúakerfi bankanna er óhagkvæmt og þyrfti að taka verulegum breytingum.

5) Eðlilegt er, að ríkisviðskiptabankarnir hafi réttindi til gjaldeyrisviðskipta. Að óbreyttu skipulagi bankanna yrði um nýja útþenslu á því sviði að ræða, ef Búnaðarbankanum yrði bætt við í hóp gjaldeyrisbanka.

6) Það er sívaxandi krafa bankanna að þeir fái aðstöðu til að safna innlánsfé á þeim stöðum, þar sem þeir hafa skyldur við atvinnurekstur með lánsfé. Slíku er erfitt að koma við, nema um alhliða bankarekstur sé að ræða og skipulegt samstarf sé á milli bankanna.

7) Tveir stórir ríkisviðskiptabankar, sem rækju alhliða bankastarfsemi og væru ekki bundnir við einstakar atvinnugreinar, gætu þjónað atvinnulífinu miklu betur en nú á sér stað.

Þær mótbárur, sem fram hafa komið gegn sameiningu Búnaðarbankans op Útvegsbankans, eru einkum þessar:

1) Að óvíst sé, að um nokkurn sparnað yrði að ræða við sameiningu.

2) Að samtök bænda væru á móti sameiningu.

3) Að vandi muni koma upp með starfsfólk þeirra banka, sem sameina á, og að starfsfólkið muni vera breytingunni mótfallið.

4) Að einstakir viðskiptamenn bankanna tveggja, sem lengi hafa haft viðskipti við þá, kunni að leita annað með viðskipti sín eftir sameininguna.

Allar eru þessar mótbárur að mínum dómi léttvægar og haldlitlar, þegar betur er að gáð. Augljóst er, að hægt er að spara í rekstri við sameiningu þessara tveggja banka. Í Reykjavík gætu bankarnir tveir eftir sameiningu komið starfsemi sinni fyrir á miklu hagkvæmari hátt en þeir gera báðir nú. Þeir gætu t.d. haft eina og sameiginlega gjaldeyrisviðskiptadeild í staðinn fyrir tvær, ef Búnaðarbankinn fengi rétt til þeirrar þjónustu. Á Akureyri hafa báðir þessir bankar nú útibú, sem mætti auðveldlega sameina. Og víða annars staðar á landinu gæti hinn sameiginlegi banki annast miklu meiri og betri þjónustu en báðir bankarnir vera nú.

Það er að mínum dómi mikill misskilningur, að sameining Búnaðarbankans og útvegsbankans muni draga úr góðri bankaþjónustu við bændur. Almenn bankaviðskipti Landsbankans við bændur eru nú t.d. eins mikil og gjarnan meiri en viðskipti Búnaðarbankans eru við bændur. Sameinaði bankinn gæti tvímælalaust sinnt landbúnaðinum betur en Búnaðarbankinn gerir nú í dag. Það, sem þó skiptir mestu máli fyrir bændur landsins í þessum efnum, er, að þeir þurfa á alhliða bankaþjónustu að halda eins og allir aðrir. Þeir þurfa á því að halda, að í þeim héruðum, sem þeir starfa, séu reknir bankar, sem þjóna öllum greinum atvinnulífsins. Það er t.d. enginn vafi á því, að það skiptir bændur í Austur-Skaftafellssýslu meira máli, að á Höfn í Hornafirði starfi öflugur alhliða banki, sem þjóni jöfnum höndum landbúnaði, iðnrekstri, verslun og sjávarútvegi, en þó að þar væri starfandi útibú frá Búnaðarbanka eða frá öðrum sérgreinabanka. En sérgreinabankarnir mundu eðlilega leiða til þess, að þeir leituðu allir inn á slík lítil svæði, ef það ætti að halda áfram eftir þeirri leið.

Reynslan hefur sýnt, að viðskiptabankar þurfa að vera stórir og öflugar stofnanir, — stofnanir, sem séu færar um þjónustu við heil landssvæði og þá um leið við hvers konar atvinnurekstur, sem þar er rekinn.

Sú mótbára gegn sameiningu Búnaðarbankans og Útvegsbankans, að erfiðleikar muni koma upp með það starfsfólk, sem nú vinnur í þessum bönkum, er auðvitað léttvæg. Sjálfsagt er að taka fullt tillit við sameininguna til aðstöðu þeirra, sem lengi hafa starfað í þessum bönkum, enda er gert ráð fyrir því með sérstökum ákvæðum í frv. Vandi, sem þessu fylgir, er ekki mikill, og í vaxandi bankastarfsemi almennt séð ætti ekki að vera hér um það vandamál að ræða, að ástæða sé til að hika við framkvæmd í málinu af þeim ástæðum.

Þá er minnst á, að hugsanlega kunni ýmsir af gömlum viðskiptamönnum Búnaðarbankans og Útvegsbankans að vera andvígir breytingunni. Aldrei verður að fullu hægt að koma í veg fyrir slíkt, en ótrúlegt er, að þeir sjái ekki, að með stærri og öflugri banka eru möguleikar þeirra til góðra viðskipta miklu meiri en þeir eru nú. Með tilkomu tveggja stórra viðskiptabanka ríkisins, Landsbankans annars vegar og Búnaðar- og Útvegsbankans hins vegar, á að vera miklu auðveldara en nú er að skipuleggja bankaþjónustuna um allt land. Þá hefur verið unnið að því, að þessir tveir ríkisviðskiptabankar hefðu útibúakerfi, sem næði fullkomlega og eðlilega um allt land. Þá ætti ekki að þurfa að koma til þess, eins og nú er, að stór landssvæði, þar sem rekinn er mikill og margvíslegur atvinnurekstur, sé án sæmilegrar bankaþjónustu. Ég nefni sem dæmi í þessum efnum Snæfellsnessvæðið. Þar eru nú tvö bankaútibú, annað í Stykkishólmi frá Búnaðarbankanum og hitt í Grundarfirði frá Samvinnubankanum. En þjónustan við aðalgreinar atvinnulífsins í útgerðarbæjunum á nesinu eru á vegum Landsbankans og Útvegsbankans, og öll þessi þjónusta er rekin héðan frá Reykjavík. En það er að sjálfsögðu hægt að fylgja eftir málinu á þann hátt, og bændur hafa áhuga á banka á þessu svæði, að heimila útibú á nesinu líka, væntanlega frá Búnaðarbankanum, síðan frá Iðnaðarbankanum, síðan frá Verslunarbankanum og eflaust frá Alþýðubankanum líka.

Þó að með þessu frv. sé stefnt að sameiningu banka og fækkun banka, er þó ekki ætlunin sú að leggja niður bankaútibú á neinum stað, þar sem útibú eru nú, sé þess talin þörf. En um sameiningu útibúa getur orðið að ræða, þar sem þau eru of mörg fyrir.

Ég sé ekki ástæðu til að ræða hér við þessa umr. í löngu máli einstök atriði frv., en vil þó víkja með örfáum orðum að nokkrum atriðum sérstaklega.

Þau atriði frv., sem fjalla um almenn ákvæði varðandi löggjöf viðskiptabankanna, eru flest tæknilegs eðlis eða miðuð við það að sameina eldri lagaákvæði í nýjum lögum. Í frv. er gert ráð fyrir óbreyttu fyrirkomulagi varðandi launa- og kjarasamninga starfsfólks frá því, sem nú er. Þar eru þau ákvæði tekin orðrétt upp, sem nú eru í gildi. En þó að frv. sé á þennan veg gert, merkir það á engan hátt það, að ekki komi til álita að breyta þessum ákvæðum. Ég tel persónulega, að þessum ákvæðum eigi að breyta og að eðlilegt sé, að ákvörðun launa- og kjaramála bankafólks sé með svipuðum hætti og annarra opinberra starfsmanna, og eðlilegast væri að mínu mati, að samningsrétturinn væri algjörlega frjáls. Ég vil vænta þess, að sú nefnd, sem fær nú þetta mál til athugunar, taki m.a. þetta atriði málsins sérstaklega til skoðunar. Þá er rétt að benda á, að ýmis atriði, sem beint snerta sameiningu Búnaðarbankans og Útvegsbankans, geta þurft breytinga við, m.a. vegna þess tíma, sem þarf til að koma sameiningunni á að fullu og öllu.

Að lokum vil ég svo segja það, að með þessu frv. er verið að leggja til fyrstu stórbreytinguna, sem gera þarf í skipulagsmálum bankanna. Á eftir þurfa að koma önnur frv., sem nú er unnið að varðandi sparisjóði, innlánsdeildir samvinnufélaga og um fjárfestingarlánasjóði. Með nýrri löggjöf þarf að vinna að því að gera banka- og lánasjóðakerfið hagkvæmara og einfaldara, og á grundvelli nýrrar löggjafar á að vera hægt að koma fyrir virkara og betra bankaþjónustukerfi en nú er og stuðla þannig að auðveldari stjórn peningamála í landinu og sterkari aðstöðu við uppbyggingu atvinnulífsins um allt land og stuðla þannig að hagkvæmara fyrirkomulagi almennt séð í atvinnurekstri landsmanna. Að þessu miðar frv. að mínum dómi.

Herra forseti. Ég vil svo leggja til, að að lokinni þessari 1. umr. um málið verði málinu vísað til hv. fjh.- og viðskn. til fyrirgreiðslu.