30.08.1974
Neðri deild: 9. fundur, 95. löggjafarþing.
Sjá dálk 105 í B-deild Alþingistíðinda. (117)

9. mál, ráðstafanir vegna gengis íslenskrar krónu

Forsrh. (Geir Hallgrímsson):

Herra forseti. Síðdegis í gær lagði bankastjórn Seðlabankans til við ríkisstj. að höfðu samráði við bankaráð, að gengisskráning verði tekin upp að nýju n.k. mánudag og verði þá markaðsgengi íslensku krónunnar gagnvart Bandaríkjadollar sem næst 17% lægra en það var, þegar gengisskráningu var hætt og gjaldeyrisviðskipti stöðvuð hinn 21. ágúst s.l. Ríkisstj. samþykkti þessa tillögu Seðlabankans. Frv. þetta er flutt vegna þessarar ákvörðunar.

Frv. hefur að geyma ákvæði um tollmeðferð innflutnings og ráðstöfun á gengismun af útflutningsvörubirgðum og ógreiddum útflutningi sjávarafurða. Ákvæði frv. eru svipuð þeim, sem áður hafa verið sett í lög vegna breytinga á stofngengi krónunnar. Gengisbreyting sú, sem nú hefur verið ákveðin, er þó ekki að formi til stofngengisbreyting, en hins vegar er hún miklu stærra skref í einu en þær breytingar, sem gerðar hafa verið smám saman hér á landi, frá því að tekið var upp fljótandi gengi.

Gengisbreytingu þessa ber að skoða sem eitt fyrsta skrefið í fjölþættum efnahagsráðstöfunum, sem ríkisstj. mun beita sér fyrir, og er þá m.a. gert ráð fyrir sérstakri ráðstöfun á gengismun til lausnar brýnna fjárhagsvandamála innan sjávarútvegsins. Af þessum ástæðum er nauðsynlegt að lögfesta ákvæði þau, sem till. eru um í frv.

Áður en ég fjalla um einstakar greinar frv., mun ég fara nokkrum orðum um tilefni þess, þ.e. sjálfa ákvörðunina um að breyta gengisskráningunni.

Gengisbreytingin, sem ákveðin hefur verið, hefur tvíþættan tilgang: að tryggja rekstrargrundvöll atvinnuveganna og að bæta greiðslustöðu þjóðarbúsins gagnvart útlöndum. Eins og þm. er kunnugt af yfirlitsskýrslu yfir stöðu efnahagsmála, sem samin var að minni ósk í byrjun júlímánaðar, horfir að óbreyttum aðstæðum þunglega um afkomu sjávarútvegsins.

Niðurstöður þessara áætlana Þjóðhagsstofnunar sýndu, að við rekstrarskilyrðin í júlí voru taldar horfur á 1340 millj. kr. tapi á báta- og togaraflotanum á heilu ári, og er þá miðað við 1370 millj. kr. afskriftir. Þá virtust horfur á tapi á fiskvinnslunni um 720 millj. kr. á heilu ári, og er þá miðað við 700 millj. kr. afskriftir og 690 millj. kr. nettógreiðslu inn í verðjöfnunarsjóð. Í þessum tölum er ekki talinn kostnaðarauki sjávarútvegsins af hækkun olíuverðs frá því í nóv. 1973 til dagsins í dag, sem gæti numið 1200–1300 millj. kr. á heilu ári. Í áætlunum þessum hafði þó verið gert ráð fyrir niðurfellingu hins sérstaka útflutningsgjalds af loðnuafurðum í sjóð til niðurgreiðslu á olíukostnaði fiskiskipa. Auk þess mátti ætla, að nokkur halli gæti orðið á Tryggingasjóði fiskiskipa við ríkjandi skilyrði, eða 200–300 millj. kr.

Þannig virtist í heild við hallavandamál að glíma, sem næmi 2800–3500 millj. kr. eftir því, hvort tillit væri tekið til verðjöfnunar eða ekki. Væri skipt á afskriftum og áætluðum bókfærðum vöxtum og áætlun um afborgana- og vaxtabyrði sjávarútvegsins í heild, lækkuðu þessar árshallatölur um 400–450 millj. kr.

Það skal tekið fram, að rekstrarafkoman á fyrri hluta þessa árs er talin betri en þetta og rekstrarvandinn því að mestu fram undan. En við þarf þó að bæta, að verðfall og sölutregða á mikilvægum afurðum, fiskblokk og fiskmjöli, hafa valdið verulegum greiðsluvandræðum hjá mörgum sjávarútvegsfyrirtækjum, auk þess sem byrjunarörðugleikar á rekstri skuttogara hafa líka reynst kostnaðarsamir. Þannig stendur greiðsluafkoma mikilvægra greina mjög höllum fæti, þótt hinar miklu kostnaðarhækkanir innanlands að undanförnu hafi ekki náð til nema hluta fram leiðslunnar á fyrri hluta árs.

Þessar samandregnu tölur sýna miklu mun í afkomu milli greina. Veiðarnar eru miklu verr settar en vinnslan, og innan útgerðarinnar eiga togararnir við sérstaklega erfiðan rekstur að glíma, og fer þar margt saman, m.a. án efa byrjunarerfiðleikar í rekstri. Innan vinnslunnar er afkoma frystingar sérlega erfið, en hins vegar er afkoman í saltfiskverkun góð. Hvort þessar afstöður allar eru varanlegar, er vandsvarað.

Tölurnar, sem raktar hafa verið, eru reistar á stöðunni í júlí s.l. Fram til 21. ágúst styrktist gengi dollars, en gengi krónunnar var látið síga, þannig, að þegar gjaldeyrisviðskiptum var hætt, var kaupgengi dollars orðið um 3.8% hærra en í júlíbyrjun. Auk þess virðist nú heldur bjartari verðhorfur á freðfiski og fiskmjölsmörkuðum en þá var. Til þessa var tekið tillit, þegar gengisákvörðunin var tekin.

Hvernig sem á málið er litið, er fullljóst, að mjög alvarlega horfir með rekstur mikilvægra greina útflutningsframleiðslunnar og það eins þótt ekki sé reiknað með neinum frekari kauphækkunum innanlands. Fyrirsjáanlegur samdráttur í starfsemi þessara greina hefði í för með sér samdrátt atvinnu, í fyrstu sérstaklega úti um land, og minnkandi gjaldeyristekjur fyrir þjóðarbúið í heild. Jafnframt er ljóst, að til þess að gengisbreyting komi að tilætluðum notum, þurfa að fylgja henni margháttaðar fylgiaðgerðir á sviði sjávarútvegsmála sérstaklega auk almennra ráðstafana á sviði efnahagsmála.

Tekjuskiptingarvandamálin innan sjávarútvegsins eru sérstaklega vandasöm og margslungin í þetta sinn, ekki síst vegna olíuvandamálsins og byrjunarörðugleika skuttogara og svo loks af því, að sá kostnaðarauki, sem gengisbreytingunni fylgir, mæðir þyngst á þeim greinum, sem verst eru settar. Auk þess þarf stöðugt til þess að líta, að tryggt sé viðunandi jafnvægi í tekjuþróun stétta í milli, sem getur reynst mikilvæg takmörkun við tekjuskiptingarákvarðanir innan sjávarútvegsins.

Ríkisstjórnin mun á næstu vikum beita sér fyrir ráðstöfunum með löggjöf og samningum í samráði við aðila innan sjávarútvegsins til þess að leysa þessi vandamál. Gerðar verða sérstakar ráðstafanir til þess að snúast við olíukostnaðarvanda útvegsins. Sveigjanleiki verðjöfnunarkerfisins verður aukinn, m.a. til þess að kleift sé að mæta rekstrarhalla frystingar að hluta úr verðjöfnunarsjóði og draga þannig úr þörfinni fyrir gengisbreytingu. Tryggingasjóði fiskiskipa verða tryggðar nauðsynlegar tekjur. Gerðar verða sérstakar ráðstafanir til þess að bæta fjárhag skuttogaranna, bæði með ráðstöfun á gengishagnaði og með öðrum hætti. Á þessu stigi er ekki hægt að ræða þessi atriði nánar, en að sjálfsögðu var nauðsynlegt að skoða öll þessi atriði í samhengi, þegar gengisákvörðunin var tekin.

Sú gengislækkun, sem nú hefur verið ákveðin, færir þeim greinum sjávarútvegsins, sem ræddar voru hér að framan, um 4800 millj. kr. í auknar tekjur. Á móti kemur hækkun á rekstrarkostnaði sjávarútvegsins, sem lauslega er metin um 1600 millj. kr., þannig að nettóáhrifin eru jákvæð um 3200 millj. kr. Þessu er hins vegar afar misjafnt skipt.

Það er skoðun ríkisstj., að þessi breyting ásamt gengissiginu frá í júlíbyrjun auk nokkuð bjartari markaðshorfa geti með viðeigandi hliðarráðstöfunum tryggt viðunandi afkomu útflutningsatvinnugreina, jafnt í sjávarútvegi sem í öðrum greinum. En af því, sem ég hef þegar sagt, er ljóst, að forsenda þessarar skoðunar er, að ekki verði um að ræða framhald víxlhækkana kaupgjalds og verðlags innanlands, heldur aðeins tiltölulega hóflega aukningu rekstrarkostnaðar vegna launauppbóta til láglaunafólks og samsvarandi breytinga á almennu fiskverði.

Gengisbreytingin er einnig við það miðuð, að hún bæti viðskiptajöfnuðinn við útlönd mjög verulega. Efnahagsvandinn, sem við eigum nú við að glíma, er margslunginn. En frumorsök hans er gífurleg aukning innlendrar eftirspurnar. Vegna þessarar þróunar og hinnar innlendu verðbólgu, sem þessu hefur fylgt, hefur greiðslujöfnuðurinn farið hraðversnandi. Í lok júlí s.l. hafði gjaldeyrisstaðan rýrnað um 4500 millj. kr. og var komin niður í 2650 millj. kr. eða tæplega almennan mánaðarinnflutning, sem verður að teljast neðan við öryggismörk. Horfur eru á, að á árinu öllu geti rýrnun gjaldeyrisforðans orðið af stærðargráðunni 3500–4000 millj. kr., sem er svipuð fjárhæð og versnun viðskiptakjara nemur í ár. Vegna þess, hve langt er liðið á árið 1974, verða áhrifin á viðskiptahallann í ár takmörkuð, en að gefnum aðhaldssömum stuðningsaðgerðum mun gengisbreytingin bæta viðskiptajöfnuðinn mjög verulega eða um allt að 4000 millj. kr. á heilu ári eða um ámóta fjárhæð og nemur líklegri rýrnun gjaldeyrissjóðsins í ár.

Gildi gengisbreytingarinnar liggur ekki síst í því, að með henni er eytt með ákveðnum hætti óvissu um framtíðarverðgildi íslensku krónunnar, sem svo mjög hefur ýtt undir óeðlilega eftirspurn eftir gjaldeyri undanfarna mánuði. Stefnt verður að því næstu mánuði að halda gengi íslensku krónunnar sem stöðugustu, enda þótt óumflýjanlegt sé, að um breytilega skráningu einstakra gjaldmiðla verði að ræða, þar sem gengi allra helstu viðskiptamynta, sem hér eru skráðar, er nú breytilegt frá degi til dags, enda getur lítið hagkerfi, sem er jafnháð svipulum sjávarafla og óstöðugum útflutningsmarkaði og það íslenska, ekki horfið frá sveigjanlegri gengisskráningu við núverandi aðstæður í umheiminum. En stöðugleiki gengis íslensku krónunnar hlýtur að vera eitt meginmarkmið efnahagsstefnu ríkisstj. Þótt svo sé, telur hún engu að síður nauðsynlegt að beita áfram virkri stefnu í gengismálum til þess að tryggja samkeppnishæfni íslenskra atvinnuvega og skapa nýjum greinum vænleg vaxtarskilyrði og stuðla þannig að aukinni fjölbreytni og stöðugleika atvinnulífs í landinu. Gengisskráningin og önnur beiting hagstjórnartækja þarf einnig að taka mið af því, að nauðsynlegt er að bæta viðskiptastöðuna út á við verulega, ekki síst þar sem aðgangur að erlendum lánamarkaði er nú þröngur og lánskjör óhagstæð og því hvorki hægt né æskilegt að treysta á erlent lánsfé í jafnríkum mæli og áður.

Ég sný mér þá að því að skýra einstakar gr. frv.

Um 1. gr. er það að segja, að aðalatriði hennar eru frestir þeir, sem settir eru í sambandi við afgreiðslu tollskjala og eru í samræmi við það, sem áður hefur tíðkast við fyrri gengisbreytingar. Að öðru leyti gilda almenn ákvæði tollskrárlaga um tollmeðferð skjala, eftir að hið nýja gengi hefur tekið gildi.

Um 2. gr. er rétt að taka fram, að við fyrri gengisbreytingar hefur mismunandi háttur verið hafður á með ráðstöfun gengismunar af útflutningsafurðum. Hér er ekki gert ráð fyrir að taka gengismun af öðrum afurðum en sjávarafurðum. Að því er iðnaðinn snertir kemur sá hagnaður, sem af gengisbreytingu kann að leiða, fyrir útflutningsiðnaðinn þeim iðnaði beint til góða, og ekki þarf neina tilfærslu þar milli greina. Sama gildir um landbúnaðarafurðir.

Um sjávarútveginn gegnir nokkuð öðru máli. Í sambandi við fjölþættar ráðstafanir, sem ríkisstj. mun beita sér fyrir í því skyni að bæta afkomu sjávarútvegsins, er óhjákvæmilega um að ræða nokkra tilfærslu milli einstakra greina, en mismunandi afkoma greinanna gerir slíkt nauðsynlegt, einnig með tilliti til þess að jafna afkomumun liðins tíma. Þykir því eðlilegt, eins og áður hefur verið við gengisbreytingar, að þeim gengismun, sem myndast við skil á gjaldeyri fyrir afurðir, sem framleiddar hafa verið fyrir gengisbreytinguna, en ekki greiddar fyrr en eftir hana, verði ráðstafað í þágu hinna ýmsu greina sjávarútvegsins og sjóða hans, eftir því sem ákveðið er í þessu frv. og síðar verður ákveðið. Gert er ráð fyrir, að gjaldeyrir sé greiddur á því kaupgengi, sem í gildi er, þegar útflutningsskjöl eru afgreidd í banka við gjaldeyrisskil, að frádregnum þeim hundraðshluta, sem svarar til þeirrar breytingar, er ákveðin var á gengi krónunnar 29. ágúst 1974. Hér þykir eðlilegt að tiltaka ákveðinn hundraðshluta, þar sem gengi flestra gjaldmiðla og þar með íslensku krónunnar er nú fljótandi og breytingar verða oft allverulegar á hinum ýmsu gjaldmiðlum. Er þá miðað við þá breytingu, sem ákveðin var á gengi krónunnar 29. ágúst 1974, en ekki tekið tillit til þeirra breytinga, sem kunna að verða síðar.

Gert er ráð fyrir, að framleiðsla sjávarafurða frá og með 1. sept. verði greidd á hinu nýja gengi, og fær fiskvinnslan þannig notið hins nýja gengis þegar eftir að gengisbreytingin hefur verið gerð. Á móti því er gengið út frá, að fiskverð, sem ákveðið verði frá og með 1. okt., taki einnig til þess afla, sem seldur verður fiskvinnslunni í sept.

Að því er varðar ráðstöfun á því fé, sem þannig kemur inn á hinn sérstaka reikning ríkissjóðs, er gert ráð fyrir, að það verði gert með sérstökum lögum og, að fénu verði varið í þágu sjávarútvegsins. Áður en slík lög verða sett, en á því kynni að verða einhver dráttur, þar sem nokkurn undirbúning þarf til. þykir æskilegt að tiltaka þegar í þessum lögum þrjú atriði, sem fé af þessum reikningi yrði varið til að greiða, sbr. a- til c-lið þessarar gr. Samkv. a-lið ber að greiða þær hækkanir, sem verða á flutningskostnaði vegna gengisbreytingarinnar vegna þeirra afurða, sem gengismunur er greiddur af í sjóðinn. Þá kveður b-liður svo á, að greiða skuli gengisbætur vegna innstæðna Verðjöfnunarsjóðs fiskiðnarðarins, en samkv. l. nr. 18 frá 4. apríl 1972 er svo ráð fyrir gert, að verðjöfnunarsjóðurinn sé gengistryggður. Í e-lið er svo gert ráð fyrir, að það, sem vantar, að til sé fyrir niðurgreiðslu olíu til fiskiskipa, greiðist af gengismun. Hér er bæði um að ræða hluta af því, sem greiða átti með sérstöku gjaldi af loðnuafurðum frá síðustu vertíð, en gat ekki orðið vegna stórfelldrar verðlækkunar á loðnumjöli, og einnig vegna niðurgreiðslna á tímabilinu júní–sept. í ár.

Um fjárhæðir, sem gengismunur gæti numið, er ekki vitað nákvæmlega, enda verður að miða við birgðir afurða og ógreiddan útflutning, þegar gengisbreyting fer fram. Síðustu upplýsingar, sem fyrir liggja um þetta efni, eru frá 31. júlí s.l., en þá voru birgðir sjávarafurða taldar að verðmæti um 5500 millj. kr. og ógreiddur útflutningur rúmlega 2400 millj. kr. eða alls um 7900 millj. kr. Nokkur óvissa hlýtur að ríkja um mat á verðmæti birgðanna, þar sem óvíst er um hugsanlegt söluverð stórra vöruflokka, svo sem loðnumjöls og freðfisks. Sé hins vegar miðað við töluna 7900 millj. kr., verður gengismunur af völdum þessarar gengisbreytingar nálægt 1620 millj. kr. Samkv. lauslegum áætlunum færu um 100 millj. kr. til greiðslu samkv. a-lið, þ.e.a.s. vegna flutningskostnaðar útflutningsafurða, um 400 millj. kr. til greiðslu samkv. b-lið, þ.e. til verðtryggingar Verðjöfnunarsjóðsins, og loks um 300 millj. kr. til greiðslu samkv. e-lið, þannig að eftir stæðu um 820 millj. kr. til ráðstöfunar í þágu sjávarútvegsins samkv. sérstökum lögum. En í því sambandi hefur einkum verið rætt um þrennt:

a. Að auðvelda eigendum skuttogara að standa í skilum með greiðslur afborgana og vaxta af stofnlánum.

b. Að greiða hluta gengistaps vegna erlendra skulda eigenda fiskiskipa.

c. Að greiða úr greiðsluerfiðleikum fiskvinnslufyrirtækja, sem átt hafa í söluerfiðleikum á árinu 1974.

Þetta mál verður að sjálfsögðu kannað nánar á næstunni.

Að lokum er rétt að leggja á það áherslu, að þessa gengislækkun ber að skoða sem einn lið í samræmdum heildaraðgerðum í efnahagsmálum, sem ríkisstj. mun beita sér fyrir og hafa það markmið að ná öruggu jafnvægi í efnahagsmálum þjóðarinnar. Hafa þarf í huga, að til þess að tryggja örugga afkomu og lífskjör um allt land, en draga jafnframt úr verðbólgunni, er nauðsynlegt að beita markvissum aðhaldsaðgerðum samfellt í langan tíma, 1–2 ár, ef ná á árangri, sem eitthvað varir. Þótt lækkun gengisins geti um sinn haldið í horfinu um afkomu atvinnuvega, verður ekki um varanlegan bata að ræða, nema takist að draga verulega úr eftirspurnarþrýstingi innanlands með viðeigandi aðgerðum í launa- og verðlagsmálum annars vegar, en í fjármálum og peningamálum hins vegar. Er sérstaklega mikilvægt, að jafnaður verði halli á ýmsum sviðum opinbers búskapar og dregið úr lántökum erlendis til almennra innlendra framkvæmda.

Til þess að tilætlaður árangur náist með gengisbreytingunni, þarf að styðja hana með aðhaldssamri fjármála- og peningamálastefnu. Þannig er afar mikilvægt, að bæði í ár og á næsta ári verði haldið aftur af útlánum, framkvæmdum og umsvifum hins opinbera, eftir því sem tök eru á og samrýmst getur æskilegri framþróun atvinnu- og félagsmála í landinu. Á þessi atriði mun reyna, þegar gengið verður frá fjárlögum ársins 1975 og framkvæmda- og fjáröflunaráætlun ríkisins fyrir það ár. En ekki síst verður að freista þess að ná um það víðtækri samstöðu að draga úr þeirri verðbólguhættu, sem óneitanlega fylgir gengisbreytingum, ef fyllsta aðgát er ekki höfð í þessum efnum.

Kostir gengisbreytingarinnar liggja hins vegar fyrst og fremst í því, að hún veldur almennri hækkun tekna allra greina útflutnings og mismunar í því efni ekki á milli greina, eins og hætt er við, að hefði fylgt öðrum leiðum, jafnframt því sem hún bætir samkeppnistöðu allrar innlendrar atvinnustarfsemi gagnvart innflutningi, með því að innfluttar vörur og þjónusta hækki í verði samanborið við innlenda. Þar með dregur gengisbreytingin úr innflutningi, jafnframt því sem tekjur útflutningsgreina hækka.

Framkvæmd þeirrar fríverslunarstefnu, sem fylgt hefur verið hér á landi síðan 1960. felur og í sér, að við hljótum að sneiða hjá því í lengstu lög að leysa greiðslujafnaðar- og atvinnuvegavandamál okkar með aðgerðum, sem beinast einhliða að innflutningi, hvort heldur með höftum eða með styrkjakerfi. Gengisbreytingin, sem nú hefur verið ákveðin sem liður í samræmdri efnahagsstefnu, sem jafnframt byggist á aðgerðum til aðhalds og sveiflujöfnunar innanlands, er í samræmi við þessa fríverslunarstefnu.

Herra forseti. Ég vil leyfa mér að fara fram á, að þetta frv. verði afgreitt héðan úr d. í dag, því að helst þyrfti það að verða afgreitt frá báðum d. Alþ. nú í dag. Ég vil leyfa mér að leggja til, að frv. verði vísað til 2. umr. og fjh.- og viðskn.