31.01.1977
Efri deild: 39. fundur, 98. löggjafarþing.
Sjá dálk 1713 í B-deild Alþingistíðinda. (1361)

141. mál, lögrétttulög

Dómsmrh. (Ólafur Jóhannesson) :

Herra forseti. Frv. það til l. um lögréttu, sem hér liggur fyrir, hefur svokölluð réttarfarsnefnd samið. N. þessa skipaði ég hinn 6. okt. 1972. Í n. voru skipaðir, þeir Björn Sveinbjörnsson þáv. hrl., en núv. hæstaréttardómari sem formaður, Björn Fr. Björnsson sýslumaður, Sigurgeir Jónsson bæjarfógeti og Þór Vilhjálmsson þáv. prófessor, nú hæstaréttardómari. Verkefni n. var samkvæmt skipunarbréfi að endurskoða dómstólakerfi landsins og að kanna og gera till. um hvernig breyta megi reglum um málsmeðferð í héraði til þess að afgreiðsla mála verði hraðari.

N. hefur þegar unnið mikið starf. Hún hefur samið nokkur lagafrv. og hafa a. m, k. fimm þeirra þegar verið lögð fyrir Alþ., þrjú hlotið afgreiðslu og svo eru tvö sem koma til umr. nú í þessari hv. deild.

Afgreiðslu hafa hlotið frv. eða lög um rannsóknarlögreglu ríkisins og tvö fylgifrv. þess. Frv. það, sem hér liggur fyrir, var lagt fram á síðasta vori skömmu fyrir þinglok, en kom ekki til umr. Frv. er lagt fram í þeirri mynd sem réttarfarsnefnd gekk frá því.

Það má segja að þetta frv. feli í sér mjög afgerandi breytingu á dómstólaskipan landsins. Er lagt til að settir séu á fót tveir dómstólar, lögréttur, annar sunnan og vestan, hinn norðan og austan, með aðsetri í Reykjavík og á Akureyri, og að lögréttan, sem á sæti í Reykjavík, sé skipuð ekki færri en 15 dómurum og lögréttan, sem á sæti á Akureyri, ekki færri en 3.

Um skipan þessara lögréttna eru fyrirmæli. Ég vil leyfa mér að benda á 1., 2. og 3. gr. þessa frv. sérstaklega og sé ekki ástæðu til að fara að rekja það sérstaklega hér.

Þó að þessir dómstólar eigi að hafa aðsetur í Reykjavík og á Akureyri er landið allt þeirra umdæmi. Lögréttan sunnan og vestan tekur til svæðisins frá mörkum Múlasýslna og Skaftafellssýslna og að mörkum Strandasýslu og Húnavatnssýslu. En lögréttan á Akureyri tekur til Norður- og Austurlandsins.

Hér er því lagt til að dómsstig hér á landi verði þrjú í stað tveggja eins og nú er, þó þannig að hverju og einu máli er aðeins ætlað að fara um tvö dómsstig, en ekki um öll þessi þrjú dómsstig, því að lögrétturnar eiga að fjalla um stærri mál sem fyrsta dómsstig, en um önnur mál sem annað dómsstig eða áfrýjunardómstóll. Það er gert ráð fyrir að þeim málum, sem eftir sem áður verður fjallað um af héraðsdómara, megi áfrýja til viðkomandi lögréttu og dómur hennar verði þá lokadómur í því máli, en málum þeim, sem lögrétta fjallar um sem fyrsta dómsstig, megi áfrýja til Hæstaréttar.

Því verður ekki neitað, að þessar till. fela í sér róttækar breytingar á dómstólaskipan landsins, og eðlilegt að menn vilji skoða þær vel frá öllum hliðum.

Ég mun ekki rekja hér þróun réttarfars hér á landi, en vísa um það til grg. sem fylgir með frv. og er mjög fróðlegt fyrir hv. alþm. að kynna sér. Mér finnst þó rétt að víkja aðeins lítillega að þróun þessara mála allra síðustu áratugina.

Á síðari hluta 19. aldar var hafin endurskoðun réttarfarslaga hér á landi. Sú endurskoðun kom í kjölfar endurskoðunar réttarfarslaga er átti sér stað á þessum tíma í Danmörku og grundvallaðist á nýjum hugmyndum um réttarríki. Ýmsir lagabálkar, sem samdir voru í Danmörku, voru þá og í framhaldi af því lögteknir hér, svo sem skiptalög, lögtakslög, aðfararlög, og að lokum gjaldþrotaskiptalög. Á árinu 1936 voru sett heildarlög um meðferð einkamála í héraði sem hafa að geyma ýmsar helstu meginreglur í íslensku réttarfari. Lög þessi eru að meginstofni til óbreytt enn. Áður en lög þessi voru sett höfðu farið fram umr. um nauðsyn rækilegrar endurskoðunar á helstu þáttum réttarfarslaga. Það er hins vegar ekki fyrr en árið 1951 sem heildarlög um meðferð opinberra mála eru sett. Síðan 1951 hafa verið sett nokkur lög á sviði réttarfars og má þar t. d. nefna lög um breyt. á l. um meðferð opinberra mála, þegar lögtekin voru ákvæði um sérstakan saksóknara í opinberum málum. Þeim lögum hefur síðar verið nokkuð breytt, eins og menn þekkja. Á árinu 1973 voru sett ný lög um Hæstarétt Íslands þar sem hæstaréttardómurum var m.a. fjölgað í 6. Á lögunum um meðferð einkamála var gerð breyt. á árinu 1968 þegar lögtekin voru ákvæði um sérstaka meðferð svokallaðra áskorunarmála. Með lögum frá 1961 var dómurum við héraðsdómaraembættið í Reykjavík fjölgað, og aftur var gerð breyt. á árinu 1972 og var þá dómurum bæði í Reykjavík og við nokkur bæjarfógeta- og sýslumannsembætti fjölgað. Geta má laga sem sett voru á árinu 1973 um sérstakan dómara í svokölluðum ávana- og fíkniefnimálum. 1974 var gerð breyt. á skiptalögum, og á einkamálalögunum hefur verið gerð breyt. bæði með lögum 1975 og 1976, í fyrra tilfellinu varðandi viss slysamál og í seinna tilfellinu varðandi heimild til upptöku á segulbönd. Lög, sem ekki eru beinlínis á sviði réttarfars, en snerta þó réttarframkvæmd og nefna má í þessu sambandi, eru t. d. ný lög um fangelsi og vinnuhæli og lög um lögreglumenn frá allra síðustu árum.

Í umr. um bætt réttarfar hafa ætíð komið fram raddir sem telja nauðsyn að koma á aðskilnaði milli dómsvalds og framkvæmdavalds. Má í því sambandi til frekari glöggvunar vísa á bls. 18 og 19 í grg. þessa frv. þar sem gerð er nokkru nánari grein fyrir því. Er sjálfsagt eðlilegt að slíkar óskir og till. hafi komið fram. Það er æskilegt að þeir, sem fara með dómsvaldið, séu ekki of háðir framkvæmdavaldinu, enda er slíkt fyrirkomulag í samræmi við ákvæði stjórnarskrárinnar er byggir á kenningunni um þrískiptingu ríkisvaldsins. Sú skipan er einnig í samræmi við þróun er átt hefur sér stað í nágrannalöndunum síðustu áratugina. Þar fara dómarar ekki með framkvæmdavald.

Hér á landi hefur þróunin orðið nokkuð önnur en í nágrannalöndunum að þessu leyti. Svo sem kunnugt er fara sýslumenn og bæjarfógetar með dómsvald utan Reykjavíkur, en jafnframt fara þeir með víðtækt framkvæmdavald. Þeir eru lögreglustjórar, annast innheimtu á gjöldum til ríkissjóðs, annast umboðsstörf fyrir Tryggingastofnun ríkisins og hafa fleiri umboðsstörf á hendi. Einnig eru sýslumenn oddvitar sýslunefnda og annast stjórn sýslumálefna milli sýslunefndarfunda.

Vegna þeirra staðhátta hér á landi, að landið er strjálbýlt og viðlent, er erfiðleikum bundið að koma þeirri skipan á sem sumir e. t. v. vildu, að koma upp dómstólum utan Reykjavíkur þar sem dómendur hefðu ekki með höndum umboðsstörf og koma þannig á aðskilnaði að fullu á milli dómsvalds og framkvæmdavalds.

Þegar gerð er breyt. á dómstólaskipuninni er rétt að hafa í huga hina stjórnsýslulegu umdæmaskipun landsins. Ef horfið yrði að því að koma á fót dómstólum utan Reykjavíkur er færu með dómsvald í héraði, er hætt við að það kollvarpaði núverandi umdæmaskiptingu landsins og að grundvelli yrði kippt að verulegu leyti undan núverandi embætti sýslumanna og bæjarfógeta.

Ég geri ráð fyrir því að menn, ekki síst menn sem búa úti á landi, vilji í meginefnum halda í það stjórnsýslufyrirkomulag, sem nú er í gildi, og halda í meginatriðum í núverandi umdæmaskiptingu, þó að það sé hins vegar svo, að það liggi í augum uppi að umdæmaskipunin gæti sums staðar verið eðlilegri en hún er nú. Út í það verður ekki farið hér. En réttarfarsnefnd hefur í grg. lítillega bent á þörf lagasetningar um þetta efni.

Réttarfarsnefnd hefur valið þá leið að stíga skref í átt að því marki að skilja að dómsvald og framkvæmdavald, án þess þó að hrófla í verulegum atriðum við hinum rótgrónu embættum sýslumanna og bæjarfógeta sem áfram gegna hlutverki sínu og hafa við næg verkefni að fást.

Gert er ráð fyrir í frv., eins og sagt var, að meiri háttar mál verði í höndum dómara sem ekki er ætlað að hafa umboðsstörf á hendi, og er hér því stefnt í rétta átt. Utan Reykjavíkur fara hins vegar sýslumenn og bæjarfógetar áfram með dómsvald í smærri málum.

Skv. 16. gr. frv. koma eftirgreind mál til meðferðar á héraðsdómsstigi: Af einkamálum svokölluð áskorunarmál, víxla- og tékkamál, barnfaðernismál, mál til ógildingar skjala, kjörskrármál, mál þar sem aðalkrafa er um greiðslu peninga og fjárhæð lægri en 200 þús. kr., nema aðili krefjist þess við dómfestingu að slíkt mál fari fyrir lögréttu sem fyrsta dómsstig, svo og mál sem aðilar semja um að reka megi í héraði, enda láti þeir bóka það við þingfestingu. Gert er ráð fyrir að minni háttar opinber mál komi til meðferðar á fyrsta dómsstigi. Auk ofangreindra mála koma einnig fógetaréttarmál, skiptaréttarmál og uppboðsmál til meðferðar á héraðsdómsstigi.

Verið getur að það komi fram gagnrýni á þá skipan að fela aðeins tveimur dómstólum dómsstörf á öllu landinu í viðameiri málum og það leiði jafnframt til verri þjónustu við íbúa er búi utan Reykjavíkursvæðisins og Akureyrar. Í því sambandi er þó rétt að undirstrika það sem áður hefur verið sagt, að þó að gert sé ráð fyrir að lögrétturnar hafi aðsetur í Reykjavík og á Akureyri, þá er gengið út frá því að lögréttudómarar haldi dómþing utan Reykjavíkur og Akureyrar þegar þörf gerist og þar sem þörf gerist.

Líkur eru á því, ef frv. verður að lögum, að það hafi í för með sér einhvern kostnaðarauka. Þar veldur mestu og það er náttúrlega ein veigamikil breyting sem felst í þessu frv., að lögréttudómur sé að jafnaði skipaður þremur dómurum hverju sinni, verði sem sagt fjölskipaður dómur. Hins vegar má benda á að þessi skipan mundi væntanlega létta nokkuð á Hæstarétti, þar sem augljóst er að færri mál mundu koma til meðferðar Hæstaréttar ef frv. yrði að lögum.

Í umr. um dómsmál hefur komið fram gagnrýni á seinagang á afgreiðslu þeirra. Hraðari málsmeðferð hefur verið aðalefni þeirra umr. sem fram hafa farið að undanförnu í fjölmiðlum um dómsýslu í landinu. Leikur ekki á tveim tungum að dómstólameðferð nær tilgangi sínum best ef hún tekur stuttan tíma. Hér á landi, þar sem verðbólga er mikil, er oft bagalegt hvað mál út af fjárkröfum dragast lengi og aðilum til óhagræðis og stundum til fjártjóns. Þegar rætt er um breytingar á réttarfarslöggjöf, er miða að hraðari meðferð mála, ber þó að gjalda varhuga við breytingum er leiða kynnu til óvandaðrar málsmeðferðar. Hér vegast á tvö sjónarmið, hagkvæmnisjónarmið annars vegar og réttaröryggissjónarmið hins vegar. Annars vegar er uppi krafa um skjóta úrlausn máls og hins vegar um vandaða meðferð og úrlausn. Æskilegasta takmarkið er bæði vönduð og skjót úrlausn. Þótt stefnt sé að því að vanda sem mest málsmeðferð fyrir dómi getur í sumum tilfeilum verið réttlætanlegt að slaka á kröfunum um meðferð í minni háttar málum. Í þeim tilfellum getur verið réttlætanlegt að víkja frá hinni þunglamalegu málsmeðferð, en leggja höfuðáherslu á skjóta og ódýra lausn. Slíkt ætti ekki að verða réttarörygginu til tjóns.

Eitt af meginverkefnum réttarfarsnefndar var að gera till. um hvernig breyta mætti reglum um málsmeðferð til þess að afgreiðsla dómsmála yrði hraðari. Í frv. þessu og þó einkum í frv. til l. um breyt. á l. um meðferð einkamála í héraði, sem er fylgifrv. þessa frv., eru nokkrar veigamiklar breyt. gerðar sem ættu að leiða til hraðari málsmeðferðar. Má þar nefna nokkur atriði, svo sem að lagt er til að tekinn verði upp svokallaður aðalflutningur máls, sem gerir ráð fyrir að það sé fyrst lagður grundvöllur að málinu með gagnasöfnun, með skjölum og öðrum sýnilegum gögnum, en síðan fari fram skýrslutaka fyrir dómi, vitnaskýrslur o. s. frv. og málflutningur síðan í beinu framhaldi af skýrslutöku. Ég hef raunar leyft mér að halda því fram, að í raun og veru hafi verið gert ráð fyrir þessari málsmeðferð í lögum um meðferð einkamála í héraði, en dómarar hafi aldrei tileinkað sér þá meðferð. Úrskurðir verði jafnan án forsendna, og gert er ráð fyrir því að dómar verði styttir verulega frá því sem nú tíðkast. Um þetta vísast að mestu til frv. og meðfylgjandi grg. og grg. frv. um breyt. á l. um meðferð einkamála í héraði sem mælt mun verða fyrir hér á eftir.

Þær till. réttarfarsnefndar, sem miða að hraðari meðferð dómsmála, leiða ekki að mínu mati að sama skapi til óvandaðri meðferðar og er því stefnt hér í rétta átt. Ýmis ákvæði frv. þessa leiða til betra réttarfars og meira réttaröryggis, og má þar til nefna, að þrír dómarar skipa dóm í meiri háttar málum, og svo þá stefnu, sem mörkuð er í frv. og gerð hefur verið grein fyrir, að aðskilja dómsvald og framkvæmdavald að verulegu marki.

Um efni frv. umfram það, sem þegar hefur verið sagt, er ekki ástæða til að fjölyrða. Hv. þm. fá tæplega nægilega hugmynd um það nema lesa frv. og grg. gaumgæfilega. Það má aðeins drepa á höfuðefnisatriði frv.

Þar er í 1. kafla fjallað um, hvernig lögrétturnar eru skipaðar, og auk þess um vanhæfi dómara til meðferðar einstaks máls og hvernig eigi með það að fara, um fébótaábyrgð dómara í 9. gr., skrifstofustjóra, sem á að starfa við lögréttu, í 10. gr., um þinghald í 12. gr., um hvernig dóma eigi að kveða upp í þeirri 13. og um sjálft þingmálið, sem á að sjálfsögðu að vera íslenska, í þeirri 14. Þetta eru ákvæði sem eru nokkuð hliðstæð við það sem er í lögum um meðferð einkamála í héraði.

II. kafli frv. fjallar svo um dómsvald lögréttna. Hefur að nokkru leyti verið gerð grein fyrir hvaða mál það eru sem lögréttunni er ætlað að fjalla um, ýmist sem fyrsta dómsstig eða sem áfrýjunardómsstig, og skal ég ekki fara að endursegja það sem segir í þessum kafla þar um.

Síðan er í III. og IV. kafla ákveðið um málsmeðferðina fyrir lögréttu. Í III. kafla eru ákvæði um málsmeðferðina þegar mál er rekið fyrir lögréttu sem fyrsta dómstig. Það má segja að það svari mjög til málsmeðferðar einkamála fyrir héraðsdómi og málsmeðferðar opinberra mála eða sakamála í héraði, eins og nú er. En IV. kaflinn aftur á móti er um málsmeðferð fyrir lögréttu þegar hún starfar sem áfrýjunardómstóli, og er þar í raun og veru um verulegar hliðstæður að ræða við þau ákvæði sem gilda um Hæstarétt. Er gert ráð fyrir því raunar að reglan sé að um málsmeðferð fari eftir reglunum um málsmeðferð fyrir Hæstarétti, nema annað segi í lögunum. Það eru sérstök ákvæði um áfrýjunaraðferð, eins og er nú til Hæstaréttar, þ. e. a. s. svonefndar kærur.

Í V. kafla eru svo ýmis almenn ákvæði. Þar má t. d. benda á þau ákvæði sem eru ný eða á annan veg en nú er. Í 53. gr. segir: „Úrskurðir lögréttu skulu vera skriflegir. Þar skal greina niðurstöður án forsendna.“ En það er nú svo, að með alls konar úrskurðum eiga að fylgja forsendur sem verða til nokkurrar tafar við að ganga frá þeim.

Í 54. gr. eru ákvæði um dóma, hvaða atriði þar skuli tekin fram.

Ég vil sérstaklega leyfa mér að benda á 57. gr. sem er algert nýmæli, þar sem segir svo, með leyfi forseta:

„1. Forsetar lögréttnanna hlutast til um að samdar séu ársskýrslur um starfsemi lögréttna landsins. Dómsmrh. skal kveða á um gerð skýrslnanna í reglugerð, eftir að leitað hefur verið umsagna lögréttnanna og Hagstofu Íslands.

2. Forsetar lögréttnanna hlutast til um að dómsmrh. og allshn. Alþ. séu gefnar skýrslur um starfsemi lögréttnanna og einstök dómsmál, sem þær fjalla um eða hafa fjallað um, ef þessir aðilar beiðast slíkra upplýsinga.

3. Dómsmrh. er heimilt að gefa út eða semja við aðra um að gefa út árbækur lögréttnanna, þar sem m. a. má birta dóma, sem þykja hafa sérstaka þýðingu, ásamt öðrum upplýsingum um mál, svo sem gerðardómsmeðferð, og skýringar á dómum.“

Þetta mundi að sjálfsögðu verða nokkuð hliðstætt Hæstaréttardómum. En þó er gert ráð fyrri að það geti verið með nokkuð öðrum hætti, bæði að ekki þurfi endilega að taka þar upp í öll mál og eins hitt, að það megi láta fylgja með skýringar, sem er algert nýmæli.

Varðandi gildistökuna og dómarafjölgun vil ég benda á 60. gr., þar sem gert er ráð fyrir að full dómaratala, sem gert er ráð fyrir í lögréttunni sunnan- og austanlands, þurfi ekki að koma til framkvæmda fyrr en 1. jan. 1983.

Gert er ráð fyrir því í þessu frv. að það sé sérstök umsögn fengin áður en skipað er í embætti dómara í lögréttum, hliðstætt því sem er um hæstaréttardómara, og gert ráð fyrir bráðabirgðaskipun á því í 60. gr.

Ég vil að lokum segja það, að ég tel að hér sé gerð till. um mjög mikla breytingu á dómstólaskipun landsins. Ég tel þá breytingu horfa til bóta. Ég tel að það væri mikilvægt skref stigið ef frv. þetta yrði að lögum. Það væri stigið mikilvægt skref í þá átt að skilja að dómsvald og framkvæmdavald án þess þó að hreyft væri við umdæmaskiptingunni og hinum fornu sýslumannaembættum. Ég tel að með þessu frv. og því frv., sem er fylgifiskur þess, sé bent á leiðir sem gætu leitt til þess að málsmeðferð yrði greiðari en hún er nú. Þetta eru miklir kostir. Margir hafa látið uppi óskir í þá átt. En það er svo með þessar endurbætur og breytingar eins og aðrar, að þær kosta fjármuni. Menn verða að horfast í augu við að það er ekki nægilegt að gagnrýna þá skipan, sem fyrir hendi er, heldur verða þeir þá að vera við því búnir að gjalda jákvæði breytingum, sem til bóta eru taldar horfa, enda þótt þær kosti verulega fjármuni.

Hins vegar er mér ljóst að það verður margs að gæta í sambandi við svo veigamikla breytingu á dómstólaskipan. Það hefur verið svo áður, þegar um hefur verið að ræða breytingu á dómstólaskipun og á réttarfarslögum, að það hefur gjarnan tekið nokkurn tíma að koma slíkum breytingum á. Það er ekkert óeðlilegt við það og sjálfsagt að menn þurfi að gaumgæfa ýmislegt í þessu sambandi og gefa sér tíma til að athuga þetta mál rækilega. Ég geri ráð fyrir að sú hv. n., sem fær mál þetta til meðferðar, leiti eftir viðræðu við réttarfarsnefndarmenn, sem hafa samið þetta frv. og gert sér gleggri grein vafalaust en aðrir fyrir því, hvernig þetta mundi verða í framkvæmd.

Ég skal svo ekki hafa að þessu sinni fleiri orð um þetta frv., en vænti þess að það fái hér vinsamlegar viðtökur, þó að það verði auðvitað að fara eftir atvikum hvort hv. alþm. treysta sér til að afgr. það á þessu þingi eða hvort þeir telja að lagasetning þurfi að hafa lengri aðdraganda.

Ég leyfi mér að leggja til að frv. verði að lokinni þessari umr. vísað til 2. umr. og hv. allshn.