29.04.1977
Neðri deild: 80. fundur, 98. löggjafarþing.
Sjá dálk 4003 í B-deild Alþingistíðinda. (3017)

225. mál, framhaldsskólar

Menntmrh. (Vilhjálmur Hjálmarsson):

Herra forseti. Ég mæli hér fyrir frv. um framhaldsskóla. Í lögum um skólakerfi frá 21. maí 1974 segir svo í 2. gr.:

„Skólakerfið skiptist í þrjú stig: 1. skyldunámsstig, 2. framhaldsskólastig, 3. háskólastig. Á skyldunámsstigi er grunnskólinn. Á framhalds­skólastigi eru almennir framhaldsskólar, þ. á m. fjölbrautaskólar og menntaskólar, svo og sérskólar. Á háskólastigi er háskóli og hliðstæðir skólar.“

Lög um fyrsta þátt þessa þrískipta skólakerfis, grunnskólalögin svonefndu, voru sett sama dag, þ. e. 21. maí 1974. Þau lög eru nú óðum að koma til framkvæmda og það leiðir aftur til þess, að óhjákvæmilegt er að samhæfa nám í grunnskóla og framhaldsskóla.

Þegar hér var komið sögu, að sett höfðu verið lög um skólakerfi og grunnskóla, lá beint fyrir að hefja undirbúning að nýrri löggjöf um fram­haldsskólastigið í heild. Í grunnskólalögunum felast það miklar breytingar frá fyrri lögum að endurskoðun næsta skólastigs var eðlileg og raunar óhjákvæmileg þegar af þeim sökum. En jafnframt var slík endurskoðun sjálfsögð frá almennu sjónarmiði. Framhaldsskólarnir höfðu þróast stig af stigi og hver um sig eftir því sem efni stóðu til án verulegra aðgerða til heild­arskipulags og samræmingar á þessu skólasviði, og miklar breytingar hafa orðið á síðari árum og áratugum á námskröfum og almennu viðhorfi til skólamála. Er skemmst frá að segja, að á síðustu árum hefur eftirspurn eftir fram­haldsnámi að loknu gagnfræðaprófi og landsprófi miðskóla farið vaxandi og jafnframt hefur mjög ákveðið verið óskað eftir auknu og fjölþættara námi miðað við það sem kostur hefur verið á til þessa.

Ýmislegt hefur verið gert til að mæta nýjum þörfum og nýjum óskum. En þessi viðleitni hefur nær eingöngu beinst að afmörkuðum brautum framhaldsskólastigsins og þess ekki verið gætt að stigið myndaði í raun, eins og það þarf að gera, eina samvirka heild sem verður að vera í eðlilegum tengslum við aðliggjandi skólastig beggja vegna. Úrbætur, sem gerðar hafa verið, hafa því stundum ekki reynst til frambúðar.

Að undanförnu hefur margt verið rætt og ritað um skipan náms á þessu skólastigi. Lög og reglu­gerðir um einstaka skóla hafa verið tekin til endurskoðunar og ný löggjöf verið sett, m. a. um viðskiptamenntun. Nefndir hafa verið skipaðar til þess að fjalla um veigamikla þætti framhaldsskólans. Má þar t. d. nefna verk- og tækni­menntunarnefnd sem skilaði í júlí 1971 ítarlegri grg. um verk- og tæknimenntun á Íslandi, iðn­fræðslulaganefnd sem skilaði till. um þróun verk­menntunar í des. 1975, n. sem endurskoðar lög um hjúkrunarnám og skilaði till. í júní 1976, og ýmsa starfshópa sem hafa undirbúið stofnun fjölbrautaskóla og fleira og fleira raunar.

Öll þessi vinna og athuganir, sem gerðar hafa verið, hafa beinst að afmörkuðum sviðum fram­haldsskólastigsins, en ekki skólastiginu í heild, eins og ég áðan sagði. Þrátt fyrir þetta hefur umr. um einstaka þætti og endurskoðun þeirra leitt til þess, að smátt og smátt hafa komið fram hugmyndir um æskilegt skipulag framhalds­skólanna er hafa hnigið mjög í eina átt, en þó ekki verið felldar saman í eina heild. Hins vegar varð mönnum æ ljósari, eftir því sem stundir liðu fram, þörfin á samræmdu og heilsteyptu skipulagi fyrir framhaldsskólana alla saman. Á þetta legg ég ríka áherslu, og af þessu leiðir það, að ég tel ekki tímabært nú að leggja fyrir Alþ. ein sér þau frumvörp um einstaka og oft um­fangsmikla skóla sem fyrrnefndir starfshópar hafa unnið fyrir rn. Eins og nú er komið mál­um tel ég að fyrst þurfi að kryfja til mergjar áformin um að fella allt framhaldsskólastigið í samræmda heild í stærstu dráttunum. En vinna téðra starfshópa og tillögur hafa vissulega komið að notum strax við samningu þessa frv., eins og ég hef raunar þegar tekið fram. Og allt verður þetta til meðferðar við þá umfjöllun málsins í heild sem nú verður fram haldið.

Hinn 25. nóv. 1974 skipaði menntmrh. n. til þess að gera till. um breytta skipan náms á framhaldsskólastigi. Í n. áttu sæti fjórir deildar­stjórar í menntmrn., þeir Hörður Lárusson, sem var formaður n., Árni Gunnarsson, Indriði H. Þorláksson og Stefán Ólafur Jónsson. Þessi n. byggði starf sitt að hluta á þeirri forvinnu sem átt hafði sér stað, ekki síst á sviði verkmennta. N. hafði og formlegt og óformlegt samráð við fjölmarga aðila, og nm. sjálfir hafa í starfi sínu í menntmrn. á undanförnum árum einmitt fjallað um framhaldsskólastigið og um skipulag náms og skólahalds.

Þessi n. skilaði til menntmrh. frumtillögum 21. júlí 1976 til þess að gera honum þá grein fyrir meginhugmyndum sínum. Þá hafði n. kynnt og rætt ýmsa þætti till. á fundum með kennurum og skólastjórum við grunnskóla og framhalds­skóla og með fleiri aðilum, eftir því sem til náðist og tími hafði unnist til.

Dagana 8. og 9. okt. 1976 boðaði menntmrn. til ráðstefnu á Hótel Esju í Reykjavík með þátttöku manna frá skólum og atvinnulífi. Voru tillögurnar frá 21. júlí kynntar og ræddar í starfshópum á þessari ráðstefnu.

Það er nauðsynlegt að geta þess hér, að á þessu stigi, þegar þessi ráðstefna var haldin, lágu ekki fyrir þær hugmyndir um skiptingu kostnaðar milli ríkis og sveitarfélaga sem formaðar eru í frv. eins og það liggur fyrir nú. Þetta er nauðsynlegt að hafa í huga þegar lesin er fundargerð frá nefndum kynningarfundi, en hún er prentuð með frv. sem fskj. Um fjármála­þáttinn verður rætt nokkru nánar síðar í þessu máli.

Menntmrh. fól síðan n. að endurskoða till. með hliðsjón af því sem fram kom á ráðstefnunni. N. lauk þeirri endurskoðun fyrir nokkrum vikum og hafði þá jafnframt gert ýmsum þáttum fyllri skil og bætt við nýjum, sbr. það sem ég sagði rétt í þessu um fjármálaþáttinn.

Hinn 21. febr. 1977 skilaði n. till. þeim um breytta skipan náms á framhaldsskólastigi sem hér liggja nú fyrir í frv.-formi ásamt grg. n. og fskj. sem hér er prentað með. Frv. er nú lagt fram til kynningar, en eigi að því stefnt að það hljóti afgreiðslu á þessu þingi. Svo yfirgripsmikil mál sem þetta þurfa að sjálfsögðu vandlega skoðun bæði innan þings og utan áður en unnt er að lögfesta frv., svo að þetta leiðir af sjálfu sér. Málið er sem sagt lagt fram til kynningar. Ríkisstj. hefur ekki fjallað um það í einstökum atriðum og því eigi tekið ákvörðun um þá heildarstefnu sem í því felst. Hins vegar hefur n. sú, sem vann frv., haft náið samráð við menntmrh. um meginlínur og um einstaka þætti þess. Það er því stefnumótandi fyrir menntmrh. og menntmrn., svo langt sem það nær, sbr. það sem ég áðan sagði um afstöðu ríkisstj.

Um framhaldið, meðferð málsins á næstu mánuðum, mun ég tala nánar í lok þessarar ræðu.

Til þess nú að sneiða hjá því að lengja framsögu í þessu umfangsmikla máli langt úr hófi, þá mun ég hafa þann hátt á að reyna fyrst að bregða upp heildarmynd í sem allra stystu máli. Síðan ræði ég nokkru nánar um þau atriði ein sem nýstárlegust eru eða ætla má að þarfnist skýringar öðrum fremur. Ég vil þá fyrst segja nokkur orð um heildarsvip frv.

Frv. er ætlað að mynda lagaumgjörð um samræmdan framhaldsskóla. Í þessu felst að nám á framhaldsskólastigi, þ. e. á bilinu milli grunn­skóla og háskóla, falli inn í samræmt kerfi, bæði að því er varðar skipulag og námsefni og greiðslu kostnaðar. Tilgangurinn er sá, að kleift verði að nýta sameiginlegt grunnnám eða námsþætti á mismunandi námsbrautum sem stefna að fjöl­breytilegum markmiðúum. Með skipulagi náms­efnis við sambærilega námsáfanga verði unnt að marka skýrar og greiðar leiðir milli náms­brauta og til framhaldsnáms. Meginstefnan er sú, að engin námsbraut verði blindgata. Bæði í því efni og öðrum stefnir frv. að auknu jafn­ræði bóklegs og verklegs náms. Það skipulag, sem frv. gerir ráð fyrir, á að auðvelda að unnt sé að koma við markvissu námi á framhalds­skólastigi víðar en nú á sér stað, jafnframt því að gætt sé nauðsynlegrar hagkvæmni í skóla­rekstri. Kveðið er á um að allir, sem lokið hafa námi í grunnskóla, eigi rétt á að stunda nám í framhaldsskóla. Jafnframt er gert ráð fyrir að skipulag framhaldsskólans henti vel til fræðslu fullorðinna.

Frv. markar þá stefnu að allt nám á framhaldsskólastigi verði sameiginlegt viðfangsefni ríkis og heimaaðila, bæði að því er varðar stjórnunaráhrif og kostnaðarábyrgð. Í þessu skyni er gert ráð fyrir að fræðsluumdæmi samkv. grunn­skólalögunum, þ. e. kjördæmin, verði einnig lögð til grundvallar við skiptingu landsins í framhaldsskólasvæði. Fræðsluráðum verði, eftir því sem við getur átt, fengið hliðstætt hlut­verk varðandi framhaldsskóla og þau gegna nú á sviði grunnskóla. Þá er og gert ráð fyrir sem meginreglu að sveitarfélög í hverju fræðsluumdæmi skipti með sér sínum hluta kostnaðar við framhaldsskólahald á móti ríkinu.

Í fjármálaákvæðum frv. felast þau meiri háttar nýmæli, að gert er ráð fyrir að sömu reglur gildi að þessu leyti um allt skólahald á framhaldsskólastigi án tillits til þess hvers eðlis námið er. Ætti það enn að styðja að því að gera kosti verklegs náms sambærilega þeim sem bóklegt nám býr við. Ákvæðin um kostnaðar­hlutdeild sveitarfélaga eru fyrst og fremst reist á þeirri skoðun að æskilegt sé að færa ábyrgð á námi á framhaldsskólastigi á hendur þeirra að meira marki en tíðkast hefur.

Frv. gerir ráð fyrir að við setningu hinna nýju laga verði felld úr gildi flest lög um ein­staka skóla eða skólagerðir á framhaldsskóla­stigi, en nánari ákvæði um námsbrautir í sam­ræmdum framhaldsskóla sett í reglugerð. Undan­tekning er þó gerð t. d. að því er varðar búnaðar­skóla. Mælt er fyrir um í frv. að hin nýju lög öðlist gildi á miðju ári 1980, en þegar verði hafist handa um undirbúning að framkvæmd þeirra m. a. með ráðstöfunum er miði að samhæfingu náms á framhaldsskólastigi. Er í því skyni gert ráð fyrir heimild til að gera smám saman ýmsar breytingar á starfi skólanna í þá stefnu sem lögin marka. Í grg. eru rakin ýmis verkefni sem vinna þarf til að búa í haginn fyrir nýja skipan, þ. á m. samning samræmdrar námsskrár fyrir framhaldsskólastigið, en það verk er bæði um­fangsmikið og kostnaðarsamt. Jafnframt er það ein meginforsenda þess, að hugmyndin um sam­ræmdan framhaldsskóla komist til raunhæfrar framkvæmdar.

Í grg. n., sem frv. samdi, eru reifaðar hugmyndir um skiptingu framhaldsskólans í náms­svið og námsbrautir, tengsl þeirra og markmið. Jafnframt eru settar þar fram til umræðu hug­myndir um skólaskipan á framhaldsskólastigi, þ. e. hvaða nám gæti orðið um að ræða á mis­munandi skólastöðum.

Eftir að hafa þannig með örfáum orðum reynt að gera grein fyrir heildarsvipmóti frv., þá vil ég, eins og ég áðan sagði, víkja að nokkrum, en ekki mjög mörgum einstökum þáttum þess, og vil ég þá fyrst ræða nokkuð um námsbrautir og námssvið.

Tillögur n. fjalla um heildarskipulag náms á framhaldsskólastigi og eru því gerðar án tillits til einstakra stofnana. N. lagði fyrst og fremst áherslu á að afla almennra upplýsinga um nám og námsbrautir, en umfjöllun um málefni stofnana kemur aðallega til á síðara stigi, þegar af­staða hefur verið tekin til þeirra skipulagstil­lagna sem hér liggja fyrir. Þeim markmiðum, sem felast í till. n., verður ekki náð nema starfs­hættir og hlutverk skólanna breytist frá því sem nú er. Þessar breytingar koma fram sem afleiðing af breyttu námsefni og breyttu skipulagi kennslu, auk þess sem störf skólanna verða sam­ræmd. Hlutverk sumra skóla breytist vafalaust mikið, en annarra lítið ef nokkuð.

Samræmdur framhaldsskóli er skipulagður sem ein heild, bæði að því er varðar uppbyggingu náms og skólastofnana. Skipulagningin er tvíþætt og beinist bæði að innri og ytri skipulags­þáttum. Hin innri starfsemi tekur mið af náms­efni og öðrum námsgögnum, náminu sjálfu, kennslu og námsmati. Hin ytri starfsemi aftur á móti lýtur m. a. að stjórnun, tengslum skólans við stofnanir utan hans og fjármálum. Eðlilegt samspil þessara þátta er ein meginforsenda þess, að skólastarfið skili viðhlítandi árangri, og gildir það jafnt um bóklegt og verklegt nám.

Samræming á starfsemi stofnana er mikilvæg að vissu marki. Þó er nauðsynlegt að einstakir skólar hafi nokkurt sjálfræði í vali víðfangsefna og starfsháttum. Verksvið skóla getur ákvarðast af ýmsu, m. a. fólksfjölda á viðkomandi stað, athafnalífi þar, skólahúsnæði og búnaði, svo og af starfsliði.

Sú skipan, sem fram kemur í frv., gerir í raun ekki kröfu um breytingu á núverandi stjórnkerfi skólanna né hlutverki þeirra. Hins vegar hníga ýmis rök að því, að núverandi skólastofnanir taki upp fjölbreyttari viðfangsefni en þær sinna nú. Þá kemur einnig til álita að sameina tvo eða fleiri skóla undir sömu stjórn til þess að stuðla að fjölbreyttara námsframboði og um leið meiri samræmingu í starfi skólanna. Þetta atriði á m. a. að geta stuðlað að góðri nýtingu þeirra skólastofnana sem nú eru til í landinu, og það er vissulega mjög þýðingarmikið atriði.

Að því er varðar skipan námsbrauta á skólastofnanir koma eftirtaldir möguleikar til athug­unar:

1. Mismunandi brautir innan sömu stofnunar, t. d. fjölbrautaskólar.

2. Stjórnunarlega tengdar brautir í aðskildum stofnunum, t. d. þegar tveir eða fleiri skólar eru sameinaðir undir eina stjórn.

3. Stakar brautir í sérgreindum stofnunum, og má sem dæmi nefna sérskólana.

Einn veigamesti þátturinn í endurskipulagningu framhaldsskólastigsins er gerð samræmdrar námsskrár fyrir allt stigið. Auk þess sem þarf að skilgreina hlutverk einstakra námsbrauta þarf að skipta öllu námsefninu, bæði í bóklegum og verklegum greinum, í hæfilega stóra áfanga og skilgreina markmið þeirra og innihald. Verkið yrði mjög mismunandi eftir greinum. Sumar eru kenndar á öllum fjórum árum framhaldsskólans svo og mörgum brautum, en aðrar eru aðeins kenndar á einni önn og einni námsbraut.

Í grg. er greint frá því hvernig n. telur að samræmdur framhaldsskóli geti greinst í náms­svið og námsbrautir. Gerðar hafa verið skýringarmyndir, skipurit eru þær líka kallaðar, um samræmdan framhaldsskóla, er sýna átta náms­svið og nokkrar námsbrautir á hverju þeirra. Er þeim ætlað að auðvelda yfirsýn yfir það, hvernig n. telur að skipulag námsbrauta geti orðið. Jafnframt auðveldar það samanburð við það skólaskipulag sem í gildi er. N. telur að hinn samræmdi framhaldsskóli eigi að þróast frá því kerfi, sem við höfum, til hins nýja á þann hátt að núverandi skólar, breyti smám saman starfi sínu og falli með þeim hætti inn í samræmda framhaldsskóla, sbr. 13., 14. og 29. gr. í frv. til 1. um framhaldsskóla og grg. með þeim. Þetta tekur auðvitað nokkurn tíma, en það ætti ekki að þurfa að valda losi í skólastarfinu ef rétt er að þessu staðið.

Um námssviðin út af fyrir sig vil ég svo aðeins segja þetta:

Yfirlitsmynd sú, sem ber yfirskriftina „Samræmdur framhaldsskóli“ á bls. 32 í frv., sýnir í stórum dráttum skiptingu framhaldsskólans í námssvið og að nokkru hvernig þau námssvið greinast í námsbrautir. Myndin sýnir einnig hvernig tengsl geta verið á milli námsbrauta innan sama námssviðs og við nám á háskólastigi. Hins vegar sýnir myndin engan veginn hvernig námið á einstökum brautum er skipulagt né hvernig það tengist námi á öðrum námsbrautum og náms­sviðum, og er það nánar skýrt á bls. 13.

Það er ótvíræður kostur samræmda framhaldsskólans, að nám á einstökum námsbrautum og námssviðum er unnt að tengja saman á ýmsa vegu. Á yfirlitsmyndinni eru sýnd öll þau tákn sem notuð eru í skýringarmyndunum, og ég endur­tek það, að þessar skýringarmyndir eru gerðar fyrst og fremst til glöggvunar á því, hvernig menn hugsa sér skipulag skólanna, fremur en þar séu settar fram fyllilega fastmótaðar tillögur. Rétt er að benda á það, að sá reitur, sem merktur er í skýringunum „verklegt og bóklegt nám“ og er að hálfu svartur og að hálfu hvítur, þarf ekki að tákna að bóknámi og verknámi sé skipt að jöfnu á námsárið, heldur að í náminu er umtalsverð verkkennsla. Og ekki ber heldur að líta á þá reiti, sem tákna verkþjálfun, alfarið sem eins árs tímabil, eins og ferningarnir annars tákna. Þetta verða menn allt að hafa í huga þegar skipuritin eru skoðuð.

Það er einnig rétt að benda á að skýringarmyndunum er alls ekki ætlað á nokkurn hátt að sýna tengsl við einstakar menntastofnanir. Þær hugmyndir, sem hér eru settar fram, eru óháðar því, hvaða hlutverki einstökum mennta­stofnunum er ætlað að gegna á framhaldsskóla­stiginu eða hvaða rn. hefur farið með eða færi með yfirstjórn einstakra skóla eða námsbrauta. Þetta leiðir af því sem ég áðan sagði um það, að skipulag skólastofnana kemur fyrst og fremst til á síðari stigum málsins.

Þar sem tvær skýrningarmyndir eru af sömu tegund, þá er annarri þeirra, sem er með lituðum reitum, ætlað að sýna helstu nýmæli í námi, sem í hugmyndunum felast, eða nám, sem hefur verið utan framhaldsskólans til þessa. Við töldum nokkuð þýðingarmikið að reyna að gera sem gleggsta grein fyrir þessu og gera mönnum við umfjöllun málsins, t. d. í sumar, sem þægilegast að átta sig á því, hvað er til nýmæla og hvað er aftur í meira samræmi við það sem nú gildir.

Þá er einnig rétt að vekja athygli á því, að á aðalyfirlitsmyndinni skipa námssviðin misstórt rúm. Það merkir ekki á nokkurn hátt vægi ein­stakra námssviða í framhaldsskólanum, heldur hitt, hvernig n. þótti rétt að sýna í grófum dráttum hvernig hugsanleg námsgreining gæti orðið án þess þó að rýra heildarmarkmiðið, sem er samræming. Ég held að við athugun myndanna með þeim leiðarvísum, sem ég gef í þessari framsöguræðu og finna má í grg., eigi að vera unnt að sjá í megindráttum áætlaða námslengd og samgönguleiðir milli námsbrauta að verulegu marki a. m. k. En í námsskrá aftur á móti verður að kveða á um námsefni hverrar námsbrautar, og námsskráin er hinn raunverulegi grunnur sem allt nám verður að reisa á. Og af því markast að sjálfsögðu möguleikar hvers og eins til að flytjast milli námsbrauta og til að byggja upp nám sitt í framhaldsskólanum eftir mismunandi leiðum.

Þess ber að geta, að till. um einstakar námsbrautir getur þurft að endurskoða og þarf áreiðanlega að endurskoða þegar farið hefur fram gaumgæfileg athugun á markmiðum og inntaki námsins. Í lýsingum á einstökum námssviðum er að finna nánari skýringar á þeim breytingum sem felast í frv.

Ég mun þá ekki ræða frekar um námssviðin en víkja að fjármálalegum ákvæðum þessa frv. Ég held að ég verði að taka nokkurn tíma til þess að gera grein fyrir þeim sem best. Ég vil fyrst minnast á almennu atriðin.

Að því er fjármálastjórnun varðar byggir frv. á þeim meginatriðum, að ríki og sveitarfélög reki og stjórni framhaldsskólunum sameiginlega, og í öðru lagi, að fræðsluumdæmin verði með vissum frávikum stjórnunarheild og öllum sveitarfélögum gert skylt að kosta að sínu leyti það framhaldsnám sem uppi er haldið innan umdæmisins. Eins og fram kemur í grg. með frv. telur n., sem samdi það, mjög æskilegt að sveitar­félögin verði virkur stjórnunar- og fjárhagsaðili. Frv. miðar við að skipting kostnaðar verði að mestu með sama hætti og nú er í þeim fjöl­brautaskólum sem starfa á grundvelli laga frá 1973, nr. 14 eru þau, þ. e. að kennslulaun greiðist úr ríkissjóði, en annar rekstrarkostnaður að hálfu af hvorum aðila. Þá er miðað við að stofnkostnaður og viðhald greiðist um það bil að 70% af ríkissjóði, sem er nokkru hærra en nú gildir um fjölbrautaskólana.

Samkv. reikningum skóla fyrir árið 1975 var rekstrarkostnaður og viðhald í skólum á framhaldsskólastigi, þ. e. skólum með nemendur ofan 9. bekks grunnskóla, samtals rösklega 1.5 mill­jarðar kr. og skiptist þannig, að ríkissjóður greiddi um það bil 1.42 milljarða, en sveitar­félögin um það bil 134 millj. kr. Miðað við sama heildarkostnað og ákvæði frv. má ætla að hlutur sveitarfélaganna yrði um 170 millj. kr., þannig að breyting á skiptingu kostnaðar virðist ekki veruleg.

Erfitt mun að leggja mat á áhrif frv. á kostnað af skólahaldi, þar sem um er að ræða rammalöggjöf sem ekki kveður á um ýmis þau fram­kvæmdaatriði sem verulega ákvarða kostnað. Um nokkur atriði má þó ráða hvaða áhrif frv. hefur á skólakostnaðinn og skal ég víkja að nokkrum þessara atriða.

Fjöldi unglinga á skólaaldri mun ekki fara vaxandi næstu 15–20 árin. Ef breyting verður á fjölda nemenda mun hún stafa af breyttu skipulagi náms, svo sem breytingum á lengd námsbrauta eða því að hlutfallsleg skólasókn breytist. Einnig kann skipting nemenda á náms­brautir að taka breytingum og getur það haft áhrif á kostnað.

Í frv. er gert ráð fyrir allverulega breyttum námstíma á ýmsum brautum. Í flestum þeim tilfellum ætti námstími að styttast nokkuð. Mestra áhrifa á kostnað er að vænta af því, að 4. bekkur gagnfræðastigs fellur niður, og ættu þeir nemendur, sem áður hafa farið í gegnum þann bekk, því að ná námslokum fyrr en verið hefur. Óvíst er þó að stytting þessi skili sér að fullu, þar sem ekki er enn ljóst hvort námstafir af öðrum orsökum muni vega þar á móti.

Þá er gert ráð fyrir að iðnnám styttist að árafjölda og verði því að jafnaði lokið á 2–3 árum í stað 3–4 ára nú. Þar á móti kemur svo aftur hitt, að gert er ráð fyrir meiri kennslu þau ár sem námið stendur yfir. Einnig er gert ráð fyrir að aðrar námsbrautir, svo sem hjúkrunarnám, styttist nokkuð frá því sem nú er — og verulega sé miðað við þær hugmyndir og tillögur um breytingar á því sem fram hafa komið á síðustu árum. Þá er í annan stað gert ráð fyrir að ein­staka námsbrautir lengist nokkuð og nýjar verði teknar upp. Hinar nýju brautir munu þó ekki valda verulegri fjölgun nemenda þar sem sókn í þær kemur væntanlega frá öðrum námsbrautum sem fyrir eru.

Ekki liggja fyrir þær upplýsingar um hlutfallslega skólasókn nú eða horfur á breytingum í því efni að unnt sé að meta hvort kerfisbreytingin muni hafa áhrif á fjölda nemenda af þeim sökum. Með hliðsjón af heildarfjölda nemenda nú er vart að vænta verulegra breytinga að þessu leyti. Hins vegar kann kerfisbreytingin að leiða til þess, að nemendur velji nú aðrar námsbrautir en verið hefur. Einnig má ætla að aukning verði í ýmsu starfsbundnu námi á kostnað almenns bóknáms. Slík breyting mun leiða til aukins kostnaðar að því marki sem starfsnámsbrautir eru dýrari, bæði vegna færri nemenda í námshópum og svo vegna verklegrar kennslu sem er dýrari en bókleg vegna uppbyggingar kennslu­aðstöðu. Hins vegar eru þessar brautir að jafnaði styttri, en þó mun það varla vega upp hinn þáttinn, þannig að ef um verulega tilfærslu yrði að ræða yfir á verklegu sviðin, þá má ætla að það valdi auknum kostnaði.

Í grg. með frv. er gert ráð fyrir að skólasókn verði að jafnaði 60% af aldursárgangi í 4 ár að loknum grunnskóla. Það svarar til þess að hvert ungmenni stundi nám í 2.4 ár, ef allir eru taldir, eða um 2.8 ár, ef miðað er við þau 85% árgangs sem reiknað er með að hefji nám. Fjöldi nemenda samkv. þessu yrði rúmlega 10 þús. Í sam­bærilegu námi nú eru rúmlega 12 þús. nemendur eða 20% fleiri en áætlað er. Mismunurinn kann að stafa af því að skólasókn sé vanáætluð eða námstími of naumt skammtaður. Mestan hluta mismunarins má þó rekja til þess, að 4. bekkur gagnfræðastigs fellur niður, og svo til styttingar á iðnnámi. En að því er varðar fjölda nemenda virðist mega draga þá ályktun, eins og ég hef áður tekið fram, að um nokkra hækkun og e. t. v. verulega hækkun gæti orðið að ræða. — Þetta var almennt um kostnaðinn.

Ég vil þá víkja að áhrifum einstakra þátta örlítið nánar en komið hefur fram í þessum orðum.

Í lagafrv. er gert ráð fyrir aukinni áherslu á verkmenntun og m. a. á þann hátt að verknámsskólar leysi af hólmi meistarakerfið að nokkru leyti, en jafnframt gert ráð fyrir að önnur tilhögun verkkennslu verði reynd. Verknámsskólar hafa verið að ryðja sér til rúms á síðustu árum. Þar sem þessi kennsla kemur í stað skólunar sem áður fór fram í atvinnu­lífinu án verulegs kostnaðar fyrir opinbera aðila er hér um nýjan kostnaðarlið að ræða. Ef miðað er við að 20% af árgangi fari í eins árs verk­námsskóla og stundi þar nám að hálfu á móti öðrum helmingi í bóklegu námi verður þörf fyrir um það bil 70 kennslugreinar á landinu. Hver eining þarf um það bil 3/4 af starfi kennara eða alls um 50 full ársstörf. Þá er ótalinn annar rekstrarkostnaður, og sá kostnaður mun ráðast mjög af því hversu stórir námshópar verða og hversu víða námi þessu verður komið upp, því að augljóst er að fullnýting aðstöðu fyrir svona nám verður nokkuð erfið utan Reykjavíkursvæðisins og allra stærstu þéttbýlissvæðanna vegna fárra nemenda annars staðar. Þetta verður auð­vitað allt að meta þegar þar að kemur eins og menn leitast við að meta þessa hluti nú í dag. Það er erfitt að meta hvort og þá hvaða áhrif lög, lík og frv. gerir ráð fyrir, muni hafa á stofnkostnað framhaldsskóla. Að því leyti sem það tekur til náms sem nú fer fram, þá er ekki þess að vænta að húsnæðisþörf aukist. Og ef fækkun nemenda verður, þá ætti að draga úr þörfinni fyrir nýtt húsnæði. Sú skipan, sem í till. felst, ætti og að leiða til þess að núverandi húsnæði skólanna nýtist vel, bæði ríkisskólanna og eins það húsnæði grunnskóla sem losnar vegna niðurfellingar á 4. bekk gagnfræðastigs og vegna búsetubreytinga innan Reykjavíkursvæðisins. Nýjar þarfir má ætla að séu fyrst og fremst vegna verknámsskólanna. Má ætla lauslega að hver kennslueining þurfi 400–504 fermetra, sem með búnaði má verðleggja á ca. 60 millj. kr. Slíkar einingar gætu orðið 40–50 talsins fyrir eitt verknámsár, eftir því hvernig tekst til með nýtingu þeirra, og stofnkostnaður þeirra, þessara 40–50 eininga, gæti orðið á bilinu 2.5–3 milljarðar kr.

Ég legg áherslu á það hér, þegar fjallað er um þennan þátt, að ég dreg í efa að menn geri sér alltaf grein fyrir því, þegar þeir ræða um þörfina á auknu verknámi, hversu gífurlega dýrt það er að færa verknámið í miklum mæli inn í skólana. Það er álitið að kennsla í verknáms­skólum kasti fimmfalt til sexfalt meira en í bóknámsskólum. Þessu gera menn sér ekki fylli­lega grein fyrir þegar þeir tala um það eins og léttan auðveldan hlut að færa úr bóknámi yfir í verknám. Í þessu sambandi finnst mér ástæða til þess að vekja athygli á því, eins og ég hef gert áður hér á hv. Alþ., að það er gífur­lega vandasamt að meta hversu mikið af verklegu æfingunni skuli fara fram í verknámsskólunum og hversu mikið úti í atvinnulífinu. Það er margt sem þarna kemur til greina og verður að taka tillit til. M. a. má benda á kröfuna um aukinn vélbúnað í þeim skólum sem einkum kenna tækni og vélvæðingu. Jafnvel þótt menn hefðu morð fjár er vonlaust að fullnægja þess­ari kröfu, svo ör er þróunin úti í atvinnulífinu, t. d. í sjávarútvegi og raunar annars staðar þar sem mest vélvæðing er í þjóðfélaginu, að það má kalla óhugsandi að hafa ævinlega það nýjasta inni í skólanum. Þess vegna verður meira en ella af verklegu kennslunni að fara fram úti í atvinnulífinu. En skólinn verður auðvitað að hafa forustu um það og fylgjast með því að sú kennsla fari fram á eðlilegan hátt og nýtist sem allra best.

Að því er tekur til heimavistar fyrir nemendur, þá þarf ekki að ætla að veruleg þörf sé fyrir aukið húsnæði af þeim sökum umfram það, sem fyrir er, og umfram það, sem ákveðið hefur verið eða a. m. k. áformað er að byggja af slíku húsnæði.

Kostnaður vegna sóknar nemenda í framhaldsskóla greiðist í dag af einstaklingum að öðru leyti en því, að ríki og sveitarfélög leggja til heimavistir og rekstur þeirra og veittur er styrkur til náms utan heimasveitar, á fjárl. 1977 170 millj. kr., eins og hv. alþm. er kunnugt. Kostnaður vegna þessa þáttar mun ráðast verulega af dreifingu náms um landið. Aukin dreifing námsins dregur vitanlega úr þörf fyrir heimavistir og lækkar styrkveitingar, en getur aftur aukið aksturskostnað. Það er óhjákvæmilegt að hluti nemenda eigi kost á heimavistardvöl, en það er líklegt að núverandi heimavistarrými og nýting á hótelrými í ýmsum tilvikum í þessu skyni muni að mestu nægja, þannig að ekki þurfi að byggja upp á næstunni mikið heimavistarhúsnæði.

Þá vil ég aðeins víkja að námsskrárþættinum og þeim kostnaði sem gerð námsskrár fyrir fram­haldsskólastigið hefur í för með sér óhjákvæmi­lega. Í frv.-drögunum er gert ráð fyrir að um­fang, inntak og skipan námsbrauta skuli ákveðin í námsskrá sem menntmrn, setur. Náms­skrárgerðin er talin nauðsynleg trygging virkni í framhaldsnáminu. Með ítarlegri námsskrárgerð, samræmdri fyrir framhaldsskólastigið, er stefnt að því að draga úr miðstýringu á námsmatinu, en áhersla aftur á móti lögð á að rn. hafi þó mótandi áhrif á námstilhögun og námsefni án þess að þar verði um ofstjórn að ræða. Ljóst er að námsskrárgerð er kostnaðarsöm og verður ekki gerð í eitt skipti fyrir öll, heldur verður að halda henni stöðugt áfram. Má búast við að útgjöld vegna þessa þáttar skipti tugum millj. ár­lega. Til samanburðar má geta þess, að til náms­skrárgerðar vegna grunnskóla er varið 53 millj. kr. á árinu 1917 og 20 millj. kr. til námsskrár­gerðar fyrir iðnfræðsluna sérstaklega. Útgáfukostnaður kennsluefnis kann að verða einhver, en í frv. er raunar miðað við þá meginreglu að nemendur greiði sjálfir fyrir bókakost sinn á þessu skólastigi eins og verið hefur til þessa.

Þá má og drepa á nýja þætti stjórnunar sem auka munu kostnað að einhverju marki, svo sem framhaldsskólaráð, námssviðsnefndir og aukin umsvif fræðsluskrifstofa, en fyrir þessu öllu er ráð gert í frv.

Hér að framan hefur verið drepið á nokkur þau atriði í þessu frv., sem ætla má að geti orðið til að hafa áhrif á kostnað við framhaldsskóla. Sum þeirra, svo sem fækkun nemenda, ættu fremur að leiða til lækkunar, en aftur önnur, svo sem aukin verknámskennsla í skólum alveg sérstak­lega, hljóta að leiða til hækkunar kostnaðar.

Kennslulaunin eru í raun og veru langstærsti einstaki þátturinn í rekstrarkostnaði skóla, eða 70–80% rekstrarkostnaðar, eins og dæmið stendur í dag, eru kennslulaun. Kostnaður á nemanda og heildarkostnaður ræðst því fyrst og fremst af því, hvort kennslueiningar verða margar og smáar eða ekki. Það kerfi sem frv. gerir ráð fyrir, felur óneitanlega í sér að deila nemendum í tiltölulega smáa hópa, bæði af námsefnislegum ástæðum, ef svo mætti segja, vegna fjölda mis­munandi brauta og þeirri tilhneigingu, sem vafa­laust er og verður fyrir hendi, að dreifa námi sem allra víðast um landið. Um slík framkvæmda­atriði fjallar þetta frv. ekki af eðlilegum ástæðum, en það er vissulega sérstök ástæða til að leggja áherslu á að á þessum atriðum verði tekið með hagkvæmnissjónarmið í huga. Kemur til álita að setja ákvæði í frv. sem mættu tryggja það, auk þess sem nauðsynlegt er að fjárhags­leg ábyrgð hvíli á þeim aðilum sem ákvarðanir taka í þessu efni hverju sinni. Að þessum lið þarf að sjálfsögðu vandlega að hyggja.

Ég skal þá ekki fara fleiri orðum um kostnaðarhliðina, en víkja og þó aðeins örstutt að skóla­skipan, nemendafjölda og verkefnum einstakra skólastaða.

Þó frv. hafi ekki nein bein ákvæði um skólaskipan eða staðsetningu einstakra skóla, þá hef­ur þó verið miðað við það og að því stefnt að hið nýja kerfi verði til þess að auðvelda dreifingu á námi umfram það sem nú er. Ákvæði frv. um aðild sveitarfélaganna eru og mikilvæg í þessu sambandi. Í grg. með frv. er sýnt eitt hugsanlegt dæmi um dreifingu námsins og skipan þess á skólastaði, en að sjálfsögðu er um ýmsa fleiri kosti að ræða. Þessi áætlun um fjölda nemenda byggist á forsendum sem enn eru ekki nægilega kannaðar. Þessar forsendur lúta að væntanlegri skólasókn og skiptingu nemenda á námsbrautir svo og möguleikum á sam­kennslu nemenda á mismunandi brautum. Þarna er miðað við, að um 85% aldursárgangs ljúki fyrsta ári framhaldsskólans, eins og ég áður vék að, 70% ljúki tveggja ára námi, 55% þriggja ára námi og 30% fjögurra ára námi, og gert ráð fyrir, að nemendafjöldinn skiptist um það bil jafnt á almennar bóknámsbrautir, á starfsnám í ýmsum þjónustugreinum og starfsnám í iðn, iðju og tækni.

Á skólaárinu 1975–1976 voru nemendur í fram­haldsnámi, þ. e. ofan 9. bekkjar grunnskóla, u. þ. b. 12 þús. Tæplega 7% þeirra voru í einka­skólum, en hinir skiptust nokkurn veginn jafnt á þá skóla, sem ríkið rekur eitt, og þá, sem reknir eru í samvinnu ríkis og sveitarfélaga. Um 59% þessara nemenda sóttu skóla í Reykjavík, um 12% í Reykjanesumdæmi og 29% annars stað­ar. Reynist hugmyndir n. raunhæfar verður þessi skipting: Reykjavík um 40%, Reykjanes um 18%, en annars staðar um 42%.

Þá vil ég víkja örfáum orðum að þeim verkefnum sem nauðsynlegt er að vinna að fullum fetum, vil ég segja, á meðan ný löggjöf er í smíðum.

Eins og ég hef áður drepið á og öllum er auðvitað ljóst, þá tekur lagasetning sem þessi alllangan tíma. Varðar vissulega miklu að það verk verði svo vel af hendi leyst sem kostur er. En hitt blasir einnig við, að þörfin fyrir meiri samræmingu á framhaldsskólastiginu og fyrir aðlögun þess að nýrri grunnskólalöggjöf og nýjum viðhorfum almennt rekur vissulega á eftir um að hraða afgreiðslu þessa máls. Hér þurfa því allir, sem hönd leggja á plóginn, að fara bil beggja, vanda vel, en eyða þó ekki tíma að óþörfu. En ef gengið er út frá þeirri megin­stefnumörkun, sem í þessu frv. felst, þá þarf vissulega að mörgu að hyggja til þess að undir­búa breytingar þær sem hér er lagt til að gerðar verði á framhaldsskólastiginu. Slíkur undirbúningur getur og verður raunar að fara fram í miklum mæli, að vissu marki þó, á meðan laga­smíðin stendur yfir, eins og ég áðan sagði, og ég ætla að nefna aðeins örfáa þætti slíks undir­búnings.

Það þarf að gera framkvæmdaáætlun um kerfisbreytinguna og undirbúa ákvörðun um starfs­svið einstakra skóla. Í þeim tilgangi eða til undirbúnings því þarf m. a. að kanna líklega skiptingu nemenda á námssvið og námsbrautir og gera áætlun um framboð náms í einstökum landshlutum. Það þarf að gera framkvæmda- og kostnaðaráætlun um námsskrárgerð og hefja námsskrárgerðina. Ég vil láta það koma fram hér, að ég harma að ekki hefur tekist við fjárlaga­gerð undanfarin ár að fá fé til þess að byrja á þessari námsskrárgerð. Það held ég að hafi verið mistök, því að námsskrárgerð fyrir framhalds­skólastigið er ákaflega viðamikið verk og hefði verið nauðsynlegt að nú þegar væri byrjað að undirbúa hana. Þá er nauðsynlegt að gera drög að stundaskrám fyrir mismunandi tegundir skóla og gera áætlun um samstarf skóla og stofnana. Í þessu sambandi þarf vissulega að kappkosta að samhæfa og tengja svo sem auðið er mis­munandi námsbrautir. Þá er og eðlilegt að kanna um leið og unnið er að breytingum á framhaldsskólastiginu, hvort breyta þurfi reglum um inntöku nemenda í Háskóla Íslands og aðrar mennta­stofnanir á háskólastigi, því að framhaldsskóla­stigið spannar auðvitað svæðið á milli grunn­skóla og háskóla, eins og segir í lögum um skóla­kerfi. Verður þess vegna að gefa gætur einnig að efri mörkum þess, um leið og hugað er að tengingunni við grunnskólann og framvindu náms á sjálfu framhaldsskólastiginu. Ég álít að allt þetta þurfi að kanna og undirbúa meðan unnið er að setningu löggjafarinnar. Ég held að það sé bæði nauðsynlegt og líka eðlilegt að gera það.

Þá vil ég árétta enn, að till. n., frv. eins og það liggur hér fyrir, beinast fyrst og fremst að því að koma á sveigjanlegri og hagkvæmari kennsluskipan sem leiðir til virkara skólastarfs og opnar jafnframt leið til betri nýtingar skólahúsnæðis, námsgagna og einnig kennslukrafta. Skólaskipanin sjálf byggist hins vegar á ákvörðun yfirvalda sem vitanlega kemur til með að miðast við það að búa sem besta námsaðstöðu fyrir alla, hvar sem þeir eru búsettir, og þó með allra mestri hagkvæmni í rekstri mennta­stofnana. Þættir, sem m. a. geta haft sérstök áhrif í þessu tilliti, eru dreifing námsins milli landshluta og skóla, nýjar námsbrautir sem ákveðið verður að stofna og uppbygging náms­aðstöðu innan skólanna fyrir verklegt nám, eins og ég hef nú þegar rakið.

Um næstu lotu í undirbúningsvinnu að væntanlegri löggjöf vil ég svo að lokum segja þetta: Ég vil greina stuttlega frá því, hvernig menntmrn. áformar að vinna að þessu máli fyrir sitt leyti og hvernig rn. hugsar að leita samstarfs við aðra um framhaldsvinnuna.

Nú er sem sagt komið fast að þinglokum og það er kannske óvíst hvort lokið verður einu sinni 1. umr. málsins hér. En hvort sem þessu frv. verður vísað til n. að þessu sinni eða ekki, þá er ljóst að þessu þingi, sem nú situr, gefst enginn tími til að fjalla um það að neinu ráði umfram það sem gert er við þessa 1. umr. Hins vegar má segja það, að bæði þingflokkarnir og einstakir þm. hafa nú fengið málið í hendur til umfjöllunar eftir atvikum, eftir því sem þeim þykir hæfa, þar sem það hefur þegar verið flutt og kynnt hér á Alþ.

Menntmrn. undirbýr þessa daga að senda frv. til fjölmargra aðila: sveitarfélaga, skóla, nánast allra skóla á framhaldsskólastigi, til samtaka skólastjóra, kennara og nemenda, til ýmissa landssamtaka, bæði stéttarsamtaka, samtaka atvinnugreina, menningarfélaga o. s. frv., o. s. frv. Og það verður beðið um umsagnir og ábendingar fyrir tiltekinn tíma. Síðan verður starfshópur eða starfshópar, ef henta þykir, settir til að vinna úr því efni sem inn kemur. Ég tel rétt og nauðsynlegt að stefna að því og vinna að því, eftir því sem kostur er á, að unnt verði að leggja endurskoðað frv. fyrir næsta þing sem fyrst eftir að það verður kvatt saman. Ég treysti mér ekki til þess að nefna hér neina dagsetningu í þessu sambandi. Ég held að það væri líka alveg óraunhæft.

Varðandi athugun á fjármálaþættinum, skiptingu kostnaðar á milli ríkis og sveitarfélaga, vil ég sérstaklega segja þetta:

Eins og fram kemur í grg. með frv. eru fjármálaákvæði þess fyrst og fremst sett fram sem hugmynd og innlegg í þær umr. um verkefna­skiptingu ríkisins og sveitarfélaga sem nú standa yfir. Ljóst er að fjármálaákvæðin þurfa náinn­ar skoðunar við í samhengi við þessa endurskoðun. Í þeim till., sem lagðar voru fram á kynn­ingarfundi, — ég árétta það og endurtek: í þeim till., sem lagðar voru fram á kynningarfundi á Hótel Esju í okt., voru fjármálaákvæðin ekki lögð fram þar sem þau voru ekki mótuð á þeim tíma. Og af því leiðir að þeim, sem þann fund sátu, gafst ekki kostur á að tjá sig um þau atriði.

Fjármálaákvæði og samskipti ríkis og sveitarfélaga varðandi rekstur framhaldsskóla eru viða­mikið og margþætt mál. Ég vil reyna að undir­búa þennan þátt þessarar löggjafar með þeim hætti að n. skipuð fulltrúum frá ríkisstj. og frá sveitarfélögum taki þennan sérstaka þátt til sérstakrar athugunar nú í sumar. Vitanlega ætti þá slík n., þó að hún hafi þennan sérstaka þátt í sínum verkahring, að hafa mjög náið samstarf og samráð við þá n., sem endurskoðar nú verk­efnaskiptingu ríkis og sveitarfélaga, og stefna að því að skila till. sínum þannig að þær liggi fyrir helst við upphaf haustþings 1977 eða sem sagt sem allra fyrst að auðið reynist. Með þess­um hætti vænti ég þess, að á þessu afmarkaða sviði náist fram það fyrirkomulag, sem báðir aðilar, ríki og sveitarfélög, geta orðið sæmilega ásáttir um, og það fyrirkomulag, sem fylgir í meginatriðum þeirri stefnu í verkaskiptingu milli ríkis og sveitarfélaga sem vænlegust verður talin að lokinni þeirri umfangsmiklu athugun sem nú fer fram.

Ég skal svo að lokum geta þess, að fjárlaga- og hagsýslustofnunin ásamt starfsmanni mennt­mrn. hafa haft þetta frv. til skoðunar, þ. e. áhrif þess á skólakostnaðinn. Álit þeirra er mjög ítar­legt og það verður sent viðkomandi þn., ef málið fer þá til n., og er auðvitað til reiðu fyrir hvern alþm. sem óskar að kynna sér það. En í þessu áliti segir í lokakaflanum sem þeir nefna: Helstu niðurstöður:

„Hér að framan hefur verið drepið á nokkur þau atriði í lagafrv. sem ætla má að geti orðið til að hafa áhrif á kostnað við framhaldsskólann. Sum þeirra, svo sem fækkun nemenda og fleira, ættu að geta orðið til þess að draga úr kostnaði, meðan önnur, svo sem verknámskennsla í skólum, munu hækka kostnaðinn. Ómögulegt er þó að áætla hver heildaráhrif á kostnaðinn verða af þeim þáttum sem nefndir hafa verið, þar sem frv. er hugsað sem rammalöggjöf og gefur ekki forskrift um framkvæmd. Hið sama gildir einnig um þennan þátt í framkvæmd skólahalds sem vegur langmest að því er kostnað varðar, en það er stærð námshópa og þar með fjöldi þeirra og þar með fjöldi kennara.“

Þetta segir í niðurstöðum þessarar yfirgripsmiklu athugunar þeirra hjá fjárlaga- og hag­sýslustofnuninni. Og það er m. a. af því, að þeir treysta sér ekki til að gefa upp neinar ákveðnar tölur, sem ég var að reyna að fara eins ítarlega út í þau ákvæði frv., sem líkleg eru til að hafa áhrif á kostnað, og ég áðan gerði.

Herra forseti. Þetta mál mitt er orðið alllangt. En það mál, sem frv. fjallar um og ræða mín auðvitað einnig, er vissulega bæði vandasamt og aðkallandi. Ég vil að lokum segja það, að ég vænti góðs samstarfs við hv. alþm. um fram­gang þess í fyllingu tímans og svo við alla aðra aðila í þjóðfélaginu sem koma til með að láta þetta mál til sín taka.

Ég legg svo til, herra forseti, að frv. verði vísað til hv. menntmn. að lokinni þessari umr.