18.10.1976
Neðri deild: 4. fundur, 98. löggjafarþing.
Sjá dálk 58 í B-deild Alþingistíðinda. (58)

2. mál, stjórnarskipunarlög

Flm. (Benedikt Gröndal):

Herra forseti. Fyrir 21/2 ári fluttu alþfl. menn frv, hér í Nd, um þá breyt, á stjórnarskránni, að deildaskipting Alþ. skyldi afnumin, en þinginu skipað í eina málstofu. Nokkrar umr. urðu þá um frv. og var því vinsamlega tekið, en endanleg ákvörðun þingsins að vísa því til þeirrar stjórnarskrárnefndar sem nú er starfandi.

Ýmislegt veldur því að við flytjum nú frv. á nýjan leik, efnislega nákvæmlega eins og það var síðast. Get ég nefnt það til, að vaxandi áhugi, ef ekki áhyggjur, er um skipan kjördæmis- og kosningamála og störf Alþ. sjálfs. Mál þessi hafa verið rædd í vaxandi mæli, bæði innan stjórnmálaflokkanna og utan þeirra.

Það er skoðun okkar, byggð á langri reynslu, að hyggilegt mundi verða að taka út úr stjórnarskránni það sem við kemur kjördæmaskiptingu, kosningum og Alþ. sjálfu og afgr, í einu lagi, en láta síðan stjórnarskrárnefnd halda áfram endurskoðun á stjórnarskránni í heild. Ef leitað er að skýringum á því, af hverju íslenskum ráðamönnum hefur ekki tekist að setja lýðveldinu nútímalega stjórnarskrá, en við höldum áfram að drattast með 19. aldar, konunglegan forngrip, hygg ég að meginskýringin sé sú, að það hafi verið uppi tíðar deilur um kjördæmamálín, en þær snerta mjög valdabaráttu í landinu, að þær hafi staðið í vegi fyrir almennri endurskoðun á stjórnarskránni. Það væru því tvímælalaust hyggileg vinnubrögð að taka þetta út úr og reyna að gera fyrst þær breyt., sem samkomulag yrði um á þessu sviði, og keyra síðan áfram með hina almennu heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar. Af þessum sökum vil ég taka það fram, að það er síður en svo vantraust á stjórnarskrárnefnd þó að við tökum þetta frv, upp aftur og flytjum það nú með nokkrum öðrum sem varða málefni Alþingis.

Við höfum að vísu ekki flutt till. um sjálft kjördæmamálið, enda er það þess eðlis að skynsamlegast er að viðræður fari fram um það milli flokka til að leita að miðlunarleiðum sem samkomulag gæti orðið um, frekar en að hver flytji frv. um sínar hugmyndir, Við höfum þó ekki dregið dul á að við teljum nú vera aðkallandi að jafna kosningarrétt milli byggða svo og að finna leiðir til þess að gera alþingiskosningar persónulegri en þær eru með núverandi kerfi.

Næsta skrefið, sem lítið sem ekkert hefur verið sinnt í íslenskri löggjöf, er val frambjóðenda. Hins vegar hefur verið talað um það í vaxandi mæli, bæði hér og í öðrum lýðræðisríkjum, og þá sérstaklega í sambandi við áhrif sem fjármagn getur haft á val frambjóðenda og kosningu þeirra. Hvað þetta mái snertir fluttum við alþfl: menn á síðasta þingi frv. um stjórnmálaflokka, sem við settum fram til þess að reyna að ýta á eftir umr, og aðgerðum á því sviði. Þingið kaus nefnd til þess að fjalla um það mál. Sú n. hefur starfað að vísu hægt og silalega og verður 5—10 ár að ljúka verkinu ef hún heldur áfram með þessum hraða, — en ég treysti því að svo verði ekki, því að formaður n. er dugnaðarmaður sem kann að gera upphlaup og skora mark.

Þegar kemur til Alþingis sjálfs er deildaskiptingin það meginatriði sem er í stjórnarskránni. Margt annað varðandi störf Alþingis er bundið í lögum og þarf því ekki að breyta stjórnarskránni til að lagfæra það. Um þau mál höfum við líka varpað fram ýmsum hugmyndum í frv, til breyt. á þingsköpum sem við lögðum fram í upphafi þessa þings og kemur síðar til umr. Loks höfum við flutt enn eitt frv. sem snertir störf Alþingis, en það fjallar um umboðsnefnd Alþingis er gegni svipuðu hlutverki og á Norðurlöndum er ætlað umboðsmönnum.

Ég tel að við alþfl: menn höfum því að okkar leyti markað heildarstefnu með því að flytja þessi frv., sem ég vil leyfa mér að segja að séu öll vandlega undirbúin. Það er ósk okkar að vekja athygli á þessum málum og beina eindregið til alþm. og þingfl. þeirri áskorun að taka þessi mál alvarlega til meðferðar, byrja að ræða þau sín á milli, fjalla um þau af alvöru í nefndum Alþingis og starfa með það fyrir augum að gengið verði til aðgerða á þessu sviði áður en langur tími líður.

Ég hygg að við mættum hafa í hyggju að það er skynsamlegt, ef menn vilja gera breyt. á stjórnarskránni, að gera þær fyrir venjulegar eða fyrirsjáanlegar alþingiskosningar og reyna að forðast, ef hægt er, að halda tvennar aukakosningar af þeim sökum.

Ég vil taka fram að Alþfl. er að sjálfsögðu reiðubúinn til að ræða við hvern sem er einstök atriði þessara frv. og hlusta á ef menn hafa aðrar hugmyndir, sem að sjálfsögðu er líklegt. Við gerum okkur það að sjálfsögðu ljóst, að um þessi mál þarf að leita samkomulags ef deilt er um einstök atriði.

Það hefur verið eitt af einkennum stjórnarfars á Íslandi að það er eins og stjórnkerfi okkar þoli ekki nema eitt stórt vandamál í einu. Ef við höfum við landhelgismál að glíma, þá er sjálfur efnahagsvandinn allt að því lagður á hilluna á meðan, og mörg fleiri dæmi mætti nefna af þessu tagi. Virðist þá engu skipta hvaða flokkar eiga í hlut. Ég held við verðum að reyna að gera okkur grein fyrir þessu. Þó við séum lítið þing í litlu landi verður að vera alvarlegri verkaskipting, þannig að öðrum málum sé haldið áfram enda þótt stórmál reki á fjörur okkar. Ég tel að þetta eigi alveg sérstaklega við um málefni sem snerta stjórnskipun og stjórnskipunarmál. Þau eru oft látin víkja fyrir þunga dægurmálanna. En það er ekki hægt að ætlast til þess og raunar óeðlilegt að sömu menn eigi að hafa með höndum lausn á hverju einasta vandamáli. Menn verða að koma við miklu viðtækari verkaskiptingu heldur en oft hefur reynst þegar á hólminn er komið.

Varðandi stjórnarskrána eru merkilegar hugmyndir til úti í löndum, þar sem dæmi eru þess að kosin hafa verið stjórnarskrárþing með því skilyrði að menn, sem hafa verið kosnir á löggjafarþing eða kosnir í einhver önnur opinber störf, mættu ekki sitja á stjórnarskrárþinginu. M.ö.o.: það er sett algjörlega út fyrir ríkjandi valdahóp að vinna að stjórnarskrármáli, og þetta hefur gefist vel, en engan mann hef ég heyrt taka undir slíkar hugmyndir hér á Alþingi.

Ég þarf í raun og veru ekki að tala langt mál um efni þess frv. sem hér liggur fyrir. Það heitir frv. til stjórnarskipunarlaga um breytingu á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, 17. júní 1944, og breytingarnar eru í 17. gr., — þær eru raunar fleiri, — en þær snerta aðeins þetta eina atriði að skipa Alþ. í eina deild. Ýmislegt, sem leiðir af deildaskiptingunni, kemur fyrir á þetta mörgum stöðum í stjórnarskránni, svo að efni frv., allra þessara greina, er í raun og veru þetta eitt. Það geta menn rætt og látið í ljós skoðanir, hvort þeir telja æskilegt að afnema deildaskiptinguna eða halda henni áfram.

Alþingi var eftir endurreisn þess í einni málstofu þangað til 1874, þegar stjórnarskráin frá 5. jan. það ár kom til framkvæmda. Enginn vafi er á því að ein meginástæða fyrir deildaskiptingunni var að konungsvaldið vildi tryggja sér möguleika til að stöðva framgang mála. Með því að hafa Ed. einn þriðja af þinginu og konungkjörna menn helming af deildinni skapaðist þessi aðstaða, og tók Íslendinga meira en aldarfjórðung að brjóta það á bak aftur. Ég tel að í raun og veru séu litlar forsendur fyrir deildaskiptingu, vegna þess að engin sú stéttaskipting er til í landinu sem gefur ástæðu til þess, sögulegar eða aðrar, alþm. eru allir kjörnir á sama hátt og sama tíma. Það er því ekki um neina lávarðadeild að ræða eða neina öldungadeild, heldur er þinginu eingöngu skipt í tvær starfsnefndir.

Menn verða vanafastir og margir hafa verið tregir til þess að fallast á að breyta þessu. Málið hefur öðru hverju komið til umræðu á opinberum vettvangi, og hefur verið sýnilegt að það stefndi í þá átt að deildaskiptingin yrði afnumin. Bjarni heitinn Benediktsson kunni allra manna best skil á þessu eins og mörgu öðru og hafði raunar skrifað mikið verk um deildir Alþingis, eitt hið merkasta fræðiverk sem til er um þingið og störf þess. Ég hygg að bann hafi í fyrstu ekki verið hrifinn af því að afnema deildaskiptinguna, en þó viðurkennir hann í þessu riti sínu, sem kom út 1939, að það virtist allt stefna að því að deildaskiptingin yrði lögð niður. Siðar komst Bjarni eindregið á þá skoðun að það bæri að afnema deildaskiptinguna, og eftir kosningarnar 1967 var það eitt af atriðum stjórnarstefnunnar að teknar skyldu upp viðræður milli stjórnmálaflokkanna um þá breytingu á stjórnarskránni, að Alþ. verði ein málstofa. En ýmis atvik ollu því að það mál náði ekki fram að ganga í það skiptið.

Því lengra sem líður, því ríkari ástæðu tel ég vera til þess að þetta mál verði tekið fyrir og deildaskiptingunni verði hætt. Ég vil taka skýrt fram að hvorki þetta frv. né önnur varðandi Alþ. eru flutt vegna þess að það er óvenjulega hávær og almenn gagnrýni á þingið. Við hlustum að sjálfsögðu á það, okkur ber skylda til þess, og íhugum það sem sagt er í fjölmiðlum og fólk segir. Meginástæðan fyrir því að við hreyfum þessum málum nú og höfum raunar gert undanfarin 3 ár er að löggjafarþing verða að breyta starfsháttum sínum með breyttum tímum. Þetta hefur verið að gerast í kringum okkur. Svíar og Danir hafa afnumið deildaskiptingu hjá sér, og það er stöðugt verið að gera breytingar á starfsháttum, nefndarstörfum og alveg sérstaklega á reglum, sem varða t.d. ræðulengd og umr., svo að ég nefni nokkuð. Ástæðurnar eru þær, að nútímaþjóðfélag verður sífellt flóknara, þau mál, sem lögð eru fyrir þingin, verða fleiri og fleiri, flóknari og flóknari, og þessar aðstæður krefjast þess að breytingar séu gerðar smám saman og af fyllstu gætni á starfsháttum þjóðþinganna svo að þau geti betur gegnt hlutverkum sínum.

Færa má margar röksemdir fyrir því, að starfshættir Alþ. mundu verða betri ef deildaskiptingin væri afnumin. Í fyrsta lagi er rétt að gera sér grein fyrir að deildir þingsins eru að vísu að nafninu til tvær, en í raun og veru þrjár, því að sameinað þing er þriðja deildin. Sameinað þing hafði í upphafi lítið hlutverk, en það hefur farið stöðugt vaxandi. Fjárlög og fjáraukalög hafa verið flutt til sameinaðs þings. Þingsályktunartillögur eru nú miklu fleiri og veigameiri en áður var. Fsp. eru orðnar viðamikill þáttur í þingstörfum, en voru fáar áður fyrr, Allt þetta hefur leitt til þess að sameinað þing er ekki aðeins þriðja málstofan, heldur sú langmikilvægasta.

Nefndakerfi Alþingis er ákaflega stórt og fjarri því að njóta þeirrar virðingar eða þess valds sem nefndakerfi þingsins ætti að gera. Er raunar fjallað nánar um það í frv. okkar um breytingar á þingsköpum, svo að ég læt það mál bíða til þeirrar umr.

Þá er veigamikið mál í sambandi við deildaskiptinguna að vegna hennar er ekki nóg að hafa hreinan meiri hl. á Alþ. til þess að stjórna landinu, heldur verður ríkisstj. að hafa að baki sér meiri hl, í báðum d., sem þýðir 53.3% af þinginu. Sumir halda að þetta sé til góðs, það muni stuðla að því, að ríkisstjórnir séu heldur sterkari en hitt. En reynslan hefur sýnt hið gagnstæða. Reynslan hefur sýnt að margar ríkisstj. hér á Íandi, sem hafa haft nauman meiri hl., hafa orðið fyrir miklum erfiðleikum vegna deildaskiptingarinnar. Ríkisstj., sem hafa haft meira en helming Alþ. á bak við sig, hafa ekki getað stjórnað landinu vegna þess að þær höfðu ekki meiri hl. í báðum deildum. Það er örstutt síðan síðasta atvik af þessu tagi kom fyrir, og hygg ég að það hafi mjög stuðlað að upplausnarástandi, ekki aðeins í íslenskum stjórnmálum, heldur líka í efnahagsmálum, og átt verulegan þátt í því að við misstum vald á efnahagskerfinu og hin gífurlega verðbólga rauk af stað, sem enn hefur ekki tekist að stöðva. Eldri dæmi má nefna þessu til stuðnings, allt aftur undir 1930, og er varla þörf að rifja það upp, ég geri ráð fyrir að þm, þekki þá sögu.

Ábyrgir menn verða að hugsa þetta mál og gera sér grein fyrir því, hver hætta er á að deildaskiptingin haldi áfram að veikja íslenskt stjórnarfar, kalla á ábyrgðarlausar aðgerðir og draga úr trausti þjóðarinnar á stjórnkerfi sínu. Þegar mál eru skoðuð í þessu ljósi hljóta menn að fallast á að tími sé kominn til þess að afnema deildaskiptinguna, og hyggilegt væri, eins og ég sagði í upphafi, að gera það fyrir næstu kosningar, svo að málið gæti komið til framkvæmda á næsta kjörtímabili.

Ég ítreka eindregna áskorun til þm. og þingflokka að fjalla um þetta mál og önnur skyld, sem ég nefndi, af fullkominni alvöru og setja í gang athugun með samræðum um það, hversu fljótlega við getum breytt bæði kjördæmaskipun, vali frambjóðenda eða þeim áhrifum sem ríkisvaldið vill hafa á val frambjóðenda með lagasetningu um stjórnmálaflokka, ákvæðum um deildaskiptingu Alþingis og lögum um starfshætti Alþingis.

Herra forseti. Ég legg til að þessu máli verði að lokinni umr. vísað til 2. umr. og hv, allshn.