06.12.1976
Neðri deild: 17. fundur, 98. löggjafarþing.
Sjá dálk 944 í B-deild Alþingistíðinda. (643)

11. mál, rannsóknarlögregla ríkisins

Frsm. (Ellert B. Schram):

Hæstv. forseti. Allshn. Nd. hefur nú skilað frá sér áliti um þrjú frv., í fyrsta lagi frv, um rannsóknarlögreglu ríkisins, í öðru lagi frv. um breyt. á lögum um meðferð opinberra mála og í þriðja lagi frv. til l. um breyt. á lögum um skipan dómsvalds í héraði, lögreglustjórn, tollstjórn o.fl. Ég leyfi mér — með leyfi forseta — að gera öll þessi þrjú frv. að umtalsefni í einu og tek þá þann kostinn sem n. valdi þegar hún útbjó nál. sin, en meginuppistaða nál. kemur fram á þskj. 117, og fjalla um þessi þrjú frv. að mestu eða öllu í einu, enda eru þau hvert öðru skylt og eru flutt í tengslum hvert við annað.

N. hefur haldið allmarga fundi út af þessum frv. Hún leitaði ekki skriflegra umsagna í þetta skipti, enda höfðu sömu frv. áður legið fyrir þessari n. Á síðasta þingi höfðu borist skriflegar umsagnir frá ýmsum aðilum, og þar sem frv. voru lítið breytt og að efnisinnihaldi þau sömu, þá þótti ekki ástæða til þess að leita eftir skriflegum umsögnum að nýju, en í stað þess heimsótti allshn. þrjú embætti, þ.e.a.s. embætti saksóknara ríkisins, sakadóms Reykjavíkur og lögreglustjórans í Reykjavík. Ég held að ég mæli fyrir munn allra nm., þegar ég fullyrði að n. hafi haft gagn af þessum heimsóknum. Þá hafa einstakir nm. kynnt sér ýmis skrif fræðimanna um þessi málefni, en um þau hefur verið fjallað víða meðal löglærðra manna í þeirra ritum og kennslubókum sem út hafa verið gefnar.

Ég tel að nauðsynlegt hafi verið fyrir allshn. að vanda nokkuð athugun sína á þessum frv. og nauðsynlegt hafi verið að n. gæfi sér góðan tíma til þess að átta sig á þeim breytingum sem frv. fela í sér, þar sem hér er um að ræða í raun og veru byltingu í réttarfari og stigið mikilvægt spor frá núverandi skipan til nýrrar.

Það, sem skiptir meginmáli í þessum frv., er að gerð er tilraun til þess að færa réttarfarið á Íslandi úr svokölluðu rannsóknarréttarfari yfir í ákæruréttarfar, og það er gert með því að skilja að lögreglustjórn og dómsvald í opinberum málum. Þetta spor er ekki stigið að fullu, en þó eru þessi frv. mikilvæg að því leyti, að þau snerta þau embætti sem eru stærst og fjalla um langflest opinber mál sem talin eru varða við refsilög.

Þetta er ekki í fyrsta skipti sem till. eða frv. um breytingar í þessa átt, þ.e.a.s. í þá átt til aðskilnaðar, er flutt hér á Alþ. Er rakið í nál. hvernig allt frá 1948 hafa verið gerðar till. og tilraunir til þess að stiga þetta skref. Það er minnt á að strax á árinu 1948 hafi verið gerð till. um sérstakan rannsóknarstjóra, en sú till. náði ekki fram að ganga.

Mikilvægt skref var stigið á þessum vettvangi, þegar lög nr. 57 frá 1961 voru samþykkt og kváðu á um að ákæruvald skyldi falið saksóknara ríkisins, en áður hafði það verið í höndum dómsmrh.

1968 samþykkti Alþ. þál. sem fól ríkisstj. að undirbúa breytta skipan á yfirstjórn lögreglunnar í Reykjavík, þannig að bæði hin almenna lögregla og rannsóknarlögreglan heyri framvegis undir lögreglustjóra. Í samræmi við þessa samþykkt var lagt fram stjfrv. á Alþ. 1969–1970 þar sem gert var ráð fyrir að rannsóknarstjóri, sem skipaður yrði, lyti stjórn lögreglustjórans í Reykjavík og stýrði lögreglurannsóknum brotamála í Reykjavík. Þetta frv. náði ekki fram að ganga.

Og nú er enn lagt fram frv. sem gengur í sömu átt að því leyti til að skera á milli lögreglustjórnar og dómsvalds. En nú er farin sú leið að stofna embætti rannsóknarlögreglu ríkisins og það embætti lúti yfirstjórn dómsmrh. Eins og sjá má hafa ýmsar till. verið uppi og skiptar skoðanir um hvað gera skuli í þessum efnum, og nú þegar lagt er fram frv. að nýju, þá auðvitað vaknar sú spurning, bæði hér á þingi og utan þings, hvort þetta sé sú rétta leið. Af þessum sökum hafa vaknað ýmsar spurningar og n. hefur leitast við að kynna sér þau viðhorf sem ríkja og vega og meta allar aðstæður af þeirri réttsýni og samviskusemi sem nm. er gefin.

Fyrsta spurningin er sú, hvort yfirstjórnin skuli vera í höndum dómsmrh. Fram hafa komið, eftir að frv. var lagt fram í fyrra, mjög ákveðnar skoðanir hjá ýmsum málsmetandi lögfræðingum, svo og frá lagadeild Háskóla Íslands, að nýtt embætti rannsóknarlögreglustjóra ríkisins skyldi ekki lúta yfirstjórn dómsmrh. Byggist sú skoðun aðallega á því, að það sé óeðlilegt að pólitískur ráðh. sé yfirmaður rannsóknarlögreglu, hún skuli vera óháð og sjálfstæð og ekki undir áhrifum pólitísks valds. Réttarfarsnefnd, sem samdi þetta frv., hefur lagt á það áherslu að ekki sé átt við að rannsóknarlögreglan lúti réttarfarslegri yfirstjórn ráðh., heldur sé átt við stjórnsýslulega yfirstjórn þegar þess er getið í 1. gr. frv. um rannsóknarlögreglu að embættið og embættismaðurinn skuli lúta yfirstjórn dómsmrh. Á því er líka vakin athygli, að slíkt orðalag og slík yfirstjórn sé í samræmi við ákvæði laga um lögreglustjóra, sbr. lög um það efni, nr. 74 frá 1972. Nm. voru á báðum áttum í þessu efni. Skoðanir um það, að varlega skyldi fara í að láta pólitíska ráðh. hafa réttarfarslega og algera yfirstjórn á rannsóknarlögreglu, áttu hljómgrunn í n. hjá einstökum mönnum þar, en með hliðsjón af þeim skýringum, sem réttarfarsnefnd gefur, og í samræmi við lög, sem í gildi eru, taldi n. ekki ástæðu til þess að gera hér breytingar á og samþykkir 1. gr. eins og hún er í frv.

Þá vaknaði sú spurning: Hvaða starfsumdæmi á rannsóknarlögregla ríkisins að hafa? Í frv. um rannsóknarlögreglu ríkisins er gert ráð fyrir því í 3. gr., að rannsóknarlögregla ríkisins hafi með höndum rannsókn brotamála í Reykjavík. Nú sýnist manni í fljótu bragði að það sé eðlilegast, ef aðskilja á dómsvald og lögreglustjórn í þessu umdæmi, að lögreglustörf, rannsóknarlögreglustörf, heyri þá undir þann lögreglustjóra sem er nú þegar í þessu umdæmi. Á árunum 1917–1928 var lögreglustjórn, dómsvald og öll meðferð opinberra mála í höndum eins og sama embættisins, en með lögum frá 1939 var stofnað embætti sakadómara í Reykjavík og þá fékk sakadómur að sjálfsögðu meðferð opinberra mála. Því þótti eðlilegt að rannsóknarlögreglustörf flyttust yfir á það embætti. Þannig er rannsóknarlögreglan í Reykjavík til komin og hefur verið starfandi, en aðrar réttarfarslegar ástæður sýnast ekki hafa verið fyrir hendi. Að stofna nýtt embætti, sem einvörðungu á að sjá um rannsókn brotamála í Reykjavík, sýnist manni vera efnislega óþarfi þar sem fyrir hendi er eldra embætti í Reykjavík, lögreglustjórans. Allshn. skoðaði húsakynni lögreglustjórans í Reykjavík og sá þá að í þeim húsakynnum biður heil hæð eftir slíkri rannsóknardeild. Önnur rök, sem mæla með þessari breytingu, eru þau líka, að tengsl almennrar lögreglu og rannsóknarlögreglu yrðu þá náin, rannsókn yrði samfelld frá frumrannsóknum til frekari rannsókna og góð samvinna tækist með þeim lögreglumönnum, sem rannsaka hvert sérstakt mál, og ekki yrði hætta á tvíverknaði, sem mun stundum koma fyrir í dag.

En frv. um rannsóknarlögreglu ríkisins gerir ráð fyrir því í 4. gr., að hægt sé að fela þessu nýja embætti rannsóknarstörf eða rannsókn brotamála á öðrum stöðum viða um landið. N. lítur svo á, að þarna sé um mjög mikilvægt ákvæði að ræða og í raun muni það verða svo, að ef nýtt embætti sé stofnað, þá muni það hafa með höndum meira og minna öll rannsóknarstörf afbrotamála sem upp kunna að koma, hvort sem er í Reykjavík eða annars staðar. Þess vegna fellst allshn. á að það sé óeðlilegt að slíkt embætti heyri undir lögreglustjóra sem hefur með eitt sérstakt umdæmi að gera, eins og t.d. lögreglustjórann í Reykjavík, og er þeirrar skoðunar, að hér sé farin rétt leið, að rannsóknarlögregla ríkisins lúti annarri yfirstjórn heldur en einstakra lögreglustjóra. Það, sem styður þetta enn frekar, er að allshn. gerir till. um að starfssvið rannsóknarlögreglu ríkisins sé fært út og til viðbótar við Reykjavík séu talin upp önnur umdæmi hér á þéttbýlissvæðinu. Það sýnast ekki nein sérstök rök hníga að því að sérstaklega skuli búa til rannsóknarlögreglu ríkisins fyrir Reykjavík, þar sem byggð er hér öll samfelld. Brotamál geta auðvitað átt sér stað í Keflavík framin af reykvíkingum og svo aftur öfugt, og sýnist vera eðlilegt, ef ný stofnun er sett á laggirnar, að hún hafi þá með höndum rannsóknir allra þeirra mála sem upp koma á þessu svæði. Þess vegna hefur n. gert till. um að til viðbótar við Reykjavík sé í 3. gr. bætt orðunum: Hafnarfjörður, Kópavogur, Garðakaupstaður, Seltjarnarneskaupstaður og Kjósarsýsla. Upp komu í n. skoðanir um að eðlilegt væri að taka þá með Keflavík og Keflavíkurflugvöll, þ.e.a.s. Suðurnesin, undir verksvið rannsóknarlögreglu. Margt mælir með þessari tilhögun. Að vísu er byggðin á Suðurnesjum ekki samfelld við þéttbýlið hér á Stór-Reykjavíkursvæðinu, en það sýnist þó vera svo skammt í það að hægt sé að fella þetta allt undir rannsóknarlögreglu ríkisins. Af vissum tæknilegum ástæðum þótti eðlilegt að doka þó aðeins við með að taka þetta beinlínis inn í frv., og þess vegna er gert ráð fyrir því að dómsmrh. geti ákveðið að sama gildi um Keflavík og Keflavíkurflugvöll. Nú er auðvitað ætlun n. að hér sé með svæðið og byggðin í kringum Keflavík, enda heyrir hún undir embættið í Keflavík, og þar á ég við Grindavík og Njarðvíkur og Gullbringusýslu. Sennilega er nákvæmara að breyta frv. að þessu leyti til og laga frv. hvað þetta snertir. Er þá hægt að gera það milli umr. ef mönnum sýnist svo.

Þá er eitt atriði enn sem vaknar við athugun á þessum málum, og það er spurningin um verkaskiptingu milli rannsóknarlögreglu ríkisins og almennra lögreglustjóra. Í frv. er gert ráð fyrir því, samkv. 3. gr., að rannsóknarlögreglustjóri ríkisins hafi með höndum rannsókn brotamála, stórra og smárra, með þeim undantekningum sem almenn lög gera ráð fyrir og upp eru talin í þessu frv. Í 6. gr. eru síðan örfáar undantekningar upp taldar. Þar er gengið mjög skammt og sýnast þær undantekningar einvörðungu miðast við málaflokka þar sem lögreglustjórar geta boðið aðilum sáttir, sektargreiðslur. Nm. í allshn. kom saman um að nauðsynlegt væri að rannsóknarlögregla ríkisins gæti sinnt raunverulegum rannsóknarmálum, að hún þyrfti ekki að taka við stóru og smáu og kaffæra sig í að vinna og gefa skýrslur, leiða vitni í málum sem raunverulega krefjast engrar rannsóknar. Til meðferðar kemur oft og tíðum mikill aragrúi slíkra smámála sem varða við hegningarlög eða eru refsiverð að öðru leyti, en eru mjög einföld í sniðum, smávægileg og skýr, og það er skoðun okkar að það sé eðlilegt og skynsamlegt að slík mál séu sem mest í höndum hinnar almennu lögreglu, hún sé fær um að afgreiða slík mál og þannig geti rannsóknarlögregla ríkisins mótað stefnu sína og verk sín þannig, að hún sinni fyrst og fremst stærri málum og afbrotamálum sem raunverulega krefjast einhverrar rannsóknar.

Hér var um að ræða, hvort við 6. gr. skyldi bæta einhverjum nýjum málaflokkum eða hvort ætti að breyta orðalagi frv. að þessu leyti og skipta upp málum, sem krefjast rannsóknar, í meiri háttar og minni háttar. Ég held að ég segi ekki of mikið þó að ég taki fram, að réttarfarsnefnd og ýmsir reyndir og fróðir menn í dómsstörfum höfðu skilning á þessu sjónarmiði, féllust á það og töldu það vera æskilegt, en þeir treystu sér ekki til þess að skilgreina hvað væru meiri háttar mál og hvað væru minni háttar mál, það væri ákaflega erfitt að finna skýri og ákveðið orðalag sem kvæði á um verkaskiptingu eins og ég hef verið að lýsa henni. Þess vegna varð niðurstaðan í n. sú að gera ekki till. til breytinga á frv., en vísa til þess, að í 6. gr., 5. tl., er þess getið að ráðh. geti ákveðið að undir lögreglustjórann í Reykjavík geti fallið aðrir málaflokkar og um það geti ráðh. sett reglugerð. Og allshn. vill að við samningu þeirrar reglugerðar sé tekið tillit til þessa sjónarmiðs, þ.e.a.s. að verkaskiptingin verði á þá leið að meiri háttar mál fari í hendur rannsóknarlögreglu ríkisins, en minni háttar mál falli sem mest undir ekki aðeins lögreglustjórann í Reykjavík, heldur sem sagt alla lögreglustjóra, hvar sem þeir eru á landinu.

Í þessu sambandi er spurning hvort ekki sé nauðsynlegt að breyta 6. gr. þannig að hún nái ekki einvörðungu til lögreglustjórans í Reykjavík, og yrði þá að breyta sjálfsagt 7. gr. og hugsanlega 9. gr. einnig. N. tók þá almennu afstöðu við afgreiðslu þessa máls að reyna að breyta sem allra minnstu í þessum frv. Það var í samræmi við skoðanir réttarfarsnefndar og hæstv. ráðh. Þess vegna var ekki gerð breyt. á 6. gr. eða öðrum gr. sem fylgdu þá með, í þeirri trú að hugsanlegt væri að túlka 6. gr. rýmra heldur en hún raunverulega segir til um og að við framkvæmd þessara mála sé tekið tillit til þeirra breyt. sem gerð eru á 3. gr.

Ég leyfði mér sem formaður í allshn. að leggja fram við frv. brtt, og nál., enda þótt þetta væri ekki alveg uppgert í mínum huga, til þess að flýta afgreiðslu málsins Ég taldi að menn gætu þá athugað þetta milli umr. og gert á því breyt. ef það teldist nauðsynlegt af tæknilegum ástæðum.

Aðrar till. um breyt. á frv. voru ekki gerðar, nema að því leyti sem tekur til gildistöku, þó það vakni margar spurningar og margt þurfi að athuga þegar slík stórvægileg breyting er gerð á réttarfari. Ég mun ekki orðlengja um frv. frekar, en hef minnst hér á þau aðalatriði sem mér finnst skipta máli.

Frv. til l. til breyt. á l. um meðferð opinberra mála var allbreytt frá því í fyrra þegar það kom aftur til meðferðar n. Þá hafði réttarfarsnefnd athugað þær umsagnir, sem allshn. höfðu borist á s.l. vetri, og tekið tillit til þeirra, einkum sem komu frá lagadeild Háskóla Íslands. Allshn var mjög sátt við þær breyt. Meginþráðurinn í þeim var að taka meira tillit til sakborninga, og við teljum að þar sé stefnt í rétta átt. Breyt., sem n. leggur til að gerðar séu á þessu frv., þ.e.a.s. frv. til l. um breyt. á l. um meðferð opinberra mála, eru aðallega minni háttar orðalagsbreytingar sem hafa ekki úrslitaáhrif, en er þó að mati okkar og annarra nauðsynlegt að það komi inn.

Varðandi gildistökuákvæðin hefur niðurstaðan orðið sú, að orða það svo að lögin taki gildi nú þegar — og nú er ég að tala um frv. um rannsóknarlögreglu ríkisins — og að þau komi að fullu til framkvæmda 1. júlí 1977. Þarna er ætlast til þess, að um leið og lögin hafa verið samþ. hér í þinginu og staðfest sé mögulegt að auglýsa eftir manni í hið nýja embætti rannsóknarlögreglustjóra ríkisins og hann geti hafist handa um að móta hið nýja embætti, aðstaða sé útbúin fyrir hann og að aðlögunar­ tími sé veittur í hálft ár. Er talið af rn. að vel megi við una N. hefur mikinn áhuga á því að þessi mál komist til framkvæmda sem fyrst, vill fyrir sitt leyti stuðla að því, og það er mikill misskilningur að hugur allshn. standi til einhvers annars. Það er vilji nm. og ég tel allra þingmanna að frv. um rannsóknarlögreglu ríkisins og fylgifrv. þess komi til framkvæmda og komist í gildi sem allra fyrst.

Vakin hefur verið athygli á því, að með samþykkt á þessum frv. sé lokið hlutverki laga nr. 52 frá 1973, um sérstakan dómara og rannsóknardeild í ávana- og fíkniefnamálum. Réttarfarsnefnd, rn. og allshn. hafa ekki gert till um að þessi lög séu felld niður, en einsýnt er að að því muni koma hið allra fyrsta þar sem verkefni þeirrar deildar munu væntanlega falla undir nýtt embætti rannsóknarlögreglu ríkisins.

Herra forseti. Ég þykist hafa gert grein fyrir nál. í öllum aðalatriðum, og stikla hér á mjög stóru Hér er, eins og ég hef margtekið fram, um viðamikið mál að ræða sem hefur í för með sér verulega byltingu í réttarfari og nauðsynlegt hefur verið að skoða það mál vel og óhjákvæmilegt fyrir mig að gera nokkra grein fyrir þeim viðhorfum, sem upp komu í n., og þeim upplýsingum, sem við fengum þar.

Dómsmál hafa mjög verið í sviðsljósinu að undanförnu vegna mjög óvenjulegra afbrotamála. Þá hefur athyglin beinst að embættum m.a. saksóknara sakadómara og lögregluembættum og þau hafa legið undir ámæli fyrir að hafa verið seinvirk í störfum. Þar er um að kenna fyrst og fremst því, að ekki hefur verið búið nægilega vel að þessum embættum Alþ. hefur ekki verið áhugasamt um þessi málefni, og almenningur hefur ekki leitt hugann mikið að þeim fyrr en þá núna á allra síðustu tímum. Þó að menn séu leiðir yfir því að upp koma afbrotamál og seint gangi að upplýsa þau, þá er það fagnaðarefni að almenningur gerir sér nú ljóst hversu mikilvægir dómstólarnir eru og Lögregluyfirvöld og yfirleitt þeir aðilar setu eiga að halda uppi lögum og rétti í þessu landi.

Í viðtali n. við saksóknara ríkisins var nokkuð fjallað um hvernig stæði á seinagangi í meðferð rannsóknarmála. Hann benti þá á, — og ég tel að það sé upplýst hér — hann benti á að ekki væri fyrir hendi nægilegt starfslið hjá þessum embættum. Hann vakti líka athygli á því, að dómstólar gera mjög ríkar kröfur til sannana. þannig að það þarf að vinna mál mjög vel til þess að hægt sé að fylgja ákæru eftir. Réttarfarið á Íslandi hefur þrátt fyrir allt, þó að það hafi verið að stofni til rannsóknarréttarfar, þá hefur það verndað sakborninga og boðið verjendum þeirra margvíslega möguleika til þess að ýta málum á undan sér, fresta þeim og krefjast frekari gagna o.s.frv. Þá nefndi saksóknari að oft væri erfitt að safna saman framburðum vitna vegna strjálbýlis og fjarlægðar. Hann nefndi líka hversu illa þeir væru í stakk búnir til þess að endurskoða ýmis fjársvikamál vegna nauðsynjar á bókhaldsfróðum mönnum, oft væri erfitt fyrir opinber embætti að fá slíka menn í þjónustu sína, þeir fengju yfirleitt betur greitt fyrir vinnu sína annars staðar og hlypu ekki upp til handa og fóta þó að eftir aðstoð þeirra væri leitað í sambandi við erfið og flókin fjársvikamál.

Þessi atriði nefndi saksóknari sem ýmsar af þeim ástæðum sem yllu því að illa gengi að ýta málum áfram. Hins vegar vek ég athygli á því, að enda þótt úrbætur séu gerðar í dómsmálum, þá koma þær auðvitað ekki í veg fyrir afbrot. Ákærur, rannsóknir og dómar eru allt saman aðgerðir sem uppi eru hafðar eftir að verknaðurinn er framinn, og þó að lög og réttur séu óbeinlínis a.m.k. fyrirbyggjandi, þá er margt annað miklu meira aðkallandi fyrir þjóðfélagið að laga til þess að fyrirbyggja refsivert athæfi og afbrotamál.

Þessi frv. marka að mínu mati tímamót. Hér færist löggæsla og rannsóknir úr höndum dómara, og það hefur alla tíð verið augljós galli að einn og sami maður rannsakaði mál og dæmdi síðan í þeim. Hér er sem sagt stigið mjög merkilegi spor sem eykur réttaröryggi á Íslandi og gerir dómstólana óháða.

Alþingi verður að gera sér góða grein fyrir þessum breytingum, ekki aðeins á pappírnum, heldur hvaða áhrif það hefur á ýmsa þætti réttarfarsins. Sjálfstæð valdgreining í þjóðfélaginu milli dómsvalds, framkvæmdavalds og löggjafarvalds má þá ekki raskast, en það má ekki heldur ganga of langt í hina áttína. Þess vegna tel ég ekki óeðlilegt þó að Alþ. og n. þess verji nokkrum tíma til þess að atbuga slík mál og átta sig vel á hvað verið er að gera.

Ég ítreka svo, herra forseti, að allshn Nd. leggur til að þessi frv. verði samþ. með þeim breyt. sem hún hefur lagt hér fram. Einstakir nm. hafa áskilið sér rétt til að flytja eða fylgja brtt. Einn þeirra hefur nú þegar gert það og mun sjálfsagt gera grein fyrir tillögum sínum.