01.02.1978
Efri deild: 54. fundur, 99. löggjafarþing.
Sjá dálk 1883 í B-deild Alþingistíðinda. (1594)

151. mál, samkeppni í verðmyndun og samruni fyrirtækja

Flm. (Albert Guðmundsson):

Herra forseti. Ég hef leyft mér að flytja frv. til 1. á þskj. 312 um samkeppni, verðmyndun og samruna fyrirtækja.

Í stjórnarsáttmála núv. ríkisstj. er sagt að undirbúin verði ný löggjöf um verðmyndun, viðskiptahætti og verðfestu og stefnt verði í átt til almenns eftirlits neytenda með viðskiptaháttum til að tryggja heilbrigða samkeppni og eðlilega verðmyndun verslunar- og iðnfyrirtækja til bættrar þjónustu fyrir neytendur. Að mínu mati og margra annarra hefur framkvæmd þessa ákvæðis gengið hægt. Framkvæmd málsins hefur verið sú, að þrem embættismönnum var falið síðari hluta ársins 1976 að semja drög að slíku frv. Þessi drög voru síðan send ýmsum aðilum til umsagnar hinn 3. nóv. 1976. Við samanburð á þessum drögum og frv. því, sem flutt var á Alþ. 1969–1970, kom í ljós, að drögin eru nær því samhljóða því frv., að fráskildum nokkrum orðalagsbreytingum. Mér hefur því virst að þetta mál sé að sigla í strand, þar sem ég fæ ekki skilið hvernig formaður Framsfl. getur flutt frv. nær samhljóða því sem Framsfl. varð einhuga um að fella vorið 1970. Þetta mál verður því að mínu mati að taka breytta stefnu ef Alþ. á að takast að breyta gildandi löggjöf um verðmyndun og setja ný lög um samkeppni og verðmyndun og samruna fyrirtækja fyrir þingslit að vori.

Það frv., sem ég flyt hér að beiðni Verslunarráðs Íslands, á sér nokkurn aðdraganda. Forsaga þessa máls er sú, að dagana 20. og 21. maí 1975 hélt Verslunarráð Íslands viðskiptaþing um efnið: Hlutverk verslunar og verðmyndunar í frjálsu markaðshagkerfi. Á þinginu voru flutt mörg erindi um núverandi fyrirkomulag verðmyndunar á vöru og þjónustu atvinnuveganna og hverjar úrbætur væru nauðsynlegar. Niðurstaða viðskiptaþingsins varð sú, að nauðsynlegt væri að markaðsverðmyndun í stað nefndaverðmyndunar stjórnaði verði á vöru og þjónustu atvinnuveganna, jafnframt þyrfti að semja löggjöf sem hefði þann tilgang að efla samkeppni, banna samkeppnishamlandi viðskiptahætti og veita markaðsráðandi fyrirtækjum aðhald í verðlagningu, samkeppnisháttum og varðandi samruna.

Þar sem stjórnvöld sinntu þessu brýna verkefni þá lítið, ef frá er talið ákvæði í stjórnarsáttmála ríkisstj., vaknaði sú spurning, hvort Verslunarráðið gæti ekki látið semja frv. til l. um þetta efni. Var ákveðið að leggja þá hugmynd fyrir stjórn Verslunarráðsins.

Á fundi stjórnar Verslunarráðs Íslands mánudaginn 13. október 1975 var ákveðið að skipa 5 manna n. til þess að semja frv. til l. um samkeppni, verðmyndun og samruna fyrirtækja. Formaður n. var kosinn Þorvarður Elíasson viðskiptafræðingur, framkvæmdastjóri Verslunarráðs Íslands. Aðrir nm. voru Sveinn Snorrason hrl., sem verið hefur fulltrúi Verslunarráðs 1 verðlagsnefnd, Halldór Jónsson verkfræðingur, Jóhann J. Ólafsson lögfræðingur samkv. ósk Félags ísl. stórkaupmanna og Kristmann Magnússon samkv. ósk Kaupmannasamtaka Íslands. Auk þess störfuðu tveir starfsmenn Verslunarráðsins þeir Sigvaldi Þorsteinsson lögfræðingur og Árni Árnason rekstrarhagfræðingur fyrir nefndina.

Þessar tillögur Verslunarráðsins voru strax haustið 1976 sendar fjölmörgum aðilum og kynntar rækilega. Á fundum á vegum Verslunarráðsins lýstu talsmenn atvinnuveganna því yfir, að þeir væru fylgjandi meginefni þessara till., enda mynduðu þessar till. grundvöllinn að umsögn samtaka atvinnuveganna um drög að frv. um svipað efni sem viðskrn. sendi aðilum til umsagnar í byrjun nóv. Flestir aðilar sendu viðskrn. umsögn sína snemma árs 1977, þannig að ár er liðið síðan viðskrn. bárust skoðanir atvinnulífsins á tillögum embættismannanna.

Þessi dráttur á að till, embættismanna séu lagðar fram í frv: formi, kann að vera mjög eðlilegur, enda voru umsagnir samtaka atvinnuveganna yfirleitt á þá leið, að þau voru þess ekki sérstaklega fýsandi að þessar till. yrðu óbreyttar að lögum.

Það hafði vissulega sín áhrif, að menn höfðu till. Verslunarráðsins til hliðsjónar um hvernig þessum málum væri best fyrir komið með hagsmuni þjóðarheildar í huga. Sú viðmiðun hafði sterk áhrif á afstöðu samtaka atvinuveganna til þeirra draga sem embættismennirnir sömdu. Þótt samtök atvinnuveganna hafi ekki verið sérstaklega fylgjandi till. embættismannanna þriggja er ekki þar með sagt, að samtök atvinnuveganna telji ekki að full þörf sé á lögum um samkeppni, verðmyndun og samruna fyrirtækja. Ég vil ekki hafa langt mál um þá þörf, svo oft sem hún hefur verið rakin áður. Þó þykir mér rétt að minnast á nokkur atriði.

Fyrir 40 árum var verðlagsnefnd fyrst skipuð. Síðan þá höfum við lifað samfellt verðbólguskeið þar sem verðlag hefur hækkað árlega, að jafnaði um 14% á ári, á þessum 40 árum. Nú á síðustu árum, þegar farið er að beita verðstöðvun árum saman, keyrir þó fyrst um þverbak. Okkar verðmyndunarhöft og verðstöðvanir virðast því ekki hafa leitt til stöðugs verðlags, nema siður sé. Samanburður við tímabilið fyrir 1938 sýnir það. Frá lokum fyrri heimstyrjaldar til 1938 bjuggum við Íslendingar við stöðugt verðlag og jafnvel verðhjöðnun, enda var verðlag svipað árið 1938 og var í miðri fyrri heimstyrjöldinni 20 árum áður. Ríkjandi verðmyndunarhöft hafa einnig haft í för með sér aðra ókosti en hækkandi verðlag. Þau hafa slævt verðskyn almennings, leitt til óhagkvæmni og sóunar í atvinnurekstri, dregið úr samkeppni milli fyrirtækja og innleitt ófrelsi og boðin heim spillingu. Eftir 40 ára framkvæmd kerfis, sem hefur svo marga ókosti, virðist því kominn tími til að breyta um starfshætti og innleiða svipaðar verðmyndunar- og samkeppnisreglur og tíðkast á Vesturlöndum.

Verðlagslöggjöf annarra þjóða, sem er löggjöf þeirra um samkeppni, verðmyndun og samruna fyrirtækja, hefur þann tilgang að tryggja, eins og framast er kostur, að allar markaðsaðstæður hvetji fyrirtæki og einstaklinga til efnahagslegra framfara. Jafnframt er stjórnvöldum gert kleift og skylt að koma í veg fyrir að einstakir aðilar geti hagnýtt sér eða skapað sér aðstöðu til þess að ná óréttmætum hagnaði. Til þess að ná þessum markmiðum er beitt tveim mismunandi aðferðum.

1. Samkeppnislöggjöf. Henni er ætlað að efla og styrkja frjálsa samkeppni og hindra aðgerðir einstakra fyrirtækja sem kunna að skaða samkeppnina.

2. Verðmyndunarlöggjöf. Henni er ætlað að gera yfirvöldum mögulegt að hindra óeðlilega hátt eða lágt verð og jafnvel að hamla gegn verðbólgu.

Hvað viðvíkur fyrra atriðinu eru þarna tvær mismunandi leiðir. Norræna aðferðin gerir öllum fyrirtækjum skylt að tilkynna viðkomandi yfirvöldum um sérhverja samninga eða aðgerðir sem augljóslega leiða til heftrar samkeppni, en bannar þær ekki. Síðan er það lagt í hendur yfirvalda að ákveða í hverju tilviki hvort banna skuli einstaka samninga. Ameríska aðferðin er hin leiðin. Hún bannar allar samkeppnishömlur nema þær sem lögin kveða á um að séu leyfilegar. Þau lönd, sem fylgja amerísku aðferðinni, eru einkum Bandaríkin, Kanada, Þýskaland og Japan.

Hvað viðvíkur verðlagslöggjöfinni skiptir mestu máli á hvers herðar löggjafinn leggur þá ábyrgð að taka verðákvarðanir og í hverja aðstöðu sá aðili er settur. Þannig ríkir sá skilningur í Bandaríkjunum, Kanada, Þýskalandi, Svíþjóð og mörgum fleiri Evrópulöndum, að sami aðili og nýtur hagnaðarins eða þolir tapið af rekstri fyrirtækisins verði að bera ábyrgð á verðákvörðunum. Löggjöf þessara landa gefur stjórnvöldum enga möguleika á afskiptum þar af. Hins vegar geta yfirvöld fengið neitunarvald, þ.e. ýmist bannað allar vöruhækkanir eða bannað einstökum fyrirtækjum að breyta verði.

Í þeim löndum, sem beita ekki bannreglunni í samkeppnislöggjöfinni, eru gjarnan rýmri möguleikar á opinberri íhlutun í verðákvarðanir fyrirtækja, bæði með hví að heimila yfirvöldum beina verðákvörðun, hámarksverð, eða löggildingu verðútreikningsaðferða, svo sem álagningarákvæða. Undantekning frá þessu er Svíþjóð sem beitir ekki bannreglu, en gefur yfirvöldum þó ekki heimild til verðíhlutunar. Þar á móti kemur upplýsingaskylda, þ.e. afar viðtæk skylda til þess að gefa opinberum aðilum og jafnvel fjölmiðlum hvers kyns upplýsingar er máli skipta.

Aftur á móti hafa verið í gildi lög um tímabundna verðstöðvun, þ e. bæði á innlendum og innfluttum vörum, í ýmsum löndum, sem að hvílast bannreglu, og norrænu regluna. Erfitt er að segja nokkuð um árangur verðmyndunarlöggjafar við að hamla gegn verðbólgu, þar sem það á anað borð er yfirlýstur tilgangur. Þó virðist vera samhengi þar á milli á þann veg, að verðbólga er minnst í þeim löndum sem hafa minnsta opinbera íhlutun í verðlagsákvarðanir fyrirtækja, sé litið til næstu landa sem búa við svipað stjórnskipulag.

Við gerð meðfylgjandi tillagna var farin sú leið að fylgja bannreglunni í köflunum um samkeppnislög og einkum stuðst við þýsku lögin, sem eru mjög nýleg, eða frá 1973. Enn fremur er þeirri reglu fylgt, að verðlagsyfirvöldum er ekki gefið vald til að ákvarða verð fyrirtækja, heldur er Einokunarnefnd gefið takmarkað vald til þess að banna fyrirtækjum að breyta verði sínu og viðskrh. fær vald til þess að grípa til verðstöðvunar, þ.e. algjörrar verðstöðvunar. Megináhersla er lögð á að skapa markaðsaðstæður sem líklegastar eru til að fóstra eðlilegt og æskilegt viðskiptalíf með þjóðarhagsmuni í huga.

Það verður að taka skýrt fram, að í þessum till. er ekki tekið tillit til sérhagsmuna nokkurra hópa, stétta eða landssvæða, þar af leiðandi ekki heldur til sérþarfa ýmissa minnimáttarhópa sem e.t.v. eru tekjulágir. Sú skoðun var ríkjandi við samningu frv., að slíkum sjónarmiðum sé ekki hægt að blanda inn í löggjöf sem þessa ef hún á að ná tilgangi sínum, heldur verður að koma til móts við slíkar þarfir eftir öðrum leiðum opinberrar samhjálpar.

Við samningu þessara till. hefur ekki verið tekið tillit til þess, hvað ætla mætti að væri pólitísk málamiðlun, heldur eingöngu sett fram þau sjónarmið sem talin voru réttust, þó með einni undantekningu. Ekki var talið fært að breyta meðferð verðlagsmála landbúnaðarafurða og sjávarafla á annan hátt en þann, að færa smásöluverð landbúnaðarafurða frá sexmannanefnd undir lög þessi og viðskrh. Það táknar þó ekki að menn telji núverandi fyrirkomulag um ákvörðun heildsöluverðs landbúnaðarafurða og sjávarafurða æskilegt.

Hér verður ekki gerð frekari grein fyrir efni frv., heldur látið nægja að vísa í efnisyfirlit, sem gefur góða mynd af uppsetningu þess, og svo til frv. sjálfs og meðfylgjandi grg.

Ég vil þó leyfa mér að benda á 69. gr., á bls 22 í frv., en þar er fjallað um lög sem fella verður úr gildi ef frv. þetta nær fram að ganga, og 70. gr., þar sem breyta þarf eldri lögum, og svo 71. gr., þar sem breytingar er þörf til samræmis við 41. gr.

Eins og ég gat um er efnisyfirlit á bls. 38 í frv., og bar sést kaflaskiptingin. Fyrsti kaflinn hljóðar um samninga og ákvarðanir um samkeppnishömlur, annar kafli um viðskiptahömlur, þriðji kafli um starfsemi markaðsráðandi fyrirtækja, fjórði kafli um ólöglega markaðshegðun, fimmti kafli um samkeppnisreglur, sjötti kafli um verðmyndun, sjöundi kafli um almenn ákvæði. Í öðrum hluta eru áttundi kafli um yfirvöld sem annast eftirlit og framkvæmd þessara laga, níundi kafli um Markaðsstofnun Íslands, sem yrði þá sett á laggirnar og kæmi má segja í staðinn fyrir verðlagseftirlitið eins og það er nú í dag, tíund; kafli um Markaðsdómstól og ellefti kafli um Einokunarnefnd. Í þriðja hluta, þar sem rætt er um gildissvið og gildistöku, er tólfti kafli um gildissvið. Í hverjum kafla eru greinarnar að sjálfsögðu sundurliðaðar.

Ég vil að lokum, herra forseti, vona að frv. þessu verði vel tekið og að loknum þessum umr. vísað til 2. umr. og fjh.- og viðskn. Það er von mín, að það nái fram að ganga svo fljótt sem auðið verður og afgreiðslu verði hraðað, þannig að frv, geti orðið að lögum á þeim tíma sem gert er ráð fyrir í því, en það er í apríl 7978, sem sagt innan tveggja til þriggja mánaða.