26.10.1977
Efri deild: 9. fundur, 99. löggjafarþing.
Sjá dálk 242 í B-deild Alþingistíðinda. (186)

37. mál, tekjustofnar sveitarfélaga

Flm. (Ragnar Arnalds):

Herra forseti. Ég hef leyft mér ásamt þremur öðrum hv. þm. Alþb., þeim Geir Gunnarssyni, Helga Seljan og Stefáni Jónssyni, að flytja hér frv. til l. um breyt. á I. um tekjustofna sveitarfélaga. Í frv. þessu er lagt til að fjölga nokkuð þeim fyrirtækjum sem greiða landsútsvör. Þessi fyrirtæki, sem hér er lagt til að bætist við í hóp þeirra sem greiða landsútsvör, greiða nú aðstöðugjöld til viðkomandi sveitarfélaga og svo að sjálfsögðu tekjuskatt til ríkisins svo fremi að um skattskyldar tekjur sé að ræða, en þau greiða ekkert til annarra sveitarfélaga í landinu þótt þau hafi sannarlega mikil viðskipti við fólk víðs vegar um land. Mjög mörg fyrirtæki hafa landið allt sem viðskiptasvæði, en hér er aðeins gerð till. um nokkur hin stærstu fyrirtæki og þá lagt til að þau greiði landsútsvör, en ekki aðstöðugjöld.

Þau fyrirtæki, sem till. fjallar um, eru í fyrsta lagi vátryggingafélögin, í öðru lagi flugfélögin, í þriðja lagi tvö stærstu skipafélögin: Eimskipafélag Íslands hf. og Hafskip hf., í fjórða lagi eru það Sölumiðstöð hraðfrystihúsanna, Sölusamband ísl. fiskframleiðenda, Innkaupadeild Landssambands ísl. útvegsmanna, í fimmta lagi er um að ræða ferðaskrifstofur hér á landi og í sjötta lagi Samband ísl. samvinnufélaga.

Fyrirtæki, sem í dag borga landsútsvör, eru skilgreind í lögum um tekjustofna sveitarfélaga, og í þessu samhengi er auðvitað sjálfsagt að gera örstutta grein fyrir því, hvaða fyrirtæki hér er um að ræða. En það eru samkv. 10. gr. laganna: Áfengis- og tóbaksverslunin og Sölunefnd varnarliðseigna, Áburðarverksmiðjan og Sementsverksmiðjan, Síldarverksmiðjur ríkisins, Landssmiðjan og Ríkisprentsmiðjan Gutenberg, auk þess öll olíufélög og bankar. Þá eru upp talin þau fyrirtæki sem greiða í dag landsútsvör, og er að sjálfsögðu ljóst að hér er gerð till. um talsvert mikla viðbót við þann lista. Auk þeirra fyrirtækja, sem ég hef hér talið upp, greiða bankar landsútsvör, en það skilur á milli þeirra og þeirra fyrirtækja sem ég hef nú nefnt, að bankarnir greiða yfirleitt aðeins landsútsvar meðan hin fyrirtækin greiða í mörgum tilvikum önnur gjöld. Bankarnir greiða í dag samkv. 11. gr. tekjustofnalaga 1% af mismun heildarútlánsvaxta og heildarinnlánsvaxta banka, svo sem segir í e-lið 11. gr, tekjustofnalaganna. Till. okkar er að þessi fjárhæð verði hækkuð, nánar tiltekið tvöfölduð, þannig að um verði að ræða að bankarnir greiði 2% af mismun á útláns- og innlánsvöxtum.

Rétt er að taka það fram, að til greina gæti komið að hafa þau fyrirtæki allmiklu fleiri en hér er gerð till. um sem greiða ættu landsútsvör, því að hér hafa aðeins verið tekin nokkur hin stærstu, en eftir eru fjöldamörg fyrirtæki sem hafa landið allt sem viðskiptasvæði og greiða þó aðeins aðstöðugjald til viðkomandi sveitarfélags. Félög, sem einkum koma til greina í þessu sambandi, eru heildverslanirnar, sem langflestar eru staðsettar hér í Reykjavík, þar með talin ýmiss konar innflutningsfyrirtæki, t.d. öll bifreiðaumboðin og ýmis innkaupasamhönd, eins og t.d. Innkaupasamband matvörukaupmanna, svo að dæmi sé nefnt, eða Innkaupasamband bóksala, svo að annað dæmi sé nefnt. Þá gætu einnig komið til greina ýmis flutningafyrirtæki á landi og sjó sem ekki eru tilnefnd í þessu frv. Þar eru aðeins nefnd þau stærstu, þ.e.a.s. flugfélögin og tvö stærstu skipafélögin. En til viðbótar gætu komið fjöldamörg önnur fyrirtæki, t.d. hin fjöldamörgu landflutningafyrirtæki sem fyrst og fremst hafa landsbyggðina fyrir þjónustusvæði, en eru hins vegar með aðalmiðstöð hér í Reykjavík og greiða aðstöðugjald til Reykjavíkurborgar, — fyrirtæki eins og Vöruflutningamiðstöðin, Landflutningar, Landleiðir og auk þess bílaleigur, Þar sem erfitt er hins vegar að draga mörkin með skýrum hætti var talið a.m.k. á þessu stigi málsins eðlilegast að gera hér einungis till. um stærstu félögin. Enn einn fyrirtækjahópur, sem þarna ætti að sjálfsögðu heima, eru dagblöðin sem öll eru gefin út í Reykjavík og greiða því einungis gjöld til Reykjavíkurborgar, en hafa hins vegar landið allt sem viðskiptasvæði og ættu því að greiða í sameiginlegan sjóð sveitarfélaganna.

Eins og flestum er ljóst miðar frv. þetta að því að gera tekjur sveitarfélaganna jafnari en þær eru nú, en staðreyndin er sú, að hvað varðar tekjur sveitarfélaga er um mjög mikinn mun að ræða nú. Ég tel mér skylt að nefna hér nokkur dæmi þessu til sönnunar. Ég hef aflað mér upplýsinga úr skýrslum Hagstofu Íslands sem birtar eru að staðaldri í Hagtíðindum um sveitarsjóðareikninga, þar sem fram kemur hverjar eru tekjur hinna ýmsu sveitarfélaga í landinu, og með samanburði við íbúatölu er þá hægt að sjá hver munurinn er á tekjum sveitarfélaga. Það kemur í ljós að munurinn er mjög mikill í einstökum tilvikum, og vil ég nefna hér árið 1975 sem dæmi, nýjasta dæmið sem tiltækt er.

Á árinu 1975 voru tekjur Reykjavíkurborgar á hvert mannsbarn í borginni 73600 kr., en auðvelt er að benda á ýmsa kaupstaði í landinu sem höfðu ekki nema um 60 þús. kr. tekjur á hvert mannsbarn og allt niður í 56200 kr., sem munu vera lægstu tekjurnar, en það var hjá Ólafsfjarðarbæ. Margir aðrir staðir eru einnig lágir, eins og t.d. Neskaupsstaður með 58 þús., Hafnarfjörður með 60 þús., Siglufjörður með 68 þús. og Sauðárkrókur með 63 þús. Í heildina tekið var Reykjavíkurborg með 12.5% hærri tekjur á hvern íbúa en aðrir kaupstaðir í landinu. Ef einungis er hins vegar miðað við samanlagðar tekjur af útsvörum, aðstöðugjaldi og fasteignaskatti verður munurinn enn þá meiri, og má þó ætla að sú viðmiðun sé að mörgu leyti eðlilegri, að einungis sé miðað við þessa þrjá megintekjustofna allra sveitarfélaga.

Tekjur Reykjavíkurborgar af útsvörum, aðstöðugjaldi og fasteignagjöldum á íbúa voru á árinu 1975 57900 kr., en tekjur annarra kaupstaða miðað við íbúatölu voru 48500 kr., þannig að tekjur Reykjavíkurborgar á hvern íbúa voru 19.1% hærri en tekjur annarra kaupstaða. Að sjálfsögðu eru þetta meðaltalstölur og munurinn er í mörgum tilvikum miklu meiri, því að meðan Reykjavíkurborg hafði í tekjur af útsvörum, aðstöðugjöldum og fasteignagjöldum 57900 kr. á íbúa á árinu 1975, þá má finna þess dæmi að einstök bæjarfélög hafi aðeins haft 41400 kr. á íbúa á þessu ári. Þannig var það um Ólafsfjarðarbæ. Og svo að annað dæmi sé nefnt, þá voru tekjur Hafnarfjarðarbæjar aðeins 47100 kr. á íbúa, Kópavogsbæjar 45900 kr., Siglufjarðarbæjar 43200 kr. Þarna er sem sagt munurinn enn þá meiri en í hinu tilvikinu. Þó verður munurinn auðvitað langsamlega mestur ef tekjur Reykjavíkurborgar eru bornar saman við sveitahreppana í landinu, því að miðað við töluna 57900, sem voru tekjur Reykjavíkurborgar á íbúa af útsvörum, aðstöðugjöldum og fasteignasköttum á árinu 1975, þá er samsvarandi tala fyrir sveitahreppana í landinu aðeins 38900 kr. Hins vegar tel ég að viðmiðun við kaupstaðina sé að sjálfsögðu miklu eðlilegri. Viðmiðun við hreppana gefur ekki eðlilega útkomu vegna þess að þarfir sveitahreppa eru talsvert aðrar en kaupstaða og í mörgum tilvikum er þar um lægri álagningu að ræða á útsvörum en gerist og gengur í kaupstöðum.

Menn hljóta að spyrja, hver sé skýringin á þessum mikla mun. Og ég er ekki í nokkrum vafa um að svarið hlýtur að felast að talsvert miklu leyti einmitt í því, að Reykjavíkurborg fær mjög verulegar tekjur af aðstöðugjöldum fyrirtækja sem þó hafa landið allt fyrir viðskiptasvæði, fyrir svo utan aðrar tekjur sem Reykjavíkurborg hefur af slíkum fyrirtækjum, eins og fasteignagjöld og tiltölulega há útsvör af starfsmönnum og a.m.k. stjórnendum slíkra fyrirtækja.

Í þessu sambandi er eðlilegt að spurt sé, hver áhrif frv. yrðu á tekjur Reykjavíkurborgar og annarra sveitarfélaga ef það yrði samþykkt. Skal nú gerð stuttlega grein fyrir því.

Á árinu 1976 féllu óskiptar í Jöfnunarsjóð sem landsútsvör 33.6 millj. frá bankakerfinu og í öðru lagi frá öðrum stofnunum 525.2 millj., þ.e.a.s. samtals 558.8 millj, sem komu sem landsútsvör í Jöfnunarsjóð sveitarfélaga. Af þessari upphæð var langstærsta greiðslan frá Áfengis- og tóbalaverslun ríkisins eða 236.8 millj. Ef við hins vegar spyrjum okkur að því, hver yrðu áhrif frv. til viðbótar því sem kemur í Jöfnunarsjóð nú þegar í gegnum landsútsvör, þá má ætla að fjármagnsflutningur úr aðstöðugjöldum í landsútsvör yrði um það bil 220 millj. kr, miðað við gjaldárið 1976. Þar af færi 1/4 til viðkomandi sveitarfélags, þannig að ekki yrði um að ræða nema 165 millj. kr. sem raunverulegan tilflutning fjármagns sem kæmi til Jöfnunarsjóðs óskert. Tekjur Jöfnunarsjóðs mundu því hækka um 165 millj. kr. Vegna þess fyrirtækis, sem ég mun reyndar ekki hafa getið um þegar ég gerði grein fyrir frv. hér áðan, Fríhafnar á Keflavíkurflugvelli, en við gerum ráð fyrir að það fyrirtæki greiði einnig landsútsvar, bætast þar við 60 millj. kr. og síðan tvöföld sú upphæð sem ég nefndi áðan að kemur úr bankakerfinu, þ.e. 34 millj. Samtals gera þetta 259 millj. Af því hlyti Reykjavík aftur í sinn hlut, miðað við sína íbúatölu, 100 millj., þannig að mér reiknast til að tilfærsla fjármagns frá Reykjavíkurborg til annarra sveitarfélaga við samþykkt þessa frv. yrði 65 millj. kr., en í hlut annarra sveitarfélaga kæmu hins vegar 159 millj. Þarna yrði um einhverja svolitla tekjulækkun Reykjavíkurborgar að ræða. Miðað við sveitarsjóðareikninga á árinu 1975 yrði þar um að ræða lækkun á samanlögðum útsvörum, aðstöðugjöldum og fasteignagjöldum á hvern íbúa úr 57900 kr, í 57100 kr., þ.e.a.s. þar yrði aðeins um 800 kr. lækkun á hvern íbúa. En tekjuhækkun annarra sveitarfélaga mundi væntanlega nema um 1200 kr. á hvern íbúa.

Af þessum tölum má því sjá, að ekki yrði um að ræða að mismununin, sem nú er ríkjandi milli sveitarfélaganna, yrði leiðrétt með þessari breytingu. Kaupstaðirnir mundu sem sagt hækka miðað við tölurnar frá 1975 í 50 þús. kr. á hvern íbúa, en Reykjavík stæði áfram í 57100 kr., miðað við gjöldin eins og þau voru á árinu 1975, og hreppar færu upp í 40 þús. Það væri sem sagt áfram 7000 kr. munur á íbúa. Ég vil því undirstrika það, að til þess að ná eðlilegri jöfnun milli sveitarfélaga þyrfti að vera um að ræða miklu róttækari aðgerðir en hér er gerð till. um. En hitt er ljóst, að samþykkt till. er þó a.m.k. spor í rétta átt.

Ástæðan til þess, að þessi leiðrétting dregur ekki lengra til jöfnunar en ég hef nú gert grein fyrir, er sú sem ég hef nú reyndar þegar nefnt, að ekki er hér gerð till. nema um hluta þeirra fyrirtækja sem hafa landið allt sem viðskiptasvæði og eftir sitja þrátt fyrir þennan frv: flutning öll heildsölufyrirtækin í Reykjavík sem greiða hér aðstöðugjald. í öðru lagi er um að ræða að öll þau fyrirtæki, bæði þau, sem nefnd eru í frv., og þau, sem eru í núverandi lögum, greiða fasteignagjöld af stóreignum sínum til Reykjavíkurborgar. Og svo er í þriðja lagi, að bæði forustumenn og stjórnendur þessara fyrirtækja greiða hlutfallslega há útsvör.

Ég vil taka það fram í þessu sambandi, að að sjálfsögðu falla ýmis gjöld á Reykjavíkurborg vegna þess að hún er höfuðborg, — gjöld sem önnur sveitarfélög greiða ekki og er í sjálfu sér ekkert óeðlilegt að Reykjavíkurborg hafi einhverjar aukatekjur þar á móti. En ég vil hins vegar leggja áherslu á að það er ekkert sem réttlætir þann gífurlega mun sem er annars vegar á tekjum Reykjavíkurborgar vegna núgildandi skattalaga og tekjum annarra sveitarfélaga, og á ég þar alveg sérstaklega við aðra kaupstaði í landinu sem að flestu leyti hafa mjög svipaðar þarfir og Reykjavíkurborg þótt þar séu að sjálfsögðu nokkrar undantekningar.

Ég vil svo að lokum segja það, að þó að ég hafi fjölyrt hér um þann mun sem er á tekjum Reykjavíkurborgar annars vegar og annarra sveitarfélaga í landinu hins vegar, þá er það ekki svo að þessi munur sé nýr af nálinni. Þessi munur hefur oft verið mikill og lengi var hann miklu meiri en hann er nú. Ég get upplýst það hér, að í sveitarsjóðareikningum fyrir árin 1953–1962, sem Hagstofa íslands hefur gefið út, kemur fram á bls. 15 að rekstrartekjur Reykjavíkurborgar voru árið 1962 á hvern íbúa 5077 kr., en rekstrartekjur á íbúa í öðrum kaupstöðum 4309 kr. Þá var munurinn 15.5%. Eftir því sem leið á seinasta áratug fór hins vegar þessi munur vaxandi af ýmsum ástæðum, sennilega vegna vaxandi álagningar aðstöðugjalda. Og árið 1965 er þessi munur orðinn 32%, tekjur Reykjavíkurborgar orðnar 32% meiri en meðaltalstekjur annarra kaupstaða í landinu. Árið 1968 er þessi tala komin upp í 43% og helst í svipaðri hæð allt þar til vinstri stjórnin kemst til valda. Á seinasta ári viðreisnarstjórnarinnar, árinu 1971, voru tekjur annarra kaupstaða en Reykjavíkurborgar 978 millj. 698 þús. kr, og íbúar 61025. Útkoman var sem sagt að tekjur á íbúa á öðrum kaupstöðum voru 16037. Í Reykjavík voru samsvarandi tölur 1879 millj. 665 þús., og íbúatalan var 81684, þannig að tekjur Reykjavíkurborgar á hvern íbúa voru 23011 kr. Reykjavíkurborg hafði á því ári 43% hærri tekjur en önnur sveitarfélög. Og athyglisvert er, að það eru einmitt sveitarfélögin hérna í grennd við Reykjavík sem hnappast saman í hóp þeirra sveitarfélaga sem hvað lægst eru.

Í tíð vinstri stjórnarinnar varð veruleg breyting í þessum efnum — mjög veruleg — þegar hætt var að leggja sérstök útsvör á félög og fasteignaskattur var tekinn upp. Það var allmikil breyting sem þá var gerð og snerti ekki hvað síst tekjur sveitarfélaga í jöfnunarátt. Ég tel að einmitt sú hlið skattbreytingarinnar, sem gerð var á fyrsta starfsári vinstri stjórnarinnar, hafi verið einhver mikilvægasta breytingin sem gerð var á skattkerfinu í tíð þeirrar stjórnar. Þetta jafnaðist þá verulega og mörg sveitarfélög, sem þá voru bókstaflega talað mjög illa stæð, réttu talsvert mikið úr kútnum í framhaldi af þeirri breytingu. En eins og ég hef nú þegar rakið, er langt í frá að nokkuð sé farið að nálgast jöfnuð í þessum efnum og einmitt þess vegna er þessi till. flutt.

Ég vil leyfa mér, herra forseti, að leggja til að að lokinni þessari umr. verði þessari till. vísað til félmn.