17.04.1978
Efri deild: 79. fundur, 99. löggjafarþing.
Sjá dálk 3479 í B-deild Alþingistíðinda. (2640)

273. mál, sparisjóðir

Dómsmrh. (Ólafur Jóhannesson) :

Herra forseti. Það frv. til laga um sparisjóði, sem hér liggur fyrir, hefur verið samið á vegum viðskrn. Árið 1975 skipaði ég sérstaka nefnd til þess að taka til endurskoðunar gildandi lög um sparisjóði og er greint frá þeirri nefndarskipun í aths. með frv. Nefndin lauk störfum fyrir nokkru og hefur lagt fram till. sínar í formi frv. til nýrra laga um sparisjóði.

Í framsögu minni fyrr í vetur fyrir frv. til l. um viðskiptabanka í eigu ríkisins gat ég þess, að á þessu þingi yrði einnig lagt fram frv. til l. um sparisjóði og viðskiptabanka, sem reknir eru í hlutafélagsformi. Ég geri ráð fyrir, að frv. til l. um hlutafélagsbanka verði lagt fram einhvern næstu daga, en þó er það ekki alveg öruggt. Þótt þessi frv. taki ekki til allra starfandi innlánsstofnana, þar sem auk viðskiptabanka og sparisjóða teljast innlánsdeildir samvinnufélaga, Póstgíróstofan og Söfnunarsjóður Íslands til innlánsstofnana, taka þau til þeirra innlánsstofnana sem mestu máli skipta. Þær innlánsstofnanir, sem frv. tekur til, hafa haft um og yfir 95% af heildarinnlánum undanfarið. Það má því segja, ef frv. um þessi efni yrðu samþykkt og afgreidd, að hér væri um að ræða nýja heildarlöggjöf um innlánsstofnanir.

Almenna löggjöf um bankastofnanir hefur vantað hér á landi. Tel ég að það hafi að ýmsu leyti skapað þeim stofnunum óheppileg starfs- og þróunarskilyrði. Viðskiptabankarnir starfa hver um sig samkv. sérstökum lögum, sem eru að sumu leyti ósamstæð og ófullkomin. Um sparisjóðina er það hins vegar að segja, að um þá gildir almenn löggjöf frá árinu 1941. Þau lög voru vel undirbúin og fullnægjandi á sínum tíma, en eru nú orðin mjög úrelt, jafnvel svo að þau standa rekstri sparisjóðanna að sumu leyti fyrir þrifum. Var því orðið nauðsynlegt að taka þessi lög til endurskoðunar.

Í grg. nefndarinnar kemur fram, að hún hefur í starfi sínu haft náið samráð við Samband ísl. sparisjóða, stjórn þess, og einstaka sparisjóðsstjóra. Við samningu frv. hefur verið tekið tillit til fjölda aths. og ábendinga frá þessum aðilum. Ég vil þó geta þess hér, að ekki hefur verið tekið tillit til aths. sem komið hafa frá Sambandi ísl. sparisjóða og snerta allmikilvægt atriði varðandi stofnfé sparisjóðs. Hér er um að ræða að samkv. frv. er ekki gert ráð fyrir því, að unnt verði að stofna sparisjóði með ábyrgðum, eins og nú gildir, heldur einungis með innborguðu stofnfé. Samband ísl. sparisjóða er hins vegar þeirrar skoðunar, að ekki beri að leggja gamla ábyrgðarfyrirkomulagið alveg fyrir róða, og leggur því til, að heimilt verði að stofna sparisjóðinn með stofnfé að viðbættu ábyrgðarfé, þannig að samanlagt stofnfé og ábyrgðarfé í sparisjóð nemi minnst lágmarksfjárhæðinni 10 millj. kr., en innborgað stofnfé verði þá aldrei minna en 3 millj. kr. Nefndin, sem samdi þetta frv., taldi hins vegar, að þetta ábyrgðarmannakerfi hefði gengið sér til húðar, og treystist því ekki til að leggja til að því yrði haldið áfram þótt það yrði í eitthvað breyttri mynd. Rétt er að taka fram til þess að koma í veg fyrir misskilning, að hér er eingöngu átt við sparisjóði sem kunna að verða stofnaðir eftir ákvæðum frv., ef að lögum verður, þar sem gert er ráð fyrir að þeim sparisjóðum, sem nú starfa á grundvelli ábyrgðar, verði leyft að starfa áfram í því formi. Þetta er að sjálfsögðu atriði sem sú n., sem fær þetta mál til meðferðar, tekur til íhugunar.

Gildandi lög um sparisjóði eru samin af mþn. þeirri, sem starfaði að endurskoðun bankamála á árunum 1937–1940. Sú nefnd vann mikið starf og gerði till. um þetta málefnasvið allt. Till. nefndarinnar að nýjum lögum um sparisjóði byggðust á fyrstu lögum um sparisjóði, frá árinu 1915, en nokkru var þó breytt og allmiklu aukið við. Þar áður, eða árið 1874, hafði verið gefin út tilskipun um hlunnindi fyrir sparisjóði. Þessi tilskipun var fyrsti vísirinn að löggjöf um bankastarfsemi. Við þennan löggjafarvísi bjuggu sparisjóðirnir til ársins 1915.

Þetta minnir á að sparisjóðirnir eigi sér alllanga sögu hér á landi. Þeir voru fyrstu innlánsstofnanirnar hér á landi. Eftir nýjustu rannsóknum má rekja upphaf þeirra allt aftur til ársins 1858, þegar sparisjóður var stofnaður í Mývatnssveit. Nokkrir sparisjóðir höfðu verið stofnaðir þegar fyrsti viðskiptabankinn, Landsbanki Íslands, hóf starfsemi sína árið 1886. Einn þeirra var Sparisjóður Siglufjarðar, sem stofnaður var árið 1873. Hann starfar enn og er elsta starfandi innlánsstofnun í landinu. Alls hafa verið stofnaðir 93 sparisjóðir hér á landi. Í árslok 1977 voru starfandi sparisjóðir 43 að tölu. Margir þeirra hafa þannig hætt starfsemi sinni. Örlög þeirra hafa oftast orðið þau, að þeir hafa verið yfirteknir, ef svo má segja, af útibúum viðskiptabanka. Sumir hafa þó verið lagðir niður án þess að banki eða annar sparisjóður hafi haldið áfram starfsemi þeirra.

Í grg. með frv. eru töflur sem sýna fjölda sparisjóða með nokkurra ára millibili frá 1870–1975, skiptingu sparisjóða eftir kjördæmum í árslok 1977 og hlutdeild sparisjóðanna í heildarinnstæðufé banka og sparisjóða á mismunandi tímum. Úr töflum þessum má lesa ýmsan fróðleik. Þar kemur fram að sparisjóðunum hefur farið heldur fækkandi undanfarna tvo áratugi, einkum vegna stofnunar nýrra útibúa viðskiptabankanna sem hafa, eins og ég áðan sagði, tekið yfir starfsemi sparisjóðanna. Ljóst er að sparisjóðirnir hafa staðið heldur höllum fæti í samkeppni sinni við viðskiptabanka og þessi þróun endurspeglast í töflunni um hlutdeild sparisjóðanna í heildarinnlánum. Hún fer stöðugt minnkandi eftir tilkomu banka. Þó eru til tímabil, eins og taflan ber með sér, þar sem hlutdeild þeirra eykst aðeins. Frá árinu 1960 hefur hún þó farið sífellt minnkandi. Vert er að gefa gaum að skiptingu sparisjóða eftir kjördæmum. Það vekur t. d. athygli, að af 43 sparisjóðum eru 28 á Vestfjörðum og Norðurlandi eystra og eru flestir þeirra smáir.

Þegar fyrstu sparisjóðirnir voru stofnaðir hér á landi var komin töluverð reynsla á þetta form innlánsstofnana í nálægum löndum. Þessar stofnanir hafa flestar verið smáar í sniðum, en hafa engu að síður gegnt mjög mikilvægu hlutverki í lánsfjármiðlun innan sinna byggðarlaga. Það má raunar telja merkilegt, hversu víða hefur verið unnt að koma þessum stofnunum á fót og reka þær síðan áfallalítið. Tímarnir hafa hins vegar breyst og ýmis vandamál komið upp varðandi rekstur sparisjóða og samkeppnisstöðu þeirra. Það þarf að auka aðhald og öryggi í rekstri þeirra. Einnig þarf að gera þeim kleift að veita meiri og betri þjónustu viðskiptamönnum sínum. Það er alveg ljóst, að margir sparisjóðanna hafa ekki getað gegnt nægilega alhliða hlutverki í sínum byggðarlögum í lánsfjárgreiðslumiðlun og annarri þjónustu við viðskiptaaðila sína. Og sjálfsagt er það og ekki hvað síst af þessum sökum sem þeir hafa allvíða lotið í lægra haldi fyrir viðskiptabönkunum, sem hafa með stofnun útibúa tekið við hlutverki þeirra. Með því að finna lausnir á þessum vandamálum sparisjóðanna er unnt að treysta stöðu þeirra almennt meðal innlánsstofnana, en sá er aðaltilgangur frv.

Þegar rætt er um sparisjóði sem þjónustustofnanir við ákveðin byggðarlög má ekki gleyma því, að sparisjóðirnir eru alveg undir stjórn heimamanna. Þeir eru sjálfstæðar stofnanir hver í sínu byggðarlagi. Yfirstjórn bankaútibúanna allra er eins og er í Reykjavík og lýtur þannig að vissu marki a. m. k. miðstjórnarvaldi þaðan. Þótt bankaútibú veiti alhliða og góða þjónustu um einhvern tíma, þá er það samkvæmt ákvörðunum, sem teknar eru utan byggðarlagsins, og alveg háð þeim. Heimamenn hafa lítil eða engin ráð yfir því. Sparisjóðirnir eru hins vegar stofnanir héraðanna sjálfra og þáttur í sjálfsforræði þeirra. Með því að hlúa að þeim er stuðlað að dreifingu valds yfir fjármagni og að því ber að keppa.

En hver er þá raunverulegur munur á banka og sparisjóði, að slepptu því mikilvæga atriði sem ég var að minnast á? Aðalmunurinn á þessum tveim flokkum innlánsstofnana felst í mismunandi rekstrarformi þeirra, þar sem sparisjóðirnir eru nálægt því að vera sjálfseignarstofnanir, en viðskiptabankarnir annaðhvort ríkisfyrirtæki eða hlutafélög. Starfshættir sparisjóðanna hafa á seinni árum færst mjög í átt til starfshátta bankanna, bæði hér á landi og í öðrum löndum, en sums staðar hefur gildandi löggjöf þó sett slíkri þróun nokkrar skorður.

Upphaflegur tilgangur með rekstri sparisjóða var að taka við sparifé almennings, en ekki veltiinnlánum til ávöxtunar í útlánum sem ekki gætu talist áhættuútlán. Þetta kemur fram í gildandi lögum. Þar eru og skorður settar við veitingu tiltekinna áhættulána og ýmis takmarkandi ákvæði önnur eru þar sett við starfsemi sparisjóðanna, t. d. bann við því, að sparisjóður gangi í ábyrgð fyrir viðskiptamenn sína. Þrátt fyrir þennan mun á löggjöf banka og sparisjóða er starfsemi sumra stærstu sparisjóðanna í svipuðu formi og starfsemi minnstu viðskiptabankanna þegar á heildina er litið. Hins vegar er auðvitað verulegur munur á útlánum og innlánum banka og sparisjóða, þ. e. a. s. hvernig þau greinast eftir tegundum og hvernig útlán skiptast á atvinnufyrirtæki og einstaklinga, og hinir minni sparisjóðir hafa að sjálfsögðu ýmsa sérstöðu, þó að þar hafi verið og geti verið um að ræða mjög nytsamar stofnanir í viðkomandi byggðarlagi.

Við samningu þessa frv. og einnig frv. til 1. um viðskiptabanka hefur verið leitast við að samræma sem mest allar reglur um almenn atriði. Það er stefnt að því, að sem allra líkastar reglur gildi um starfsemi þessara innlánsstofnana. Það ætti að vera sparisjóðunum til hagsbóta.

Ég mun nú aðeins með örfáum orðum drepa á helstu breytingar, sem frv. felur í sér frá gildandi lögum, skal fyrst gefa stutt yfirlit yfir efni þess.

Frv. er á 69 greinum og skiptist í 16 kafla. Hér er því um allviðamikinn lagabálk að ræða. Í I. kafla eru almenn ákvæði. Í II. kafla eru ítarleg ákvæði um stofnun sparisjóða. Um stofnfjárhluti er fjallað í III. kafla. IV. kafli fjallar um aukningu stofnfjár. Í V. kafla er ákvæði um svonefndan séreignarsjóð stofnfjáreigenda. Ítarleg ákvæði eru um stjórn sparisjóða í VI. kafla. VII. kafli fjallar um starfsemi sparisjóða. Sérstök ákvæði um lausafjár- og eiginfjárstöðu eru í VIII. kafla. Í IX. kafla eru ákvæði um reikningsskil. Um endurskoðun eru sett ítarleg ákvæði í X. kafla. XI. kafli hefur að geyma reglur um tryggingarsjóð sparisjóða. Í XII. kafla er mælt fyrir um hver fari með eftirlit með starfsemi sparisjóða. Í XIII. og XIV. kafla er fjallað um slit sparisjóða og um sameiningu. Refsiákvæði eru í XV. kafla. Í XVI kafla eru ýmis ákvæði og gildistaka. Enn fremur er í frv. bráðabirgðaákvæði varðandi endurmat stofnfjár og samræmingu samþykkta.

Í I. kafla er rétt að vekja athygli á nokkurri breytingu frá gildandi lögum, sem að vísu tengist öðrum ákvæðum frv. Hér er um að ræða eignaraðild að sparisjóðum. Samkv. gildandi lögum svipar sparisjóðum mjög, eins og áður er sagt, til sjálfseignarstofnana, eins og þær eru almennt skilgreindar. Í frv. eru heldur rýmri ákvæði um eignaraðild að sparisjóði en eru í gildandi lögum. Þeir, sem leggja fram stofnfé, verða samkv. ákvæðum frv. eins og áður eigendur að því fé, en geta samkv. frv. að vissu marki ráðstafað því verðmæti sem felst í þeirri eign. Ráðstöfunarréttur er þó háður miklum takmörkunum samkv. frv. Er innan vissra marka heimilt að verja hluta tekjuafgangs til greiðslu vaxta af stofnfé og séreignarsjóði. Er hér um nýmæli að ræða. Þessar breytingar varðandi eignarrétt og ágóðamöguleika eru gerðar í þeim tilgangi einum að gera stofnfjáreign í sparisjóði eftirsóknarverðari og styrkja þannig stöðu sparisjóðanna almennt meðal innlánsstofnana.

Sparisjóðunum er í þessu frv. valið það form sem telst best henta þeim með tilliti til þeirrar sérstöku starfsemi, sem þeir reka, og með hliðsjón af sögulegum og félagslegum forsendum.

Sett eru allnákvæm ákvæði um stofnun sparisjóðs í II. kafla frv. Þar er gert ráð fyrir ýmsum breytingum varðandi þá aðila, sem geta verið stofnendur að sparisjóði. Greint er á milli aðila þannig, að annars vegar eru þeir taldir upp svo að tæmandi sé, sem geta verið stofnendur, og úr þeim hópi verða ákveðnir aðilar ávallt að vera meðal stofnenda, einn þeirra eða fleiri. Þeir aðilar sem þannig eru teknir sérstaklega út úr, eru sveitarfélög, sýslufélög, samvinnufélög eða starfandi innlánsdeild og hópur 20 aðila, sem uppfylla skilyrði til að vera stofnendur. Hver um sig þessara aðila getur verið einn stofnandi sparisjóðs og einhver þeirra verður ávallt, eins og áður er sagt, að vera meðal stofnenda. Ástæðan fyrir því, að þessir aðilar eru sérstaklega teknir fram fyrir aðra í þessum efnum, er að sýslu- og sveitarfélög hafa lögum samkv. sérstök afskipti af sparisjóðum, sem haldast í frv., og varðandi samvinnufélögin er talið æskilegt að innlánsdeildum þeirra sé breytt í sparisjóði og er því greitt fyrir því með þessum hætti.

Eins og ég hef minnst á, er ekki gert ráð fyrir því, að unnt verði að stofna sparisjóð með ábyrgðarfyrirkomulagi samkv. þessu frv., heldur einungis með innborguðu stofnfé. Starfandi sparisjóði verður þó heimilt að vera áfram í ábyrgðarformi. Lágmarksfjárhæð stofnfjár er ákveðin 10 millj. kr. Skal minnst helmingur stofnfjárins vera greiddur þegar starfsemi hefst og eftirstöðvar greiðast innan eins árs. Ráðh. er veitt heimild til að áskilja hærra stofnfé. Er einnig veitt undanþága frá lágmarksfjárhæðinni þegar sérstaklega stendur á.

III. kafli fjallar um stofnfjárhluti og er ákvæði kaflans nýmæli. Þar er gert ráð fyrir að gefin verði út stofnfjárbréf fyrir stofnfjárhlutum, eins og áður hefur verið minnst á, og eru eigendaskipti á bréfum heimil innan mjög þröngra marka. Verður sparisjóðsstjórn ávallt að veita samþykki sitt til sölu eða annars framsals. Um það er fjallað í 8. gr. Um innlausn sparisjóðs á stofnfjárhlut er fjallað í 9. og 10. gr. Þar er annars vegar um að ræða skyldu sparisjóðs til innlausnar í vissum tilfellum og hins vegar heimild. Í þeim sérstöku tilfellum, sem hér um ræðir, þykir rétt að sparisjóði sé skylt eða heimilt að grípa inn í með innlausn. Möguleikar sparisjóðs til innlausnar takmarkast af ákvæðum 12. gr., sem leyfa ekki hærri stofnfjáreign en 10% af stofnfé nema með sérstöku leyfi ráðh. í tiltekinn tíma, lengst eitt ár.

Sérstaklega er fjallað um aukningu stofnfjár í IV. kafla. Er þar m. a. gert ráð fyrir því, að aðalfundir starfandi sparisjóða, sem byggðir eru upp sem ábyrgðarmannasjóðir, geti ákveðið að í stað ábyrgðar komi innborgað stofnfé. Settar eru reglur um slíkar ákvarðanir, þ. á m. um mjög aukinn meirihluta ábyrgðaraðila, sem verða að greiða atkv. með ákvörðun til þess að hún öðlist gildi.

Sérstaka athygli vil ég vekja á ákvæðum V. kafla, þar sem gert er ráð fyrir svonefndum séreignarsjóði stofnfjáreigenda. Hér er um mikilvægt nýmæli að ræða. Þessi sjóður verður aðallega myndaður með hluta þeirra vaxta sem aðalfundur ákveður að greiða stofnfjáreigendum af árlegum tekjuafgangi. Eins og áður hefur komið fram, er hugmyndin með þessum séreignasjóðum sú, að gera stofnfjáreign í sparisjóði eftirsóknarverða með því að heimila ávöxtun hennar. Þessari ávöxtun verður þó óhjákvæmilega að setja töluverðar skorður, bæði með tilliti til fjárhagsgetu viðkomandi sparisjóðs og einnig vegna sérstaks eðlis sparisjóðanna; sem ekki er unnt að jafna við venjuleg fyrirtæki rekin í hreinu ágóðaskyni. Um tillög í sjóðinn fer eftir ákvæðum 13. og 39. gr.

Ítarleg ákvæði og ýmis nýmæli eru í VI. kafla, sem fjallar um stjórn sparisjóða. Almennt má segja um þessi ákvæði, að þeirri skipan stjórnunar, sem nú gildir, sé í megindráttum haldið, en þó er reynt í frv. að treysta stjórnkerfi það, sem fyrir er, með því að setja ítarlegri og skýrari reglur um ýmislegt það, sem skort hefur, lögfesta sumt, sem í framkvæmd hefur tíðkast, og almennt færa stjórnunarákvæði í nútímalegra horf.

Einnig er vert að vekja athygli á því, að í gildandi lögum eru engin ákvæði um sparisjóðsstjóra, hlutverk hans, skyldur, starfsskiptingu milli hans og sparisjóðsstjórnar og annað sem snertir framkvæmdastjórn sparisjóðs. Úr þessu er reynt að bæta með ákvæðum 22. og 23. gr. Í 24. gr. er skilgreining á sparisjóðsstarfsemi. Þessi skilgreining er alveg hliðstæð skilgreiningunum á hugtakinu bankastarfsemi í frv. til laga um viðskiptabanka í eigu ríkisins sem hér hefur verið lagt fram. Almennt má segja um VII. kafla, að ákvæði hans og samsvarandi ákvæði í frv. til l. um ríkisviðskiptabanka eru samræmd sem allra mest og í nokkrum mikilvægum atriðum eru þeir alveg eins. Ég sé ekki ástæðu til að rekja einstakar greinar þessa kafla ítarlega, en vil benda á frv.-ákvæðin, aths. þær, sem þeim fylgja, og skýringar í aths.

Sérstök ákvæði eru um lausafjár- og eiginfjárstöðu í VIII. kafla. Ákvæði frv. um lausafjárstöðuna eru alveg eins og lausafjárákvæðin í frv. um viðskiptabanka. Eiginfjárákvæði frv. eru einnig samhljóða því, sem gert er ráð fyrir að verði í frumdrögum til laga um hlutafélagsbanka. Lágmarkskröfur um eigið fé eru einn mikilvægasti þáttur löggjafar um innlánsstofnanir. Eiginfjárákvæði frv. eru frábrugðin ákvæðum gildandi laga. Í meginatriðum er hér um að ræða að eigið fé skal nema ákveðnu hlutfalli af vissum efnahagsliðum á hverjum tíma, enda eru eiginfjárkröfur yfirleitt settar fram á þann veg. Þetta mál gæti út af fyrir sig gefið tilefni til útskýringa. Ég fer þó ekki út í það nánar, en vísa til greinarinnar og ítarlegra aths. við hana.

Í kaflanum um reikningsskil, í IX. kafla, eru ýmis nýmæli, einkum í 39. gr. um ráðstöfun tekjuafgangs. M. a. eru þar heimildir til að verja tekjuafgangi að vissu marki til greiðslu vaxta af stofnfé og séreignarsjóði stofnfjáreigenda, sem ég hef fyrr drepið á.

Mikilsverð nýmæli er að finna í kaflanum um endurskoðun. Reynslan hefur sýnt að mikið vantar á, að með núverandi skipulagi á endurskoðun hjá sparisjóðunum sé unnt að uppfylla þær kröfur sem gera verður í þessum efnum. Helstu nýmælin eru þau, að annar endurskoðendanna skuli vera löggiltur endurskoðandi og kosning endurskoðenda skuli fara fram á aðalfundi. Taka verður þó tillit til minnstu sparisjóðanna að því er varðar kosningu löggilts endurskoðanda. Er stjórn Tryggingarsjóðs sparisjóða veitt heimild til að undanþiggja þá kosningu löggilts endurskoðanda. Í slíkum tilfellum tilnefnir stjórn Tryggingarsjóðsins annan endurskoðandann.

Ég skal ekki fjölyrða um ákvæði XI. kafla, en þar er gert ráð fyrir að stofnaður verði nýr tryggingarsjóður sparisjóða. Er svo um hnútana búið, að hann ætti að vera sparisjóðunum mun styrkari bakhjarl en núverandi sjóður, sem ekki hefur dafnað sem skyldi.

Um sameiningu sparisjóða og slit eru settar ítarlegar reglur í XIII. og XIV. kafla. Þar er um ýmsar breytingar að ræða og er ákvæðunum um sameiningu ætlað að koma í veg fyrir óyfirvegaðar ákvarðanir í þeim efnum.

Ég skal ekki, herra forseti, hafa lengra mál um þetta frv., en leyfi mér að vísa til aths. til nánari skýringar. Ég legg til að því verði að lokinni þessari 1. umr. vísað til 2. umr. og hv. fjh.- og viðskn.