07.11.1977
Neðri deild: 12. fundur, 99. löggjafarþing.
Sjá dálk 475 í B-deild Alþingistíðinda. (353)

18. mál, stjórnarskipunarlög

Flm. (Benedikt Gröndal):

Herra forseti. Almennar kröfur um breytingar á stjórnskipun lýðveldisins hafa aldrei verið meiri en um þessar mundir, ef litið er a.m.k. allt aftur til 1959. Kröfur þessar hafa komið fram í almennum skrifum, fundahöldum og síðast en ekki síst í ýmsum málum sem flutt hafa verið hér á Alþingi.

Langflestar þessar óskir um stjórnskipunarbreytingar lúta að Alþ. og löggjafarstarfi þess, ýmist varðandi kosningar til þingsins eða starfshætti þingsins sjálfs.

Ekki verður sagt að ráðamenn þjóðarinnar hafi sýnt þessari hreyfingu, svo öflug sem hún virðist vera, mikla athygli. Þeir hafa að vísu tekið undir eitt eða tvö atriði, en annars daufheyrst við þessum málum og ekki lagt fram teljandi störf til að komið verði á fyrir næstu kosningar neinum verulegum breytingum á stjórnskipun. Að vísu er starfandi sérstök n. til að endurskoða stjórnarskrána, en rétt er að hafa í huga þá reynslu, að Alþ. hefur ávallt orðið að taka kosningar, kosningamál, kosningalöggjöf og annað, er víkur að þinginu sjálfu, út úr heildarmynd stjórnarskrármálanna til afgreiðslu, og ég hygg að svo muni reynast enn, Alþ. verði að taka þessi mál út úr og þá fyrst muni komast skriður á þá heildarendurskoðun sem unnið er að.

Ef ráðherrar hafa látið efnahagsmál og önnur þungbær dægurmál taka svo huga sinn og tíma, að þeim hefur ekki fundist ástæða til að sinna hugmyndum um breytingar varðandi skipan og störf Alþ., tel ég að það byggist á miklum misskilningi. Það er samhengi á milli þessara atriða eins og saga okkar sýnir. Þegar þjóðinni finnst skórinn kreppa um rétt manna varðandi kosningu á löggjafarþing eða hún hefur uppi háværa gagnrýni á þingið, þá er vissulega mikils virði að leiðrétta slíka hluti áður en farið er fram á við þjóðina að hún sætti sig við víðtækar efnahagsráðstafanir sem oft geta verið þungbærar fyrir almenning, eins og reynslan sýnir okkur.

Þetta samhengi á milli réttlætismála á stjórnskipunarsviðinu, varðandi Alþ. öðrum stofnunum fremur, og ástands í efnahagsmálum sjáum við með því að rifja upp veigamestu breytingar sem gerðar hafa verið á stjórnarskránni undanfarna áratugi. Árið 1933–1934 var gerð mikil hreyting, einmitt þegar heimskreppan stóð sem hæst. Árið 1942 tóku Íslendingar sér fyrir hendur að gera stórbreytingu á stjórnarskránni, meðan heimsstyrjöld var allt í kringum okkur og holskefla reið yfir okkur í efnahagsmálum. Árið 1959 var enn gerð stórbreyting á stjórnskipunarmálum varðandi kosningarrétt, en þá var orðinn ærin þörf veigamikilla efnahagsbreytinga, eins og næsta ár og viðburðir þess sýndu. Enn vil ég geta þess, að einmitt þegar kreppan þunga 1967– 1968 stóð yfir, ákvað þáv. ríkisstj. Sjálfstfl. og Alþfl. undir forsæti Bjarna Benediktssonar að takast fyrir hendur að afnema deildaskiptingu Alþ. og koma á þingi í einni málstofu. Yfirlýsing var gefin um þetta í fyrstu stefnuyfirlýsingu ríkisstj. eftir kosningarnar það ár, og ég tel að það hafi einungis verið vegna persónulegs harmleiks að ekki var staðið við það fyrirheit. Ef þau ósköp hefðu ekki dunið yfir og menn hefðu haldið lífi og heilsu er ég sannfærður um að deildaskiptingin hefði verið afnumin á þinginu 1971– 1972, samþykkt í fyrra skipti af þingmeirihluta Sjálfst.- og Alþfl., og var þá raunar ekki vitað til þess, að andstaða væri hjá hinum flokkunum, þó að einstaka þm. væru ekki hlynntir málinu. Ég er persónulega sannfærður um að þrátt fyrir breytingu á meiri hl. Alþ. í kosningunum hefði seinni samþykkt á breytingu þessari orðið að veruleika á þinginu 1971–1972. Mér finnst því brýn ástæða til að spyrja Sjálfstfl., hvers vegna hann hafi gleymt þessu máli sem forsrh. hans, sem sjálfur var allra Íslendinga mestur fræðimaður hvað snertir einmitt deildaskiptingu Alþ., hafði boðað þegar á árinu 1967. Mér finnst að það sé bókstaflega skylda sjálfstæðismanna, sem hafa nú aftur forustu fyrir ríkisstj., að halda áfram þar sem frá var horfið og hrinda þessari breytingu í framkvæmd.

Ef litið er á deildaskiptinguna í sögulegu samhengi, er hún óeðlilegt, ónáttúrlegt fyrirbrigði, sem útlendingar tróðu upp á okkur og Íslendingar hefðu átt að afnema fyrir löngu. Alþ. Jóns Sigurðssonar var ekki deildaskipt, það var í einni málstofu. Það var mikið rætt um þetta mál áður en þing var endurreist 1845, en þá töldu menn að hér á Íslandi væri ekki fyrir hendi sú stéttaskipting sem í öðrum löndum réttlætti tvöfalt þing í tveimur ólíkum deildum. Það var ekki fyrr en 1874 að danska stjórnin þvingaði þessu upp á Íslendinga til að tryggja það, að konungkjörnir þm. í Ed. hefðu neitunarvald á löggjöf og hafa þannig taumhald á Íslendingum eftir að löggjafarvaldið var að nokkru flutt hingað heim.

Þessi ráðstöfun varð okkur fjötur um fót í sjálfstæðisbaráttunni og tók marga áratugi að komast yfir verstu annmarka hennar. Verður að segjast enn á ný, að það er furðulegt að Íslendingar skuli enn ekki hafa leiðrétt þessa skekkju og skipað Alþ. aftur í eina málstofu eins og það auðvitað á að vera, ekki stærra þing en það er.

Þm. Alþfl. hafa nú á nokkrum þingum flutt þetta mál, ekki af því að við teljum það neitt flokksmál eða viljum hæla okkur af því umfram aðra, enda er málið sjálft a.m.k. jafngamalt hinu endurreista Alþ. Skipan þingsins í eina málstofu hefur átt sér marga merka talsmenn allt frá þeim tíma. Ég hygg að það sé eingöngu vegna þess, hve mikla tilhneigingu ráðandi menn hér á landi hafa til þess að láta efnahagsörðugleika og önnur dægurmál kaffæra sig, að það hefur ekki komist í verk að leiðrétta þetta, frekar en að endurskoða stjórnarskrána í heild, þó að lýðveldið sé yfir 30 ára gamalt.

Nú kunna menn að spyrja, af hverju ástæða sé til að leggja niður deildaskiptingu Alþ. og láta það starfa í einni málstofu. Fyrsta ástæðan er að deildaskiptingin hefur valdið vandræðum í íslensku stjórnarfari og hvað eftir annað beinlínis staðið í vegi fyrir því að föst og eðlileg stjórn væri í landinu. Þessu til sönnunar má t.d. nefna þingið 1931, þegar Framsfl. hafði meiri hl., hvernig sem hann nú var fenginn. Þá varð deildaskiptingin til þess, að þeir fengu ekki að stjórna landinu, og var gripið til einhvers sögulegasta þingrofs sem hér hefur orðið. Aftur gerðist það upp úr 1934, þegar samstjórn Framsfl. og Alþfl. sat að völdum, að deildaskiptingin olli miklum erfiðleikum sem utanflokksþm. þá björguðu að nokkru leyti. Þegar stjórn Emils Jónssonar sat 1958– 1959 var enn bið sama uppi á teningnum. Hún hafði beinan og óbeinan stuðning hreins meiri hl. þingsins sem ekki nýttist nema með miklum erfiðleikum vegna deildaskiptingar. Og gleggsta dæmið tel ég vera endalok ríkisstj. Ólafs Jóhannessonar, sem síðustu mánuði hafði hreinan meiri hl. á Alþ., en gat ekki stjórnað landinu vegna deildaskiptingarinnar, fyrst og fremst vegna duttlunga eins þm. Þær afleiðingar, sem urðu af þeirri stjórnarkreppu, kunna að reynast ærið miklar. Þetta held ég að menn verði að viðurkenna, hvaða skoðanir sem menn hafa á störfum þeirrar ríkisstj.

Ég tel að það sé ekki eðlilegt, að skipta þinginu í deildir svo að það þurfi 53–54% þingsins til þess að stjórn geti verið við völd. Ef við lítum á reynslu annarra þjóða, þar sem naumur meiri hl. er nú mjög algengur í lýðræðisríkjum Vestur-Evrópu, er augljóst að það er óskynsamlegt, eins og reynslan hefur sýnt okkur, að gera þessa auknu kröfu, að það þurfi meira en helming atkv. á Alþ. til að ríkisstj. geti stjórnað landinu og setið við völd.

Í öðru lagi tel ég að afnám deildaskiptingar sé undirstaða að margvíslega bættum starfsháttum sem Alþ. verður að gera og það fyrr en síðar. Það er áberandi hversu Alþ. hefur verið áhugalítið um að breyta starfsháttum sínum eftir breyttum verkefnum á síðustu árum, ef t.d. er borið saman við flest þing í nágrannalöndum okkar, sem hafa svipaða stjórnskipan, þingræði. Þar má heita að stöðug endurskoðun hafi farið fram á starfsháttum þjóðþinganna án þess að raskað væri á nokkurn hátt hinni sögulegu heildarmynd og hefð þeirra stofnana.

Ég get nefnt sem dæmi að nefndaskipun Alþ. í dag er fáránleg, að 60 manna þing skuli hafa 24 fastanefndir, en um flesta málaflokka er um að ræða a.m.k. tvær og stundum þrjár nefndir. Hygg ég að með því að skipa þinginu í eina deild væri hægt að endurbyggja nefndakerfið á nýjum grundvelli með svo sem helmingi færri nefndum en þær eru nú, en helmingi öflugri nefndum, sem þm. gætu gefið sér tíma til að sinna betur en nú er, þegar fjöldi þeirra þarf að eltast við 4,5 og upp í 6 nefndir. Það er glöggt dæmi um, hve vegur nefnda er lítill á Alþ. í dag, og má sjá á prentaðri skýrslu yfir alþm. og nefndir þær sem þeir sitja í, að áhrifamestu menn þingflokkanna forðast að láta kjósa sig í nefndir og láta sér flestir duga eina eða tvær, á sama tíma og aðrir þm. verða að vera í 5–6 nefndum.

Í þriðja lagi vil ég nefna þá þróun síðustu áratuga, að Sþ., sem varla hafði nokkurt verkefni nema formsatriði framan af þessari öld og allt frá 1874, hefur á síðustu árum tekið í sínar hendur meira og meira starf, með þeim afleiðingum, að það er ekki lengur rétt að tala um að Alþ. starfi í tveim deildum, það starfar í þrem deildum, því Sþ. er orðið þriðja deildin. Það tók til sín sjálf fjárlögin 1934, og er það eitt út af fyrir sig stór breyting. Fjölgun á þáltill. hefur verið gífurleg, og fyrirspurnir, sem varla þekktust fyrir 30–40 árum, eru nú orðnar eitt megintæki Alþ. og þm. til að veita ríkisstj. aðhald og vekja athygli á málum sem ástæða er til að þjóðin taki ettir. Ef deila má um, hvort skynsamlegt sé að skipta 60 manna þingi í tvær deildir, er þá ekki fráleitt með öllu að það skuli í raun og veru starfa í þrem deildum?

Svo hefur farið nú síðustu árin, að Sþ. tekur tvo af fjórum föstum fundadögum þingsins í viku hverri, og gefur það góða vísbendingu um þá þróun sem hefur átt sér stað og er í fullum gangi.

Í fjórða lagi vil ég nefna að skipan þingsins í eina málstofu mundi létta miklum störfum af ráðh. Við verðum vegna smæðar þjóðarinnar að halda stærð rn. niðri og gera það m.a. með því, að flestir ráðh. hafa a.m.k. tvö umfangsmikil rn. undir sinni stjórn. Nú verða þeir að fylgja frv. sínum gegnum tvær d., þrjár umr. í hvorri d., og stendur oft ekki á þm. að heimta að þeir séu við, ef þeir eru fjarstaddir. Ég tel að þetta sé sóun á tíma ráðh. og þeir hljóti að hafa betra við tímann að gera heldur en sitja eins og fóstrur yfir frv. sínum í gegnum sex umr. í tveimur d. og þurfa svo e.t.v. að horfa upp á það, ef illa tekst til, að sex menn í Ed. geti fellt frv, ef ellefu eru á fundi og allir greiða atkv. 1/10 hluti þingsins hefur þetta vald. Það vald getur verið töluvert meira en Bernharð Stefánsson lýsti með Ed.manns stolti í eina tíð, að óneitanlega væri hver þm. í Ed. tvígildur á við hvern í Nd., því þeir hafa sama vald, en eru þó aðeins helmingur af tölu Nd.-manna.

Í fimmta lagi tel ég að það muni tvímælalaust reynast ódýrara að þingið starfi í einni d. Ég tel að heildarmagn umræðna mundi minnka og tími þar með nýtast betur. Ég tel að það mundi verða stórum þægilegra að koma því, sem gerist í þinginu, fyrir almenningssjónir, þegar fréttamiðlar þurfa ekki að fylgjast samtímis með tveimur d. og atburðir gerast aðeins á einum stað, að ekki sé minnst á allt er lýtur að beinum starfsskilyrðum og húsakynnum.

Herra forseti. Ég þykist hafa fært nokkur rök fyrir því, hvers vegna það er rík ástæða til að taka mál sem þetta alvarlega. Ég tel að þingið verði nú að taka fyrir bæði starfshætti sína og kosningalögin og gera á þeim breyt. og biða ekki eftir stjórnarskrárnefnd, án þess að henni sé nokkur vanvirða sýnd með því vegna þess, hve fordæmi fyrir slíkum vinnubrögðum eru mörg.

Ég tel að það væri vel til fallið ef deildaskiptingin yrði afnumin með samþykkt laga á þessu þingi og Alþ. skipað í eina málstofu, og ég treysti því, að þá mundi næsta þing eftir kosningar, sem verður 100. löggjafarþingið, afgreiða þetta mál og deildaskiptingin hverfa úr sögunni árin 1979–1980. Ég tel, að þetta mundi verða mikið og heilladrjúgt spor, og heiti á þingheim að sinna þessum málum, en láta það ekki duga lengur að tala ár eftir ár um kosningarrétt fólks, um kosningalög, um þinghætti sem þarf að bæta, og um gömul söguleg slys, sem við eigum eftir að leiðrétta, eins og þegar Alþ. var skipt í tvær deildir.

Herra forseti. Ég legg til að málinu verði að lokinni umr. vísað til allshn.