fjáraukalög 2017.

Hæstv. forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til fjáraukalaga fyrir árið 2017 sem er að finna á þskj. 68. Með frumvarpinu er tekjuáætlun endurskoðuð og tillögur um breytingar á fjárheimildum ýmissa málefnasviða og málaflokka á árinu 2017 lagðar fyrir Alþingi. Frumvarp til fjáraukalaga sem nú verður lagt fyrir verður hið fyrsta sem unnið er samkvæmt lögum nr. 123/2015, um opinber fjármál, en í greinargerð með því frumvarpi markaði Alþingi skýra stefnu um hlutverk og efni fjáraukalaga. Í 26. gr. laganna segir m.a.:

„Ráðherra er heimilt, ef þess gerist þörf, að leita aukinna fjárheimilda í frumvarpi til fjáraukalaga til að bregðast við tímabundnum, ófyrirséðum og óhjákvæmilegum útgjöldum innan fjárlagaársins, enda hafi ekki verið unnt að bregðast við þeim með úrræðum sem tilgreind eru í lögum þessum. Í fylgiriti með frumvarpi til fjáraukalaga skal skýra frá skiptingu fjárveitinga til ríkisaðila og verkefna …“

Enn fremur segir í greinargerð með 26. gr. laganna:

„Ákvæði frumvarpsins mælir fyrir um að aðeins megi leita aukinna fjárheimilda til að mæta tímabundnum, ófyrirséðum og óhjákvæmilegum útgjöldum innan fjárlagaársins. Öll skilyrði ákvæðisins verða að vera uppfyllt. Um er að ræða sömu skilyrði og sett eru fyrir notkun almenns varasjóðs. Ákvæðið setur þannig þrengri skilyrði en gildandi fjárreiðulög kveða á um, enda felur frumvarpið í sér ný úrræði, þ.m.t. millifærslur, varasjóði fyrir málaflokka og almennan varasjóð, sem ætlað er að mæta öllum helstu frávikum frá áætlunum. Því er gert ráð fyrir að umfang fjáraukalaga verði mun minna en verið hefur.“

Virðulegi forseti. Í þessu felst að gert er ráð fyrir að allar fyrirsjáanlegar fjárráðstafanir komi fram í fjárlögum, en að í fjáraukalögum verði einungis leitað heimilda til að bregðast við útgjaldatilefnum sem voru ófyrirséð við afgreiðslu fjárlaga en hafa nú raungerst og ríkissjóður kemst ekki hjá að greiða.

Fjáraukalögum er þannig einungis ætlað að taka til óhjákvæmilegra útgjalda af fyrrgreindum toga, þar á meðal vegna áhrifa nýrra kjarasamninga eða nýrrar löggjafar á árinu sem ekki er unnt að bregðast við með öðrum hætti samkvæmt lögum um opinber fjármál. Fjáraukalögum er hins vegar ekki ætlað að mæta útgjöldum vegna ákvarðana stjórnvalda um ný og aukin verkefni eða vegna aukins umfangs í starfsemi ríkisaðila eða vegna halla gagnvart fjárheimildum á rekstri aðila innan einstakra málaflokka o.s.frv. Útgjaldamálum af þeim toga ber að vísa til umfjöllunar og ákvörðunar Alþingis eftir atvikum um fjárlög fyrir næsta fjárhagsár.

Ég ætla að víkja að endurmati á afkomuhorfum ársins 2017. Þegar fjárlög fyrir árið 2017 voru sett var gert ráð fyrir að frumjöfnuður ríkissjóðs yrði 91 milljarður kr. sem samsvarar um 3,5% af vergri landsframleiðslu en að vaxtajöfnuður ríkissjóðs yrði neikvæður um 66,3 milljarða kr. eða 2,5% af landsframleiðslu. Það fól í sér að heildarafgangur á rekstri ríkissjóðs var jákvæður um 24,7 milljarða eða sem nemur 1% af vergri landsframleiðslu.

Við undirbúning og vinnslu fjárlagafrumvarpsins 2018 í nóvember og desember hefur farið fram endurmat á tekju- og útgjaldahorfum yfirstandandi árs. Þar er gert ráð fyrir að útgjöld yfirstandandi árs verði hærri en gildandi fjárlög gerðu ráð fyrir eða sem nemur tæplega 16 milljörðum kr. Skýrist það einkum af umframútgjöldum í sjúkratryggingum, almannatryggingum og vegna málefna hælisleitenda, auk einskiptisfjármagnskostnaðar í kjölfar þess að ríkissjóður keypti í apríl eigin skuldabréf að nafnvirði 877 milljónir bandaríkjadala.

Á móti þessari útgjaldaaukningu vegur hins vegar veruleg tekjuaukning sem nemur tæplega 39 milljörðum kr. Sú aukning skýrist einkum af hærri arðgreiðslum en forsendur fjárlaga gerðu ráð fyrir eða sem nemur ríflega 20 milljörðum kr. Auk þess hefur efnahagsþróun og endurskoðun tekna af einstökum skattstofnum áhrif til hækkunar. Samanlagt er gert ráð fyrir að afgangur á heildarafkomu ríkissjóðs verði um 48 milljarðar kr. eða 1,9% af vergri landsframleiðslu á yfirstandandi ári. Það er talsvert betri afkoma en forsendur fjárlaga gerðu ráð fyrir eða um 23 milljarðar kr. sem svarar til 0,9% af vergri landsframleiðslu.

Rétt er að vekja athygli á því að í umfjölluninni og tölum hér að framan hefur ekki verið tekið tillit til tveggja mála sem ekki lágu fyrir þegar endurmat á útgjaldahorfum og afkomu ársins var unnið. Það eru annars vegar nýleg kaup á skuldabréfaútgáfu í evrum frá árinu 2014 sem leiðir til þess að vaxtakostnaður ársins 2017 verður hærri sem nemur 3,5 milljörðum kr. Hins vegar er um að ræða kaup ríkisins á sameignarlandi á Geysissvæðinu sem óhjákvæmilegt er að geta um, en þar er um að ræða 1,1 milljarð kr. samkvæmt mati sem nýlega barst og samkomulag var um að unnið yrði.

Að teknu tilliti til þessara mála yrði heildarafkoma ríkissjóðs um 43,2 milljarðar eða sem svarar til 1,7% af vergri landsframleiðslu.

Virðulegi forseti. Aðeins nánar um tekjuhorfurnar. Efnahagsþróunin á yfirstandandi ári hefur verið kröftugri en reiknað var með við gerð tekjuáætlunar fjárlaga 2017. Í þjóðhagsspánni frá því í nóvember sl. er spáð 4,9% hagvexti samanborið við 4,4% í þeirri þjóðhagsspá sem fjárlög 2017 byggðust á. Þar munar hálfu prósentustigi. Aukinn hagvöxtur er drifinn áfram af innlendri eftirspurn, sér í lagi einkaneyslu, en vöxtur hennar fer úr 5,7% í 7,8%. Jafnframt eru horfur á minni verðbólgu en hún stefnir í 1,8% í endurskoðuðum forsendum í stað 2,4%.

Nafnlaun hækka lítillega frá þeirri spá sem fjárlög 2017 byggðust á en á móti er vinnuaflseftirspurn nokkru minni. Minni verðbólga hefur hins vegar haft í för með sér áframhaldandi aukningu kaupmáttar og þar með einkaneyslu eins og áður var nefnt. Innheimta skatttekna það sem af er ári endurspeglar þessi auknu umsvif í hagkerfinu sem fram koma í endurskoðaðri þjóðhagsspá fyrir yfirstandandi ár.

Í fjárlögum ársins 2017 voru heildartekjur áætlaðar 776 milljarðar en sú áætlun hefur nú verið hækkuð í tæplega 815 milljarða, um samtals 39 milljarða. Að baki þessari hækkun eru mismunandi breytingar á einstökum skattstofnum sem fjallað verður um hér á eftir.

Efnahagsþróunin hefur mest að segja um endurmat tekna af einstökum skattstofnum. Eins og áður kom fram er einkaneysla á yfirstandandi ári meiri en spáð var við gerð fjárlaga, sem endurspeglast í auknum tekjum af virðisaukaskatti og öðrum veltusköttum.

Áætlun um arðgreiðslur sem nefnd var hér að framan er hækkuð um liðlega 20 milljarða, þetta eru auknar arðgreiðslur banka, en ekki er hægt að gera ráð fyrir því að þar sé um að ræða varanleg áhrif á tekjuáætlun til framtíðar.

Tekjur vegna eignarskatta hækka um 600 millj. kr., vörugjöld af ökutækjum hækka um 1,3 milljarða kr., auk þess sem tekjur af tollum hækka um 1 milljarð. Tekjur af veiðigjöldum hækka um 0,5 milljarða. Mesta tekjuhækkun einstakra skattstofna er á sköttum á vöru og þjónustu en alls hækka þeir um 6,9 milljarða og verða ríflega — já, ég er hér með ranga tölu hjá mér, en hækkunin er 6,9 milljarðar.

Samkvæmt endurmatinu lækka vaxtatekjur yfirstandandi árs um rúman 1 milljarð frá áætlun fjárlaga. Lækkunina má helst rekja til lægri stýrivaxta en gert var ráð fyrir. Eru það einkum vaxtatekjur af innstæðum sem lækka á milli áætlana, um 680 millj. kr. Þá lækka dráttarvextir af ógreiddum sköttum um 230 millj. kr. og vaxtatekjur af veittum lánum um 170 millj. kr.

Að lokum má nefna að áætlaðar tekjur af veiðigjaldi hækka um tæplega 0,5 milljarða kr. frá fjárlögum sem skýrist að mestu af hærra veiðigjaldi á botnfisk en gert var ráð fyrir í lok síðasta árs.

Ég ætla nú að víkja máli að því hvernig útgjaldahorfur hafa þróast. Hér er lagt til að fjárheimildir málefnasviða og málaflokka verði auknar um 24,9 milljarða, en í fjárlögum 2017 námu brúttófjárheimildir samanlagt 765 milljörðum. Þannig að frávikið í fjáraukalögum svarar til 3,2%. Að frádregnum breyttum fjárheimildum vegna vaxtagjalda nemur frávikið 2,2%. Þess vegna má segja að rétt um einn þriðji af auknum fjárheimildum sé vegna ákvörðunar á þessu ári um að greiða upp erlendar lántökur.

Athygli er vakin á því að frumvarpið tekur einungis til tillagna um auknar fjárheimildir málefnasviða og málaflokka í samræmi við breytt verklag í tengslum við lög nr. 123/2015, um opinber fjármál, og felur það ekki í sér heildarendurmat á áætluðum útgjöldum ársins, svo sem þegar um er að ræða útgjöld sem gætu orðið lægri en fjárheimildir ársins gerðu ráð fyrir. Við höfum vanist því að slíkt heildarendurmat ætti sér stað en þetta höfum við leiðrétt í fjáraukalagafrumvörpum fyrri ára og nú erum við einungis að horfa til þess þegar skortir auknar heimildir til þess að ljúka málum.

Útgjöld aukast mest á málefnasviðinu fjármagnskostnaður, ábyrgðir og lífeyrisskuldbindingar og nemur hækkunin um 8,1 milljarði kr. Eins og áður er getið um skýrist þessi hækkun fyrst og fremst af framlögum vegna uppkaupa á skuldabréfum sem útgefin voru í bandaríkjadölum og evrum, auk lækkunar vaxtagjalda af innlendum og erlendum lánum.

Mér finnst ástæða til að geta þess í þessu sambandi að við erum fyrst og fremst að færa til í tíma þessi vaxtagjöld. Við erum ekki að spara mikið með þessum uppkaupum á skuldabréfaflokkunum. Þessi vaxtakostnaður hefði að öðrum kosti fallið til í framtíðinni á líftíma skuldabréfanna en með uppkaupum núna vinnst margt. Við náum að lækka skuldir, við opnum fyrir aðgang að mörkuðum á nýjum og betri kjörum sem sýna traust á íslensku efnahagslífi og við ryðjum með vissum hætti brautina fyrir aðra þá sem þurfa á fjármögnun að halda í gegnum erlenda markaði vegna sinnar starfsemi. Það má heldur ekki gera lítið úr því að við sköpum rými inn í framtíðina með lægri vaxtagjöldum fyrir önnur brýnni mál en það breytir hins vegar ekki því sem ég sagði í upphafi, að þegar allt er lagt saman sparast ekki mikið, ekki vegna þessarar aðgerðar einnar og sér ef maður horfir á það í því þrönga samhengi.

Næst ætla ég að víkja að öðru málefnasviði, lyf- og lyflækningavörum. Þar aukast útgjöld sem nemur nærri 4 milljörðum kr. Gert er ráð fyrir um 1,8 milljörðum í hækkun vegna S-merktra lyfja, auk þess sem framlög vegna annarra lyfja hækka um 1,2 milljarða kr. og framlög vegna hjálpartækja um 900 milljónir vegna endurmats á útgjaldahorfum ársins.

Þriðja mesta útgjaldabreytingin er á málefnasviðinu réttindi einstaklinga, trúmál og stjórnsýsla dómsmála og nemur hækkunin um 3 milljörðum kr. Þar munar mest um 2,4 milljarða til að mæta verulegri fjölgun umsókna um alþjóðlega vernd og 550 millj. kr. framlag til þjóðkirkjunnar vegna svokallaðs kirkjujarðasamkomulags og afturköllun aðhaldskrafna vegna þess sem áður hafði verið samið um en eru nú að renna sitt skeið.

Fjórða mesta útgjaldabreytingin er á málefnasviðinu örorka og málefni fatlaðs fólks en þar er hækkun upp á 2,7 milljarða kr. sem skýrist af endurmetnum útgjaldahorfum ársins. Það er einkum tvennt sem kemur þar til, annars vegar að svo virðist sem útgjaldaaukinn vegna nýlegra breytinga sem gerðar voru á réttindum sé ívið meiri en áður hafði verið gert ráð fyrir og hins vegar er fjölgun þeirra sem eiga rétt á bótum meiri en spáð hafði verið í frumvarpinu.

Fimmta mesta útgjaldahækkunin er á málefnasviðinu samgöngur og fjarskiptamál þar sem framlög hækka um nærri 1,9 milljarða kr. Þar munar mest um 1,2 milljarða viðbótarframlag til brýnna framkvæmda á vegakerfinu og 400 millj. kr. framlag vegna slipptöku Herjólfs og leigu á ferju meðan á viðgerð stóð og þá var gert ráð fyrir 200 millj. kr. framlagi vegna viðbótarkostnaðar við gerð Norðfjarðarganga vegna aukinna öryggiskrafna.

Það má svo sem alveg taka hvert af þessum málum og velta fyrir sér skilyrðum fjáraukalaga, skilyrðum laganna um hvað eigi erindi eða tilefni inn í fjáraukalög. Í tilviki slipptöku Herjólfs komu upp atvik sem voru algjörlega ófyrirséð og vandræði með það skip sem átti að leysa af vegna slipptökunnar. Það þykir ekki annað eðlilegt en að fallast á að það hafi verið ófyrirséð atvik. Það komu sömuleiðis upp vandkvæði vegna brýnnar þarfar á vegaframkvæmdum sem með vissum rökum má segja að menn hafi ekki getað séð fyrir með þeim hætti sem raungerðist. Þess vegna er gerð tillaga um 1,2 milljarða í viðbótarframlag vegna þeirra framkvæmda.

Ég ætla þá næst að víkja að lánsfjármálum. Í fjárlögum 2017 var gert ráð fyrir að heildarskuldir ríkissjóðs yrðu lækkaðar um 140 milljarða á milli ára og nema um 1.004 milljörðum í lok árs. Það markmið átti að nást með því að ráðstafa stöðugleikaframlögum slitabúa föllnu bankanna og innstæðum ríkissjóðs umfram 40 milljarða viðmið til niðurgreiðslu þeirra. Skuldabréf sem ríkissjóður gaf út til að styrkja eiginfjárstöðu Seðlabanka Íslands í kjölfar fjármálaáfallsins árið 2008 var að fullu uppgreitt í maí 2017 en það stóð í 28,5 milljörðum kr. Á fyrri árshelmingi lækkaði útistandandi fjárhæð í skuldabréfaflokknum RIKH 18 um 32,5 milljarða kr. að nafnvirði, bæði vegna uppkaupa ríkissjóðs á bréfum og með arðgreiðslu frá Íslandsbanka. Lækkun flokksins er mikilvægt skref í að takmarka endurfjármögnunaráhættu ríkissjóðs.

Þá lækkuðu erlendar skuldir ríkissjóðs vegna uppkaupa á útistandandi skuldabréfum útgefnum í bandaríkjadölum, eins og áður er rakið. Sem lið í lausafjár- og skuldastýringu gerði ríkissjóður eigendum bréfanna tilboð í alla útistandandi fjárhæð flokksins og var tilboðum tekið í tæplega 90% útgáfunnar.

Í október keypti ríkissjóður til viðbótar bréf að nafnvirði 31 milljón bandaríkjadala. Eftirstöðvar útgáfunnar eru því 92 milljónir bandaríkjadala. Heildarskuldir ríkissjóðs námu 940 milljörðum kr. í lok fyrri árshelmings sem var vel undir áætlaðri skuldastöðu í árslok samkvæmt fjárlögum 2017.

Lækkun skulda hélt áfram á síðari helmingi ársins, fyrst og fremst vegna uppkaupa á RIKH 18. Alls keypti ríkissjóður til baka 52 milljarða kr. að nafnvirði á síðari hluta ársins. Hluta stöðugleikaframlaga var ráðstafað til uppkaupanna en að auki voru þau fjármögnuð af innstæðum ríkissjóðs umfram viðmið.

Á vormánuðum var um 29% hlutur í Arion banka seldur og var söluandvirðinu, 49 milljörðum kr., skilað til ríkissjóðs sem greiðslu inn á skuldabréf Kaupþings. Ég vek athygli á því að það var ekki ríkið sem seldi hlutinn heldur voru það eigendur hans en samkvæmt stöðugleikaskilyrðum sem áður hafði verið samið um var söluandvirðinu ráðstafað með þeim hætti sem ég hef hér rakið, þ.e. inn á þegar útgefið skuldabréf, og undir lok árs nýtti hluti eigenda sér kauprétt að hlutabréfum í Arion banka og var andvirði þeirrar sölu greitt inn á skuldabréf Kaupþings í desember. Nam hún 830 millj. kr.

Einnig hefur verið unnið að því að minnka útistandandi fjárhæð skuldabréfaflokksins RIKB 19 með skiptiútboðum. Í desember gerði ríkissjóður eigendum skuldabréfa útgefnum í evrum með gjalddaga í júlí 2020 tilboð í alla útistandandi fjárhæð flokksins. Eigendur 53% að nafnvirði tóku tilboði ríkissjóðs og lækkuðu því skuldir ríkissjóðs um 49 milljarða við aðgerðina.

Samhliða endurkaupunum gaf ríkissjóður út nýtt skuldabréf í evrum til fimm ára að fjárhæð 500 milljónir sem samsvarar 61 milljarði kr. Þetta nýja skuldabréf ber 0,5% nafnvexti en það eru hagstæðustu kjör sem ríkissjóður hefur haft á lántökum nokkru sinni. Heildarskuldsetning ríkissjóðs eykst því um 12,5 milljarða við aðgerðina. Það er þó örugglega ekki endanleg tala, svo kann að fara að hægt sé að kaupa upp aukið hlutfall af eldri útgáfunni en endurmetin áætlun fyrir yfirstandandi ár gerir þó ráð fyrir að skuldir í árslok verði 927,5 milljarðar eða rétt um 76,5 milljörðum lægri en fjárlög 2017 gerðu ráð fyrir.

Loks er farið er fram á fimm heimildir í frumvarpinu og er gerð grein fyrir þeim í 3. gr. frumvarpsins. Varðandi þær breytingar leyfi ég mér að vísa til umfjöllunar í frumvarpinu sjálfu.

Virðulegi forseti. Ég hef nú farið yfir helstu þætti frumvarps til fjáraukalaga fyrir árið 2017. Ég legg til að frumvarpinu verði, að lokinni þessari umræðu, vísað til 2. umr. og hv. fjárlaganefndar þingsins.