Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 590. máls.
133. löggjafarþing 2006–2007.
Þskj. 1220 — 590. mál.
umhverfisráðherra við fyrirspurn Guðmundar Hallvarðssonar um áætlun um hreinsun stranda og hafnarsvæða af skipsflökum í óreiðu.
1. Hvað líður áætlun um hreinsun stranda og hafnarsvæða af skipsflökum og skipum í óreiðu sem gera skal samkvæmt ákvæði til bráðabirgða I í lögum um varnir gegn mengun hafs og stranda, nr. 33/2004?
Í ákvæði til bráðabirgða I í lögum nr. 33/2004, um varnir gegn mengun hafs og stranda, segir að umhverfisráðherra í samvinnu við Umhverfisstofnun, samgönguráðherra, Hafnasamband sveitarfélaga og heilbrigðisnefndir sveitarfélaga skuli vinna áætlun um hreinsun stranda og hafnarsvæða af skipsflökum og skipum í óreiðu og kostnað sem af því leiðir. Skal áætlunin liggja fyrir eigi síðar en 1. júlí 2005 og koma til framkvæmda eigi síðar en 1. janúar 2006 og skal hreinsun lokið fyrir árslok 2008.
Umhverfisráðuneytið fól lögbundnum starfshópi um framkvæmd laga nr. 33/2004, um varnir gegn mengun hafs og stranda, að fjalla sérstaklega um áætlun um hreinsun stranda og hafnarsvæða af skipsflökum og skipum í óreiðu og kostnað sem af því leiðir í samræmi við áðurnefnt ákvæði til bráðabirgða.
Starfshópurinn skilaði tillögum í mars 2006 og bendir á að markmið laganna sé að vernda haf og strendur gegn mengun og athöfnum sem stofnað geta heilbrigði manna í hættu, skaðað lifandi auðlindir hafs og raskað lífríki þess, spillt umhverfinu eða hindrað lögmæta nýtingu hafs og stranda. Starfshópurinn lagði þetta markmið til grundvallar í vinnu sinni, þ.e. hvort hafi og ströndum stafaði hætta af hugsanlegri mengun eða hvort flökin gætu stofnað öryggi manna í hættu. Skoðaði starfshópurinn málið nánar út frá þessu í samráði við Umhverfisstofnun sem tók að sér í samvinnu við Siglingastofnun og hafnaryfirvöld að kanna umfang verkefnisins. Starfshópurinn lagði eftirfarandi skiptingu og vinnuskilgreiningu til grundvallar í mati sínu:
Vandræðaskip: Skip sem hafnargjöld eru greidd fyrir en hafa legið óhreyfð við bryggju í nokkur ár hvort sem þau eru skráð eða óskráð.
Óreiðuskip: Skip í reiðileysi án verkefna eða haffæris og hafnargjöld hafa ekki verið greidd af.
Flök: Skipsflök á hafsbotni, strönduð eða uppi á fastalandi. Geta verið hvort sem er innan hafna eða utan.
Það er mat starfshópsins að óreiðuskip í höfnum séu verkefni viðkomandi hafna enda er það einkum hagsmunamál þeirra að leysa það vandamál. Í 2. mgr. 21. gr. hafnalaga er kveðið á um að skipagjöld skuli tryggð með lögveði í viðkomandi skipi eða af vátryggingarfé. Gengur það veð í tvö ár fyrir samningsveðskuldum. Höfn er jafnframt heimilt að krefjast frekari trygginga fyrir greiðslu hafnargjalda og fyrir förgunarkostnaði skips séu taldar verulegar líkur á að það lendi í reiðileysi innan hafnar. Höfn er enn fremur heimilt að láta fjarlægja skip á kostnað eiganda þegar rými hafnarinnar er takmarkað. Ef skip, bátar, flutningatæki á landi eða annar búnaður er í hirðuleysi á hafnarsvæðum og veldur óþrifnaði og hættu getur hafnarstjóri og fyrirskipað úrbætur innan ákveðins frests. Sé slíkum fyrirmælum ekki sinnt er heimilt að láta fjarlægja viðkomandi hlut á kostnað eiganda.
Það er mat starfshópsins að hafnalög veiti höfnum heimild til aðgerða og leggi þeim til verkfæri til að taka á vandræðaskipum og óreiðuskipum. Hins vegar skorti oft fjármuni til að taka á verkefnum og er ekki tekið á þeim þætti í hafnalögum. Ákvæði hafnalaga virðist hins vegar vera nægjanlega skýrt til að grípa til aðgerða sé áhugi og fjárhagsleg geta til þess.
Starfshópurinn leggur til að vakin verði athygli samgönguyfirvalda á þessu máli og þau kanni hvort nauðsynlegt sé að styrkja lagastoð hafnaryfirvalda í þessu efni.
Fyrir Alþingi liggur frumvarp til laga um breytingu á hafnalögum, nr. 61/2003. Samgöngunefnd gerir m.a. tillögu um breytingu á frumvarpinu þess efnis að heimilt verði að krefjast nauðungarsölu á skipum vegna vanefnda á hafnargjöldum án undangengins dóms, sáttar eða fjárnáms og án þess að þörf sé á undangenginni áskorun til eiganda. Gangi þetta eftir mun það auðvelda hafnaryfirvöldum að taka á vandamálinu, ekki síst þar sem oft er erfitt að finna eiganda.
Í greinargerð sem Umhverfisstofnun vann fyrir starfshópinn er bent á að gerð raunhæfrar kostnaðaráætlunar um hreinsun stranda af skipsflökum sé eitt og sér mikið og kostnaðarsamt verk en kostnaðurinn fer mikið eftir aðgengi að flaki og tækjabúnaði við niðurrif. Starfshópurinn bendir og á að við mat á því hvort fjarlægja skuli skipsflök á ströndum þurfi að líta til margra þátta. Bendir starfshópurinn á að langflest skipsflaka hafa legið þar í áratugi og því stafi ekki lengur bein hætta af mengun frá þeim. Það séu því önnur sjónarmið sem ráði því hvort ráðast eigi í að fjarlægja viðkomandi flak og að taka beri tillit til þess hvort mikið rask mundi hljótast af því að taka flakið þannig að framkvæmdir gerðu illt verra. Einnig hafi sum skipsflök sögulegt gildi sem leiði af sér að rétt geti þótt að láta þau liggja þar sem þau eru.
Starfshópurinn bendir á að flak geti verið til mikilla lýta í landslaginu, á áberandi eða viðkvæmum stað og í einhverjum tilfellum geti flakið beinlínis verið til trafala við siglingar og dregið úr öryggi siglinga. Við mat á því hvort fjarlægja eigi viðkomandi flak þurfi að horfa til náttúruverndarlaga, öryggis siglinga, þjóðminjalaga, hagsmuna og vilja sveitarstjórna, landeiganda og annarra hugsanlegra rétthafa.
Starfshópurinn telur rétt að á næstunni verði ráðist í átaksverkefni til nokkurra ára um að fjarlægja skipsflök í nágrenni Stykkishólms en þar er óvenjumikið af skipsflökum og aðstæður mismunandi til þess að fjarlægja þau. Valin verði nokkur flök og verkið boðið út. Endanlegur fjöldi flaka verði síðan ákveðinn í ljósi útkomu útboðs með hliðsjón af því fé sem fæst til verksins. Starfshópurinn leggur til að Umhverfisstofnun með hliðsjón annars vegar af lögum um varnir gegn mengun hafs og stranda og hins vegar náttúruverndarlögum og Siglingastofnun, vegna siglingaöryggis, verði falið að kanna hvernig bæta megi hér úr í samráði við Fornleifastofnun, viðkomandi sveitarstjórnir og rétthafa og velja flök í úrtak. Að verkefninu loknu verði gert ítarlegt kostnaðarmat fyrir hvert flak og í ljósi þess tekin ákvörðun um frekari aðgerðir.
Það er mat ráðuneytisins að ekki stafi bein mengunarhætta af þeim skipsflökum sem eru utan hafnarsvæða. Langflest hafa legið þar í áratugi og ekki beri brýna nauðsyn til þess að fjarlægja þau af þeirri ástæðu, þ.e. eins og þau falla undir lög nr. 33/2004, um varnir gegn mengun hafs og stranda. Ráðuneytið metur það svo að skipsflök á ströndum þurfi að kanna sérstaklega, ekki síst þar sem þau geta verið lýti í landslagi eða dregið úr öryggi siglinga.
Tillögur starfshópsins eru til athugunar í ráðuneytinu. Ljóst er að gríðarlegur kostnaður fylgir því að láta fjarlægja óreiðuskip og flök úr höfnum og af ströndum landsins. Má ætla að hann nemi hundruðum milljóna króna. Ekkert hefur heldur komið fram um það að nauðsynlegt sé að ráðast í þær framkvæmdir á grundvelli laga nr. 33/2004, þar sem ekki virðist stafa af þeim hætta vegna mengunar.
2. Hve mörg skip í höfnum má ætla að um sé að ræða og hversu mörg skipsflök við strendur landsins?
Siglingastofnun skilgreinir skip sem fara ekki aftur á sjó eða hafa ekki verið í rekstri í 5 ár og eru afskráð sem „afmáð skip“. Samkvæmt lögum nr. 33/2004, um varnir gegn mengun hafs og stranda, er hins vegar átt við skip í óreiðu og skipsflök sem mengunarhætta stafar af. Þessar skilgreiningar fara ekki að öllu leyti saman.
Ætla má að fjöldi skipa sem falla undir skilgreiningu Siglingastofnunar, þ.e. „afmáð skip“, séu rúmlega 100 og heildarbrúttóþyngd þeirra sé rúmlega 20 þús. brt. Í þessari tölu er þó að finna skip sem greidd eru hafnargjöld af í dag án þess að þau fari á sjó og óvíst er hvort fari á sjó aftur. Flest þessara skipa liggja í Reykjavíkurhöfn.
Samkvæmt upplýsingum Umhverfisstofnunar liggja við landið 30–40 skipsflök. Í sumum tilvikum kann að vera að meiri hætta gagnvart umhverfinu stafi af því að fjarlægja skip heldur en að láta það liggja kyrrt enda gert ráð fyrir því í lögum nr. 33/2004, sbr. nánar 20. gr., að sé talið ill- eða ógerlegt að fjarlægja strandað eða sokkið skip sé heimilt að leggja fram beiðni til Umhverfisstofnunar um að það skuli vera óhreyft þar sem það er. Í slíkum tilfellum skal fylgja áhættumat þar sem gerð er grein fyrir umhverfislegum ávinningi ásamt kostnaði við að fjarlægja skipið.
3. Mun tímaáætlun í ákvæði til bráðabirgða I í lögum nr. 33/2004 standast en samkvæmt henni skal hreinsun lokið fyrir árslok 2008?
Eins og áður hefur komið fram var það mat starfshóps um framkvæmd laga nr. 33/2004 að ekki sé um beina mengunarhættu að ræða af skipsflökum og skipum í óreiðu ef sérstaklega er litið til mengunar hafs og stranda sem er meginmarkmið laga nr. 33/2004. Því er ekki ljóst að ráðast þurfi í hreinsun vegna þess sérstaklega. Það breytir ekki því að mikilvægt er að kortleggja málið betur út frá öðrum þáttum sem áður eru nefndir. Ekki liggur fyrir tíma- eða fjárhagsáætlun til að hefja framkvæmd hreinsunar en ráðuneytið telur rétt að ráðast fyrst í það verkefni sem starfshópurinn leggur til sem er að fjarlægja skipsflök á afmörkuðu svæðum og að því verkefni loknu verði gert ítarlegra kostnaðarmat fyrir hvert flak og í ljósi þess tekin ákvörðun um frekari aðgerðir. Það mál er í vinnslu en engir fjármunir hafa verið tryggðir til verkefnisins enn sem komið er.
Jafnframt leggur ráðuneytið áherslu á að hafnaryfirvöldum verði tryggðar heimildir til að taka á óreiðuskipum þannig að bæði verði hægt að takast á við vandamálið eins og það snýr að hafnaryfirvöldum í dag og eins til að koma í veg fyrir að slík vandamál skapist eða vaxi.
133. löggjafarþing 2006–2007.
Þskj. 1220 — 590. mál.
Svar
umhverfisráðherra við fyrirspurn Guðmundar Hallvarðssonar um áætlun um hreinsun stranda og hafnarsvæða af skipsflökum í óreiðu.
1. Hvað líður áætlun um hreinsun stranda og hafnarsvæða af skipsflökum og skipum í óreiðu sem gera skal samkvæmt ákvæði til bráðabirgða I í lögum um varnir gegn mengun hafs og stranda, nr. 33/2004?
Í ákvæði til bráðabirgða I í lögum nr. 33/2004, um varnir gegn mengun hafs og stranda, segir að umhverfisráðherra í samvinnu við Umhverfisstofnun, samgönguráðherra, Hafnasamband sveitarfélaga og heilbrigðisnefndir sveitarfélaga skuli vinna áætlun um hreinsun stranda og hafnarsvæða af skipsflökum og skipum í óreiðu og kostnað sem af því leiðir. Skal áætlunin liggja fyrir eigi síðar en 1. júlí 2005 og koma til framkvæmda eigi síðar en 1. janúar 2006 og skal hreinsun lokið fyrir árslok 2008.
Umhverfisráðuneytið fól lögbundnum starfshópi um framkvæmd laga nr. 33/2004, um varnir gegn mengun hafs og stranda, að fjalla sérstaklega um áætlun um hreinsun stranda og hafnarsvæða af skipsflökum og skipum í óreiðu og kostnað sem af því leiðir í samræmi við áðurnefnt ákvæði til bráðabirgða.
Starfshópurinn skilaði tillögum í mars 2006 og bendir á að markmið laganna sé að vernda haf og strendur gegn mengun og athöfnum sem stofnað geta heilbrigði manna í hættu, skaðað lifandi auðlindir hafs og raskað lífríki þess, spillt umhverfinu eða hindrað lögmæta nýtingu hafs og stranda. Starfshópurinn lagði þetta markmið til grundvallar í vinnu sinni, þ.e. hvort hafi og ströndum stafaði hætta af hugsanlegri mengun eða hvort flökin gætu stofnað öryggi manna í hættu. Skoðaði starfshópurinn málið nánar út frá þessu í samráði við Umhverfisstofnun sem tók að sér í samvinnu við Siglingastofnun og hafnaryfirvöld að kanna umfang verkefnisins. Starfshópurinn lagði eftirfarandi skiptingu og vinnuskilgreiningu til grundvallar í mati sínu:
Vandræðaskip: Skip sem hafnargjöld eru greidd fyrir en hafa legið óhreyfð við bryggju í nokkur ár hvort sem þau eru skráð eða óskráð.
Óreiðuskip: Skip í reiðileysi án verkefna eða haffæris og hafnargjöld hafa ekki verið greidd af.
Flök: Skipsflök á hafsbotni, strönduð eða uppi á fastalandi. Geta verið hvort sem er innan hafna eða utan.
Það er mat starfshópsins að óreiðuskip í höfnum séu verkefni viðkomandi hafna enda er það einkum hagsmunamál þeirra að leysa það vandamál. Í 2. mgr. 21. gr. hafnalaga er kveðið á um að skipagjöld skuli tryggð með lögveði í viðkomandi skipi eða af vátryggingarfé. Gengur það veð í tvö ár fyrir samningsveðskuldum. Höfn er jafnframt heimilt að krefjast frekari trygginga fyrir greiðslu hafnargjalda og fyrir förgunarkostnaði skips séu taldar verulegar líkur á að það lendi í reiðileysi innan hafnar. Höfn er enn fremur heimilt að láta fjarlægja skip á kostnað eiganda þegar rými hafnarinnar er takmarkað. Ef skip, bátar, flutningatæki á landi eða annar búnaður er í hirðuleysi á hafnarsvæðum og veldur óþrifnaði og hættu getur hafnarstjóri og fyrirskipað úrbætur innan ákveðins frests. Sé slíkum fyrirmælum ekki sinnt er heimilt að láta fjarlægja viðkomandi hlut á kostnað eiganda.
Það er mat starfshópsins að hafnalög veiti höfnum heimild til aðgerða og leggi þeim til verkfæri til að taka á vandræðaskipum og óreiðuskipum. Hins vegar skorti oft fjármuni til að taka á verkefnum og er ekki tekið á þeim þætti í hafnalögum. Ákvæði hafnalaga virðist hins vegar vera nægjanlega skýrt til að grípa til aðgerða sé áhugi og fjárhagsleg geta til þess.
Starfshópurinn leggur til að vakin verði athygli samgönguyfirvalda á þessu máli og þau kanni hvort nauðsynlegt sé að styrkja lagastoð hafnaryfirvalda í þessu efni.
Fyrir Alþingi liggur frumvarp til laga um breytingu á hafnalögum, nr. 61/2003. Samgöngunefnd gerir m.a. tillögu um breytingu á frumvarpinu þess efnis að heimilt verði að krefjast nauðungarsölu á skipum vegna vanefnda á hafnargjöldum án undangengins dóms, sáttar eða fjárnáms og án þess að þörf sé á undangenginni áskorun til eiganda. Gangi þetta eftir mun það auðvelda hafnaryfirvöldum að taka á vandamálinu, ekki síst þar sem oft er erfitt að finna eiganda.
Í greinargerð sem Umhverfisstofnun vann fyrir starfshópinn er bent á að gerð raunhæfrar kostnaðaráætlunar um hreinsun stranda af skipsflökum sé eitt og sér mikið og kostnaðarsamt verk en kostnaðurinn fer mikið eftir aðgengi að flaki og tækjabúnaði við niðurrif. Starfshópurinn bendir og á að við mat á því hvort fjarlægja skuli skipsflök á ströndum þurfi að líta til margra þátta. Bendir starfshópurinn á að langflest skipsflaka hafa legið þar í áratugi og því stafi ekki lengur bein hætta af mengun frá þeim. Það séu því önnur sjónarmið sem ráði því hvort ráðast eigi í að fjarlægja viðkomandi flak og að taka beri tillit til þess hvort mikið rask mundi hljótast af því að taka flakið þannig að framkvæmdir gerðu illt verra. Einnig hafi sum skipsflök sögulegt gildi sem leiði af sér að rétt geti þótt að láta þau liggja þar sem þau eru.
Starfshópurinn bendir á að flak geti verið til mikilla lýta í landslaginu, á áberandi eða viðkvæmum stað og í einhverjum tilfellum geti flakið beinlínis verið til trafala við siglingar og dregið úr öryggi siglinga. Við mat á því hvort fjarlægja eigi viðkomandi flak þurfi að horfa til náttúruverndarlaga, öryggis siglinga, þjóðminjalaga, hagsmuna og vilja sveitarstjórna, landeiganda og annarra hugsanlegra rétthafa.
Starfshópurinn telur rétt að á næstunni verði ráðist í átaksverkefni til nokkurra ára um að fjarlægja skipsflök í nágrenni Stykkishólms en þar er óvenjumikið af skipsflökum og aðstæður mismunandi til þess að fjarlægja þau. Valin verði nokkur flök og verkið boðið út. Endanlegur fjöldi flaka verði síðan ákveðinn í ljósi útkomu útboðs með hliðsjón af því fé sem fæst til verksins. Starfshópurinn leggur til að Umhverfisstofnun með hliðsjón annars vegar af lögum um varnir gegn mengun hafs og stranda og hins vegar náttúruverndarlögum og Siglingastofnun, vegna siglingaöryggis, verði falið að kanna hvernig bæta megi hér úr í samráði við Fornleifastofnun, viðkomandi sveitarstjórnir og rétthafa og velja flök í úrtak. Að verkefninu loknu verði gert ítarlegt kostnaðarmat fyrir hvert flak og í ljósi þess tekin ákvörðun um frekari aðgerðir.
Það er mat ráðuneytisins að ekki stafi bein mengunarhætta af þeim skipsflökum sem eru utan hafnarsvæða. Langflest hafa legið þar í áratugi og ekki beri brýna nauðsyn til þess að fjarlægja þau af þeirri ástæðu, þ.e. eins og þau falla undir lög nr. 33/2004, um varnir gegn mengun hafs og stranda. Ráðuneytið metur það svo að skipsflök á ströndum þurfi að kanna sérstaklega, ekki síst þar sem þau geta verið lýti í landslagi eða dregið úr öryggi siglinga.
Tillögur starfshópsins eru til athugunar í ráðuneytinu. Ljóst er að gríðarlegur kostnaður fylgir því að láta fjarlægja óreiðuskip og flök úr höfnum og af ströndum landsins. Má ætla að hann nemi hundruðum milljóna króna. Ekkert hefur heldur komið fram um það að nauðsynlegt sé að ráðast í þær framkvæmdir á grundvelli laga nr. 33/2004, þar sem ekki virðist stafa af þeim hætta vegna mengunar.
2. Hve mörg skip í höfnum má ætla að um sé að ræða og hversu mörg skipsflök við strendur landsins?
Siglingastofnun skilgreinir skip sem fara ekki aftur á sjó eða hafa ekki verið í rekstri í 5 ár og eru afskráð sem „afmáð skip“. Samkvæmt lögum nr. 33/2004, um varnir gegn mengun hafs og stranda, er hins vegar átt við skip í óreiðu og skipsflök sem mengunarhætta stafar af. Þessar skilgreiningar fara ekki að öllu leyti saman.
Ætla má að fjöldi skipa sem falla undir skilgreiningu Siglingastofnunar, þ.e. „afmáð skip“, séu rúmlega 100 og heildarbrúttóþyngd þeirra sé rúmlega 20 þús. brt. Í þessari tölu er þó að finna skip sem greidd eru hafnargjöld af í dag án þess að þau fari á sjó og óvíst er hvort fari á sjó aftur. Flest þessara skipa liggja í Reykjavíkurhöfn.
Samkvæmt upplýsingum Umhverfisstofnunar liggja við landið 30–40 skipsflök. Í sumum tilvikum kann að vera að meiri hætta gagnvart umhverfinu stafi af því að fjarlægja skip heldur en að láta það liggja kyrrt enda gert ráð fyrir því í lögum nr. 33/2004, sbr. nánar 20. gr., að sé talið ill- eða ógerlegt að fjarlægja strandað eða sokkið skip sé heimilt að leggja fram beiðni til Umhverfisstofnunar um að það skuli vera óhreyft þar sem það er. Í slíkum tilfellum skal fylgja áhættumat þar sem gerð er grein fyrir umhverfislegum ávinningi ásamt kostnaði við að fjarlægja skipið.
3. Mun tímaáætlun í ákvæði til bráðabirgða I í lögum nr. 33/2004 standast en samkvæmt henni skal hreinsun lokið fyrir árslok 2008?
Eins og áður hefur komið fram var það mat starfshóps um framkvæmd laga nr. 33/2004 að ekki sé um beina mengunarhættu að ræða af skipsflökum og skipum í óreiðu ef sérstaklega er litið til mengunar hafs og stranda sem er meginmarkmið laga nr. 33/2004. Því er ekki ljóst að ráðast þurfi í hreinsun vegna þess sérstaklega. Það breytir ekki því að mikilvægt er að kortleggja málið betur út frá öðrum þáttum sem áður eru nefndir. Ekki liggur fyrir tíma- eða fjárhagsáætlun til að hefja framkvæmd hreinsunar en ráðuneytið telur rétt að ráðast fyrst í það verkefni sem starfshópurinn leggur til sem er að fjarlægja skipsflök á afmörkuðu svæðum og að því verkefni loknu verði gert ítarlegra kostnaðarmat fyrir hvert flak og í ljósi þess tekin ákvörðun um frekari aðgerðir. Það mál er í vinnslu en engir fjármunir hafa verið tryggðir til verkefnisins enn sem komið er.
Jafnframt leggur ráðuneytið áherslu á að hafnaryfirvöldum verði tryggðar heimildir til að taka á óreiðuskipum þannig að bæði verði hægt að takast á við vandamálið eins og það snýr að hafnaryfirvöldum í dag og eins til að koma í veg fyrir að slík vandamál skapist eða vaxi.
