Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 296. máls.
138. löggjafarþing 2009–2010.
Þskj. 693 — 296. mál.
dómsmála- og mannréttindaráðherra við fyrirspurn Sigurðar Inga Jóhannssonar um Schengen-samstarfið.
1. Hvaða ávinningur er að mati ráðherra af Schengen-samstarfinu?
Samningurinn um Evrópska efnahagssvæðið og Schengen-samstarfið.
Í upphafi er rétt að minna á að Ísland er aðili að samningnum um Evrópska efnahagssvæðið og því gilda hér reglur hans um frjálsa för fólks innan svæðisins. Þessar reglur, sem byggjast á EES-samningnum og eru hluti fjórfrelsisins, tryggja ríkisborgurum aðildarríkjanna, þ.m.t. íslenskum ríkisborgurum og aðstandendum þeirra, víðtækan rétt til að fara óhindrað milli EES-ríkjanna hvort heldur er til heimsóknar eða lengri dvalar. Aðildarríkin hafa aðeins þröngar heimildir til að vísa EES-borgurum frá landi en þær heimildir eru tengdar sakaferli viðkomandi og framferði.
Schengen-samstarfið og afnám persónueftirlits á innri landamærum Schengen-svæðisins er í raun þróun frjálsrar farar. Áhersla skal lögð á það að frelsi ríkisborgara EES-ríkjanna og aðstandenda þeirra til vinnu og dvalar hér á landi er réttur grundvallaður á EES-samningnum en ekki Schengen-samstarfinu.
Afnám persónueftirlits á innri landamærum Schengen-svæðisins.
Nauðsynlegt er að gera hér skýra grein fyrir inntaki Schengen-samningsins hvað varðar afnám persónueftirlits. Persónueftirlitið er afnumið við för yfir innri landamæri (för innan Schengen-svæðisins), en ekki ytri landamæri (för út af Schengen-svæðinu eða inn á það).
Lögreglan ber ábyrgð á og annast framkvæmd landamæraeftirlits skv. 2. mgr. 1. gr. reglugerðar um för yfir landamæri nr. 1212/2007. Eftirlit á landamærastöð gengur út á að skoða hvort einstaklingur, samgöngutæki og hlutir í hans vörslu uppfylli skilyrði fyrir för yfir ytri landamæri og eftir atvikum dvöl á Schengen-svæðinu.
Ytri landamæri eru landamæri Schengen-ríkjanna á landi, sjó, vötnum og höfnum, þ.m.t. flughöfnum, sem ekki eru innri landamæri. Fólk sem er á leið yfir ytri landamærin þarf að uppfylla ákveðin skilyrði, allt eftir þjóðerni og tilgangi farar. Útlendingar, aðrir en EES/EFTA-ríkisborgarar, skulu við komu og brottför frá landinu lúta ítarlegu eftirliti.
Framkvæmd lögregluvalds á innri landamærum.
Fara má yfir innri landamærin hvar sem er án þess að persónueftirliti sé framfylgt. Afnám persónueftirlits á innri landamærum hefur þó hvorki áhrif á framkvæmd lögregluvalds þar til bærra yfirvalda, samkvæmt löggjöf hvers samningsaðila á gjörvöllu yfirráðasvæði hans, né þær skyldur sem kveðið er á um í löggjöf hans. Þetta felur m.a. í sér kröfu til útlendings um að eiga, hafa meðferðis og framvísa leyfum og skilríkum.
Þannig lýtur framkvæmd lögregluvalds á innri landamærum að lögreglueftirliti sem hefur það að markmiði að stemma stigu við ólögmætum komum eða brottförum einstaklinga til eða frá landinu um innri landamærin.
Einn af grunnþáttum við framkvæmd lögregluvalds á innri landamærum er öflun gagna úr upplýsingakerfum, greining þeirra og úrvinnsla. Sjá nánar umfjöllun um upplýsingakerfin hér á eftir. Lögð er til grundvallar nefndri vinnu krafa ríkislögreglustjóra skv. 2. mgr. 3. gr. reglugerðar um greiningardeild ríkislögreglustjóra nr. 404/2007 varðandi komu fólks og brottför frá landinu.
Upplýsingar sem fengnar eru með nefndri vinnu eru lagðar til grundvallar skilvirku eftirliti og hugsanlegum afskiptum af fólki. Við framkvæmd eftirlits með útlendingum, skoðar lögregla skilríki hjá útlendingi, persónuskilríki, ferðaskilríki eða farseðla, með það að markmiði að kanna hvort þau séu í lagi, hvort aðili sé sá sem skilríkin segja til um og hvort hann sé hér í lögmætum tilgangi. Lögregla metur svo í framhaldinu hvort kanna eigi mál viðkomandi nánar eða hætta afskiptum.
Schengen-upplýsingakerfið (SIS).
Schengen-upplýsingakerfið (SIS) er talið eitt mikilvægasta tæki til lögreglusamvinnu innan Evrópu. Íslensk stjórnvöld öðlast aðgang að því á grundvelli Schengen-samningsins. Kerfið er sameiginlegur upplýsingabanki aðildarríkja Schengen um útlendinga sem meina skal aðgang að Schengen-svæðinu, einstaklinga sem óskað er að verði handteknir, farartæki, skotvopn, skilríki, verðbréf o.fl. sem óskast haldlögð í tengslum við sakamálarannsóknir o.fl. Kerfið virkar þannig að slegið er inn leitarorð, t.d. nafn, og skilar kerfið upplýsingum um hvort viðkomandi er skráður eða ekki. Frekari upplýsingar um skráninguna fást svo beint frá lögregluyfirvöldum í ríkinu þar sem atriði var skráð. Hvert aðildarríkja Schengen hefur sett upp svokallaða SIRENE-skrifstofu (Supplementary Information Request on National Entry). Starfsmenn hennar fara yfir og leggja mat á allar þær upplýsingar sem skráðar eru í gagnabankann. Skrifstofa þessi er einnig eins konar miðpunktur lögregluembætta í viðkomandi landi sem og gagnvart öðrum Schengen-löndum þegar dreifa skal upplýsingum í gegnum gagnabankann. Ef t.d. franska lögreglan lýsir eftir peningafalsara í SIS og sá finnst á Íslandi munu SIRENE-skrifstofur þessara tveggja landa sjá um dreifingu allra nauðsynlegra upplýsinga á milli landanna og varða til að mynda handtökuna og væntanlegt framsal hins handtekna til Frakklands.
Auk alþjóðadeildar ríkislögreglustjóra hafa öll lögregluyfirvöld landsins (þar á meðal landamæralögreglan á Keflavíkurflugvelli) aðgang að SIS til að fletta upp nöfnum á útlendingum sem þeir hafa afskipti af, bæði vegna venjubundins eftirlits sem og af einhverju öðru sérstöku tilefni til að kanna hvort í kerfinu sé að finna upplýsingar um viðkomandi einstakling. Eftirlit sem þetta hjá lögreglu er einn af lykilþáttum þess að Schengen-samstarfið virki sem skyldi og því mjög mikilvægt að því sé sinnt af kostgæfni.
Visa-upplýsingakerfið (VIS).
Aðildarríki Schengen-samstarfsins hafa samvinnu um vegabréfsáritanir inn á Schengen- svæðið en aðildarríki Schengen fara öll eftir sameiginlegum lista um lönd þar sem ríkisborgarar þurfa vegabréfsáritun til að komast inn á Schengen-svæðið. Þá hafa ríkin sett sér sameiginleg skilyrði um útgáfu vegabréfsáritana. Um þessar mundir er í þróun nýtt kerfi á þessum vettvangi, hið svokallaða Visa-upplýsingakerfi (VIS) en það er miðlægt upplýsingakerfi um vegabréfsáritanir fyrir aðildarríki Schengen-samstarfsins. Í kerfinu verða geymdar upplýsingar um umsóknir um vegabréfsáritanir. Gangsetning kerfisins er áætluð árið 2010. Með gangsetningu kerfisins mun hin samræmda stefna Schengen-ríkjanna í áritanamálum verða mun öruggari og þar með eykst öryggi á Schengen-svæðinu.
Þá hafa Schengen-ríkin með sér náið samstarf við greiningu falsaðra ferðaskilríkja og annarra skjala og starfrækja m.a. sérstakan gagnabanka í því skyni (FADO) sem íslensk stjórnvöld hafa fullan aðgang að vegna þátttöku í Schengen.
Önnur alþjóðleg samvinna byggð á Schengen.
Auk samvinnu lögreglu í gegnum Schengen-upplýsingakerfið og samvinnu um vegabréfsáritanir gerir Schengen-samningurinn ráð fyrir ýmiss konar annarri samvinnu sem getur haft þýðingu í einstökum málum, en ekki er hér talin upp öll sú lögreglusamvinna sem grundvallast á samningnum. Þá er ekki heldur fjallað sérstaklega um aðild Íslands að stofnunum Evrópusambandsins sem tengjast Schengen, nánar tiltekið Evrópsku lögreglunni (Europol), Evrópsku réttaraðstoðinni sem felur í sér samvinnu saksóknara (Eurojust), Evrópska lögregluskólanum (Cepol) og Landamærastofnun Evrópu (Frontex). Aðild Íslands að öllu þessu samstarfi byggist á Schengen-samstarfinu.
Ávinningur af Schengen-samstarfinu.
Að öllu þessu virtu er ávinningurinn af Schengen-samstarfinu fyrst og fremst fólginn í samstarfi lögreglu- og dómsmálayfirvalda aðildarríkjanna, en yfirlýst markmið hinnar evrópsku lögreglusamvinnu er baráttan gegn alþjóðlegri, skipulagðri glæpastarfsemi. Afnám reglubundins landamæraeftirlits á innri landamærum, með tilheyrandi kostnaði, hefur líka verið nefnt sem ávinningur, en hefur þó einnig í för með sér sérstök úrlausnarefni svo sem nánar er komið inn á í svari við 2. lið fyrirspurnarinnar hér á eftir.
2. Hverja telur ráðherra kosti samstarfsins og hverja gallana?
Um kosti samstarfsins má vísa til svars við 1. lið fyrirspurnarinnar hér að framan. Gallarnir við Schengen-samstarfið eru þeir sem aukinni lögreglu- og dómsmálasamvinnu er ætlað að vega upp á móti. Er þar átt við afnám landamæraeftirlits á innri landamærum Shengen- svæðisins, sem getur gert afbrotamönnum hægara um vik við háttsemi sína og við undankomu til annarra ríkja. Úrræði á borð við endurkomubann og farbann geta orðið næsta haldlítil þegar í hlut eiga brotamenn sem staddir eru innan svæðisins, þ.m.t. evrópskir borgarar, sem staðráðnir eru í að koma aftur til landsins. Rétt er að taka fram að þó að dæmi séu um að lögregla hafi haft afskipti af evrópskum brotamönnum sem hér hafa verið í trássi við endurkomubönn hefur hingað til ekki verið um umfangsmikinn vanda að ræða vegna þessa.
Álitaefnið um að hætta þátttöku í Schengen og taka upp landamæraeftirlit.
Þegar rætt er um þessa galla í því samhengi að hægt verði að losna við þá með því að hætta þátttöku í Schengen og taka upp landamæraeftirlit þarf að vega saman ólíka hópa einstaklinga og mismunandi möguleika til að hafa eftirlit með þeim. Landamæraeftirlit mundi vissulega auka möguleika íslenskra yfirvalda til að framfylgja endurkomubönnum gagnvart þeim fámenna hópi EES-borgara sem hefur verið vísað brott með tilheyrandi endurkomubanni og upplýsingar eru skráðar um í landskerfi lögreglu hér á landi. Þetta landamæraeftirlit mundi hins vegar engu breyta um að íslensk yfirvöld stæðu berskjölduð gagnvart margfalt stærri hópi erlendra glæpamanna sem hér gæti hlaupið í skjól frá handtökuskipunum sem skráðar hafa verið í SIS-kerfið.
Með virku eftirliti lögreglu með útlendingum hér innan lands, m.a. með aðstoð Schengen- upplýsingakerfisins sem hver einasti lögreglumaður landsins hefur nú aðgang að, má draga úr neikvæðum áhrifum ekki síður en með eftirliti á landamærum. Sá möguleiki er nú aðeins fyrir hendi með þátttöku í Schengen, en engin ríki utan ESB geta fengið aðgang að upplýsingakerfunum nema þau sem taka fullan þátt í Schengen-samstarfinu.
Er mögulegt að taka upp tímabundið landamæraeftirlit í ríkara mæli en nú er?
Í reglum Schengen-samstarfsins er að finna heimild fyrir aðildarríki til tímabundinnar upptöku landamæraeftirlits á innri landamærum vegna alvarlegrar ógnar við allsherjarreglu eða þjóðaröryggi í allt að 30 daga eða eins lengi og fyrirsjáanleg ógn stendur yfir ef um lengri tíma en 30 daga er að ræða. Umrædd heimild hefur verið innleidd í íslenska löggjöf með ákvæði 29. gr. reglugerðar nr. 1212/2007 um för yfir landamæri og hefur heimildinni um tímabundna upptöku landamæraeftirlits tvívegis verið beitt.
Settur var á fót sérstakur vinnuhópur á vegum dómsmála- og mannréttindaráðuneytisins til að kanna möguleika innan gildandi laga og alþjóðlegs samstarfs til að efla eftirlit með útlendingum og tryggja að nýttar væru þær heimildir sem til staðar eru til þess að uppræta skipulagða glæpastarfsemi hér á landi. Meðal annars var vinnuhópnum falið að skoða hvort unnt væri að taka upp tímabundið vegabréfaeftirlit eða ókerfisbundið eftirlit bæði á landamærum og innan þeirra og hópnum falið að koma með tillögur um úrbætur. Skilaði vinnuhópurinn skýrslu sinni í janúar sl. og setti hann fram 16 tillögur til úrbóta. Er þegar hafið starf til að fylgja þeim eftir.
Vinnuhópurinn leggur meðal annars til að lögregla nýti betur þá kosti sem felast í Schengen-samstarfinu. Aðgangur að gagnabönkum, fagstofnunum og aðild að alþjóðlegum samningum stuðli að sterkari stöðu lögreglu á Íslandi í baráttunni við skipulagða alþjóðlega brotastarfsemi. Vinnuhópurinn leggur þó ekki til breytingar á framkvæmd landamæraeftirlits, þ.e. að beitt verði tímabundnu eftirliti í ríkara mæli en nú er, en leggur hins vegar til að tekið verið upp nánara samstarf lögreglu og tollgæslu við svæðisbundið eftirlit í Flugstöð Leifs Eiríkssonar sem byggt verður á grundvelli áhættugreiningarlíkans. Þá verði framkvæmd brottvísana skilvirkari. (Sjá nánar skýrslu vinnuhópsins á: www.domsmalaraduneyti.is/ frettatilkynningar/nr/6923.)
Getur Ísland farið sömu leið og Bretar og Írar?
Bretland og Írland eru aðildarríki Evrópusambandsins og taka þar af leiðandi þátt í lögreglusamvinnu ESB og eiga aðild að löggæslustofnunum ESB á þeim grundvelli. Staða Íslands er í þessu efni önnur en staða Breta og Íra, þar sem aðild Íslands að lögreglusamvinnunni og stofnunum ESB byggist á Schengen-samstarfinu.
3. Hver er kostnaður Íslands af samstarfinu, annars vegar á ári og hins vegar í heild frá upphafi til dagsins í dag?
Sérgreindur kostnaður vegna Schengen-þátttöku Íslands hefur undanfarin ár verið sem hér greinir:
Um er að ræða greiðslur Íslands til stofnana ESB auk kostnaðar sem sérstaklega er stofnað til hér á landi vegna samstarfsins, ferðakostnað o.fl. Áréttað skal að hér er um brúttókostnað að ræða, en óvíst er að kostnaður yrði minni af því að taka upp landamæraeftirlit með öllum farþegum á leið til Íslands frá Evrópu.
4. Er allur kostnaður kominn fram eða á einhver kostnaður eftir að falla til við að koma á fullnægjandi eftirliti samkvæmt Schengen-samningnum og ef svo er, hver er hann og í hverju fólginn?
Schengen-samstarfið er viðvarandi og felur í sér umfangsmiklar ráðstafanir og rekstur. Af því leiðir árlegan rekstrarkostnað sem fer vaxandi en á móti kemur að á hverju ári sparast töluvert í landamæragæslu á innri landamærunum og vegna sameiginlegrar áritanaútgáfu. Í byrjun næsta árs kemur í fyrsta sinn til greiðslu á framlagi Íslands í landamærasjóð, en gera verður ráð fyrir að framlög til Íslands úr sjóðnum verði verulega lægri en nemur greiðslum Íslands í sjóðinn. Gera má ráð fyrir að framtíðarrekstrarkostnaður vegna Schengen verði um 150 millj. kr. á ári, að meðaltali, en ef ákveðið verður að stækka landamærasjóð ESB gæti sú upphæð hækkað. Erfiðara er að meta þann sparnað sem næst fram með afnámi persónueftirlits á innri landamærunum og sameiginlegum vegabréfsáritunum, en líklega er þó um að ræða fjárhæð af svipaðri stærðargráðu.
Uppbygging flugstöðvar Leifs Eiríkssonar hefur síðustu ár miðast við reglur Schengen- samstarfsins um aðskilnað farþega sem ferðast innan Schengen-svæðisins og þeirra sem ferðast utan þess. Tekið skal fram að áður en ákvörðun var tekin af hálfu ríkisstjórnar Íslands um þátttöku í Schengen-samstarfinu lá fyrir að uppbygging og úrbætur á aðstöðu í flugstöðinni voru nauðsynlegar. Kostnaður til uppbyggingar var því óhjákvæmilegur. Sá stofnkostnaður sem þá þurfti að stofna til sérstaklega vegna þátttöku Íslands í Schengen-samstarfinu er hins vegar allur löngu kominn fram
Rétt er að taka fram að til þess að hægt verði að taka upp landamæraeftirlit í flugstöðinni með öllu millilandaflugi þyrfti að ráðast í viðamiklar breytingar innviðum flugstöðvarinnar en á þessu stigi er ekki hægt að segja til um þann heildar kostnað sem af því hlytist.
Ef tekið yrði upp eftirlit eins og það var fyrir 25. mars 2001 (gildistöku Schengen) má ætla að tæplega milljón farþegar sættu landamæraeftirliti miðað við umferð þessa árs. Samkvæmt þessu má gera ráð fyrir að kostnaðarauki ríkisins vegna vegabréfaeftirlits yrði umtalsverður, líklega um það bil 100 millj. kr. á ári.
5. Hvaða aðrar leiðir væru færar til að halda sem flestum kostum Schengen-samstarfsins en losna um leið við helstu galla þess?
Aðrir möguleikar hafa ekki verið kannaðir, hvorki með formlegum né óformlegum hætti. Í þessu samhengi er áréttað að stöðu Íslands verður ekki líkt við t.d. stöðu eyríkjanna Bretlands, Írlands og Kýpur. Þau eru ekki aðilar að Schengen en aftur á móti aðildarríki ESB og þannig þátttakendur í samvinnu ESB bæði á sviði dóms- og innanríkismála og á innri markaðinum.
Svo sem nefnt var í svari við 1. lið fyrirspurnarinnar þróaðist Schengen-samstarfið út frá reglunum um frjálsa för sem miðuðu frá upphafi að því að opna innri landamæri aðildarríkjanna. Schengen-reglurnar útfæra þá opnun innri landamæra og styrkingu ytri landamæra, en mikilvægastar má þó telja hliðarráðstafanirnar, samvinnu lögreglu og Schengen-upplýsingakerfið, sem er það öryggisnet sem gerir opnun innri landamæranna mögulega í raun. Til þess að njóta kosta frjálsrar farar sem felst í EES-samningnum er því mikilvægt að hafa jafnframt aðgang að öryggisnetinu sem felst í Schengen-samstarfinu.
138. löggjafarþing 2009–2010.
Þskj. 693 — 296. mál.
Svar
dómsmála- og mannréttindaráðherra við fyrirspurn Sigurðar Inga Jóhannssonar um Schengen-samstarfið.
1. Hvaða ávinningur er að mati ráðherra af Schengen-samstarfinu?
Samningurinn um Evrópska efnahagssvæðið og Schengen-samstarfið.
Í upphafi er rétt að minna á að Ísland er aðili að samningnum um Evrópska efnahagssvæðið og því gilda hér reglur hans um frjálsa för fólks innan svæðisins. Þessar reglur, sem byggjast á EES-samningnum og eru hluti fjórfrelsisins, tryggja ríkisborgurum aðildarríkjanna, þ.m.t. íslenskum ríkisborgurum og aðstandendum þeirra, víðtækan rétt til að fara óhindrað milli EES-ríkjanna hvort heldur er til heimsóknar eða lengri dvalar. Aðildarríkin hafa aðeins þröngar heimildir til að vísa EES-borgurum frá landi en þær heimildir eru tengdar sakaferli viðkomandi og framferði.
Schengen-samstarfið og afnám persónueftirlits á innri landamærum Schengen-svæðisins er í raun þróun frjálsrar farar. Áhersla skal lögð á það að frelsi ríkisborgara EES-ríkjanna og aðstandenda þeirra til vinnu og dvalar hér á landi er réttur grundvallaður á EES-samningnum en ekki Schengen-samstarfinu.
Afnám persónueftirlits á innri landamærum Schengen-svæðisins.
Nauðsynlegt er að gera hér skýra grein fyrir inntaki Schengen-samningsins hvað varðar afnám persónueftirlits. Persónueftirlitið er afnumið við för yfir innri landamæri (för innan Schengen-svæðisins), en ekki ytri landamæri (för út af Schengen-svæðinu eða inn á það).
Lögreglan ber ábyrgð á og annast framkvæmd landamæraeftirlits skv. 2. mgr. 1. gr. reglugerðar um för yfir landamæri nr. 1212/2007. Eftirlit á landamærastöð gengur út á að skoða hvort einstaklingur, samgöngutæki og hlutir í hans vörslu uppfylli skilyrði fyrir för yfir ytri landamæri og eftir atvikum dvöl á Schengen-svæðinu.
Ytri landamæri eru landamæri Schengen-ríkjanna á landi, sjó, vötnum og höfnum, þ.m.t. flughöfnum, sem ekki eru innri landamæri. Fólk sem er á leið yfir ytri landamærin þarf að uppfylla ákveðin skilyrði, allt eftir þjóðerni og tilgangi farar. Útlendingar, aðrir en EES/EFTA-ríkisborgarar, skulu við komu og brottför frá landinu lúta ítarlegu eftirliti.
Framkvæmd lögregluvalds á innri landamærum.
Fara má yfir innri landamærin hvar sem er án þess að persónueftirliti sé framfylgt. Afnám persónueftirlits á innri landamærum hefur þó hvorki áhrif á framkvæmd lögregluvalds þar til bærra yfirvalda, samkvæmt löggjöf hvers samningsaðila á gjörvöllu yfirráðasvæði hans, né þær skyldur sem kveðið er á um í löggjöf hans. Þetta felur m.a. í sér kröfu til útlendings um að eiga, hafa meðferðis og framvísa leyfum og skilríkum.
Þannig lýtur framkvæmd lögregluvalds á innri landamærum að lögreglueftirliti sem hefur það að markmiði að stemma stigu við ólögmætum komum eða brottförum einstaklinga til eða frá landinu um innri landamærin.
Einn af grunnþáttum við framkvæmd lögregluvalds á innri landamærum er öflun gagna úr upplýsingakerfum, greining þeirra og úrvinnsla. Sjá nánar umfjöllun um upplýsingakerfin hér á eftir. Lögð er til grundvallar nefndri vinnu krafa ríkislögreglustjóra skv. 2. mgr. 3. gr. reglugerðar um greiningardeild ríkislögreglustjóra nr. 404/2007 varðandi komu fólks og brottför frá landinu.
Upplýsingar sem fengnar eru með nefndri vinnu eru lagðar til grundvallar skilvirku eftirliti og hugsanlegum afskiptum af fólki. Við framkvæmd eftirlits með útlendingum, skoðar lögregla skilríki hjá útlendingi, persónuskilríki, ferðaskilríki eða farseðla, með það að markmiði að kanna hvort þau séu í lagi, hvort aðili sé sá sem skilríkin segja til um og hvort hann sé hér í lögmætum tilgangi. Lögregla metur svo í framhaldinu hvort kanna eigi mál viðkomandi nánar eða hætta afskiptum.
Schengen-upplýsingakerfið (SIS).
Schengen-upplýsingakerfið (SIS) er talið eitt mikilvægasta tæki til lögreglusamvinnu innan Evrópu. Íslensk stjórnvöld öðlast aðgang að því á grundvelli Schengen-samningsins. Kerfið er sameiginlegur upplýsingabanki aðildarríkja Schengen um útlendinga sem meina skal aðgang að Schengen-svæðinu, einstaklinga sem óskað er að verði handteknir, farartæki, skotvopn, skilríki, verðbréf o.fl. sem óskast haldlögð í tengslum við sakamálarannsóknir o.fl. Kerfið virkar þannig að slegið er inn leitarorð, t.d. nafn, og skilar kerfið upplýsingum um hvort viðkomandi er skráður eða ekki. Frekari upplýsingar um skráninguna fást svo beint frá lögregluyfirvöldum í ríkinu þar sem atriði var skráð. Hvert aðildarríkja Schengen hefur sett upp svokallaða SIRENE-skrifstofu (Supplementary Information Request on National Entry). Starfsmenn hennar fara yfir og leggja mat á allar þær upplýsingar sem skráðar eru í gagnabankann. Skrifstofa þessi er einnig eins konar miðpunktur lögregluembætta í viðkomandi landi sem og gagnvart öðrum Schengen-löndum þegar dreifa skal upplýsingum í gegnum gagnabankann. Ef t.d. franska lögreglan lýsir eftir peningafalsara í SIS og sá finnst á Íslandi munu SIRENE-skrifstofur þessara tveggja landa sjá um dreifingu allra nauðsynlegra upplýsinga á milli landanna og varða til að mynda handtökuna og væntanlegt framsal hins handtekna til Frakklands.
Auk alþjóðadeildar ríkislögreglustjóra hafa öll lögregluyfirvöld landsins (þar á meðal landamæralögreglan á Keflavíkurflugvelli) aðgang að SIS til að fletta upp nöfnum á útlendingum sem þeir hafa afskipti af, bæði vegna venjubundins eftirlits sem og af einhverju öðru sérstöku tilefni til að kanna hvort í kerfinu sé að finna upplýsingar um viðkomandi einstakling. Eftirlit sem þetta hjá lögreglu er einn af lykilþáttum þess að Schengen-samstarfið virki sem skyldi og því mjög mikilvægt að því sé sinnt af kostgæfni.
Visa-upplýsingakerfið (VIS).
Aðildarríki Schengen-samstarfsins hafa samvinnu um vegabréfsáritanir inn á Schengen- svæðið en aðildarríki Schengen fara öll eftir sameiginlegum lista um lönd þar sem ríkisborgarar þurfa vegabréfsáritun til að komast inn á Schengen-svæðið. Þá hafa ríkin sett sér sameiginleg skilyrði um útgáfu vegabréfsáritana. Um þessar mundir er í þróun nýtt kerfi á þessum vettvangi, hið svokallaða Visa-upplýsingakerfi (VIS) en það er miðlægt upplýsingakerfi um vegabréfsáritanir fyrir aðildarríki Schengen-samstarfsins. Í kerfinu verða geymdar upplýsingar um umsóknir um vegabréfsáritanir. Gangsetning kerfisins er áætluð árið 2010. Með gangsetningu kerfisins mun hin samræmda stefna Schengen-ríkjanna í áritanamálum verða mun öruggari og þar með eykst öryggi á Schengen-svæðinu.
Þá hafa Schengen-ríkin með sér náið samstarf við greiningu falsaðra ferðaskilríkja og annarra skjala og starfrækja m.a. sérstakan gagnabanka í því skyni (FADO) sem íslensk stjórnvöld hafa fullan aðgang að vegna þátttöku í Schengen.
Önnur alþjóðleg samvinna byggð á Schengen.
Auk samvinnu lögreglu í gegnum Schengen-upplýsingakerfið og samvinnu um vegabréfsáritanir gerir Schengen-samningurinn ráð fyrir ýmiss konar annarri samvinnu sem getur haft þýðingu í einstökum málum, en ekki er hér talin upp öll sú lögreglusamvinna sem grundvallast á samningnum. Þá er ekki heldur fjallað sérstaklega um aðild Íslands að stofnunum Evrópusambandsins sem tengjast Schengen, nánar tiltekið Evrópsku lögreglunni (Europol), Evrópsku réttaraðstoðinni sem felur í sér samvinnu saksóknara (Eurojust), Evrópska lögregluskólanum (Cepol) og Landamærastofnun Evrópu (Frontex). Aðild Íslands að öllu þessu samstarfi byggist á Schengen-samstarfinu.
Ávinningur af Schengen-samstarfinu.
Að öllu þessu virtu er ávinningurinn af Schengen-samstarfinu fyrst og fremst fólginn í samstarfi lögreglu- og dómsmálayfirvalda aðildarríkjanna, en yfirlýst markmið hinnar evrópsku lögreglusamvinnu er baráttan gegn alþjóðlegri, skipulagðri glæpastarfsemi. Afnám reglubundins landamæraeftirlits á innri landamærum, með tilheyrandi kostnaði, hefur líka verið nefnt sem ávinningur, en hefur þó einnig í för með sér sérstök úrlausnarefni svo sem nánar er komið inn á í svari við 2. lið fyrirspurnarinnar hér á eftir.
2. Hverja telur ráðherra kosti samstarfsins og hverja gallana?
Um kosti samstarfsins má vísa til svars við 1. lið fyrirspurnarinnar hér að framan. Gallarnir við Schengen-samstarfið eru þeir sem aukinni lögreglu- og dómsmálasamvinnu er ætlað að vega upp á móti. Er þar átt við afnám landamæraeftirlits á innri landamærum Shengen- svæðisins, sem getur gert afbrotamönnum hægara um vik við háttsemi sína og við undankomu til annarra ríkja. Úrræði á borð við endurkomubann og farbann geta orðið næsta haldlítil þegar í hlut eiga brotamenn sem staddir eru innan svæðisins, þ.m.t. evrópskir borgarar, sem staðráðnir eru í að koma aftur til landsins. Rétt er að taka fram að þó að dæmi séu um að lögregla hafi haft afskipti af evrópskum brotamönnum sem hér hafa verið í trássi við endurkomubönn hefur hingað til ekki verið um umfangsmikinn vanda að ræða vegna þessa.
Álitaefnið um að hætta þátttöku í Schengen og taka upp landamæraeftirlit.
Þegar rætt er um þessa galla í því samhengi að hægt verði að losna við þá með því að hætta þátttöku í Schengen og taka upp landamæraeftirlit þarf að vega saman ólíka hópa einstaklinga og mismunandi möguleika til að hafa eftirlit með þeim. Landamæraeftirlit mundi vissulega auka möguleika íslenskra yfirvalda til að framfylgja endurkomubönnum gagnvart þeim fámenna hópi EES-borgara sem hefur verið vísað brott með tilheyrandi endurkomubanni og upplýsingar eru skráðar um í landskerfi lögreglu hér á landi. Þetta landamæraeftirlit mundi hins vegar engu breyta um að íslensk yfirvöld stæðu berskjölduð gagnvart margfalt stærri hópi erlendra glæpamanna sem hér gæti hlaupið í skjól frá handtökuskipunum sem skráðar hafa verið í SIS-kerfið.
Með virku eftirliti lögreglu með útlendingum hér innan lands, m.a. með aðstoð Schengen- upplýsingakerfisins sem hver einasti lögreglumaður landsins hefur nú aðgang að, má draga úr neikvæðum áhrifum ekki síður en með eftirliti á landamærum. Sá möguleiki er nú aðeins fyrir hendi með þátttöku í Schengen, en engin ríki utan ESB geta fengið aðgang að upplýsingakerfunum nema þau sem taka fullan þátt í Schengen-samstarfinu.
Er mögulegt að taka upp tímabundið landamæraeftirlit í ríkara mæli en nú er?
Í reglum Schengen-samstarfsins er að finna heimild fyrir aðildarríki til tímabundinnar upptöku landamæraeftirlits á innri landamærum vegna alvarlegrar ógnar við allsherjarreglu eða þjóðaröryggi í allt að 30 daga eða eins lengi og fyrirsjáanleg ógn stendur yfir ef um lengri tíma en 30 daga er að ræða. Umrædd heimild hefur verið innleidd í íslenska löggjöf með ákvæði 29. gr. reglugerðar nr. 1212/2007 um för yfir landamæri og hefur heimildinni um tímabundna upptöku landamæraeftirlits tvívegis verið beitt.
Settur var á fót sérstakur vinnuhópur á vegum dómsmála- og mannréttindaráðuneytisins til að kanna möguleika innan gildandi laga og alþjóðlegs samstarfs til að efla eftirlit með útlendingum og tryggja að nýttar væru þær heimildir sem til staðar eru til þess að uppræta skipulagða glæpastarfsemi hér á landi. Meðal annars var vinnuhópnum falið að skoða hvort unnt væri að taka upp tímabundið vegabréfaeftirlit eða ókerfisbundið eftirlit bæði á landamærum og innan þeirra og hópnum falið að koma með tillögur um úrbætur. Skilaði vinnuhópurinn skýrslu sinni í janúar sl. og setti hann fram 16 tillögur til úrbóta. Er þegar hafið starf til að fylgja þeim eftir.
Vinnuhópurinn leggur meðal annars til að lögregla nýti betur þá kosti sem felast í Schengen-samstarfinu. Aðgangur að gagnabönkum, fagstofnunum og aðild að alþjóðlegum samningum stuðli að sterkari stöðu lögreglu á Íslandi í baráttunni við skipulagða alþjóðlega brotastarfsemi. Vinnuhópurinn leggur þó ekki til breytingar á framkvæmd landamæraeftirlits, þ.e. að beitt verði tímabundnu eftirliti í ríkara mæli en nú er, en leggur hins vegar til að tekið verið upp nánara samstarf lögreglu og tollgæslu við svæðisbundið eftirlit í Flugstöð Leifs Eiríkssonar sem byggt verður á grundvelli áhættugreiningarlíkans. Þá verði framkvæmd brottvísana skilvirkari. (Sjá nánar skýrslu vinnuhópsins á: www.domsmalaraduneyti.is/ frettatilkynningar/nr/6923.)
Getur Ísland farið sömu leið og Bretar og Írar?
Bretland og Írland eru aðildarríki Evrópusambandsins og taka þar af leiðandi þátt í lögreglusamvinnu ESB og eiga aðild að löggæslustofnunum ESB á þeim grundvelli. Staða Íslands er í þessu efni önnur en staða Breta og Íra, þar sem aðild Íslands að lögreglusamvinnunni og stofnunum ESB byggist á Schengen-samstarfinu.
3. Hver er kostnaður Íslands af samstarfinu, annars vegar á ári og hins vegar í heild frá upphafi til dagsins í dag?
Sérgreindur kostnaður vegna Schengen-þátttöku Íslands hefur undanfarin ár verið sem hér greinir:
06-397
| Ár | Fjárhæð | Skýring |
| 2009 | 94.596.517 | Til 15. desember 2009 |
| 2008 | 137.457.731 | |
| 2007 | 71.452.251 | |
| 2006 | 98.255.946 | |
| 2005 | 46.866.831 | |
| 2004 | 42.535.092 | |
| 2003 | 72.424.774 | |
| 2002 | 64.554.426 | |
| 2001 | 111.858.921 | |
| 2000 | 105.671.973 | |
| 1999 | 113.169.287 | |
| 1998 | 5.852.476 | |
| 1997 | 7.249.742 | |
| 1996 | 4.835.401 | |
| 976.781.368 |
Um er að ræða greiðslur Íslands til stofnana ESB auk kostnaðar sem sérstaklega er stofnað til hér á landi vegna samstarfsins, ferðakostnað o.fl. Áréttað skal að hér er um brúttókostnað að ræða, en óvíst er að kostnaður yrði minni af því að taka upp landamæraeftirlit með öllum farþegum á leið til Íslands frá Evrópu.
4. Er allur kostnaður kominn fram eða á einhver kostnaður eftir að falla til við að koma á fullnægjandi eftirliti samkvæmt Schengen-samningnum og ef svo er, hver er hann og í hverju fólginn?
Schengen-samstarfið er viðvarandi og felur í sér umfangsmiklar ráðstafanir og rekstur. Af því leiðir árlegan rekstrarkostnað sem fer vaxandi en á móti kemur að á hverju ári sparast töluvert í landamæragæslu á innri landamærunum og vegna sameiginlegrar áritanaútgáfu. Í byrjun næsta árs kemur í fyrsta sinn til greiðslu á framlagi Íslands í landamærasjóð, en gera verður ráð fyrir að framlög til Íslands úr sjóðnum verði verulega lægri en nemur greiðslum Íslands í sjóðinn. Gera má ráð fyrir að framtíðarrekstrarkostnaður vegna Schengen verði um 150 millj. kr. á ári, að meðaltali, en ef ákveðið verður að stækka landamærasjóð ESB gæti sú upphæð hækkað. Erfiðara er að meta þann sparnað sem næst fram með afnámi persónueftirlits á innri landamærunum og sameiginlegum vegabréfsáritunum, en líklega er þó um að ræða fjárhæð af svipaðri stærðargráðu.
Uppbygging flugstöðvar Leifs Eiríkssonar hefur síðustu ár miðast við reglur Schengen- samstarfsins um aðskilnað farþega sem ferðast innan Schengen-svæðisins og þeirra sem ferðast utan þess. Tekið skal fram að áður en ákvörðun var tekin af hálfu ríkisstjórnar Íslands um þátttöku í Schengen-samstarfinu lá fyrir að uppbygging og úrbætur á aðstöðu í flugstöðinni voru nauðsynlegar. Kostnaður til uppbyggingar var því óhjákvæmilegur. Sá stofnkostnaður sem þá þurfti að stofna til sérstaklega vegna þátttöku Íslands í Schengen-samstarfinu er hins vegar allur löngu kominn fram
Rétt er að taka fram að til þess að hægt verði að taka upp landamæraeftirlit í flugstöðinni með öllu millilandaflugi þyrfti að ráðast í viðamiklar breytingar innviðum flugstöðvarinnar en á þessu stigi er ekki hægt að segja til um þann heildar kostnað sem af því hlytist.
Ef tekið yrði upp eftirlit eins og það var fyrir 25. mars 2001 (gildistöku Schengen) má ætla að tæplega milljón farþegar sættu landamæraeftirliti miðað við umferð þessa árs. Samkvæmt þessu má gera ráð fyrir að kostnaðarauki ríkisins vegna vegabréfaeftirlits yrði umtalsverður, líklega um það bil 100 millj. kr. á ári.
5. Hvaða aðrar leiðir væru færar til að halda sem flestum kostum Schengen-samstarfsins en losna um leið við helstu galla þess?
Aðrir möguleikar hafa ekki verið kannaðir, hvorki með formlegum né óformlegum hætti. Í þessu samhengi er áréttað að stöðu Íslands verður ekki líkt við t.d. stöðu eyríkjanna Bretlands, Írlands og Kýpur. Þau eru ekki aðilar að Schengen en aftur á móti aðildarríki ESB og þannig þátttakendur í samvinnu ESB bæði á sviði dóms- og innanríkismála og á innri markaðinum.
Svo sem nefnt var í svari við 1. lið fyrirspurnarinnar þróaðist Schengen-samstarfið út frá reglunum um frjálsa för sem miðuðu frá upphafi að því að opna innri landamæri aðildarríkjanna. Schengen-reglurnar útfæra þá opnun innri landamæra og styrkingu ytri landamæra, en mikilvægastar má þó telja hliðarráðstafanirnar, samvinnu lögreglu og Schengen-upplýsingakerfið, sem er það öryggisnet sem gerir opnun innri landamæranna mögulega í raun. Til þess að njóta kosta frjálsrar farar sem felst í EES-samningnum er því mikilvægt að hafa jafnframt aðgang að öryggisnetinu sem felst í Schengen-samstarfinu.
