Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 2. máls.
Þskj. 2 — 2. mál.
Verulegur árangur hefur náðst við endurreisn hagkerfisins eftir hrun bankakerfisins í október 2008. Hagkerfið ber þó enn skýr merki áfallsins og fjölmargt er óunnið áður en tekist hefur að endurvinna traust þjóðarinnar og alþjóðasamfélagsins. Efnahagsáætlun ríkisstjórnarinnar endurspeglar mikilvægi ábyrgrar efnahagsstjórnar við þessar aðstæður.
Við breytingar á skipan Stjórnarráðsins 1. október 2009 var hagspárgerð fyrir forsendur fjárlagafrumvarpsins flutt frá fjármálaráðuneytinu til sérstakrar skrifstofu á vegum Hagstofunnar. Afleiðing þessa fyrirkomulags er m.a. sú að ekki liggur fyrir ný þjóðhagsspá að hausti heldur miðast fjárlagafrumvarpið við hagspá sem unnin var í júní. Spáin verður uppfærð í nóvember fyrir 2. umræðu um fjárlagafrumvarpið. Þjóðhagsáætlun þessa árs birtir því ekki nýja hagspá heldur lýsir hún meginatriðum efnahagsáætlunar stjórnvalda. Verið er að meta afleiðingar af flutningi hagspárgerðarinnar úr Stjórnarráðinu. Í því samhengi verður m.a. kannað hvort fara mundi betur á því að flytja verkefnið til efnahags- og viðskiptaráðuneytisins. Til þess að tryggja upplýsta umræðu um efnahagsmál þarf hins vegar einnig að athuga vel hvort ekki sé lag að stofnuð verði ný sjálfstæð stofnun um efnahagsmál sem heyrir undir fjárveitingavald Alþingis.
Efnahagsáætlunin miðar að því að endurvinna nauðsynlegt traust á hagkerfinu og undirbyggja með því sjálfbæran og sterkan hagvöxt til framtíðar. Áætlunin byggist í megindráttum á fjórum þáttum. Í fyrsta lagi er unnið að því að endurbyggja stöndugt fjármálakerfi með vel fjármögnuðum fjármálastofnunum sem geta sinnt þörfum íslenskra heimila og fyrirtækja. Í því samhengi er vert að leggja áherslu á að virkir fjármálamarkaðir eru ein forsenda hagvaxtar í þróuðum hagkerfum. Mikilvæg skref hafa einnig verið tekin, og enn fleiri eru í undirbúningi, við endurmótun umgjarðar fjármálakerfisins. Markmiðið með þeir breytingum er að koma í veg fyrir að þeir atburðir sem áttu sér stað í september og október 2008 endurtaki sig. Í öðru lagi er verið að tryggja fjárhagslega stöðu ríkissjóðs og hins opinbera til framtíðar. Mikil aukning á skuldsetningu ríkissjóðs í kjölfar bankahrunsins dró úr trausti á ríkissjóð. Mikilvæg skref hafa þegar verið tekin í þessa átt með fjárlögum ársins 2010, bættri umgjörð ríkisfjármála og sterkri skuldastýringu. Á næstu mánuðum verða tekin enn fleiri skref með fjárlögum ársins 2011 og bættri umgjörð fjármála sveitarfélaganna. Í þriðja lagi hefur peningastefnan verið nýtt til þess tryggja stöðugleika krónunnar. Ljóst er að verulegur árangur hefur náðst á því sviði á árinu. Erfið verkefni blasa þó við á næstu mánuðum. Taka þarf frekari skref í átt að afnámi gjaldeyrishafta og móta þarf peningastefnu til framtíðar til þess að taka við af núverandi blöndu gengis- og verðbólgumarkmiða. Í fjórða lagi verður að tryggja aðlögun skulda fyrirtækja og heimila. Flöt niðurfelling skulda er ekki skynsamleg leið þar sem hún kemur ekki fólki í neyð að neinu gagni og gæti gert fjárhagsstöðu ríkissjóðs og þar af leiðandi skattgreiðanda enn verri. Hins vegar er ljóst að ósjálfbær skuldabyrði heimila og fyrirtækja hefur slæm áhrif samfélagið, tefur endurreisn hagkerfisins og getur dregið úr hagvexti til margra ára ef ekkert er að gert. Það er því nauðsynlegt að sem flestir sem á þurfa að halda nýti þau skuldaúrræði sem stjórnvöld hafa kynnt og að fjármálafyrirtækin nýti það svigrúm sem myndaðist við stofnun þeirra til þess að taka á skuldavanda heimila og fyrirtækja. Skuldaaðlögun mun verða öllum til góða þar sem hún styrkir forsendur hagvaxtar. Aukinn hagvöxtur gefur heimilum og fyrirtækjum betra tækifæri til þess að standa undir skuldbindingum sínum þegar hlutfall þeirra af landsframleiðslu og tekjum lækkar á nýjan leik.
Efnahagsáætlunin mun leggja grunn að hagkerfi sem verður sterkara en það sem hrundi árið 2008 með þróttmiklum og sjálfbærum hagvexti til framtíðar með bættri stöðu heimila og fyrirtækja.
Endurreisn fjármálakerfisins.
Við endurfjármögnun bankanna fór stærstur hluti bankakerfisins aftur í hendur kröfuhafa gömlu bankanna í gegnum skilanefndir þeirra. Ríkissjóður gerðist hins vegar stærsti eigandi Landsbanka og minnihlutaeigandi í bæði Íslandsbanka og Arion, sem einnig var veitt víkjandi lán úr ríkissjóði til þess að tryggja fjárhagslega stöðu nýju bankanna. Að fordæmi flestra nágrannaríkja okkar sem hafa tekið yfir stóra hluta fjármálakerfa sinna var ákveðið að setja á stofn sérstaka stofnun, Bankasýslu ríkisins, sem fer með eigendahlutverk ríkissjóðs. Hlutverk Bankasýslunnar er að gæta hagsmuna ríkissjóðs sem eiganda, vera leiðandi í hagræðingu á fjármálamarkaði og leggja fram tillögur til fjármálaráðherra um sölu eignarhluta í fyllingu tímans. Bankasýslunni er einnig ætlað að koma með tillögur til fjármálaráðherra ef ríkissjóður þarf að leggja fjármálafyrirtækjum til aukið eigið fé.
Einnig er stefnt að því að endurfjármagna Íbúðalánasjóð fyrir árslok og tryggja með því að sjóðurinn hafi það 5% eiginfjárhlutfall sem kveðið er á um í reglugerðum. Sjóðurinn hefur tapað verulegum fjármunum í kjölfar bankahrunsins og var eiginfjárhlutfall hans komið vel undir lágmörk. Á sama tíma og fjárhagsstaða sjóðsins verður bætt verður unnið að því að styrkja umgjörð sjóðsins í samræmi við niðurstöðu uppfærðrar viðskiptaáætlunar sjóðsins.
Sparisjóðirnir.
Líkt og með eignarhluti ríkissjóðs í viðskiptabönkunum verður allt stofnfé sem ríkissjóður mun eignast í sparisjóðum landsins flutt Bankasýslu ríkisins til umsýslu.
Sparisjóðirnir gegna mikilvægu hlutverki á íslenskum fjármálamarkaði. Þetta á ekki síst við á landsbyggðinni þar sem sjóðirnir eru víða einir um að veita fjármálaþjónustu. Ríkisstjórnin hefur því lagt mikla áherslu á að sparisjóðakerfið komist í gegnum þetta erfiða tímabil. Hins vegar er ljóst að hvorki er nægjanlegt né ásættanlegt að sjóðirnir njóti eingöngu aðstoðar úr ríkissjóði. Aðrir kröfuhafar þurfa einnig að leggja sitt af mörkum. Þessu til viðbótar er þörf á verulegri hagræðingu til þess að sparisjóðirnir geti verið sjálfbærir áfram.
Átta sparisjóðir sóttu um eiginfjárframlag samkvæmt neyðarlögunum (lögum nr. 125/ 2008) í byrjun árs 2009. Staða sumra þeirra var þó svo erfið að eiginfjárframlagið eitt og sér dugði ekki til. Einn sjóður dró umsókn sína til baka og aflaði stofnfjár annars staðar. Tveir stærstu sjóðirnir, Byr og Sparisjóðurinn í Keflavík, náðu ekki nauðsynlegum samningum við kröfuhafa sína og féllu í apríl á þessu ári. Stofnuð voru ný fjármálafyrirtæki, Byr hf. og SpKef sparisjóður, sem tóku við innstæðum og eignum föllnu fjármálafyrirtækjanna tveggja. Fimm minni sparisjóðir fóru í gegnum fjárhagslega endurskipulagningu með kröfuhöfum sínum þar sem Seðlabanki Íslands var sá stærsti vegna krafna sem hann fékk við fall Sparisjóðabankans. Samþykki Eftirlitsstofnunnar EFTA (ESA) vegna fjárhagslegrar endurskipulagningar þeirra lá fyrir um það leyti sem dómur féll um ólögmæti gengistryggingar í lánasamningum í júní. Dómurinn hefur tafið fjárhagslega endurskipulagningu sparisjóðanna, en búið er að fara yfir hugsanleg áhrif ólögmætis gengislána á sjóðina. Áhrifin eru mismikil, en í flestum tilvikum þarf viðbótarframlag frá kröfuhöfum. Tveir þessara sjóða hafa þegar náð að uppfylla nauðsynleg skilyrði að meðtöldum hugsanlegum áhrifum vegna gengislána og hinir þrír eru að vinna að lúkningu sinna mála.
Við fall Byrs og Sparisjóðsins í Keflavík var í ákvörðun Fjármálaeftirlitsins kveðið á um að gömlu og nýju sjóðirnir skyldu leita leiða til að semja sín á milli um greiðslu fyrir yfirfærðar eignir. Samningar þar um eru nálægt lokastigi og ættu nýju innlánastofnanirnar að verða fullfjármagnaðar innan tíðar.
Úrlausn annarra krafna.
Við fall stóru bankanna eignaðist Seðlabankinn kröfur á fleiri fjármálafyrirtæki en sparisjóðina. Hluti þessara krafna var fluttur til fjármálaráðuneytis strax eftir fall bankanna en annar hluti var áfram hjá Seðlabanka Íslands. Ráðgjafi var fenginn til að greina hagkvæmasta fyrirkomulagið við umsýslu þessara krafna og var niðurstaðan sú að bæði hagkvæmast og skilvirkast væri að flytja þær allar til eignarhaldsfélags í eigu Seðlabankans. Allar kröfur sem Seðlabankinn eignaðist við hrunið voru því fluttar í Eignasafn Seðlabanka Íslands hf. í upphafi þessa árs og verður unnið úr þeim þar.
Umgjörð fjármálakerfisins.
Verulegar breytingar hafa verið gerðar á lögum um fjármálafyrirtæki frá hruni bankakerfisins, m.a. í ljósi þeirra tillagna sem settar voru fram í skýrslu Kaarlo Jännäri.
Meðal þeirra breytinga sem gerðar hafa verið er að veita áhættustýringu formlegri stöðu innan fjármálafyrirtækja, lagt hefur verið blátt bann við lánveitingum með veði í eigin hlutabréfum eða stofnfjárbréfum, reglur um lán til tengdra aðila hafa verið hertar, auknar kvaðir eru nú á fjármálafyrirtækjum varðandi veitingu gagna til eftirlitsstofnana, auknar hafa verið hæfis- og hæfniskröfur sem stjórnarmenn og framkvæmdastjóra þurfa að uppfylla auk þess sem skerpt hefur verið á ákvæðum um persónulega ábyrgð þessara aðila. Auk þess hafa verið settar reglur um kaupauka og starfslokasamninga. Þessu til viðbótar hafa kröfur um gagnsæi í eignarhaldi fyrirtækja verið auknar. Lagabreytingarnar undirbyggja breytingar á reglum Fjármálaeftirlitsins um tengda aðila, stórar áhættuskuldbindingar, lán í erlendri mynt og lausafjárstýringu.
Fjármálaeftirlitið undirbýr einnig skrá yfir alla þá sem skulda umfram 300 milljónir kr. til þess að betri yfirsýn fáist yfir stórar áhættuskuldbindingar fjármálakerfisins. Gert er ráð fyrir að skráin verði komin í gagnið sumarið 2011. Áfram er unnið að frekari breytingum á lagaumgjörð fjármálafyrirtækja, m.a. með skýrari reglum um eigið fé og útreikninga á fjárhagslegum styrk og um starfsheimildir einstakra tegunda fjármálafyrirtækja.
Breytingar á lögum um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi og lögum um Seðlabanka Íslands eru í undirbúningi. Stefnt er að því að frumvarpsdrög verði lögð fyrir efnahags- og viðskiptaráðherra á fyrsta ársfjórðungi 2011. Vonast er til þess að Alþingi ljúki umfjöllun sinni á vorþingi 2011. Ekki er gert ráð fyrir að tekin verði ákvörðun um hugsanlega sameiningu Fjármálaeftirlitsins og Seðlabanka Íslands eða aðrar breytingar á stofnanalegri umgjörð eftirlits með fjármálakerfinu að sinni. Hins vegar er ljóst að stofnanaleg umgjörð eftirlits með fjármálafyrirtækjum og fjármálakerfinu verður endurskoðuð þegar um hægist í rannsóknum Fjármálaeftirlitsins og staða þessara mála verður skýrari í öðrum Evrópuríkjum.
Mikilvægt er að ný lög um innstæðutryggingakerfi verið samþykkt. Innstæður almennra sparifjáreigenda og fyrirtækja sem trygging innstæðudeildar Tryggingarsjóðs innstæðueigenda tekur til verða þó áfram tryggar í samræmi við fyrri yfirlýsingar ríkisstjórnarinnar. Yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar þar um verður aðeins breytt í fyrirframtilkynntum og vel ígrunduðum skrefum eftir því sem traust á fjármálakerfinu vex í samráði við Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitið. Stefnt er að því að stofnanirnar tvær skili efnahags- og viðskiptaráðherra skýrslu um viðnámsþrótt fjármálakerfisins áður en innlánstryggingin verður afnumin.
Hugmyndir um þjóðarvarúð þurfa að tengjast náið endurskoðun á lögum um Seðlabanka Íslands og framtíð peningastefnunnar. Í þessari vinnu er mikilvæg sú breyting sem hófst í október 2009 í átt að því að færa umgjörð alls fjármálamarkaðarins og efnahagsmála, þ.m.t. lög um Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitið, undir sama ráðuneytið með stofnun efnahags- og viðskiptaráðuneytisins.
Bætt samráð vegna fjármálastöðugleika.
Til viðbótar við breytingar á regluverki fjármálamarkaðarins hefur verið unnið að bættri stjórnskipan til þess að tryggja fjármálastöðugleika. Flutningur á löggjöf um Seðlabankans til nýs efnahags- og viðskiptaráðuneytis, sem hafði fyrir umsjón með löggjöf um Fjármálaeftirlitið, í október 2009 var mikilvægt skref í þá átt.
Til þess að styrkja samráð stjórnvalda sem hafa með fjármálamarkaðinn að gera hafa forsætisráðherra, efnahags- og viðskiptaráðherra, fjármálaráðherra, Seðlabankastjóri og forstjóri Fjármálaeftirlitsins gert með sér samkomulag. Á grundvelli þess starfar nefnd um fjármálastöðugleika en henni er ætlað að vera samráðsvettvangur um mál sem snúa að fjármálastöðugleika og sinna samstarfi við sams konar nefndir í nágrannaríkjunum. Fulltrúi efnahags- og viðskiptaráðuneytisins leiðir nefndina. Nefndinni hefur verið gefið mun skýrari skyldur en forverum hennar auk þess sem upplýsingagjöf til ráðherranefndar um efnahagsmál er tryggð. Í ráðherranefndinni sitja forsætisráðherra, efnahags- og viðskiptaráðherra og fjármálaráðherra. Nefndin getur boðað seðlabankastjóra og forstjóra Fjármálaeftirlitsins á sinn fund ef efni standa til. Íslensk stjórnvöld hafa auk þess skrifað undir samkomulag við önnur norræn ríki og Eystrasaltsríki um samráð vegna hugsanlegra fjármálaáfalla.
Úrlausn skuldavanda heimila og fyrirtækja
Skuldsetning einkageirans á Íslandi í aðdraganda bankahrunsins var fordæmalaus. Eftir hrun bankakerfisins, samdrátt landsframleiðslu og tekna heimila og fyrirtækja er því ljóst að draga verður úr skuldsetningu heimila og fyrirtækja. Sams konar aðlögun skulda einkageirans hefur yfirleitt átt sér stað í kjölfar fjármálakreppu. Í flestum tilfellum lækka skuldirnar niður í hlutföll sem sjá mátti fyrir þá eignabólu sem byggist oftast upp í aðdraganda fjármálaáfalla. Í ljósi mikillar skuldsetningar ríkissjóðs í kjölfar fjármálahrunsins er þó ljóst að nauðsynleg aðlögun skulda heimila og fyrirtækja hérlendis verður að fara fram án mikilla afskipta ríkissjóðs. Ólíkt reynslu flestra annarra þjóða, t.d. Japans undanfarna tvo áratugi, hefur hins vegar verið mótað nýtt bankakerfi sem hefur verulega afskriftarreikninga sem bankarnir þurfa að nýta til þess að aðlaga skuldir heimila og fyrirtækja að greiðslugetu. Í þessu tilliti er einnig mikilvægt að ríkissjóður tryggi að opinberir aðilar séu nægilega vel fjármagnaðir til þess að þeir geti tekið kröftuglega þátt í skuldaaðlögun. Slík skuldaaðlögun er forsenda þess að hagkerfið taki við sér af krafti á nýjan leik.
Aðlögun skulda íslenskra einkaaðila mun á næstu missirum aðallega fara fram á þrjá vegu: Í fyrsta lagi með auknum hagvexti og tekjum. Í öðru lagi með niðurgreiðslu skulda og í þriðja lagi með afskriftum og niðurfærslu skulda, m.a. í gegnum gjaldþrot og nauðasamninga.
Aðgerðir fyrir heimilin.
Fjöldi heimila stendur frammi fyrir fjárhagserfiðleikum í kjölfar hækkandi lána, aukins atvinnuleysis og lækkunar kaupmáttar. Erfið staða heimilanna orsakast m.a. af mikilli skuldsetningu geirans, en skuldir heimilanna sem hlutfall af ráðstöfunartekjum hækkuðu úr 178% árið 2000 í 250% árið 2008.
Samkvæmt rannsókn Seðlabankans eru um 28% heimila í einhverjum fjárhagsvanda. Bankinn telur að aðgerðir stjórnvalda hafi lækkað hlutfallið niður í 23%, en aðgerðir stjórnvalda hafa auk þess komið í veg fyrir að enn önnur lendi í vanda. Vísbendingar eru um að 5–10% heimila eigi í verulegum fjárhagsvanda.
Þrátt fyrir að aðlögun skulda heimila sé mikilvæg er ljóst að flöt niðurfærsla skulda er ekki skynsamleg leið til þess að bæta fjárhagsstöðu almennings. Annars vegar vegna þess að langstærstur hluti skulda almennings er í eigu ríkissjóðs í gegnum Íbúðalánasjóð en lækkun á eignum Íbúðalánasjóðs þyrfti að fjármagna með eiginfjárframlagi ríkissjóðs sem væri fjármagnað að endingu með hærri sköttum á almenning. Hins vegar dregur flatur niðurskurður úr getu fjármálakerfisins og ríkissjóðs til þess að aðstoða þá sem raunverulega þurfa á fjárhagsaðstoð og niðurfærslu skulda að halda.
Aðgerðir til að auðvelda heimilum að ráða við versnandi fjárhagsstöðu má í grunninn skipta í tvennt. Annars vegar eru það aðgerðir sem geta nýst öllum og hins vegar aðgerðir sem eru sérsniðnar að fólki í verulegum fjárhagserfiðleikum.
Heimild til útgreiðslu viðbótarlífeyrissparnaðar, auknar vaxtabætur og greiðslujöfnun skulda hafa verið þau þrjú meginúrræði sem staðið hafa öllum til boða. Útgreiðslur séreignarsparnaðar sem nema samtals um 35 milljörðum kr. fyrir skatta, eða rúmlega 2% af landsframleiðslu ársins 2010, hafa auðveldað fjölmörgum heimilum að takast á við þá erfiðleika sem hratt lækkandi laun, hækkandi lán og atvinnumissir hefur haft í för með sér. Útgreiðslan eftir skatta er rúmlega 1% af landsframleiðslu. Vaxtabætur voru auk þess hækkaðar um 2 milljarða kr. árið 2009 til þess að koma til móts við skuldsett heimili. Vaxtabótakerfið auðveldar skynsamlega nýtingu fjár þar sem útgreiðslur ráðast bæði af skuldsetningu og tekjum heimila. Greiðslujöfnun lána hefur einnig nýst fjölmörgum heimilum vel, ekki síst þeim sem sóttu snemma um slíka fyrirgreiðslu.
Þessu til viðbótar munu dómar Hæstaréttar um ólögmæti gengistryggðra lána og lagasetning í kjölfar þeirra nýtast fjölmörgum heimilum, en 28.500 heimili er með gengistryggð bílalán auk um 8.500 heimili sem eru með blönduð bílalán. Þessu til viðbótar eru um 1.500 heimil með gengistryggð/erlend húsnæðislán og um 5.500 með blönduð fasteignalán. Rannsóknir Seðlabanka Íslands á skuldastöðu heimila gefa til kynna að bílalán séu stærsti einstaki þátturinn í þeim skuldaerfiðleikum sem mörg heimili standa frammi fyrir. Frysting afborgana og vaxta gengistryggðra lána hefur haft jákvæð áhrif á greiðslubyrði þessara heimila sem sjá nú fram á langvarandi lausn með dómum Hæstaréttar og því lagafrumvarpi sem boðað hefur verið í kjölfar þess. Löggjöfinni sem efnahags- og viðskiptaráðherra stefnir að því að leggja fram við upphaf þings er ætlað að skýra sviðið og tryggja að fjárhagsleg framtíð heimila ráðist ekki með eins konar hlutkesti eftir því hvaða banka eða þjónustufulltrúa viðkomandi fékk afhentan lánasamning frá. Meðferð uppgjörsins verður einnig skýrt og tekin öll tvímæli af þáttum sem þykja óskýrir í núverandi lagasetningu. Dómarnir og afleidd lagasetning mun þó ekki aðeins hafa áhrif á þau heimili sem eiga beina aðild að slíkum lánasamningum. Áhrifanna mun gæta í hagkerfinu öllu þegar staða fjölda heimila batnar og möguleiki er á betri viðspyrnu hagkerfisins í kjölfar efnahagshrunsins.
Heimilum í verulegum fjárhagserfiðleikum stendur greiðsluaðlögun til boða. Henni er ætlað að gera heimilum kleift að endurskipuleggja fjármál sín og koma jafnvægi á milli skulda og greiðslugetu þannig að raunhæft sé að skuldari geti staðið við skuldbindingar sínar um fyrirsjáanlega framtíð.
Nokkrar tafir hafa orðið á fjárhagslegri endurskipulagningu heimila. Í ljósi bættra úrræða, aukinnar lagalegrar vissu eftir dóma Hæstaréttar og stofnun embættis umboðsmanns skuldara standa vonir til þess að framtíðarlausn finnist á fjárhagslegum vanda illra staddra heimila.
Skuldavandi fyrirtækja.
Aðlögun skulda fyrirtækja er ekki síður mikilvæg fyrir hagkerfið en bætt fjárhagsstaða heimila. Skuldsetning íslenskra fyrirtækja í aðdraganda fjármálahrunsins á sér varla fordæmi. Veiking krónunnar og lítil eftirspurn í kjölfar bankahrunsins gerði stöðuna enn erfiðari.
Nauðsynlegt er að ljúka við umbreytingu skulda og nauðsynlegar afskriftir til þess að fyrirtækin geti tekið að fjárfesta að nýju og ráða fleira starfsfólk til þess að bregðast við bættri samkeppnisstöðu íslenskrar framleiðslu eftir lækkun raungengisins. Þrátt fyrir að raungengið hafið hækkað um nærri 12% það sem af er ári er ljóst að samkeppnishæfni hagkerfisins er mun betri á þann mælikvarða en verið hefur um langt skeið. Umbreyting skuldanna er því forsenda þess að fyrirtækin geti nýtt sér bætta samkeppnisstöðu og þar með að hagkerfið allt geti tekið að vaxa að nýju. Endurskipulagning skulda, þ.m.t. skynsamlegar afskriftir, nýtast því öllum með aukinni atvinnu og vexti hagkerfisins.
Endurskipulagning skulda fyrirtækja hefur gengið allt of hægt. Fyrir því eru fjölmargar ástæður, m.a. töf á stofnsetningu nýju bankanna, óvissa um lögmæti lánasamninga, óstöðugleiki í hagkerfinu og skortur á þekkingu innan fjármálafyrirtækja á endurskipulagningu skulda eftir langt uppgangsskeið. Hins vegar ættu allar aðstæður að vera fyrir hendi nú innan bankanna að taka hratt á skuldavanda fyrirtækjanna. Til þess hafa þeir verulegt svigrúm á afskriftarreikningum í kjölfar stofnunar nýju bankanna. Ríkisvaldið hefur bætt umgjörð fyrir skuldaaðlögun, m.a. með breytingum á gjaldþrotalöggjöf, fjölgun dómara til þess að draga úr töfum innan dómskerfisins og breytingum á skattalöggjöf.
Peningastefnan.
Við hrun bankakerfisins var verðbólgumarkmiði Seðlabankans ýtt til hliðar um stundarsakir á meðan stjórntækjum peningastefnunnar er beitt til þess að tryggja stöðugleika gjaldmiðilsins. Til þess að styrkja trúverðugleika peningastefnunnar var einnig ákveðið snemmárs 2009 að fela ákvarðanir um beitingu stjórntækja banka í hendur fimm manna peningastefnunefnd. Í nefndinni sitja bankastjóri, aðstoðarbankastjóri og aðalhagfræðingur Seðlabankans auk tveggja virtra einstaklinga utan bankans sem efnahags- og viðskiptaráðherra skipar. Til þess að auka á gagnsæi í ákvörðunum bankans eru fundargerðir peningastefnunefndar nú einnig birtar.
Peningastefnan eins og aðrir þættir hagstjórnar hefur beðið mikinn álitshnekki við þann mikla efnahagslega óstöðugleika og gjaldeyriskreppu sem riðið hefur yfir þjóðina undanfarin ár. Mótun peningastefnu til framtíðar verður að taka mið af þeirri staðreynd og því ójafnvægi sem einkennt hefur hagkerfið, en ljóst er að peningastefnan hefur átt erfitt með að uppfylla markmið sín hvert sem stjórntækið hefur verið. Það er því verðugt verkefni fyrir dyrum við að móta umgjörð og markmið peningastefnunnar þegar núverandi fyrirkomulag gengisstöðugleika með gjaldeyrishöftum, sem aldrei átti að vera til annars en skamms tíma, verður lyft. Seðlabankinn mun innan tíðar skila skýrslu um framtíð peningastefnunnar en bankinn skilaði forsætisráðherra áfangaskýrslu um í júní 2009. Í áfangaskýrslunni voru reifaðir ýmsir möguleikar fyrir peningastefnuna en sérstaklega var rætt um að í umhverfi verðbólgumarkmiðs og fljótandi gengis (sem var grundvöllur peningastefnunnar frá mars 2001 til október 2008) þyrfti hugsanleg að fjölga stjórntækjum peningastefnunnar, t.d. með beitingu þjóðhagslegra varúðartækja. Einnig hafa komið upp hugmyndir um virkari aðgerðir á gjaldeyrismarkaði.
Efnahags- og viðskiptaráðherra hefur skipað nefnd sem endurskoða á lög um Seðlabanka Íslands. Stefnt er að því að nefndin skili tillögum sínum fyrir árslok 2010 og að lagt verði fram frumvarp á Alþingi fyrir miðjan febrúar 2011. Nefndin mun taka sérstakt tillit til þeirra athugasemda sem komið hafa fram eftir hrunið, m.a. í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis, um heimildir Seðlabankans til þess að sinna lögboðnu eftirlitshlutverki sínu.
Vinna við mótun peningastefnu til framtíðar og endurskoðun löggjafar um Seðlabanka Íslands þarf að fara fram óháð hugsanlegri aðild Íslands að Evrópusambandinu og upptöku evru í kjölfarið. Hins vegar er ljóst að kostnaður við að endurvinna traust á peningastefnuna verður lægri ef Ísland ákveður að ganga í Evrópusambandið og fá þar með aðgang að trúverðugleika Seðlabanka Evrópu.
Gjaldeyrishöft.
Gjaldeyrishöftum var komið á við fall bankanna til þess að bregðast við sérstökum aðstæðum þar sem hætta var á gríðarlegu útflæði fjármagns á sama tíma og fjármálakerfi landsins var að mestu óvirkt og nær einstök óvissa ríkti um framtíð hagkerfisins. Frá upphafi hefur verið stefnt að því að höftunum verði lyft í fyllingu tímans í fyrirframtilgreindum og stýrðum skrefum. Hins vegar er ljóst að afnám haftanna hefur gengið hægar en vonast var eftir í fyrstu, bæði vegna þess hve erfið úrlausnar ýmis innlend vandamál hafa reynst og vegna þess hversu mikil óvissa og óstöðugleiki hafa áfram ríkt á alþjóðamörkuðum.
Áætlun stjórnvalda um afnám haftanna var birt í ágúst 2009 eftir samþykkt í ríkisstjórn. Unnið er eftir áætluninni sem er byggð á þeirri grunnhugsun að höftunum verði lyft í fyrirframákveðnum og stýrðum skrefum eftir því sem tilefni gefast. Í byrjun nóvember 2009 var fyrsta skrefið tekið þegar opnað var fyrir innflæði fjármagns og þær greiðslur sem af þeim leiðir. Samkvæmt áætluninni mun næsta skref felast í því að draga úr höftum á þeim fjármálaafurðum sem hafa lengstan líftíma. Síðasta skrefið við afnám haftanna verður að lyfta þeim á fjármálaafurðum með stystan líftíma.
Til þess að styrkja framkvæmd gjaldeyrishaftanna voru rannsóknir á brotum tengdum þeim fluttar til Seðlabankans frá Fjármálaeftirlitinu í júní 2010. Á sama tíma var lagaheimild haftanna framlengd frá nóvember 2010 til ársloka 2011. Markmiðið með breytingunum var að auka skilvirkni eftirlits og rannsókna á brotum. Auk þess þótti mikilvægt er að Fjármálaeftirlitið gæti nýtt alla krafta sína við eftirlit með nýju fjármálakerfi og rannsóknir á því sem úrskeiðis fór við hrun bankakerfisins.
Reglur um gjaldeyrishöftin eru endurskoðaðar á sex mánaða fresti enda er nauðsynlegt að bregðast tímanlega við tilraunum til undanskota, en rannsóknir sýna að máttur gjaldeyrishafta þverr með tímanum. Ekki verður því hjá því komist að gera breytingar á umgjörð gjaldeyrishaftanna reglulega á meðan þau eru við lýði. Höftin mega ekki linast og leka heldur verður afnám þeirra að fara fram í skýrt mörkuðum og fyrirframákveðnum skrefum.
Styrking gjaldeyrisvaraforðans er mikilvæg fyrir afnám haftanna. Styrking gjaldeyrisvaraforðans tryggir greiðsluhæfi ríkissjóðs í erlendri mynt og aðgengi hagkerfisins að gjaldeyri ef í harðbakkann slær. Forðinn gefur Seðlabankanum einnig tækifæri til þess að takmarka hugsanlegt ýkt gjaldeyrisflökt þegar svo ber undir. Seðlabankinn hefur einnig getað nýtt gjaldeyrinn til uppkaupa á skuldabréfum ríkissjóðs í erlendri mynt með afslætti. Styrking forðans hefur verið þrískipt. Í fyrsta lagi veitir samstarfið við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn aðgang að 600 milljörðum kr. í formi lána frá Alþjóðagjaldeyrissjóðnum, Norðurlöndunum og Póllandi. Í öðru lagi hefur Seðlabankinn styrkt gjaldeyrisvaraforðann í kjölfar sölu eigna sem tengjast hruni bankakerfisins, þ.e. sölu Avens-bréfa til lífeyrissjóða og endurheimt veðs í danska FIH-bankanum vegna láns til Kaupþings í október 2008. Þessi tvö uppgjör hafa þegar styrkt gjaldeyrisvaraforðann um samtals nærri 130 milljörðum kr. Seðlabankinn telur möguleika á að hann endurheimti veð sitt í FIH að fullu þegar fram líða stundir. Í þriðja lagi hóf Seðlabankinn regluleg kaup gjaldeyris í lok ágúst 2010. Seðlabankinn kaupir nú gjaldeyri á vikulegum uppboðum. Fyrstu tvo mánuði kaupanna keypti bankinn gjaldeyri fyrir samtals 15 milljarða kr. Skipulag gjaldeyriskaupanna miðar að því að þau hafi sem minnst áhrif á þróun gengis krónunnar.
Styrk stjórn fjármála hins opinbera.
Bætt fjárhagsstaða hins opinbera er forsenda þess að hægt verði að endurvinna traust á íslenska hagkerfið. Háar skuldir hins opinbera geta dregið úr trúverðugleika en einnig benda nýlegar rannsóknir til þess að hagvöxtur dragist saman þegar skuldir hins opinbera hafa náð ákveðnu hlutfalli af landsframleiðslu. Lækkun skulda hins opinbera frá því háa hlutfalli sem þær voru við fall bankakerfisins er því einnig líklega mikilvægt skref til að efla vöxt hagkerfisins til framtíðar.
Ríkisstjórnin lagði fram metnaðarfulla áætlun um hvernig tryggja mætti sjálfbærni fjármála ríkissjóðs til framtíðar sumarið 2009. Áætlunin hefur nú verið uppfærð og birt með fjárlögum. Enn er stefnt að því að afgangur verði af frumjöfnuði hins opinbera árið 2011, þ.e. að ríki og sveitarfélög skili afgangi þegar litið er fram hjá vaxtagjöldum og vaxtatekjum. Fjárlagafrumvarp ársins 2011 er í samræmi við þessa stefnu þar sem lagt er til að afkoma ríkissjóðs verði bætt um 44 milljarða kr. miðað við það sem ella hefði orðið. Ráðstafanir til aukinnar tekjuöflunar nema 11 milljörðum kr. Aðgerðir til samdráttar í útgjöldum nema 33 milljörðum kr. miðað við horfur að óbreyttu.
Gert er ráð fyrir að staða sveitarfélaganna verði áfram nokkurn veginn í jafnvægi. Fjárlagafrumvarp ársins 2011 byggist á þeim mikilvægu skrefum sem stigin voru í fjárlögum 2010 við að endurheimta sjálfbærni ríkisfjármála eftir mikinn hallarekstur ríkissjóðs árið 2009 til þess að draga úr áhrifum kreppunnar. Mikilvægt er að framkvæmd þeirra fjárlaga hefur að langmestu leyti gengið samkvæmt áætlun þrátt fyrir samdrátt í virðisaukaskattstekjum á öðrum ársfjórðungi. Þrátt fyrir að þá verði mikilvægum áfanga náð verður að ganga lengra til þess að tryggja verulegan afgang á fjármálum hins opinbera árið 2013. Áætlun um ríkisfjármál til millilangs tíma er þó undir stöðugri endurskoðun, bæði í ljósi þróunar hagkerfisins og ekki síður skuldastöðu ríkissjóðs. Lægri skuldastaða ríkissjóðs gæti aukið svigrúm fjármála hins opinbera. Á sama hátt er þó hætt við að ef enn frekari byrðar verði lagðar á ríkissjóð sé hætt við að lítið sem ekkert svigrúm verði til þess að bregðast við óvæntum atburðum.
Hraði aðlögunar ríkisfjármála ræðst þó einnig af öðrum þáttum, t.d. samspili við peningastefnuna. Í því samhengi er ljóst að erfitt verður að losa gjaldeyrishöftin að fullu fyrr en óvissu um þróun ríkisfjármála hefur verið eytt, en um 29% af útistandandi innlendum skuldabréfum ríkisins eru talin í eigu erlendra aðila, þar af nærri 45% af útistandandi ríkisvíxlum.
Allar aðgerðir í ríkisfjármálum miðast að því að viðhalda norrænu velferðarsamfélagi en fjölmargar rannsóknir hafa sýnt fram á mikilvægi jafnaðar fyrir „durable“ hagvöxt. Því er reynt eftir fremsta megni að takmarka niðurskurð til heilbrigðis-, félags- og menntamála. Nauðsynlegt er að viðhalda grunnstoðum samfélagsins. Með því má takmarka verulega mögulegan spekileka, en vel menntað og þjálfað starfsfólk er grundvöllur endurreisnar hagkerfisins. Ljóst virðist vera frá reynslu annarra norrænna ríkja að slík markmið séu raunhæf, enda líkist aðlögun fjármála hins opinbera mjög því sem ávannst í Danmörku á fyrri hluta níunda áratugarins. Þá er hún lítið eitt hraðari en aðlögun annarra norrænna ríkja á tíunda áratug síðustu aldar. Í samstarfssáttmála ríkisstjórnarinnar frá 2009 segir að ríkisfjármálum verði beitt til að „verja grunnvelferðarkerfið og auka kjarajöfnuð um leið og staðið er undir fjárhagsskuldbindingum ríkissjóðs og stutt eftir megni við baráttuna við atvinnuleysi og nýja sókn í atvinnulífi um allt land“.
Styrking umgjarðar ríkisfjármála.
Umgjörð fjármála hins opinbera telst enn nokkuð veik þrátt fyrir nokkrar umbætur á umgjörð ríkisfjármála undanfarin ár. Skortur á sterkri fjármálalegri umgjörð átti þannig þátt í því að ríkissjóður stóð ekki gegn ofþenslunni eins og nauðsynlegt var. Einnig hefur veik umgjörð fjármála sveitarfélaga miðað við samanburðarlönd átt þátt í þeim fjárhagserfiðleikum sem mörg sveitarfélög standa nú frammi fyrir. Í ljósi erfiðrar skuldastöðu ríkissjóðs og mikilvægis aðhalds í ríkisfjármálum við að endurvinna traust á íslensku hagkerfi er ljóst að enn frekari umbóta er þörf á umgjörð fjármála hins opinbera.
Mikilvægt skref í átt til bættrar umgjarðar ríkisfjármála var tekið árið 2009 með birtingu áætlunar um ríkisfjármál fram til ársins 2011. Hlutverk Ríkisendurskoðunar við eftirlit með fjármálum ríkisins hefur einnig aukist. Þá grundvallast fjárlögin nú á hagspá sem unnin er af sjálfstæðum sérfræðingum Hagstofu Íslands en ekki starfsmönnum fjármálaráðuneytisins eins og áður var.
Enn frekari umbætur hafa verið gerðar með fjárlagafrumvarpi ársins 2011. Í frumvarpinu er settur fram rammi fjárlaga til tveggja ára á nafnvirði. Ráðuneyti og stofnanir eiga að hafa betri yfirsýn yfir þróun eigin fjármála þegar þau sjá lengra en eitt ár fram í tímann. Með því gefst tækifæri til þess að móta nauðsynlegar aðhaldsaðgerðir á skýrari hátt á dýpri grunni. Framsetning fjárlagarammanna á nafnverði, þ.e. þar sem ekki er verið að leiðrétta fyrir verðlagsþróun, er einnig mikilvægt skref. Með slíkri framsetningu styðja ríkisfjármál betur við peningastefnu Seðlabankans og sameiginlegt verðbólgumarkmið bankans og ríkisstjórnarinnar því að ríkissjóður getur síður brugðist við hærri verðbólgu með verðbólguhvetjandi útgjaldaauka. Þetta er því mikilvægt skref í þá átt að tryggja til framtíðar bætta samvirkni ríkisfjármála og peningamála þar sem bæði stjórntækin verða nýtt til þess að draga hagkerfið í sömu átt, ólíkt því sem átti sé stað í aðdraganda hrunsins. Markmið allra þessara breytinga er að umgjörð ríkisfjármála verði í samræmi við það sem best gerist annars staðar.
Til viðbótar við bætta umgjörð fjárlaga hefur fjármálaráðuneytið styrkt getu sína til skuldastjórnunar í kjölfar stóraukinnar útgáfu ríkisskuldabréfa. Til þess að bæta umgjörð á þessu sviði enn hafa útgáfuáætlanir verið styrktar og skuldastjórnunaráætlun mótuð til næstu ára. Vinna á öllum þessum sviðum hefur farið fram í samstarfi við færustu innlenda og erlenda sérfræðinga.
Bætt fjárhagsleg umgjörð sveitarfélaga.
Í ljósi erfiðrar fjárhagsstöðu fjölda sveitarfélaga og mikilvægis sveitarstjórnarstigsins fyrir bætta afkomu hins opinbera í heild hefur aukin áhersla verið lögð á að styrkja fjárhagslega umgjörð sveitarstjórnarstigsins og samskipti ríkis og sveitarfélaga um málefni sem varða bæði stjórnsýslustig.
Árið 2009 var komið á fót samráðsnefnd ríkis og sveitarfélaga um efnahagsmál, en efnahags- og viðskiptaráðuneyti hefur veitt nefndinni forustu. Samráðsnefndin byggði starf sitt á vinnu sem unnin hafði verið frá árinu 2007 þar til í bankahruninu. Nefndinni var falið það hlutverk að vinna tillögur að nýjum fjárhagsreglum fyrir sveitarstjórnarstigið. Tillögum samráðsnefndarinnar, sem notið hefur ráðlegginga innlendra og erlendra ráðgjafa, var skilað til jónsmessunefndar í september 2010 og er gert ráð fyrir að samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra leggi fram frumvarp um breytingar á sveitarstjórnarlögum, sem feli m.a. í sér skýrar fjármálareglur fyrir sveitarfélög og hagstjórnarsamkomulagi ríkis og sveitarfélaga, fyrir árslok 2010. Varðandi fjármálareglurnar er um að ræða tvær meginreglur. Annars vegar er jafnvægisregla rekstrar en samkvæmt henni er sveitarfélögum skylt að sjá til þess að jafnvægi sé á milli samanlagðra rekstrartekna og -gjalda samstæðu (A- og B-hluta) á hverju þriggja ára tímabili. Hins vegar eru um að ræða skuldareglu en samkvæmt henni er sveitarfélögum skylt að takmarka skuldir og skuldbindingar samstæðu við 150% af skilgreindum tekjum samstæðu A- og B-hluta. Í núgildandi sveitarstjórnarlögum eru að vísu álíka ákvæði um hallalausan rekstur. Rannsóknir á vegum samráðsnefndarinnar gefa hins vegar til kynna að í þeim tilfellum þar sem lagaramminn er ekki nægilega skýr um ákveðin atriði hefur verið tilhneiging til að leita leiða til þess að fara í kringum lögin. Með hliðsjón af þessu er lögð áhersla á mikilvægi þess að hert sé á þessum ákvæðum og tryggt að þau séu nægilega skýr.
Til þess að tryggja skýra umgjörð fjármála sveitarfélaga er mikilvægt að ný lög tryggi fjárhagslegt sjálfstæði þess hlutar í rekstri sveitarfélaga sem sinnir lögbundnum verkefnum. Þetta er ekki síst mikilvægt þar sem miklar skuldbindingar hvíla á mörgum sveitarsjóðum vegna ábyrgða sem sveitarfélögin hafa tekið á sig vegna annars en lögbundins rekstrar. Einnig er kveðið á um slíkar ábyrgðir í sérlögum um ákveðin fyrirtæki. Þessar skuldbindingar geta sett fjárhagslegt sjálfstæði sumra sveitarfélaga í hættu.
Mikilvægur hluti af tillögum nefndarinnar varðandi fjármálareglur er að gefa þeim sveitarfélögum sem best standa meira fjárhagslegt svigrúm umfram þau sem verr eru sett. Því er lagt til að sveitarfélögum verði skipað í þrjá flokka eftir því hvar þau standa gagnvart fyrrgreindum fjármálareglum. Með þessu er sveitarfélögum veittur hvati til að ávinna sér aukið sjálfræði í fjármálum með því að ástunda ábyrga fjármálastjórn. Því er lagt til að eftirlit með fjármálum sveitarfélaga taki mið af eftirfarandi flokkun:
– Flokkur 1: Sveitarfélag með skuldir lægri en 150% af tekjum og með jákvæða samanlagða rekstarafkomu síðustu þrjú ár. Fjárhagslegt eftirlit fyrir þennan flokk verður að mestu óbreytt frá því sem nú er í dag.
– Flokkur 2: Sveitarfélag með skuldir á bilinu 150% og 250% af tekjum, eða neikvæða samanlagða rekstrarafkomu síðustu þrjú árin. Sveitarfélag sem er í þessum flokki þarf að undirbúa fjárhagsáætlun vandlega og framfylgja henni af festu. Þá þarf utanaðkomandi eftirlit að vera til staðar varðandi möguleika til lántöku og fjárfestingar.
– Flokkur 3: Sveitarfélag með skuldir umfram 250% af tekjum eða hefur ekki farið eftir ítrekuðum tilmælum eftirlitsnefndar í fjármálum sínum. Sveitarfélag í þessum flokki þarf að gangast undir bindandi samkomulag við ríkisvaldið eða vera sett undir fjárhaldsstjórn.
Samráðsnefnd ríkis og sveitarfélaga um efnahagsmál leggur einnig mikla áherslu á að öll samskipti ríkis og sveitarfélaga séu í föstum skorðum. Í því skyni hefur nefndin lagt til að sveitarstjórnarlög kveði á um að skipa skuli sérstakt samstarfsráð ríkis og sveitarfélaga og gert verði samkomulag milli ríkis og sveitarfélaga um stjórn fjármála hins opinbera til fjögurra ára í senn. Jafnframt komi skýrt fram í lögum hvernig fara skuli með ágreining sem komið getur upp um fjárhagsmál á milli ríkis og sveitarfélaga.
Samráðsnefndin hefur einnig lagt áherslu á mikilvægi skilvirks eftirlits með því að fjármálareglum sé framfylgt, ekki síst eftir því sem sveitarfélögin verða stærri, t.d. með sameiningu þeirra. Í því skyni gæti reynst nauðsynlegt að styrkja eftirlitsnefnd með fjármálum sveitarfélaga. Einnig er mikilvægt að betri yfirsýn fáist um fjármál sveitarfélaga með bættri gagnasöfnun. Unnið er að því í samstarfi sveitarfélaganna og Hagstofunnar að bæta verulega gagnasöfnun um fjármál sveitarfélaga til þess að auðvelda eftirlit og tryggja betri yfirsýn yfir fjármál hins opinbera í heild.
Bætt fjárhagsleg umgjörð sveitarfélaga og styrkari stoðir fyrir fjárhagsleg samskipti stjórnsýslustiganna tveggja er ekki aðeins mikilvæg fyrir aðlögun fjármála hins opinbera í kjölfar bankahrunsins. Mikilvægi þeirra breytinga sem lagðar eru til liggja ekki síður í því að með þeim verður lagður grunnur að fjárhagslegum styrk og sjálfstæði sveitarfélaga og sveitarstjórnarstigsins til framtíðar, sem ætti að tryggja sveitarfélögum hagstæð lánakjör vegna nauðsynlegra framkvæmda. Þær tillögur að lagabreytingum sem lagðar hafa verið fram ættu því að tryggja bætta fjárhagsstöðu hins opinbera, styrkja fjárhagslega sjálfbærni sveitarfélaga og getu þeirra til þess að sinna lögbundnum verkefnum sínum. Á sama tíma yrði samstarf og samráð ríkissjóðs við sveitarfélög aukið og formfest varðandi málefni sem snúa að báðum stjórnsýslustigum.
Samskiptin við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn.
Íslensk stjórnvöld leituðu aðstoðar Alþjóðagjaldeyrissjóðsins (AGS) í október 2008 eftir að hagkerfið var komið í algjört öngstræti eftir fall bankakerfisins. Tveggja ára samstarfssamningur sem grundvallaðist á viljayfirlýsingu (e. Letter of Intent) íslenskra stjórnvalda sem lagði línurnar fyrir efnahagsstefnu næstu missira var samþykktur í stjórn AGS 19. nóvember sama ár. Efnahagsáætluninni fylgdu lán frá AGS, Norðurlöndunum og Póllandi til styrktar gjaldeyrisvaraforðanum. Lánunum er skipt í nokkra hluta sem aðgangur er veittur að við hverja endurskoðun efnahagsáætlunarinnar þar sem árangur efnahagsáætlunarinnar er metinn og ný markmið skilgreind. Mikilvægi lánanna felst ekki síst í því að tryggja endurgreiðslur útistandandi erlendra skulda ríkissjóðs árin 2011 og 2012 þar sem erlendir fjármagnsmarkaðir lokuðust íslenskum aðilum í kjölfar hrunsins. Þessu markmiði var að fullu náð við aðra og þriðju endurskoðun efnahagsáætlunarinnar.
Mikilvægi samstarfsins við AGS liggur þó ekki aðeins í þeirri fjármögnun sem efnahagsáætlunin veitir aðgang að. Samstarfið við AGS gefur íslenskri efnahagsstefnu ákveðinn trúverðugleika sem er ekki síst mikilvægur í ljósi þess álitshnekkis sem íslensk efnahagsstjórn varð fyrir í kjölfar bankahrunsins. Trúverðugleikinn kemur ekki aðeins af samstarfi við sérfræðinga sjóðsins heldur ekki síður viðurkenningu fulltrúa þeirra 186 þjóða sem aðilar eru að sjóðnum við hverja endurskoðun á réttmæti þeirra grundvallarstoða sem efnahagsáætlunin byggist á. Þessu til viðbótar hafa íslensk stjórnvöld notið góðs af samstarfi við sérfræðinga á vegum sjóðsins við úrlausn ýmissa tæknilegra atriða.
Augljós geta ríkissjóðs til þess að standa við endurgreiðslur lána sinna og staðfesting sjóðsins á að stjórnvöld fylgi eftir skynsamri efnahagsáætlun eru því forsendur þess að íslenska hagkerfið njóti á ný trausts, aðgengi fáist að erlendum fjármagnsmörkuðum að nýju og þar með verði hægt að byggja hér upp sjálfbæran hagvöxt til framtíðar. Samþykkt þriðju endurskoðunar efnahagsáætlunarinnar 29. september 2010 var því mikilvægt skref fyrir endurreisn hagkerfisins. Mikilvægt er fyrir stjórnvöld að sýna fram á festu við stjórn efnahagsmála næstu missirin svo að hagkerfið njóti á ný nægilegs trausts án ytri aðstoðar þegar samstarfinu við AGS lýkur í ágúst 2011.
Efnahagsforsendur.
Efnahagsþróunin hér á landi er ekki ólík því sem gerst hefur í öðrum löndum sem hafa strítt við fjármálakreppu. Lækkun raungengis mun áfram styrkja samkeppnishæfni útflutningsgreina, en þó er gert ráð fyrir að framlag nettóútflutnings til landsframleiðslu fari minnkandi á komandi árum. Í staðinn mun aukin fjárfesting og einkaneysla ýta undir hagvöxt og er spáð um 3% hagvexti árið 2011. Þá er sérstaklega horft til fjárfestinga í orkugeiranum upp úr 2011 og vaxandi einkaneyslu samhliða hækkandi væntingavísitölu og aukinni kortaveltu. Spáð er áframhaldandi hjöðnun verðbólgu og er talið að hún mælist um 5% við árslok, en styrking krónunnar og minni eftirspurn mun áfram halda aftur af hækkandi verðlagi. Búist er við að viðskiptajöfnuður batni lítillega til millilangs tíma aðallega vegna jákvæðs þjónustujafnaðar. Að öllum líkindum mun tímabil sem einkennist af jákvæðum viðskiptajöfnuði og minni einkaneyslu reynast lengra á Íslandi en í öðrum löndum sem lent hafa í fjármálakreppu. Ástæðan er sú að Ísland er annars vegar að takast á við erlendar skuldir sem kallar á jákvæðan viðskiptajöfnuð og hins vegar að greiða niður skuldir hins opinbera sem kallar á jákvæðan frumjöfnuð. En aðgerðir ríkisins til að ná jákvæðum frumjöfnuði í gegnum niðurskurð og skattahækkanir hefur óhjákvæmilega neikvæð áhrif á einkaneyslu.
Efnahagsstefnan miðar að því að endurvekja traust á íslenskt efnahagslíf, tryggja stöðugleika og leggja grundvöll að sjálfbærum hagvexti til framtíðar. Mikilvægur stöðugleiki virðist einnig vera að myndast í hagkerfinu með gólfi á gengi krónunnar og hratt lækkandi verðbólgu. Efnahagslegur stöðugleiki er önnur forsenda þess að hagkerfið taki við sér að nýju. Fyrirtækin verða að nýta bætta samkeppnisstöðu sína með veikingu raungengisins. Þrátt fyrir að bráðabirgðatölur um þróun landsframleiðslu á öðrum ársfjórðungi hafi valdið vonbrigðum gefa önnur haggögn tilefni til varfærinnar bjartsýni og vonar um að hagvöxtur taki við sér að nýju undir lok árs 2010 og að hagkerfið nái fyrri hagvaxtarferli innan fárra ára. Mikil skuldsetning heimila, fyrirtækja og hins opinbera verður þó líklega dragbítur á hagkerfinu næstu missiri. Sterkari umgjörð hagkerfisins, aukinn stöðugleiki og lækkun skuldahlutfalla heimila, fyrirtækja og hins opinbera ætti þó að styðja við aðra sterka grunnþætti hagkerfisins, líkt og aldurssamsetningu, atvinnuþátttöku og lífeyriskerfið, til þess að tryggja enn betri lífskjör þjóðarinnar til framtíðar.
Þskj. 2 — 2. mál.
Skýrsla um efnahagsstefnu.
Þjóðhagsáætlun 2011.
(Lögð fram af efnahags- og viðskiptaráðherra 4. október 2010.)
Efnahags- og viðskiptaráðuneytið.
Inngangur.Verulegur árangur hefur náðst við endurreisn hagkerfisins eftir hrun bankakerfisins í október 2008. Hagkerfið ber þó enn skýr merki áfallsins og fjölmargt er óunnið áður en tekist hefur að endurvinna traust þjóðarinnar og alþjóðasamfélagsins. Efnahagsáætlun ríkisstjórnarinnar endurspeglar mikilvægi ábyrgrar efnahagsstjórnar við þessar aðstæður.
Við breytingar á skipan Stjórnarráðsins 1. október 2009 var hagspárgerð fyrir forsendur fjárlagafrumvarpsins flutt frá fjármálaráðuneytinu til sérstakrar skrifstofu á vegum Hagstofunnar. Afleiðing þessa fyrirkomulags er m.a. sú að ekki liggur fyrir ný þjóðhagsspá að hausti heldur miðast fjárlagafrumvarpið við hagspá sem unnin var í júní. Spáin verður uppfærð í nóvember fyrir 2. umræðu um fjárlagafrumvarpið. Þjóðhagsáætlun þessa árs birtir því ekki nýja hagspá heldur lýsir hún meginatriðum efnahagsáætlunar stjórnvalda. Verið er að meta afleiðingar af flutningi hagspárgerðarinnar úr Stjórnarráðinu. Í því samhengi verður m.a. kannað hvort fara mundi betur á því að flytja verkefnið til efnahags- og viðskiptaráðuneytisins. Til þess að tryggja upplýsta umræðu um efnahagsmál þarf hins vegar einnig að athuga vel hvort ekki sé lag að stofnuð verði ný sjálfstæð stofnun um efnahagsmál sem heyrir undir fjárveitingavald Alþingis.
Efnahagsáætlunin miðar að því að endurvinna nauðsynlegt traust á hagkerfinu og undirbyggja með því sjálfbæran og sterkan hagvöxt til framtíðar. Áætlunin byggist í megindráttum á fjórum þáttum. Í fyrsta lagi er unnið að því að endurbyggja stöndugt fjármálakerfi með vel fjármögnuðum fjármálastofnunum sem geta sinnt þörfum íslenskra heimila og fyrirtækja. Í því samhengi er vert að leggja áherslu á að virkir fjármálamarkaðir eru ein forsenda hagvaxtar í þróuðum hagkerfum. Mikilvæg skref hafa einnig verið tekin, og enn fleiri eru í undirbúningi, við endurmótun umgjarðar fjármálakerfisins. Markmiðið með þeir breytingum er að koma í veg fyrir að þeir atburðir sem áttu sér stað í september og október 2008 endurtaki sig. Í öðru lagi er verið að tryggja fjárhagslega stöðu ríkissjóðs og hins opinbera til framtíðar. Mikil aukning á skuldsetningu ríkissjóðs í kjölfar bankahrunsins dró úr trausti á ríkissjóð. Mikilvæg skref hafa þegar verið tekin í þessa átt með fjárlögum ársins 2010, bættri umgjörð ríkisfjármála og sterkri skuldastýringu. Á næstu mánuðum verða tekin enn fleiri skref með fjárlögum ársins 2011 og bættri umgjörð fjármála sveitarfélaganna. Í þriðja lagi hefur peningastefnan verið nýtt til þess tryggja stöðugleika krónunnar. Ljóst er að verulegur árangur hefur náðst á því sviði á árinu. Erfið verkefni blasa þó við á næstu mánuðum. Taka þarf frekari skref í átt að afnámi gjaldeyrishafta og móta þarf peningastefnu til framtíðar til þess að taka við af núverandi blöndu gengis- og verðbólgumarkmiða. Í fjórða lagi verður að tryggja aðlögun skulda fyrirtækja og heimila. Flöt niðurfelling skulda er ekki skynsamleg leið þar sem hún kemur ekki fólki í neyð að neinu gagni og gæti gert fjárhagsstöðu ríkissjóðs og þar af leiðandi skattgreiðanda enn verri. Hins vegar er ljóst að ósjálfbær skuldabyrði heimila og fyrirtækja hefur slæm áhrif samfélagið, tefur endurreisn hagkerfisins og getur dregið úr hagvexti til margra ára ef ekkert er að gert. Það er því nauðsynlegt að sem flestir sem á þurfa að halda nýti þau skuldaúrræði sem stjórnvöld hafa kynnt og að fjármálafyrirtækin nýti það svigrúm sem myndaðist við stofnun þeirra til þess að taka á skuldavanda heimila og fyrirtækja. Skuldaaðlögun mun verða öllum til góða þar sem hún styrkir forsendur hagvaxtar. Aukinn hagvöxtur gefur heimilum og fyrirtækjum betra tækifæri til þess að standa undir skuldbindingum sínum þegar hlutfall þeirra af landsframleiðslu og tekjum lækkar á nýjan leik.
Efnahagsáætlunin mun leggja grunn að hagkerfi sem verður sterkara en það sem hrundi árið 2008 með þróttmiklum og sjálfbærum hagvexti til framtíðar með bættri stöðu heimila og fyrirtækja.
Endurreisn fjármálakerfisins.
Við endurfjármögnun bankanna fór stærstur hluti bankakerfisins aftur í hendur kröfuhafa gömlu bankanna í gegnum skilanefndir þeirra. Ríkissjóður gerðist hins vegar stærsti eigandi Landsbanka og minnihlutaeigandi í bæði Íslandsbanka og Arion, sem einnig var veitt víkjandi lán úr ríkissjóði til þess að tryggja fjárhagslega stöðu nýju bankanna. Að fordæmi flestra nágrannaríkja okkar sem hafa tekið yfir stóra hluta fjármálakerfa sinna var ákveðið að setja á stofn sérstaka stofnun, Bankasýslu ríkisins, sem fer með eigendahlutverk ríkissjóðs. Hlutverk Bankasýslunnar er að gæta hagsmuna ríkissjóðs sem eiganda, vera leiðandi í hagræðingu á fjármálamarkaði og leggja fram tillögur til fjármálaráðherra um sölu eignarhluta í fyllingu tímans. Bankasýslunni er einnig ætlað að koma með tillögur til fjármálaráðherra ef ríkissjóður þarf að leggja fjármálafyrirtækjum til aukið eigið fé.
Einnig er stefnt að því að endurfjármagna Íbúðalánasjóð fyrir árslok og tryggja með því að sjóðurinn hafi það 5% eiginfjárhlutfall sem kveðið er á um í reglugerðum. Sjóðurinn hefur tapað verulegum fjármunum í kjölfar bankahrunsins og var eiginfjárhlutfall hans komið vel undir lágmörk. Á sama tíma og fjárhagsstaða sjóðsins verður bætt verður unnið að því að styrkja umgjörð sjóðsins í samræmi við niðurstöðu uppfærðrar viðskiptaáætlunar sjóðsins.
Sparisjóðirnir.
Líkt og með eignarhluti ríkissjóðs í viðskiptabönkunum verður allt stofnfé sem ríkissjóður mun eignast í sparisjóðum landsins flutt Bankasýslu ríkisins til umsýslu.
Sparisjóðirnir gegna mikilvægu hlutverki á íslenskum fjármálamarkaði. Þetta á ekki síst við á landsbyggðinni þar sem sjóðirnir eru víða einir um að veita fjármálaþjónustu. Ríkisstjórnin hefur því lagt mikla áherslu á að sparisjóðakerfið komist í gegnum þetta erfiða tímabil. Hins vegar er ljóst að hvorki er nægjanlegt né ásættanlegt að sjóðirnir njóti eingöngu aðstoðar úr ríkissjóði. Aðrir kröfuhafar þurfa einnig að leggja sitt af mörkum. Þessu til viðbótar er þörf á verulegri hagræðingu til þess að sparisjóðirnir geti verið sjálfbærir áfram.
Átta sparisjóðir sóttu um eiginfjárframlag samkvæmt neyðarlögunum (lögum nr. 125/ 2008) í byrjun árs 2009. Staða sumra þeirra var þó svo erfið að eiginfjárframlagið eitt og sér dugði ekki til. Einn sjóður dró umsókn sína til baka og aflaði stofnfjár annars staðar. Tveir stærstu sjóðirnir, Byr og Sparisjóðurinn í Keflavík, náðu ekki nauðsynlegum samningum við kröfuhafa sína og féllu í apríl á þessu ári. Stofnuð voru ný fjármálafyrirtæki, Byr hf. og SpKef sparisjóður, sem tóku við innstæðum og eignum föllnu fjármálafyrirtækjanna tveggja. Fimm minni sparisjóðir fóru í gegnum fjárhagslega endurskipulagningu með kröfuhöfum sínum þar sem Seðlabanki Íslands var sá stærsti vegna krafna sem hann fékk við fall Sparisjóðabankans. Samþykki Eftirlitsstofnunnar EFTA (ESA) vegna fjárhagslegrar endurskipulagningar þeirra lá fyrir um það leyti sem dómur féll um ólögmæti gengistryggingar í lánasamningum í júní. Dómurinn hefur tafið fjárhagslega endurskipulagningu sparisjóðanna, en búið er að fara yfir hugsanleg áhrif ólögmætis gengislána á sjóðina. Áhrifin eru mismikil, en í flestum tilvikum þarf viðbótarframlag frá kröfuhöfum. Tveir þessara sjóða hafa þegar náð að uppfylla nauðsynleg skilyrði að meðtöldum hugsanlegum áhrifum vegna gengislána og hinir þrír eru að vinna að lúkningu sinna mála.
Við fall Byrs og Sparisjóðsins í Keflavík var í ákvörðun Fjármálaeftirlitsins kveðið á um að gömlu og nýju sjóðirnir skyldu leita leiða til að semja sín á milli um greiðslu fyrir yfirfærðar eignir. Samningar þar um eru nálægt lokastigi og ættu nýju innlánastofnanirnar að verða fullfjármagnaðar innan tíðar.
Úrlausn annarra krafna.
Við fall stóru bankanna eignaðist Seðlabankinn kröfur á fleiri fjármálafyrirtæki en sparisjóðina. Hluti þessara krafna var fluttur til fjármálaráðuneytis strax eftir fall bankanna en annar hluti var áfram hjá Seðlabanka Íslands. Ráðgjafi var fenginn til að greina hagkvæmasta fyrirkomulagið við umsýslu þessara krafna og var niðurstaðan sú að bæði hagkvæmast og skilvirkast væri að flytja þær allar til eignarhaldsfélags í eigu Seðlabankans. Allar kröfur sem Seðlabankinn eignaðist við hrunið voru því fluttar í Eignasafn Seðlabanka Íslands hf. í upphafi þessa árs og verður unnið úr þeim þar.
Umgjörð fjármálakerfisins.
Verulegar breytingar hafa verið gerðar á lögum um fjármálafyrirtæki frá hruni bankakerfisins, m.a. í ljósi þeirra tillagna sem settar voru fram í skýrslu Kaarlo Jännäri.
Meðal þeirra breytinga sem gerðar hafa verið er að veita áhættustýringu formlegri stöðu innan fjármálafyrirtækja, lagt hefur verið blátt bann við lánveitingum með veði í eigin hlutabréfum eða stofnfjárbréfum, reglur um lán til tengdra aðila hafa verið hertar, auknar kvaðir eru nú á fjármálafyrirtækjum varðandi veitingu gagna til eftirlitsstofnana, auknar hafa verið hæfis- og hæfniskröfur sem stjórnarmenn og framkvæmdastjóra þurfa að uppfylla auk þess sem skerpt hefur verið á ákvæðum um persónulega ábyrgð þessara aðila. Auk þess hafa verið settar reglur um kaupauka og starfslokasamninga. Þessu til viðbótar hafa kröfur um gagnsæi í eignarhaldi fyrirtækja verið auknar. Lagabreytingarnar undirbyggja breytingar á reglum Fjármálaeftirlitsins um tengda aðila, stórar áhættuskuldbindingar, lán í erlendri mynt og lausafjárstýringu.
Fjármálaeftirlitið undirbýr einnig skrá yfir alla þá sem skulda umfram 300 milljónir kr. til þess að betri yfirsýn fáist yfir stórar áhættuskuldbindingar fjármálakerfisins. Gert er ráð fyrir að skráin verði komin í gagnið sumarið 2011. Áfram er unnið að frekari breytingum á lagaumgjörð fjármálafyrirtækja, m.a. með skýrari reglum um eigið fé og útreikninga á fjárhagslegum styrk og um starfsheimildir einstakra tegunda fjármálafyrirtækja.
Breytingar á lögum um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi og lögum um Seðlabanka Íslands eru í undirbúningi. Stefnt er að því að frumvarpsdrög verði lögð fyrir efnahags- og viðskiptaráðherra á fyrsta ársfjórðungi 2011. Vonast er til þess að Alþingi ljúki umfjöllun sinni á vorþingi 2011. Ekki er gert ráð fyrir að tekin verði ákvörðun um hugsanlega sameiningu Fjármálaeftirlitsins og Seðlabanka Íslands eða aðrar breytingar á stofnanalegri umgjörð eftirlits með fjármálakerfinu að sinni. Hins vegar er ljóst að stofnanaleg umgjörð eftirlits með fjármálafyrirtækjum og fjármálakerfinu verður endurskoðuð þegar um hægist í rannsóknum Fjármálaeftirlitsins og staða þessara mála verður skýrari í öðrum Evrópuríkjum.
Mikilvægt er að ný lög um innstæðutryggingakerfi verið samþykkt. Innstæður almennra sparifjáreigenda og fyrirtækja sem trygging innstæðudeildar Tryggingarsjóðs innstæðueigenda tekur til verða þó áfram tryggar í samræmi við fyrri yfirlýsingar ríkisstjórnarinnar. Yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar þar um verður aðeins breytt í fyrirframtilkynntum og vel ígrunduðum skrefum eftir því sem traust á fjármálakerfinu vex í samráði við Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitið. Stefnt er að því að stofnanirnar tvær skili efnahags- og viðskiptaráðherra skýrslu um viðnámsþrótt fjármálakerfisins áður en innlánstryggingin verður afnumin.
Hugmyndir um þjóðarvarúð þurfa að tengjast náið endurskoðun á lögum um Seðlabanka Íslands og framtíð peningastefnunnar. Í þessari vinnu er mikilvæg sú breyting sem hófst í október 2009 í átt að því að færa umgjörð alls fjármálamarkaðarins og efnahagsmála, þ.m.t. lög um Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitið, undir sama ráðuneytið með stofnun efnahags- og viðskiptaráðuneytisins.
Bætt samráð vegna fjármálastöðugleika.
Til viðbótar við breytingar á regluverki fjármálamarkaðarins hefur verið unnið að bættri stjórnskipan til þess að tryggja fjármálastöðugleika. Flutningur á löggjöf um Seðlabankans til nýs efnahags- og viðskiptaráðuneytis, sem hafði fyrir umsjón með löggjöf um Fjármálaeftirlitið, í október 2009 var mikilvægt skref í þá átt.
Til þess að styrkja samráð stjórnvalda sem hafa með fjármálamarkaðinn að gera hafa forsætisráðherra, efnahags- og viðskiptaráðherra, fjármálaráðherra, Seðlabankastjóri og forstjóri Fjármálaeftirlitsins gert með sér samkomulag. Á grundvelli þess starfar nefnd um fjármálastöðugleika en henni er ætlað að vera samráðsvettvangur um mál sem snúa að fjármálastöðugleika og sinna samstarfi við sams konar nefndir í nágrannaríkjunum. Fulltrúi efnahags- og viðskiptaráðuneytisins leiðir nefndina. Nefndinni hefur verið gefið mun skýrari skyldur en forverum hennar auk þess sem upplýsingagjöf til ráðherranefndar um efnahagsmál er tryggð. Í ráðherranefndinni sitja forsætisráðherra, efnahags- og viðskiptaráðherra og fjármálaráðherra. Nefndin getur boðað seðlabankastjóra og forstjóra Fjármálaeftirlitsins á sinn fund ef efni standa til. Íslensk stjórnvöld hafa auk þess skrifað undir samkomulag við önnur norræn ríki og Eystrasaltsríki um samráð vegna hugsanlegra fjármálaáfalla.
Úrlausn skuldavanda heimila og fyrirtækja
Skuldsetning einkageirans á Íslandi í aðdraganda bankahrunsins var fordæmalaus. Eftir hrun bankakerfisins, samdrátt landsframleiðslu og tekna heimila og fyrirtækja er því ljóst að draga verður úr skuldsetningu heimila og fyrirtækja. Sams konar aðlögun skulda einkageirans hefur yfirleitt átt sér stað í kjölfar fjármálakreppu. Í flestum tilfellum lækka skuldirnar niður í hlutföll sem sjá mátti fyrir þá eignabólu sem byggist oftast upp í aðdraganda fjármálaáfalla. Í ljósi mikillar skuldsetningar ríkissjóðs í kjölfar fjármálahrunsins er þó ljóst að nauðsynleg aðlögun skulda heimila og fyrirtækja hérlendis verður að fara fram án mikilla afskipta ríkissjóðs. Ólíkt reynslu flestra annarra þjóða, t.d. Japans undanfarna tvo áratugi, hefur hins vegar verið mótað nýtt bankakerfi sem hefur verulega afskriftarreikninga sem bankarnir þurfa að nýta til þess að aðlaga skuldir heimila og fyrirtækja að greiðslugetu. Í þessu tilliti er einnig mikilvægt að ríkissjóður tryggi að opinberir aðilar séu nægilega vel fjármagnaðir til þess að þeir geti tekið kröftuglega þátt í skuldaaðlögun. Slík skuldaaðlögun er forsenda þess að hagkerfið taki við sér af krafti á nýjan leik.
Aðlögun skulda íslenskra einkaaðila mun á næstu missirum aðallega fara fram á þrjá vegu: Í fyrsta lagi með auknum hagvexti og tekjum. Í öðru lagi með niðurgreiðslu skulda og í þriðja lagi með afskriftum og niðurfærslu skulda, m.a. í gegnum gjaldþrot og nauðasamninga.
Aðgerðir fyrir heimilin.
Fjöldi heimila stendur frammi fyrir fjárhagserfiðleikum í kjölfar hækkandi lána, aukins atvinnuleysis og lækkunar kaupmáttar. Erfið staða heimilanna orsakast m.a. af mikilli skuldsetningu geirans, en skuldir heimilanna sem hlutfall af ráðstöfunartekjum hækkuðu úr 178% árið 2000 í 250% árið 2008.
Samkvæmt rannsókn Seðlabankans eru um 28% heimila í einhverjum fjárhagsvanda. Bankinn telur að aðgerðir stjórnvalda hafi lækkað hlutfallið niður í 23%, en aðgerðir stjórnvalda hafa auk þess komið í veg fyrir að enn önnur lendi í vanda. Vísbendingar eru um að 5–10% heimila eigi í verulegum fjárhagsvanda.
Þrátt fyrir að aðlögun skulda heimila sé mikilvæg er ljóst að flöt niðurfærsla skulda er ekki skynsamleg leið til þess að bæta fjárhagsstöðu almennings. Annars vegar vegna þess að langstærstur hluti skulda almennings er í eigu ríkissjóðs í gegnum Íbúðalánasjóð en lækkun á eignum Íbúðalánasjóðs þyrfti að fjármagna með eiginfjárframlagi ríkissjóðs sem væri fjármagnað að endingu með hærri sköttum á almenning. Hins vegar dregur flatur niðurskurður úr getu fjármálakerfisins og ríkissjóðs til þess að aðstoða þá sem raunverulega þurfa á fjárhagsaðstoð og niðurfærslu skulda að halda.
Aðgerðir til að auðvelda heimilum að ráða við versnandi fjárhagsstöðu má í grunninn skipta í tvennt. Annars vegar eru það aðgerðir sem geta nýst öllum og hins vegar aðgerðir sem eru sérsniðnar að fólki í verulegum fjárhagserfiðleikum.
Heimild til útgreiðslu viðbótarlífeyrissparnaðar, auknar vaxtabætur og greiðslujöfnun skulda hafa verið þau þrjú meginúrræði sem staðið hafa öllum til boða. Útgreiðslur séreignarsparnaðar sem nema samtals um 35 milljörðum kr. fyrir skatta, eða rúmlega 2% af landsframleiðslu ársins 2010, hafa auðveldað fjölmörgum heimilum að takast á við þá erfiðleika sem hratt lækkandi laun, hækkandi lán og atvinnumissir hefur haft í för með sér. Útgreiðslan eftir skatta er rúmlega 1% af landsframleiðslu. Vaxtabætur voru auk þess hækkaðar um 2 milljarða kr. árið 2009 til þess að koma til móts við skuldsett heimili. Vaxtabótakerfið auðveldar skynsamlega nýtingu fjár þar sem útgreiðslur ráðast bæði af skuldsetningu og tekjum heimila. Greiðslujöfnun lána hefur einnig nýst fjölmörgum heimilum vel, ekki síst þeim sem sóttu snemma um slíka fyrirgreiðslu.
Þessu til viðbótar munu dómar Hæstaréttar um ólögmæti gengistryggðra lána og lagasetning í kjölfar þeirra nýtast fjölmörgum heimilum, en 28.500 heimili er með gengistryggð bílalán auk um 8.500 heimili sem eru með blönduð bílalán. Þessu til viðbótar eru um 1.500 heimil með gengistryggð/erlend húsnæðislán og um 5.500 með blönduð fasteignalán. Rannsóknir Seðlabanka Íslands á skuldastöðu heimila gefa til kynna að bílalán séu stærsti einstaki þátturinn í þeim skuldaerfiðleikum sem mörg heimili standa frammi fyrir. Frysting afborgana og vaxta gengistryggðra lána hefur haft jákvæð áhrif á greiðslubyrði þessara heimila sem sjá nú fram á langvarandi lausn með dómum Hæstaréttar og því lagafrumvarpi sem boðað hefur verið í kjölfar þess. Löggjöfinni sem efnahags- og viðskiptaráðherra stefnir að því að leggja fram við upphaf þings er ætlað að skýra sviðið og tryggja að fjárhagsleg framtíð heimila ráðist ekki með eins konar hlutkesti eftir því hvaða banka eða þjónustufulltrúa viðkomandi fékk afhentan lánasamning frá. Meðferð uppgjörsins verður einnig skýrt og tekin öll tvímæli af þáttum sem þykja óskýrir í núverandi lagasetningu. Dómarnir og afleidd lagasetning mun þó ekki aðeins hafa áhrif á þau heimili sem eiga beina aðild að slíkum lánasamningum. Áhrifanna mun gæta í hagkerfinu öllu þegar staða fjölda heimila batnar og möguleiki er á betri viðspyrnu hagkerfisins í kjölfar efnahagshrunsins.
Heimilum í verulegum fjárhagserfiðleikum stendur greiðsluaðlögun til boða. Henni er ætlað að gera heimilum kleift að endurskipuleggja fjármál sín og koma jafnvægi á milli skulda og greiðslugetu þannig að raunhæft sé að skuldari geti staðið við skuldbindingar sínar um fyrirsjáanlega framtíð.
Nokkrar tafir hafa orðið á fjárhagslegri endurskipulagningu heimila. Í ljósi bættra úrræða, aukinnar lagalegrar vissu eftir dóma Hæstaréttar og stofnun embættis umboðsmanns skuldara standa vonir til þess að framtíðarlausn finnist á fjárhagslegum vanda illra staddra heimila.
Skuldavandi fyrirtækja.
Aðlögun skulda fyrirtækja er ekki síður mikilvæg fyrir hagkerfið en bætt fjárhagsstaða heimila. Skuldsetning íslenskra fyrirtækja í aðdraganda fjármálahrunsins á sér varla fordæmi. Veiking krónunnar og lítil eftirspurn í kjölfar bankahrunsins gerði stöðuna enn erfiðari.
Nauðsynlegt er að ljúka við umbreytingu skulda og nauðsynlegar afskriftir til þess að fyrirtækin geti tekið að fjárfesta að nýju og ráða fleira starfsfólk til þess að bregðast við bættri samkeppnisstöðu íslenskrar framleiðslu eftir lækkun raungengisins. Þrátt fyrir að raungengið hafið hækkað um nærri 12% það sem af er ári er ljóst að samkeppnishæfni hagkerfisins er mun betri á þann mælikvarða en verið hefur um langt skeið. Umbreyting skuldanna er því forsenda þess að fyrirtækin geti nýtt sér bætta samkeppnisstöðu og þar með að hagkerfið allt geti tekið að vaxa að nýju. Endurskipulagning skulda, þ.m.t. skynsamlegar afskriftir, nýtast því öllum með aukinni atvinnu og vexti hagkerfisins.
Endurskipulagning skulda fyrirtækja hefur gengið allt of hægt. Fyrir því eru fjölmargar ástæður, m.a. töf á stofnsetningu nýju bankanna, óvissa um lögmæti lánasamninga, óstöðugleiki í hagkerfinu og skortur á þekkingu innan fjármálafyrirtækja á endurskipulagningu skulda eftir langt uppgangsskeið. Hins vegar ættu allar aðstæður að vera fyrir hendi nú innan bankanna að taka hratt á skuldavanda fyrirtækjanna. Til þess hafa þeir verulegt svigrúm á afskriftarreikningum í kjölfar stofnunar nýju bankanna. Ríkisvaldið hefur bætt umgjörð fyrir skuldaaðlögun, m.a. með breytingum á gjaldþrotalöggjöf, fjölgun dómara til þess að draga úr töfum innan dómskerfisins og breytingum á skattalöggjöf.
Peningastefnan.
Við hrun bankakerfisins var verðbólgumarkmiði Seðlabankans ýtt til hliðar um stundarsakir á meðan stjórntækjum peningastefnunnar er beitt til þess að tryggja stöðugleika gjaldmiðilsins. Til þess að styrkja trúverðugleika peningastefnunnar var einnig ákveðið snemmárs 2009 að fela ákvarðanir um beitingu stjórntækja banka í hendur fimm manna peningastefnunefnd. Í nefndinni sitja bankastjóri, aðstoðarbankastjóri og aðalhagfræðingur Seðlabankans auk tveggja virtra einstaklinga utan bankans sem efnahags- og viðskiptaráðherra skipar. Til þess að auka á gagnsæi í ákvörðunum bankans eru fundargerðir peningastefnunefndar nú einnig birtar.
Peningastefnan eins og aðrir þættir hagstjórnar hefur beðið mikinn álitshnekki við þann mikla efnahagslega óstöðugleika og gjaldeyriskreppu sem riðið hefur yfir þjóðina undanfarin ár. Mótun peningastefnu til framtíðar verður að taka mið af þeirri staðreynd og því ójafnvægi sem einkennt hefur hagkerfið, en ljóst er að peningastefnan hefur átt erfitt með að uppfylla markmið sín hvert sem stjórntækið hefur verið. Það er því verðugt verkefni fyrir dyrum við að móta umgjörð og markmið peningastefnunnar þegar núverandi fyrirkomulag gengisstöðugleika með gjaldeyrishöftum, sem aldrei átti að vera til annars en skamms tíma, verður lyft. Seðlabankinn mun innan tíðar skila skýrslu um framtíð peningastefnunnar en bankinn skilaði forsætisráðherra áfangaskýrslu um í júní 2009. Í áfangaskýrslunni voru reifaðir ýmsir möguleikar fyrir peningastefnuna en sérstaklega var rætt um að í umhverfi verðbólgumarkmiðs og fljótandi gengis (sem var grundvöllur peningastefnunnar frá mars 2001 til október 2008) þyrfti hugsanleg að fjölga stjórntækjum peningastefnunnar, t.d. með beitingu þjóðhagslegra varúðartækja. Einnig hafa komið upp hugmyndir um virkari aðgerðir á gjaldeyrismarkaði.
Efnahags- og viðskiptaráðherra hefur skipað nefnd sem endurskoða á lög um Seðlabanka Íslands. Stefnt er að því að nefndin skili tillögum sínum fyrir árslok 2010 og að lagt verði fram frumvarp á Alþingi fyrir miðjan febrúar 2011. Nefndin mun taka sérstakt tillit til þeirra athugasemda sem komið hafa fram eftir hrunið, m.a. í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis, um heimildir Seðlabankans til þess að sinna lögboðnu eftirlitshlutverki sínu.
Vinna við mótun peningastefnu til framtíðar og endurskoðun löggjafar um Seðlabanka Íslands þarf að fara fram óháð hugsanlegri aðild Íslands að Evrópusambandinu og upptöku evru í kjölfarið. Hins vegar er ljóst að kostnaður við að endurvinna traust á peningastefnuna verður lægri ef Ísland ákveður að ganga í Evrópusambandið og fá þar með aðgang að trúverðugleika Seðlabanka Evrópu.
Gjaldeyrishöft.
Gjaldeyrishöftum var komið á við fall bankanna til þess að bregðast við sérstökum aðstæðum þar sem hætta var á gríðarlegu útflæði fjármagns á sama tíma og fjármálakerfi landsins var að mestu óvirkt og nær einstök óvissa ríkti um framtíð hagkerfisins. Frá upphafi hefur verið stefnt að því að höftunum verði lyft í fyllingu tímans í fyrirframtilgreindum og stýrðum skrefum. Hins vegar er ljóst að afnám haftanna hefur gengið hægar en vonast var eftir í fyrstu, bæði vegna þess hve erfið úrlausnar ýmis innlend vandamál hafa reynst og vegna þess hversu mikil óvissa og óstöðugleiki hafa áfram ríkt á alþjóðamörkuðum.
Áætlun stjórnvalda um afnám haftanna var birt í ágúst 2009 eftir samþykkt í ríkisstjórn. Unnið er eftir áætluninni sem er byggð á þeirri grunnhugsun að höftunum verði lyft í fyrirframákveðnum og stýrðum skrefum eftir því sem tilefni gefast. Í byrjun nóvember 2009 var fyrsta skrefið tekið þegar opnað var fyrir innflæði fjármagns og þær greiðslur sem af þeim leiðir. Samkvæmt áætluninni mun næsta skref felast í því að draga úr höftum á þeim fjármálaafurðum sem hafa lengstan líftíma. Síðasta skrefið við afnám haftanna verður að lyfta þeim á fjármálaafurðum með stystan líftíma.
Til þess að styrkja framkvæmd gjaldeyrishaftanna voru rannsóknir á brotum tengdum þeim fluttar til Seðlabankans frá Fjármálaeftirlitinu í júní 2010. Á sama tíma var lagaheimild haftanna framlengd frá nóvember 2010 til ársloka 2011. Markmiðið með breytingunum var að auka skilvirkni eftirlits og rannsókna á brotum. Auk þess þótti mikilvægt er að Fjármálaeftirlitið gæti nýtt alla krafta sína við eftirlit með nýju fjármálakerfi og rannsóknir á því sem úrskeiðis fór við hrun bankakerfisins.
Reglur um gjaldeyrishöftin eru endurskoðaðar á sex mánaða fresti enda er nauðsynlegt að bregðast tímanlega við tilraunum til undanskota, en rannsóknir sýna að máttur gjaldeyrishafta þverr með tímanum. Ekki verður því hjá því komist að gera breytingar á umgjörð gjaldeyrishaftanna reglulega á meðan þau eru við lýði. Höftin mega ekki linast og leka heldur verður afnám þeirra að fara fram í skýrt mörkuðum og fyrirframákveðnum skrefum.
Styrking gjaldeyrisvaraforðans er mikilvæg fyrir afnám haftanna. Styrking gjaldeyrisvaraforðans tryggir greiðsluhæfi ríkissjóðs í erlendri mynt og aðgengi hagkerfisins að gjaldeyri ef í harðbakkann slær. Forðinn gefur Seðlabankanum einnig tækifæri til þess að takmarka hugsanlegt ýkt gjaldeyrisflökt þegar svo ber undir. Seðlabankinn hefur einnig getað nýtt gjaldeyrinn til uppkaupa á skuldabréfum ríkissjóðs í erlendri mynt með afslætti. Styrking forðans hefur verið þrískipt. Í fyrsta lagi veitir samstarfið við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn aðgang að 600 milljörðum kr. í formi lána frá Alþjóðagjaldeyrissjóðnum, Norðurlöndunum og Póllandi. Í öðru lagi hefur Seðlabankinn styrkt gjaldeyrisvaraforðann í kjölfar sölu eigna sem tengjast hruni bankakerfisins, þ.e. sölu Avens-bréfa til lífeyrissjóða og endurheimt veðs í danska FIH-bankanum vegna láns til Kaupþings í október 2008. Þessi tvö uppgjör hafa þegar styrkt gjaldeyrisvaraforðann um samtals nærri 130 milljörðum kr. Seðlabankinn telur möguleika á að hann endurheimti veð sitt í FIH að fullu þegar fram líða stundir. Í þriðja lagi hóf Seðlabankinn regluleg kaup gjaldeyris í lok ágúst 2010. Seðlabankinn kaupir nú gjaldeyri á vikulegum uppboðum. Fyrstu tvo mánuði kaupanna keypti bankinn gjaldeyri fyrir samtals 15 milljarða kr. Skipulag gjaldeyriskaupanna miðar að því að þau hafi sem minnst áhrif á þróun gengis krónunnar.
Styrk stjórn fjármála hins opinbera.
Bætt fjárhagsstaða hins opinbera er forsenda þess að hægt verði að endurvinna traust á íslenska hagkerfið. Háar skuldir hins opinbera geta dregið úr trúverðugleika en einnig benda nýlegar rannsóknir til þess að hagvöxtur dragist saman þegar skuldir hins opinbera hafa náð ákveðnu hlutfalli af landsframleiðslu. Lækkun skulda hins opinbera frá því háa hlutfalli sem þær voru við fall bankakerfisins er því einnig líklega mikilvægt skref til að efla vöxt hagkerfisins til framtíðar.
Ríkisstjórnin lagði fram metnaðarfulla áætlun um hvernig tryggja mætti sjálfbærni fjármála ríkissjóðs til framtíðar sumarið 2009. Áætlunin hefur nú verið uppfærð og birt með fjárlögum. Enn er stefnt að því að afgangur verði af frumjöfnuði hins opinbera árið 2011, þ.e. að ríki og sveitarfélög skili afgangi þegar litið er fram hjá vaxtagjöldum og vaxtatekjum. Fjárlagafrumvarp ársins 2011 er í samræmi við þessa stefnu þar sem lagt er til að afkoma ríkissjóðs verði bætt um 44 milljarða kr. miðað við það sem ella hefði orðið. Ráðstafanir til aukinnar tekjuöflunar nema 11 milljörðum kr. Aðgerðir til samdráttar í útgjöldum nema 33 milljörðum kr. miðað við horfur að óbreyttu.
Gert er ráð fyrir að staða sveitarfélaganna verði áfram nokkurn veginn í jafnvægi. Fjárlagafrumvarp ársins 2011 byggist á þeim mikilvægu skrefum sem stigin voru í fjárlögum 2010 við að endurheimta sjálfbærni ríkisfjármála eftir mikinn hallarekstur ríkissjóðs árið 2009 til þess að draga úr áhrifum kreppunnar. Mikilvægt er að framkvæmd þeirra fjárlaga hefur að langmestu leyti gengið samkvæmt áætlun þrátt fyrir samdrátt í virðisaukaskattstekjum á öðrum ársfjórðungi. Þrátt fyrir að þá verði mikilvægum áfanga náð verður að ganga lengra til þess að tryggja verulegan afgang á fjármálum hins opinbera árið 2013. Áætlun um ríkisfjármál til millilangs tíma er þó undir stöðugri endurskoðun, bæði í ljósi þróunar hagkerfisins og ekki síður skuldastöðu ríkissjóðs. Lægri skuldastaða ríkissjóðs gæti aukið svigrúm fjármála hins opinbera. Á sama hátt er þó hætt við að ef enn frekari byrðar verði lagðar á ríkissjóð sé hætt við að lítið sem ekkert svigrúm verði til þess að bregðast við óvæntum atburðum.
Hraði aðlögunar ríkisfjármála ræðst þó einnig af öðrum þáttum, t.d. samspili við peningastefnuna. Í því samhengi er ljóst að erfitt verður að losa gjaldeyrishöftin að fullu fyrr en óvissu um þróun ríkisfjármála hefur verið eytt, en um 29% af útistandandi innlendum skuldabréfum ríkisins eru talin í eigu erlendra aðila, þar af nærri 45% af útistandandi ríkisvíxlum.
Allar aðgerðir í ríkisfjármálum miðast að því að viðhalda norrænu velferðarsamfélagi en fjölmargar rannsóknir hafa sýnt fram á mikilvægi jafnaðar fyrir „durable“ hagvöxt. Því er reynt eftir fremsta megni að takmarka niðurskurð til heilbrigðis-, félags- og menntamála. Nauðsynlegt er að viðhalda grunnstoðum samfélagsins. Með því má takmarka verulega mögulegan spekileka, en vel menntað og þjálfað starfsfólk er grundvöllur endurreisnar hagkerfisins. Ljóst virðist vera frá reynslu annarra norrænna ríkja að slík markmið séu raunhæf, enda líkist aðlögun fjármála hins opinbera mjög því sem ávannst í Danmörku á fyrri hluta níunda áratugarins. Þá er hún lítið eitt hraðari en aðlögun annarra norrænna ríkja á tíunda áratug síðustu aldar. Í samstarfssáttmála ríkisstjórnarinnar frá 2009 segir að ríkisfjármálum verði beitt til að „verja grunnvelferðarkerfið og auka kjarajöfnuð um leið og staðið er undir fjárhagsskuldbindingum ríkissjóðs og stutt eftir megni við baráttuna við atvinnuleysi og nýja sókn í atvinnulífi um allt land“.
Styrking umgjarðar ríkisfjármála.
Umgjörð fjármála hins opinbera telst enn nokkuð veik þrátt fyrir nokkrar umbætur á umgjörð ríkisfjármála undanfarin ár. Skortur á sterkri fjármálalegri umgjörð átti þannig þátt í því að ríkissjóður stóð ekki gegn ofþenslunni eins og nauðsynlegt var. Einnig hefur veik umgjörð fjármála sveitarfélaga miðað við samanburðarlönd átt þátt í þeim fjárhagserfiðleikum sem mörg sveitarfélög standa nú frammi fyrir. Í ljósi erfiðrar skuldastöðu ríkissjóðs og mikilvægis aðhalds í ríkisfjármálum við að endurvinna traust á íslensku hagkerfi er ljóst að enn frekari umbóta er þörf á umgjörð fjármála hins opinbera.
Mikilvægt skref í átt til bættrar umgjarðar ríkisfjármála var tekið árið 2009 með birtingu áætlunar um ríkisfjármál fram til ársins 2011. Hlutverk Ríkisendurskoðunar við eftirlit með fjármálum ríkisins hefur einnig aukist. Þá grundvallast fjárlögin nú á hagspá sem unnin er af sjálfstæðum sérfræðingum Hagstofu Íslands en ekki starfsmönnum fjármálaráðuneytisins eins og áður var.
Enn frekari umbætur hafa verið gerðar með fjárlagafrumvarpi ársins 2011. Í frumvarpinu er settur fram rammi fjárlaga til tveggja ára á nafnvirði. Ráðuneyti og stofnanir eiga að hafa betri yfirsýn yfir þróun eigin fjármála þegar þau sjá lengra en eitt ár fram í tímann. Með því gefst tækifæri til þess að móta nauðsynlegar aðhaldsaðgerðir á skýrari hátt á dýpri grunni. Framsetning fjárlagarammanna á nafnverði, þ.e. þar sem ekki er verið að leiðrétta fyrir verðlagsþróun, er einnig mikilvægt skref. Með slíkri framsetningu styðja ríkisfjármál betur við peningastefnu Seðlabankans og sameiginlegt verðbólgumarkmið bankans og ríkisstjórnarinnar því að ríkissjóður getur síður brugðist við hærri verðbólgu með verðbólguhvetjandi útgjaldaauka. Þetta er því mikilvægt skref í þá átt að tryggja til framtíðar bætta samvirkni ríkisfjármála og peningamála þar sem bæði stjórntækin verða nýtt til þess að draga hagkerfið í sömu átt, ólíkt því sem átti sé stað í aðdraganda hrunsins. Markmið allra þessara breytinga er að umgjörð ríkisfjármála verði í samræmi við það sem best gerist annars staðar.
Til viðbótar við bætta umgjörð fjárlaga hefur fjármálaráðuneytið styrkt getu sína til skuldastjórnunar í kjölfar stóraukinnar útgáfu ríkisskuldabréfa. Til þess að bæta umgjörð á þessu sviði enn hafa útgáfuáætlanir verið styrktar og skuldastjórnunaráætlun mótuð til næstu ára. Vinna á öllum þessum sviðum hefur farið fram í samstarfi við færustu innlenda og erlenda sérfræðinga.
Bætt fjárhagsleg umgjörð sveitarfélaga.
Í ljósi erfiðrar fjárhagsstöðu fjölda sveitarfélaga og mikilvægis sveitarstjórnarstigsins fyrir bætta afkomu hins opinbera í heild hefur aukin áhersla verið lögð á að styrkja fjárhagslega umgjörð sveitarstjórnarstigsins og samskipti ríkis og sveitarfélaga um málefni sem varða bæði stjórnsýslustig.
Árið 2009 var komið á fót samráðsnefnd ríkis og sveitarfélaga um efnahagsmál, en efnahags- og viðskiptaráðuneyti hefur veitt nefndinni forustu. Samráðsnefndin byggði starf sitt á vinnu sem unnin hafði verið frá árinu 2007 þar til í bankahruninu. Nefndinni var falið það hlutverk að vinna tillögur að nýjum fjárhagsreglum fyrir sveitarstjórnarstigið. Tillögum samráðsnefndarinnar, sem notið hefur ráðlegginga innlendra og erlendra ráðgjafa, var skilað til jónsmessunefndar í september 2010 og er gert ráð fyrir að samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra leggi fram frumvarp um breytingar á sveitarstjórnarlögum, sem feli m.a. í sér skýrar fjármálareglur fyrir sveitarfélög og hagstjórnarsamkomulagi ríkis og sveitarfélaga, fyrir árslok 2010. Varðandi fjármálareglurnar er um að ræða tvær meginreglur. Annars vegar er jafnvægisregla rekstrar en samkvæmt henni er sveitarfélögum skylt að sjá til þess að jafnvægi sé á milli samanlagðra rekstrartekna og -gjalda samstæðu (A- og B-hluta) á hverju þriggja ára tímabili. Hins vegar eru um að ræða skuldareglu en samkvæmt henni er sveitarfélögum skylt að takmarka skuldir og skuldbindingar samstæðu við 150% af skilgreindum tekjum samstæðu A- og B-hluta. Í núgildandi sveitarstjórnarlögum eru að vísu álíka ákvæði um hallalausan rekstur. Rannsóknir á vegum samráðsnefndarinnar gefa hins vegar til kynna að í þeim tilfellum þar sem lagaramminn er ekki nægilega skýr um ákveðin atriði hefur verið tilhneiging til að leita leiða til þess að fara í kringum lögin. Með hliðsjón af þessu er lögð áhersla á mikilvægi þess að hert sé á þessum ákvæðum og tryggt að þau séu nægilega skýr.
Til þess að tryggja skýra umgjörð fjármála sveitarfélaga er mikilvægt að ný lög tryggi fjárhagslegt sjálfstæði þess hlutar í rekstri sveitarfélaga sem sinnir lögbundnum verkefnum. Þetta er ekki síst mikilvægt þar sem miklar skuldbindingar hvíla á mörgum sveitarsjóðum vegna ábyrgða sem sveitarfélögin hafa tekið á sig vegna annars en lögbundins rekstrar. Einnig er kveðið á um slíkar ábyrgðir í sérlögum um ákveðin fyrirtæki. Þessar skuldbindingar geta sett fjárhagslegt sjálfstæði sumra sveitarfélaga í hættu.
Mikilvægur hluti af tillögum nefndarinnar varðandi fjármálareglur er að gefa þeim sveitarfélögum sem best standa meira fjárhagslegt svigrúm umfram þau sem verr eru sett. Því er lagt til að sveitarfélögum verði skipað í þrjá flokka eftir því hvar þau standa gagnvart fyrrgreindum fjármálareglum. Með þessu er sveitarfélögum veittur hvati til að ávinna sér aukið sjálfræði í fjármálum með því að ástunda ábyrga fjármálastjórn. Því er lagt til að eftirlit með fjármálum sveitarfélaga taki mið af eftirfarandi flokkun:
– Flokkur 1: Sveitarfélag með skuldir lægri en 150% af tekjum og með jákvæða samanlagða rekstarafkomu síðustu þrjú ár. Fjárhagslegt eftirlit fyrir þennan flokk verður að mestu óbreytt frá því sem nú er í dag.
– Flokkur 2: Sveitarfélag með skuldir á bilinu 150% og 250% af tekjum, eða neikvæða samanlagða rekstrarafkomu síðustu þrjú árin. Sveitarfélag sem er í þessum flokki þarf að undirbúa fjárhagsáætlun vandlega og framfylgja henni af festu. Þá þarf utanaðkomandi eftirlit að vera til staðar varðandi möguleika til lántöku og fjárfestingar.
– Flokkur 3: Sveitarfélag með skuldir umfram 250% af tekjum eða hefur ekki farið eftir ítrekuðum tilmælum eftirlitsnefndar í fjármálum sínum. Sveitarfélag í þessum flokki þarf að gangast undir bindandi samkomulag við ríkisvaldið eða vera sett undir fjárhaldsstjórn.
Samráðsnefnd ríkis og sveitarfélaga um efnahagsmál leggur einnig mikla áherslu á að öll samskipti ríkis og sveitarfélaga séu í föstum skorðum. Í því skyni hefur nefndin lagt til að sveitarstjórnarlög kveði á um að skipa skuli sérstakt samstarfsráð ríkis og sveitarfélaga og gert verði samkomulag milli ríkis og sveitarfélaga um stjórn fjármála hins opinbera til fjögurra ára í senn. Jafnframt komi skýrt fram í lögum hvernig fara skuli með ágreining sem komið getur upp um fjárhagsmál á milli ríkis og sveitarfélaga.
Samráðsnefndin hefur einnig lagt áherslu á mikilvægi skilvirks eftirlits með því að fjármálareglum sé framfylgt, ekki síst eftir því sem sveitarfélögin verða stærri, t.d. með sameiningu þeirra. Í því skyni gæti reynst nauðsynlegt að styrkja eftirlitsnefnd með fjármálum sveitarfélaga. Einnig er mikilvægt að betri yfirsýn fáist um fjármál sveitarfélaga með bættri gagnasöfnun. Unnið er að því í samstarfi sveitarfélaganna og Hagstofunnar að bæta verulega gagnasöfnun um fjármál sveitarfélaga til þess að auðvelda eftirlit og tryggja betri yfirsýn yfir fjármál hins opinbera í heild.
Bætt fjárhagsleg umgjörð sveitarfélaga og styrkari stoðir fyrir fjárhagsleg samskipti stjórnsýslustiganna tveggja er ekki aðeins mikilvæg fyrir aðlögun fjármála hins opinbera í kjölfar bankahrunsins. Mikilvægi þeirra breytinga sem lagðar eru til liggja ekki síður í því að með þeim verður lagður grunnur að fjárhagslegum styrk og sjálfstæði sveitarfélaga og sveitarstjórnarstigsins til framtíðar, sem ætti að tryggja sveitarfélögum hagstæð lánakjör vegna nauðsynlegra framkvæmda. Þær tillögur að lagabreytingum sem lagðar hafa verið fram ættu því að tryggja bætta fjárhagsstöðu hins opinbera, styrkja fjárhagslega sjálfbærni sveitarfélaga og getu þeirra til þess að sinna lögbundnum verkefnum sínum. Á sama tíma yrði samstarf og samráð ríkissjóðs við sveitarfélög aukið og formfest varðandi málefni sem snúa að báðum stjórnsýslustigum.
Samskiptin við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn.
Íslensk stjórnvöld leituðu aðstoðar Alþjóðagjaldeyrissjóðsins (AGS) í október 2008 eftir að hagkerfið var komið í algjört öngstræti eftir fall bankakerfisins. Tveggja ára samstarfssamningur sem grundvallaðist á viljayfirlýsingu (e. Letter of Intent) íslenskra stjórnvalda sem lagði línurnar fyrir efnahagsstefnu næstu missira var samþykktur í stjórn AGS 19. nóvember sama ár. Efnahagsáætluninni fylgdu lán frá AGS, Norðurlöndunum og Póllandi til styrktar gjaldeyrisvaraforðanum. Lánunum er skipt í nokkra hluta sem aðgangur er veittur að við hverja endurskoðun efnahagsáætlunarinnar þar sem árangur efnahagsáætlunarinnar er metinn og ný markmið skilgreind. Mikilvægi lánanna felst ekki síst í því að tryggja endurgreiðslur útistandandi erlendra skulda ríkissjóðs árin 2011 og 2012 þar sem erlendir fjármagnsmarkaðir lokuðust íslenskum aðilum í kjölfar hrunsins. Þessu markmiði var að fullu náð við aðra og þriðju endurskoðun efnahagsáætlunarinnar.
Mikilvægi samstarfsins við AGS liggur þó ekki aðeins í þeirri fjármögnun sem efnahagsáætlunin veitir aðgang að. Samstarfið við AGS gefur íslenskri efnahagsstefnu ákveðinn trúverðugleika sem er ekki síst mikilvægur í ljósi þess álitshnekkis sem íslensk efnahagsstjórn varð fyrir í kjölfar bankahrunsins. Trúverðugleikinn kemur ekki aðeins af samstarfi við sérfræðinga sjóðsins heldur ekki síður viðurkenningu fulltrúa þeirra 186 þjóða sem aðilar eru að sjóðnum við hverja endurskoðun á réttmæti þeirra grundvallarstoða sem efnahagsáætlunin byggist á. Þessu til viðbótar hafa íslensk stjórnvöld notið góðs af samstarfi við sérfræðinga á vegum sjóðsins við úrlausn ýmissa tæknilegra atriða.
Augljós geta ríkissjóðs til þess að standa við endurgreiðslur lána sinna og staðfesting sjóðsins á að stjórnvöld fylgi eftir skynsamri efnahagsáætlun eru því forsendur þess að íslenska hagkerfið njóti á ný trausts, aðgengi fáist að erlendum fjármagnsmörkuðum að nýju og þar með verði hægt að byggja hér upp sjálfbæran hagvöxt til framtíðar. Samþykkt þriðju endurskoðunar efnahagsáætlunarinnar 29. september 2010 var því mikilvægt skref fyrir endurreisn hagkerfisins. Mikilvægt er fyrir stjórnvöld að sýna fram á festu við stjórn efnahagsmála næstu missirin svo að hagkerfið njóti á ný nægilegs trausts án ytri aðstoðar þegar samstarfinu við AGS lýkur í ágúst 2011.
Efnahagsforsendur.
Efnahagsþróunin hér á landi er ekki ólík því sem gerst hefur í öðrum löndum sem hafa strítt við fjármálakreppu. Lækkun raungengis mun áfram styrkja samkeppnishæfni útflutningsgreina, en þó er gert ráð fyrir að framlag nettóútflutnings til landsframleiðslu fari minnkandi á komandi árum. Í staðinn mun aukin fjárfesting og einkaneysla ýta undir hagvöxt og er spáð um 3% hagvexti árið 2011. Þá er sérstaklega horft til fjárfestinga í orkugeiranum upp úr 2011 og vaxandi einkaneyslu samhliða hækkandi væntingavísitölu og aukinni kortaveltu. Spáð er áframhaldandi hjöðnun verðbólgu og er talið að hún mælist um 5% við árslok, en styrking krónunnar og minni eftirspurn mun áfram halda aftur af hækkandi verðlagi. Búist er við að viðskiptajöfnuður batni lítillega til millilangs tíma aðallega vegna jákvæðs þjónustujafnaðar. Að öllum líkindum mun tímabil sem einkennist af jákvæðum viðskiptajöfnuði og minni einkaneyslu reynast lengra á Íslandi en í öðrum löndum sem lent hafa í fjármálakreppu. Ástæðan er sú að Ísland er annars vegar að takast á við erlendar skuldir sem kallar á jákvæðan viðskiptajöfnuð og hins vegar að greiða niður skuldir hins opinbera sem kallar á jákvæðan frumjöfnuð. En aðgerðir ríkisins til að ná jákvæðum frumjöfnuði í gegnum niðurskurð og skattahækkanir hefur óhjákvæmilega neikvæð áhrif á einkaneyslu.
Efnahagsstefnan miðar að því að endurvekja traust á íslenskt efnahagslíf, tryggja stöðugleika og leggja grundvöll að sjálfbærum hagvexti til framtíðar. Mikilvægur stöðugleiki virðist einnig vera að myndast í hagkerfinu með gólfi á gengi krónunnar og hratt lækkandi verðbólgu. Efnahagslegur stöðugleiki er önnur forsenda þess að hagkerfið taki við sér að nýju. Fyrirtækin verða að nýta bætta samkeppnisstöðu sína með veikingu raungengisins. Þrátt fyrir að bráðabirgðatölur um þróun landsframleiðslu á öðrum ársfjórðungi hafi valdið vonbrigðum gefa önnur haggögn tilefni til varfærinnar bjartsýni og vonar um að hagvöxtur taki við sér að nýju undir lok árs 2010 og að hagkerfið nái fyrri hagvaxtarferli innan fárra ára. Mikil skuldsetning heimila, fyrirtækja og hins opinbera verður þó líklega dragbítur á hagkerfinu næstu missiri. Sterkari umgjörð hagkerfisins, aukinn stöðugleiki og lækkun skuldahlutfalla heimila, fyrirtækja og hins opinbera ætti þó að styðja við aðra sterka grunnþætti hagkerfisins, líkt og aldurssamsetningu, atvinnuþátttöku og lífeyriskerfið, til þess að tryggja enn betri lífskjör þjóðarinnar til framtíðar.
