Ferill 567. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
153. löggjafarþing 2022–2023.
Þingskjal 1734 — 567. mál.
Svar
fjármála- og efnahagsráðherra við fyrirspurn frá Þorbjörgu Sigríði Gunnlaugsdóttur um Ríkisábyrgðasjóð.
1. Með hvaða hætti hefur mat Ríkisábyrgðasjóðs á áhættu vegna ábyrgða, sbr. 5. gr. laga nr. 121/1997, um ríkisábyrgðir, farið fram?
Í forsetaúrskurði um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands fer fjármála- og efnahagsráðherra með mál sem varða ríkisábyrgðir. Einnig er kveðið á um að ráðherrann fari með Ríkisábyrgðasjóð í lögum nr. 43/1990, um lánasýslu ríkisins. Samkvæmt samningi fjármála- og efnahagsráðuneytis við Seðlabanka Íslands á grundvelli heimildar í þeim lögum hefur sérstakri einingu innan bankans, Lánamálum ríkisins, verið falin framkvæmd lánamála, umsýslu og eftirlits með ríkisábyrgðum, að meta áhættu og veita ráðuneytinu umsagnir vegna þeirra. Þar undir fellur Ríkisábyrgðasjóður sem þrátt fyrir nafnið er ekki stjórnvald sem slíkt en borið hefur á þeim misskilningi. Ríkisábyrgðasjóður er í raun aðeins heiti yfir þá þjónustu sem Lánamál ríkisins veita ráðuneytinu vegna ríkisábyrgða. Í fjármála- og efnahagsráðuneytinu er unnið að endurskoðun laga um ríkisábyrgðir, en það er talið nauðsynlegt til að bæta og skýra alla umgjörð og verklag varðandi ríkisábyrgðir. Er það nauðsynlegt ekki síst til að gætt sé að verkaskiptingu milli Alþingis og framkvæmdarvaldsins og til að tryggja að fjárstjórnarvald Alþingis sé virt í hvívetna.
Um ríkisábyrgðir gilda lög nr. 121/1997 og reglugerð nr. 237/1998, um ríkisábyrgðir, Ríkisábyrgðasjóð og endurlán ríkissjóðs, á sér stoð í þeim lögum. Samkvæmt lögunum má ríkissjóður aldrei takast á hendur ábyrgðarskuldbindingar, nema heimild sé veitt til þess í lögum. Ríkissjóður má ekki ganga í sjálfskuldarábyrgð nema sérstaklega sé kveðið á um það í lögum þeim sem ábyrgð heimila. Þá eru í lögunum tilgreind nokkur skilyrði fyrir veitingu ríkisábyrgða, svo sem um lágmarksframlag ábyrgðarþega og tryggingar. Í frumvarpi sem ráðherra leggur fram um veitingu ríkisábyrgða skal liggja fyrir umsögn Ríkisábyrgðasjóðs. Hlutverk Ríkisábyrgðasjóðs er því einkum að annast undirbúning að veitingu ríkisábyrgða og afgreiðslu þeirra. Í samræmi við ákvæði laganna er í umsögn Ríkisábyrgðasjóðs lagt mat á nokkra þætti, þ.m.t. hvort viðeigandi tryggingar hafi verið veittar. Í lögum um ríkisábyrgðir, nr. 121/1997, segir um mat Ríkisábyrgðasjóðs á áhættu í 2. mgr. 5. gr.:
Eigi sjaldnar en árlega skal endurmeta áhættu og afskriftaþörf Ríkisábyrgðasjóðs vegna ábyrgða og endurlána og á grundvelli þess endurákvarða framlag á afskriftareikning. Leiði sú endurskoðun í ljós að varasjóður Ríkisábyrgðasjóðs nægi ekki til að mæta þannig metnum skuldbindingum skal ráðherra gera Alþingi viðvart og gera tillögu um aðgerðir til að koma jafnvægi á fjárhag sjóðsins.
Í 3. mgr. sömu greinar segir:
Ríkisábyrgðasjóður skal fylgjast með rekstri þeirra aðila er ríkissjóður hefur gengið í ábyrgð fyrir eða veitt lán. Ábyrgðarþegum er skylt að láta Ríkisábyrgðasjóði í té ársreikninga og hverjar þær skýrslur og gögn er nauðsynleg teljast til þess að hann geti rækt þetta eftirlit. Verði dráttur á afhendingu umbeðinna upplýsinga er ráðherra heimilt að beita dagsektum uns gögnin eru komin fram.
Áður en ríkisábyrgð er veitt metur Ríkisábyrgðasjóður afskriftarþörf vegna áhættu af ábyrgðum og ákveður áhættugjald vegna ábyrgðarskuldbindingarinnar. Ríkisábyrgðasjóður fylgist svo með og metur árlega fjárhagslega áhættu þeirra aðila sem njóta ríkisábyrgðar. Rík upplýsingaskylda hvílir á aðilum gagnvart Ríkisábyrgðasjóði. Ríkisábyrgðasjóður metur fjárhagslega stöðu aðila og getu þeirra til að standa í skilum með þær skuldbindingar sem á þeim hvíla og ríkisábyrgð er á. Ríkisábyrgðasjóður skilar skýrslu til fjármála- og efnahagsráðherra um stöðu og áhættu ríkisábyrgða á hverju ári þar sem farið er yfir áhættu ríkissjóðs vegna ábyrgða. Þá skal bent á að í fjárlögum og fjármálaáætlun sem lögð er fram hverju sinni er sérstök umfjöllun um áhættuskuldbindingar ríkissjóðs, þar á meðal ríkisábyrgðir, og gerð grein fyrir stöðu þeirra og áhættu ríkissjóðs vegna þeirra.
Staða ríkisábyrgða og hlutfall af VLF á verðlagi hvers árs.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Á myndinni má sjá þróun ríkisábyrgða að nafnvirði og sem hlutfall af VLF. Eins og sjá má fór hlutfall ábyrgða af VLF hækkandi allt fram til ársins 2012 en síðan hefur það farið hratt lækkandi. Ástæðan er einkum uppgreiðslur á eldri lántökum Landsvirkjunar sem voru með ríkisábyrgð og afborganir af skuldabréfum útgefnum af Íbúðalánasjóði, en einnig hefur markvisst verið dregið úr veitingu ríkisábyrgða á sama tíma.
2. Með hvaða hætti hefur ráðherra á liðnum árum axlað ábyrgð sína samkvæmt fyrrgreindri lagagrein, þar sem segir að leiði endurskoðun í ljós að varasjóður Ríkisábyrgðasjóðs nægi ekki til að mæta skuldbindingum skuli ráðherra gera Alþingi viðvart og gera tillögu um aðgerðir til að koma jafnvægi á fjárhag sjóðsins?
Í frumvarpi til laga um ríkisábyrgðir sem lagt var fram á Alþingi 13. október 1997, segir í athugasemdum við 5. gr. frumvarpsins:
Ríkisábyrgðasjóður er hluti af efnahagsreikningi A-hluta ríkissjóðs skv. nýjum lögum um fjárreiður ríkisins [frá 1997]. Afskriftareikningur sjóðsins verður því á meðal annarra liða þess efnahagsreiknings. Hér er um frávik að ræða frá tillögu nefndar fjármálaráðherra. Nefndin gerði ráð fyrir að Ríkisábyrgðasjóður væri sjálfstæður aðili með sérgreindan efnahags reikning og því skyldi hverju sinni færa í varasjóð til að mæta áætluðum töpuðum kröfum. Þar sem Ríkisábyrgðasjóður verður framvegis innan A-hluta ríkisreiknings, hefur slíkt engan tilgang.
Þetta fyrirkomulag felur í sér að tekjur af áhættugjaldi og ábyrgðargjaldi renna í ríkissjóð samkvæmt lögunum. Í reynd er því ekki fyrir hendi neinn sjóður, þ.e. fjármunir, í Ríkisábyrgðasjóði. Varasjóður Ríkisábyrgðasjóðs er ríkissjóður og þar með er mat á áhættu vegna hans hluti af heildaráhættu ríkissjóðs. Þar af leiðandi hefur ekki reynt beint á það ákvæði sem snýr að viðbrögðum Ríkisábyrgðasjóðs til að mæta skuldbindingum vegna fallinna ábyrgða með því að ganga á varasjóð. Eins og fram kom í svari við 1. spurningu sinnir Seðlabankinn eftirliti með ríkisábyrgðum og áhættu ríkissjóðs vegna þeirra og skilar árlega skýrslu til ráðuneytisins um stöðu þeirra. Þá er upplýst í frumvarpi til fjárlaga sem og greinargerð með fjármálaáætlun hverju sinni, um helstu áhættuskuldbindingar ríkissjóðs og mat á áhrifum þeirra á ríkissjóð.
Sem dæmi um fjárhagslega áhættu ríkissjóðs sem ríkissjóður hefur staðið frammi fyrir á síðustu árum, má nefna stöðu ÍL-sjóðs (áður Íbúðalánasjóðs). Alþingi hefur reglulega verið upplýst um stöðu sjóðsins, bæði fyrir og eftir að ábyrgð á úrvinnslu hans færðist til fjármála- og efnahagsráðuneytisins. Eftir yfirfærsluna var neikvæð staða hans tekin inn í ríkisreikning og þannig gerð grein fyrir henni og upplýst opinberlega. Þá hefur ráðherra nýlega lagt sérstaka skýrslu um fjárhagsstöðu ÍL-sjóðs fyrir Alþingi. Annað dæmi snýr að Vaðlaheiðargöngum, en eins og í tilfelli ÍL-sjóðs hefur verið gerð grein fyrir slæmri stöðu félagsins í frumvarpi til fjárlaga og fjármálaáætlun. Þegar ljóst var að félagið gæti ekki staðið við afborganir var sérstök varúðarfærsla færð í bækur ríkissjóðs. Slíkar varúðarfærslur eru því ígildi þess varasjóðs sem vísað er til í lögum og til stendur að skerpa skilgreiningu á ásamt heiti Ríkisábyrgðasjóðs samhliða heildstæðri endurskoðun á fyrirkomulaginu í því frumvarpi um ríkisábyrgðir og lánaumsýslu ríkisins sem fjármála- og efnahagsráðherra hyggst leggja fram á komandi löggjafarþingi. Í ljósi breyttra reikningsskilareglna og staðla um uppgjör ríkissjóðs er einnig nauðsynlegt að endurskoða 5. gr. laga nr. 121/1997 og fella út tilvísun í afskriftareikning og varasjóð og vísa frekar til meðferðar á lánum ríkissjóðs samkvæmt nýjum reikningsskilareglum.
