Ferill 275. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.
1992–93. – 1062 ár frá stofnun Alþingis.
116. löggjafarþing. – 275 . mál.
549. Nefndarálit
um till. til þál. um staðfestingu samninga við Efnahagsbandalag Evrópu um fiskveiðimál og lífríki hafsins.
Frá meiri hluta utanríkismálanefndar.
Utanríkismálanefnd hefur fjallað um samninga þessa og leggur meiri hluti nefndarinnar til að þeir verði staðfestir af Alþingi eins og færð eru rök fyrir í þessu nefndaráliti.
I. Meðferð málsins í nefndinni.
Allt frá því að viðræður hófust 1976 milli Íslands og Evrópubandalagsins (EB) um samstarfssamning um fiskveiðimál hefur utanríkismálanefnd fylgst með þessum viðræðum á ýmsum stigum málsins. Umfjöllun nefndarinnar um hugsanleg samskipti Íslands og EB á sviði fiskveiðimála hefur þó verið mest á sl. tveimur árum og tengist því að í samningaviðræðum EFTA og EB um Evrópska efnahagssvæðið lagði Evrópubandalagið mikla áherslu á að Ísland og EB gengju frá tvíhliða fiskveiðisamningi og leystu þannig jafnframt gamalt ágreiningsmál sitt.
Á fundi utanríkismálanefndar 20. júní 1991 kynntu utanríkis- og sjávarútvegsráðherra tillögur sem ræddar höfðu verið af fulltrúum Íslands og EB í tengslum við ráðherrafund EFTA og EB í Lúxemborg og fólu í sér gerð almenns rammasamnings um fiskveiðimál og samnings um gagnkvæm skipti á veiðiheimildum. Á fundi nefndarinnar 22. október skýrðu utanríkis- og sjávarútvegsráðherra frá því að samkomulag hefði náðst við EB um að auk EES-samningsins yrðu gerðir tvíhliða samningar milli Íslands og EB um fiskveiðimál og gagnkvæm skipti á veiðiheimildum. Utanríkisráðherra skýrði nefndinni frá því 14. febrúar 1992 að fyrr þann sama dag hefðu fulltrúar Íslands og EB skipst á yfirlýsingum (erindaskiptum) um gerð samnings um fiskveiðimál er m.a. fæli í sér skipti á gagnkvæmum veiðiheimildum. Á fundi nefndarinnar 16. nóvember 1992 kynnti utanríkisráðherra drög að samningum um fiskveiðimál milli Íslands og EB. Annars vegar var um að ræða samning í formi erindaskipta um fiskveiðimál (gagnkvæm skipti á veiðiheimildum) og hins vegar rammasamning um fiskveiðimál og lífríki hafsins. Þingsályktunartillaga um staðfestingu þessara samninga var síðan lögð fyrir Alþingi 30. nóvember 1992 og vísað formlega til utanríkismálanefndar 4. desember 1992. Á fundi sínum 7. desember 1992 ákvað utanríkismálanefnd að óska eftir umsögn sjávarútvegsnefndar þingsins um samningana. Í umsögn meiri hluta sjávarútvegsnefndar er mælt með því að fiskveiðisamningarnir taki gildi sem fyrst. Umsögn meiri hluta sjávarútvegsnefndar er birt sem fylgiskjal með þessu nefndaráliti.
Auk þeirra funda utanríkismálanefndar, sem nefndir hafa verið hér á undan, hefur gerð fiskveiðisamninga milli Íslands og EB oft komið til umfjöllunar á fundum nefndarinnar síðustu mánuði og enn fremur hefur nefndin átt tvo sameiginlega fundi um málið með sjávarútvegsnefnd þingsins, þann fyrri 24. nóvember sl. og þann síðari 19. desember sl. Þá hefur nefndin einnig fengið á sinn fund til viðræðna um málið Jakob Jakobsson, forstjóra Hafrannsóknastofnunar, Magnús Gunnarsson, forstjóra SÍF, Kristján Ragnarsson, framkvæmdastjóra LÍÚ, Guðjón A. Kristjánsson, formann FFSÍ, Benedikt Valsson, hagfræðing FFSÍ, Þórð Friðjónsson, forstjóra Þjóðhagsstofnunar, Árna Kolbeinsson, ráðuneytisstjóra sjávarútvegsráðuneytisins, Þorstein Ingólfsson, ráðuneytisisstjóra utanríkisráðuneytisins, og Gunnar Snorra Gunnarsson, skrifstofustjóra viðskiptaskrifstofu utanríkisráðuneytisins.
II. Sögulegir og pólitískir þættir málsins.
Sögu samningaviðræðna Íslands við Evrópubandalagið um fiskveiðimál má rekja allt aftur til ársins 1972 þegar Íslendingar gerðu fríverslunarsamning við bandalagið. Þáverandi viðskiptaráðherra, Lúðvík Jósepsson, kynnti fríverslunarsamninginn á Alþingi 13. febrúar 1973, m.a með þessum orðum:
„Annað meginvandamálið, sem við var að glíma í samningagerðinni, var krafa bandalagsins um að binda saman fiskveiðiréttindi bandalagslandanna hér á Íslandsmiðum og almenn viðskiptaréttindi á milli samningsaðila. Lengst af var það bein krafa bandalagsins að ekki yrðu skert fiskveiðiréttindi bandalagslandanna við Ísland frá því sem þau voru fyrir útfærslu fiskveiðilandhelginnar 1. september 1972 ef tollfríðindi ætti að veita fyrir íslenskar sjávarafurðir í löndum bandalagsins. Þessum kröfum bandalagsins tókst þó að fá breytt í verulegum atriðum þó að því miður tækist ekki að hnekkja þeim kröfum að fullu. Eins og gengið var frá samningunum að lokum getur bandalagið ákveðið að Ísland njóti ekki þeirra tollfríðinda fyrir útfluttar sjávarafurðir, sem ráðgerð eru í samningunum, telji bandalagið að lönd þess hafi ekki fengið viðunandi lausn á efnahagserfiðleikum sínum vegna ráðstafana Íslands í fiskveiðiréttarmálum. Þessi fyrirvari bandalagsins er auðvitað mjög andstæður hagsmunum okkar þar sem meginhluti okkar útflutnings til bandalagsins er sjávarafurðir. Við undirskrift samningsins í Brussel 22. júlí sl. var það skýrt tekið fram af Íslands hálfu að ef þessi fyrirvari yrði látinn koma til framkvæmda væri framtíð samningsins í hættu.“
Svo sem rakið er í greinargerð með tillögu til þingsályktunar um staðfestingu samningsins við EB hófust samningaviðræður Íslands og EB um samstarfssamning um sjávarútvegsmál eftir lausn landhelgisdeilnanna við Bretland og Þýskaland og gildistöku bókunar 6 við fríverslunarsamning Íslands og EB árið 1976. Þær stóðu yfir með hléum fram til 1981 og lágu þá fyrir drög að svonefndum rammasamningi. Hins vegar var ágreiningur um skiptingarhlutföll sameiginlegra fiskstofna. Í skýrslu Ólafs Jóhannessonar utanríkisráðherra til Alþingis 1982 um utanríkismál er sagt frá samningnum við EB í júlí 1981 með þessum hætti: „Þar náðist bráðabirgðasamkomulag um efnisatriði rammasamnings um samstarf, en endanlegt samþykki var háð samkomulagi um kvóta á helstu fisktegundum, loðnu, karfa og rækju, og skiptingu kvótans. Svo mikið bar í milli í þeim málum að frekari viðræðum var frestað um óákveðinn tíma.“
Á fundi utanríkismálanefndar 2. desember 1991 var lögð fram frásögn þar sem segir að 7. mars 1989 hafi hugmyndinni um gagnkvæm skipti á veiðiheimildum verið hreyft á fundi sjávarútvegsráðherra Íslands með framkvæmdastjóra EB sem fer með sjávarútvegsmál. Sama hugmynd var síðan reifuð við framkvæmdastjórn EB á fundum sem forsætisráðherra og utanríkisráðherra Íslands áttu með framkvæmdastjórnarmönnum EB í Brussel 18. apríl 1990.
Allt frá 1972 hafa Íslendingar lagt áherslu á að þeir geti ekki samþykkt kröfu EB um aðgang að fiskveiðilögsögu Íslands í skiptum fyrir tollaívilnanir fyrir sjávarafurðir á EB-markaðinum. Málið tók nýja stefnu með hugmyndinni um gagnkvæmar veiðiheimildir og nú hefur verið samið um þá lausn að Íslendingar fái hlutdeild í þeirri loðnu sem EB kaupir af Grænlendingum.
Áhersla skal á það lögð að veiðiheimildum ber að úthluta árlega. Í 4. gr. samningsins um fiskveiðimál og lífríki hafsins segir í 1. tölul.: „Aðilar skulu árlega hafa samráð um úthlutanir á veiðiheimildum til hvors aðila með það í huga að ná ásættanlegu jafnvægi í samskiptum sínum á sviði fiskveiða.“ Einnig er vakin athygli á því ákvæði í viðauka A við niðurstöður fiskimálaviðræðna milli Íslands og EB frá 27. nóvember 1992 þar sem segir að beri svo undir að lækka verði aflaheimild annars samningsaðilans, vegna ófyrirsjáanlegra líffræðilegra ástæðna, skuli samningsaðilar tafarlaust ræðast við í þeim tilgangi að koma aftur á jafnvægi. Er mikilvægt að halda þessu tvennu á loft til að minna á þá staðreynd að með þeim samningi, sem hér liggur fyrir, er hvorki verið að rígbinda aflategundir til langs tíma né útiloka viðræður vegna ófyrirsjáanlegra líffræðilegra ástæðna.
Minnt er á hugmyndir sem fram hafa komið í umræðum um þetta mál á Alþingi varðandi þann hátt á framkvæmd samkomulags Íslands og EB að unnt verði að nota veiðiheimildirnar til skipta við ríki sem standa utan samningsins. Hljóta slík skipti að koma til álita eins og allt er stuðlar að sanngjarnri og hagkvæmri lausn á þessu langvinna ágreiningsmáli.
III. Niðurstaða.
Eins og áður segir vísaði utanríkismálanefnd þingsályktunartillögunni um staðfestingu fiskveiðisamninganna við EB til umsagnar sjávarútvegsnefndar Alþingis og fór hún yfir faglega þætti málsins. Það er hlutverk utanríkismálanefndar að meta hinn stjórnmálalega þátt. Að mati meiri hluta nefndarinnar er hag Íslands best borgið með því að Alþingi veiti ríkisstjórninni tafarlaust heimild til að staðfesta þá samninga sem getið er í tillögunni. Ástæðulaust er nú á lokastigi málsins að tengja ákvörðun Alþingis í málinu við gildistöku EES-samningsins. Með því væri í raun brotið gegn þeirri 20 ára gömlu meginstefnu Íslendinga að ekki skuli blandað saman tollaívilnunum og fiskveiðiheimildum í samskiptum EB og Íslands um viðskiptamál. Niðurstaðan, sem liggur fyrir í samningaviðræðum Íslands og EB um fiskveiðimál og lífríki hafsins, er í samræmi við íslenska hagsmuni.
Meiri hluti utanríkismálanefndar leggur til við Alþingi að án tafar verði samþykkt heimild fyrir ríkisstjórnina til að staðfesta þessa samninga fyrir Íslands hönd.
Alþingi, 21. des. 1992.
Björn Bjarnason,
Össur Skarphéðinsson.
Lára Margrét Ragnarsdóttir.
form., frsm.
Árni R. Árnason.
Geir H. Haarde.
Fylgiskjal.
Álit
um till. til þál. um staðfestingu samninga við Efnahagsbandalag Evrópu um fiskveiðimál og lífríki hafsins.
Frá meiri hluta sjávarútvegsnefndar.
Utanríkismálanefnd óskaði eftir því með bréfi dags. 7. desember að sjávarútvegsnefnd gæfi álit sitt á tillögu til þingsályktunar um staðfestingu samninga við Efnahagsbandalag Evrópu um fiskveiðimál og lífríki hafsins. Sjávarútvegsnefnd hefur haldið þrjá fundi um málið, auk tveggja sameiginlegra funda með utanríkismálanefnd. Við umfjöllun sjávarútvegsnefndar kom Þorsteinn Pálsson sjávarútvegsráðherra til fundar við nefndina og auk hans eftirtaldir embættismenn og talsmenn hagsmunasamtaka í sjávarútvegi: Helgi Hallvarðsson og Jón Magnússon frá Landhelgisgæslunni, Kristján Ragnarsson frá LÍU, Þorsteinn Gíslason frá Fiskifélagi Íslands, Ágúst Elíasson frá Samtökum fiskvinnslustöðva, Arthúr Bogason frá Landssambandi smábátaeigenda, Gunnar Snorri Gunnarsson og Harald Aspelund frá utanríkisráðuneytinu og Árni Kolbeinsson frá sjávarútvegsráðuneytinu.
Niðurstaða meiri hluta nefndarinnar var að mæla með samþykkt tillögunnar án breytinga. Meiri hlutann skipa Össur Skarphéðinsson, Guðjón Arnar Kristjánsson, Árni R. Árnason, Guðmundur Hallvarðsson og Guðjón Guðmundsson.
Hér fer á eftir greinargerð um afstöðu meiri hlutans.
I. AÐDRAGANDI
Allt frá því landhelgisstríðum lauk 1976 hafa viðræður um samstarf um fiskveiðimál staðið yfir, með nokkrum hléum, við Efnahagsbandalag Evrópu. Drög að rammasamningi lágu fyrir árið 1981 þegar upp úr slitnaði vegna deilna um skiptingu sameiginlegra fiskstofna í lögsögu Grænlands. Slitróttar viðræður áttu sér síðan stað allt fram til ársins 1990.Þegar skriður komst á samninga um Evrópska efnhagssvæðið um miðbik ársins 1991 hófust viðræður að nýju um rammasamning sem varðaði fiskveiðar og lífríki hafsins. Í október sama ár náðist samkomulag um gagnkvæm skipti á veiðiheimildum. Samningurinn var útfærður nánar í viðræðum sem fóru fram veturinn 1991–1992. 14. apríl 1992 luku samninganefndir aðilanna endanlegri vinnu af sinni hálfu. Formlegar lyktir á samningaferlinu urðu svo í Óportó 2. maí 1992 með erindaskiptum milli Íslands og Evrópubandalagsins.
Í erindaskiptunum var mælt fyrir um gerð sérstaks rammasamnings um samstarf á sviði sjávarútvegs og jafnframt um gagnkvæm skipti á takmörkuðum veiðiheimildum sem hæfust árið 1993. Í þeim var jafnframt slegið föstu að hámark þeirra heimilda, sem EB gæti fengið frá Íslendingum, yrði ígildi 3 þús. karfatonna og í staðinn fengju Íslendingar að veiða 30 þús. tonn af loðnu sem bandalagið keypti með sérstökum samningi af Grænlendingum.
Erindaskiptin skilgreindu jafnframt þau tvö svæði sem skip frá EB mættu sækja til að nýta veiðiheimildir bandalagsins. Svæðin voru valin með tvennt fyrir augum, að þorskur yrði ekki hluti af aukaafla togara bandalagsins og að eftir árið 1993 gæti bandalagið freistað þess að auka hlut langhala í leyfilegu aflamagni. Þau kváðu jafnframt á um að rammasamningurinn skyldi fela í sér skilmála fyrir nýtingu fiskveiðiheimildanna og tilgreindu sérstaklega að útfæra þyrfti eftirfarandi atriði: Skip EB skyldu hafa um borð eftirlitsmann á eigin kostnað innan lögsögunnar, þau hlíttu innlendum reglum um fiskvernd, leyfilegur veiðitími þeirra yrði takmarkaður við tímabil milli júlí og desember, verksmiðjutogarar yrðu útilokaðir frá veiðunum, einungis takmarkaður fjöldi veiðileyfa yrði gefinn út og tilkynningarskylda gilti um komu og brottför skipanna úr fiskveiðilögsögunni.
Viðræður fulltrúa Íslands og EB um þessi atriði fóru fram í kjölfar erindaskiptanna og frá sjálfum rammasamningnum var svo gengið á fundi samninganefnda aðilanna í Brussel 27. nóvember 1992. Samtímis var lokið gerð samningsins um framkvæmd og eftirlit með veiðunum sem færu fram árið 1993 eins og Óportó-samningurinn mælti fyrir um.
Efni rammasamningsins varðar einkum sameiginlega stofna. Í honum var lagður almennur grunnur að frekara samstarfi á sviði sjávarútvegsmála, m.a. kveðið á um samvinnu um skynsamlega nýtingu sameiginlegra fiskstofna, lögð áhersla á að nauðsynlegar vísindarannsóknir færu fram og að settum reglum um fiskvernd yrði hlítt. Þar var jafnframt afráðið að aðilar skuli ár hvert hafa samráð um skipti á veiðiheimildum og tekið fram með skýrum hætti að grunnreglan í þeim samskiptum væri „að ná ásættanlegu jafnvægi“. Þar kemur og fram að samningurinn gildi í 10 ár.
Samningurinn um framkvæmd og eftirlit veiðanna 1993 staðfestir fyrri ákvarðanir frá Óportó um að Íslendingar fái 30 þús. tonn af loðnu í skiptum fyrir 3 þús. tonn af karfa sem togarar EB fá. Mikilvægustu ákvæði samningsins er að finna í Viðauka A þar sem mælt er fyrir um að verði nauðsynlegt að minnka kvóta annars aðilans vegna líffræðilegra aðstæðna í hafinu fari fram tafarlausar viðræður til að „koma aftur á jafnvægi“. Jafnframt er kveðið á um að komi upp ófyrirséðar aðstæður skuli aðilar hafa samráð sín á milli. Þetta ákvæði er mjög þýðingarmikið með hliðsjón af 4. gr. rammasamningsins þar sem afdráttarlaust er sagt að grunnreglan í skiptum á veiðiheimildum eigi að vera ásættanlegt jafnvægi.
Viðauki B hefur svo að geyma ítarlega útfærslu á framkvæmd samningsins og fyrirkomulagi leyfisveitinga. Þennan samning ber að endurskoða árlega, meðan rammasamningurinn er í gildi.
II. ÁKVÆÐI SEM VARÐA FRAMKVÆMD OG EFTIRLIT
Sá þáttur samningsins, sem varðar framkvæmd og eftirlit, hefur ekki sætt teljandi gagnrýni. Helstu kröfur Íslendinga um þetta efni náðust fram. Um fjölda útgefinna veiðileyfa varð niðurstaðan sú að alls mega 18 skip veiða við Ísland en aldrei fleiri en fimm í einu, þ.e. tvö á öðru svæðinu og þrjú á hinu. Það er hins vegar skoðun meiri hluta sjávarútvegsnefndar að við árlegar endurskoðanir megi undir engum kringumstæðum ljá máls á að fjölga skipum sem heimilt er að vera við veiðar í einu. Fremur væri æskilegt að fækka þeim og sjálfsagt að við endurskoðun komandi ára á samningnum leggi samningamenn Íslands kapp á að einungis sami fjöldi, þ.e. tvö skip, megi í senn vera að veiðum á hvoru svæðinu.*
Forsenda þess að hægt sé að fallast á takmarkaðar veiðar erlendra skipa í lögsögunni, eins og samningurinn gerir ráð fyrir, er strangt eftirlit með veiðunum. Þannig er sérstaklega brýnt að góð tök séu á að fylgjast nákvæmlega með aflabrögðum skipa EB innan lögsögunnar. Traustar upplýsingar þurfa að liggja fyrir um hvaða afli — ef einhver — er um borð þegar skipin koma til veiðanna. Sömuleiðis verða upplýsingar um aflamagn, sem vigtað er upp úr skipunum erlendis, að vera trúverðugar. Hvað fyrra atriðið varðar náðist í samningunum fram að hafi skip verið að veiðum utan lögsögunnar landi það afla sínum í íslenskri höfn áður en það heldur til veiða innan lögsögunnar. Að því marki er eftirlit með aflabrögðum fullnægjandi. Fiskveiðisamningnum fyrir árið 1993 fylgir jafnframt listi með 19 höfnum sem veiðiskip EB mega landa í. Forsvarsmenn hagsmunasamtaka í sjávarútvegi, sem komu til fundar við sjávarútvegsnefnd, voru sérstaklega spurðir um traust þeirra á umræddum höfnum. Svör þeirra voru á þá lund að ekki er talin ástæða til að vefengja trúverðugleik upplýsinga frá yfirvöldum viðkomandi hafna.
Með hliðsjón af ofangreindu er því erfitt að draga aðra ályktun en þá að samningurinn geri Íslendingum kleift að fylgjast ítarlega með aflabrögðum togara EB innan lögsögunnar. Hins vegar er nauðsynlegt að samningurinn kveði á um aðgerðir af hálfu Íslendinga ef í ljós kemur að upplýsingar annaðhvort reynast rangar eða óhófleg töf verður á að þær berist. Að því þarf að hyggja við árlega endurskoðun samningsins.
*
Samningurinn leyfir ekki að verksmiðjuskip nýti veiðiheimildir EB. Hins vegar er skipum EB heimilt að frysta aflann um borð. Samþykkt var sú krafa Íslendinga að óheimilt verði að hausa karfann. Hann þarf því að heilfrysta, en heilfrystur karfi hefur ekki verið eftirsótt markaðsvara. Íslensk skip, sem frysta karfa, hausa hann jafnan og slægja, og þannig hefur honum verið pakkað um borð til sölu erlendis. Langbesta verðið fæst fyrir karfann í því formi.
Meiri hluti nefndarinnar telur því að þar sem óheimilt er að hausa karfann verði niðurstaðan sú að frystitogarar EB muni ekki nýta sér veiðiheimildir bandalagsins og einungis ísfisktogarar haldi hingað til veiða. Talsmenn hagsmunasamtaka í sjávarútvegi voru sömu skoðunar.
*
Samningurinn gerir ráð fyrir að það verði á könnu Landhelgisgæslunnar að fylgjast með komu togara EB inn og út úr lögsögunni. Það er að sjálfsögðu í þágu íslenskra hagsmuna að Landhelgisgæslan geti í senn sannreynt upplýsingar skipanna með sem minnstu erfiði og tilkostnaði og um leið fylgst með því hvort skipin eru að veiðum eða á siglingu. Hraðfleyg tækniþróun auðveldar þetta mjög. Unnt er að að nýta saman alþjóðlegt staðsetningarkerfi, GPS (Global Positioning System), og alþjóðlega fjarskiptakerfið InMarSat (International Maritime Satellite Organization). GPS gerir m.a. skipum kleift að staðsetja sig mjög nákvæmlega, en með þróuðum fiskveiðiþjóðum er kerfið nú orðið útbreitt. Ísland á fulla aðild að InMarSat sem sett var á stofn í Lundúnum 1976. Í þeim skipum, þar sem GPS-staðsetningartæki er að finna, þarf einungis að bæta við smávægilegum tækjabúnaði til að stjórnstöð Landhelgisgæslunnar gæti gegnum InMarSat-kerfið fengið nákvæmar upplýsingar um staðsetningu og hraða þeirra.
Rétt þykir að við árlega endurskoðun verði þess freistað að ná því fram að einungis skip, sem búin eru þessum tækjum, fái að nýta veiðiheimildir EB innan lögsögunnar.
*
Meiri hluti nefndarinnar telur enn fremur að eftirlitsmenn Íslendinga um borð eigi að vera starfsmenn Landhelgisgæslunnar og þar með dómsmálaráðuneytisins fremur en sjávarútvegsráðuneytisins. Þar með er tryggara að Landhelgisgæslan fylgist ítarlegar með ferðum og vinnubrögðum togaranna.
Þá er enn fremur ljóst að samningurinn leggur aukna ábyrgð og verkefni á herðar Landhelgisgæslunni. Í samræmi við þetta aukna hlutverk er eðlilegt að uppbyggingu Landhelgisgæslunnar sé betur sinnt en ella.
III. ÁLITAMÁL
Ágreiningsefni, sem varða staðfestingu samningsins, eru einkum ferns konar:Í fyrsta lagi hafa komið fram andmæli gegn því að gera samninga sem opna togurum EB leið inn í íslenska lögsögu og því haldið fram að með því sé yfirráðum Íslendinga yfir fiskveiðilögsögunni stefnt í hættu.
Í öðru lagi er deilt um nauðsyn þess að fullgilda samninginn fyrir áramótin 1992– 1993, með vísan til þess að gildistaka samningsins um Evrópska efnahagssvæðisið dregst og verður ef til vill ekki að veruleika fyrr en um mitt ár.
Í þriðja lagi eru mismunandi skoðanir uppi um hvort veiðiheimildir Íslendinga og EB séu jafngildar.
Í fjórða lagi hefur verið gagnrýnt að ekki sé tryggt að veiðiheimildir EB minnki ef Íslendingar ná ekki sínum kvóta.
Viðhorf meiri hluta sjávarútvegsnefndar gagnvart þessum atriðum eru eftirfarandi:
1. Gagnkvæmar veiðiheimildir.
EB hefur um langt skeið leitað eftir því að fá einhliða veiðiheimildir í lögsögu EFTA-ríkja í skiptum fyrir tollfríðindi. Íslensk stjórnvöld hafa ævinlega harðneitað öllum slíkum óskum EB. Um það hefur verið fullkomin samstaða á millum allra stjórnmálaflokkanna og jafnframt að tengja aldrei saman tollfríðindi og veiðiheimildir. Það er hins vegar afar mikilvægt að rugla ekki saman skiptum á veiðiheimildum og viðskiptafríðindum annars vegar og hins vegar skiptum á takmörkuðum, jafngildum veiðiheimildum.
Allar götur síðan 1981 hefur það legið fyrir að íslensk stjórnvöld hafa verið til viðræðu um skipti á takmörkuðum, gagnkvæmum veiðiheimildum. Í viðtali við Morgunblaðið 4. mars 1989 sagði þáverandi forsætisráðherra, Steingrímur Hermannsson: „Við höfum . . . alltaf sagt þegar EB-löndin hafa verið að krefjast veiðiheimilda: „Við skulum tala um veiðiheimildir fyrir veiðiheimildir. Komið þið með eitthvað sem við höfum áhuga á.““ Það var svo ríkisstjórn Steingríms Hermannssonar sem hóf viðræður um skipti á veiðiheimildum við EB, undir forustu þáverandi sjávarútvegsráðherra, Halldórs Ásgrímssonar.
Af þeim fimm stjórnmálaflokkum, sem nú sitja á Alþingi, hafa því fjórir setið í ríkisstjórnum sem hafa átt viðræður við EB sem snertu skipti á gagnkvæmum veiðiheimildum. Hinn fimmti, Samtök um kvennalista, hefur aldrei tekið afstöðu gegn skiptum á gagnkvæmum veiðiheimildum. Það liggur því fyrir að þeir flokkar, sem nú eiga fulltrúa á Alþingi, eru ekki í grundvallaratriðum andsnúnir slíkum skiptum.
*
Staðhæfingar um að samningurinn stefni yfirráðum Íslendinga yfir eigin lögsögu í hættu þarf að skoða í ljósi eftirfarandi: Skiptin á veiðiheimildum eru afar takmörkuð. Magnið, sem EB má taka, er samkvæmt verðmætastuðlum sjávarútvegsráðuneytisins ígildi 1.230 tonna af þorski. Samkvæmt upplýsingum sjávarútvegsráðuneytisins nam heildarafli Íslendinga ígildi 473 þúsunda tonna af þorski á síðasta ári. Veiðiheimildirnar, sem Íslendingar láta í skiptum við EB, eru því aðeins um fjórðungur prósents, eða 0,26% af heildarafla síðasta árs.
Þá ber einnig að líta til þess að einungis fimm skip fá að veiða í senn, á aðeins tveimur afmörkuðum svæðum á tímabilinu milli júlí og desember. Enn fremur ber að minna á að samningurinn er uppsegjanlegur og er vert að undirstrika einnig að náist ekki samkomulag í hinum árlega samningi verða einfaldlega engar veiðiheimildir veittar.
Umræðan um samninginn gefur tilefni til að ætla að sumir af andmælendum hans viti ekki af fiskveiðisamningum sem þegar eru fyrir hendi við erlendar þjóðir. Þannig hefur mátt ætla af málflutningi þeirra að með samningnum sé í fyrsta sinn frá útfærslu landhelginnar verið að hleypa erlendum skipum inn í lögsöguna. Það er hins vegar hrapallegur misskilningur:
— Norðmenn og Grænlendingar hafa samkvæmt milliríkjasamningum rétt til loðnuveiða í íslenskri lögsögu.
— Færeyingar hafa jafnframt samning um fiskveiðar sem jafngildir einhliða veiðiheimildum við Ísland. Það er ekki óalgengt að á þriðja tug færeyskra skipa séu að veiðum innan lögsögunnar.
— Sömuleiðis hafa tilteknir togarar frá EB haft einhliða veiðiheimildir innan íslensku lögsögunnar allar götur frá árinu 1975. Með samningi frá 28. nóvember 1975 var 12 tilgreindum belgískum togurum veitt heimild til togveiða á ákveðnum svæðum við Ísland. Á þessum tíma hafa þeir veitt 48.552 tonn við landið. Þessi samningur hefur ekki leitt til þess að EB hafi náð stærri samningum um veiðar við Ísland.
Í ljósi þessa hafnar meiri hluti sjávarútvegsnefndar þeirri skoðun að samningurinn stefni yfirráðum Íslendinga yfir eigin landhelgi í voða og telur að þær takmörkuðu gagnkvæmu veiðiheimildir, sem hann felur í sér, séu ásættanlegar.
2. Gildistaka.
Í ljósi þess sem nefnt hefur verið „breyttar aðstæður“ — og þá er væntanlega átt við niðurstöðu þjóðaratkvæðagreiðslunnar um EES í Sviss — hefur sú skoðun komið fram að rétt sé að fresta gildistöku tvíhliða samningsins. Gegn þessu hníga eftirfarandi rök:
EB hefur frá upphafi reynt að tengja tvíhliða samninginn um sjávarútveg við samninginn um Evrópska efnahagssvæðið. Meðal annars lagði bandalagið fram sérstaka einhliða bókun í tengslum við samninginn um EES þar sem þess var freistað að hnýta saman gildistöku samninganna. Íslendingar hafa hins vegar alla tíð lagt gríðarlega áherslu á að ekkert samband sé þar á milli. Engum blandast hugur um að samskipti Íslands og EB munu fara vaxandi á næstu árum og samningar um margvísleg málefni, sem varða hag beggja, eiga eftir að fara fram. Af þeim sökum er ekki hægt að undirstrika nógsamlega mikilvægi þess að hafna öllum tengingum á milli viðskiptafríðinda innan EB annars vegar og samningum sem varða samstarf á sviði sjávarútvegs hins vegar.
Nú er ljóst að gildistaka EES tefst fram á árið 1993. Með því að staðfesta tvíhliða samninginn fyrir áramót, eins og ætlað var, gefst því mikilvægt tækifæri til að skilja enn rækilegar en áður á milli EES og sjávarútvegssamningsins. Meiri hluti sjávarútvegsnefndar telur því einboðið að það tækifæri sé nýtt, enda þjónar það margvíslegum hagsmunum Íslendinga.
Allar vangaveltur um að fresta gildistökunni uns EES tekur gildi hljóta því að vera byggðar á hrapallegum misskilningi á því sem Íslandi er fyrir bestu.
*
Samningurinn gerir ráð fyrir að loðnuveiðar Íslendinga standi frá janúar fram í apríl. Karfaveiðar EB eiga hins vegar að fara fram milli júlí og desember. Það liggur því í augum uppi að verði gildistöku tvíhliða samningsins frestað fram á árið 1993 minnka líkur á að Íslendingar nái að nýta loðnuheimildirnar. Frestun gildistökunnar getur því leitt til þess að Íslendingar tapi af heimiluðum loðnuveiðum árið 1993 en EB geti aftur á móti nýtt sér karfann. Sú staða er algerlega óásættanleg að mati meiri hluta sjávarútvegsnefndar og ekki síst af þeim sökum telur hann brýnt að fresta ekki gildistökunni.
*
Í umræðunni hefur enn fremur verið bent á þann möguleika að fresta gildistöku tvíhliða samningsins um heilt ár. Sú leið er hins vegar ófær. Ástæðan er eftirfarandi: Í tengslum við samninginn um EES gerði EB sérstaka bókun. Þar áskildi bandalagið sér rétt til að fresta gildistöku alls EES-samningsins ef tilteknir tvíhliða samningar, þar á meðal sjávarútvegssamningur þess við Ísland, hafi ekki öðlast fullgildingu þegar EES-samningurinn tekur gildi.
Frestun á fullgildingu tvíhliða samningsins um ár mundi því stefna EES-samningnum í mikla hættu sem væri fráleitt í þágu íslenskra hagsmuna og væri einnig andstætt hagsmunum og vilja samstarfsþjóða okkar í EFTA.
Meiri hluti sjávarútvegsnefndar telur því rangt að taka þá áhættu sem felst í frestun á gildistöku tvíhliða samningsins.
3. Jafngildi veiðiheimildanna.
Ein harðasta gagnrýnin á tvíhliða samninginn felst í þeirri staðhæfingu að hinar gagnkvæmu veiðiheimildir samningsaðila séu ekki jafngildar. Þessi gagnrýni er tvíþætt:
— Annars vegar er staðhæft að verðmæti loðnuaflans, sem fellur í hlut Íslendinga, sé minna en verðmæti karfans sem EB fær að veiða.
— Hins vegar er því haldið fram að Íslendingar hefðu hvort sem er fengið að veiða umrætt loðnumagn af þeirri ástæðu að loðnan sé ekki veiðanleg við Grænland og mundi því ganga yfir í lögsögu Íslendinga.
Afstaða meiri hluta sjávarútvegsnefndar gagnvart þessari röksemdafærslu er eftirfarandi:
Í upphafi fiskveiðiárs gefur sjávarútvegsráðuneytið út reglugerð um verðmætastuðla sem notaðir eru til að umreikna aflamagn veiddra tegunda yfir í þorskígildi. Stuðlarnir byggjast á innlendu markaðsverði síðustu 12 mánuðina á undan. Á yfirstandandi ári er verðmætastuðull þorsks 1,00, loðnu 0,05 og karfa 0,41. Samkvæmt því eru því 30 þús. tonn af loðnu ígildi 1.500 tonna af þorski, en 3 þús. tonn af karfa ígildi 1.230 tonna af þorski.
Evrópubandalagið styðst við svipaðar umreiknireglur. Samkvæmt upplýsingum framkvæmdastjórnar þess í Brussel er verðmætastuðull þorsks 1,00, loðnu 0,10 og karfa 0,87. Á þeim grunni eru 30 þús. tonn af loðnu ígildi 3 þús. tonna af þorski og 3 þús. tonn af karfa jafngilda 2.610 tonnum af þorski.
Það er athyglisvert að í báðum tilvikum reiknast hlutur Íslendinga ívið betri en EB, snúið í ígildi þorska. Aftur á móti er varhugavert að staðhæfa að annar aðilinn fari betur út úr skiptunum en hinn því erfitt er að meta með óyggjandi vissu raunverulegt innbyrðis vægi tegundanna tveggja.
*
Þeirri gagnrýni er haldið á lofti að loðnuheimildir Íslendinga í samningnum séu einskis virði þar sem loðnan yrði hvort eð er ekki veidd við Grænland, heldur gengi yfir í íslenska lögsögu þar sem skip Íslendinga mundu um síðir veiða hana. EB sé því í rauninni að úthluta Íslendingum þeirra eigin loðnu. Ítarleg skoðun á þessari röksemdafærslu leiðir hins vegar í ljós brotalamir.
Loðnustofninn, sem Íslendingar veiða úr, er sameiginlegur stofn þeirra, Norðmanna og Grænlendinga. Á grundvelli 20 ára reynslu, og með hliðsjón af lífsháttum loðnunnar, hafa þjóðirnar skipt með sér nýtingu stofnsins þannig að Íslendingar veiða 78% heildaraflans, en Norðmenn og Grænlendingar sín 11% hvorir. Að sönnu er það hárrétt að allra síðustu árin hafa aðstæður á hinum hefðbundnu svæðum loðnunnar breyst þannig að í veiðanlegu ástandi hefur hún aðeins fundist við Ísland. Sú var hins vegar ekki reyndin áður og raunar ekki heldur sumarið 1992. Fyrr en varir geta aðstæður breyst aftur. Málflutningur gagnrýnenda samningsins byggir hins vegar í senn á því að ástandið í sjónum og göngur loðnunnar haldist óbreytt og að Grænlendingar geri ekki alvarlegar tilraunir til að ná sínum kvóta.
Hvorug forsendan stenst skoðun. Hvað loðnuna áhrærir er það einfaldlega vel þekkt fiskifræðileg staðreynd að hegðun hennar er afar breytileg. Hún er farandfiskur; sum árin veiðist hún vel við Jan Mayen og önnur við Grænland. Þegar hún hefur veiðst úti fyrir Grænlandi hefur hún einmitt verið væn og fiturík og því verðmæt. Fyrr en varir getur hún veiðst aftur við Grænland og Grænlendingar hafa þá fullan rétt til að selja allan sinn hlut í stofninum til hvers sem er.
Það er einnig staðreynd að Grænlendingar eru nú í óðaönn að undirbúa auknar loðnuveiðar. Þeir hafa þegar keypt fyrsta hringnótabátinn og munu án efa halda áfram að styrkja útgerð sína á því sviði, ekki síst vegna þess að þríhliða samningur þeirra, Íslendinga og Norðmanna um loðnuveiðar gefur þeim möguleika á að reka veiðarnar frá íslenskum höfnum. Gagnrýnendur tvíhliða samningsins virðast því annaðhvort ekki þekkja þríhliða samninginn um loðnuveiðar eða ganga að því sem vísu að Grænlendingar muni ekki nýta sér réttindin sem hann veitir þeim.
Margt bendir jafnframt til að hinir gífurlegu erfiðleikar í sjávarútvegi Færeyinga muni örva þá til að leita samstarfs við Grænlendinga um veiðar á loðnu. Þannig er vitað að þeir hafa í senn mikinn áhuga á að stofna grænlensk útgerðarfyrirtæki og verða sér úti um grænlensk veiðileyfi. Kunnáttu og reynslu Færeyinga á loðnuveiðum þarf ekki að rekja fyrir Íslendingum. Samstarf af því tagi mundi gera þeim kleift að veiða úr hlutdeild Grænlendinga í loðnuveiðinni innan íslensku lögsögunnar.
*
Þegar staðhæft er að Íslendingar geti veitt óveiddan kvóta Grænlendinga án endurgjalds, eftir að loðnan gengur yfir í íslenska lögsögu, er um misskilning að ræða. Í 5. gr. þríhliða samningsins um veiðar á loðnu er skýrt mælt fyrir um að veiði Grænlendingar eða Norðmenn ekki hlutdeild sína á tiltekinni vertíð skuli Íslendingar leitast við að veiða magnið sem á vantar. Í samningnum og í sameiginlegri yfirlýsingu varðandi framkvæmd hans eru hins vegar afdráttarlaus ákvæði um hvernig skuli með fara og geta þau leitt til þess að Íslendingum beri að bæta viðkomandi þjóð það þegar á næstu vertíð með sama magni af loðnu, svo fremi hún hafi ekki getað notfært sér veiðiheimildina af óviðráðanlegum orsökum. Í þessu ljósi er því fráleitt að halda því fram að sú loðna, sem Íslendingar veiða af kvóta Grænlendinga, sé með öllu ókeypis eða óbætt.
*
Þegar Grænlendingar framseldu veiðiheimildir sínar til EB með 10 ára samningi gátu þeir ekki samhliða framselt þeim rétt sinn til að veiða innan lögsögu Íslendinga ef breyting á göngu loðnunnar leiddi til þess að hún yrði óveiðanleg við Grænland. Þá áhættu varð EB að bera sjálft. Síðustu árin hefur sú óskastaða komið upp fyrir Íslendinga að loðnan hefur aðeins verið veiðanleg við Ísland. Íslendingar gátu því veitt loðnuna án þess að þurfa að greiða bætur skv. 5. gr. þríhliða samningsins því ástæður Grænlendinga fyrir að hafa ekki getað veitt hana sjálfir voru augljóslega viðráðanlegar.
EB er í lófa lagið að framselja loðnuheimildir sínar Norðmönnum. Kynni þá að rísa deila um rétt Norðmanna til að veiða þá loðnu innan íslenskrar lögsögu, en Íslendingar hafa ávallt andmælt þeim rétti að þriðji aðili gæti ráðstafað loðnu innan íslenskrar lögsögu. Sömuleiðis gæti EB endurselt Grænlendingum veiðiréttinn, en eins og fyrr segir eru þeir um þessar mundir að styrkja útgerð sína. Ástæðan fyrir því að EB hefur ekki gert þetta til þessa tengist einmitt tvíhliða samningnum — þeir vildu eiga heimildirnar til að nota í samningum við Ísland.
Af þessum ástæðum er ekki hægt að fallast á þá röksemd að loðnan, sem Íslendingar fá í skiptum frá EB, sé þeim í rauninni einskis virði.
4. Gagnkvæm skerðing veiðiheimilda.
Þeirri gagnrýni hefur verið beint að samningnum að hann tryggi ekki í öllum tilvikum að veiðiheimildir EB í lögsögu Íslendinga minnki ef skerðing verður á endanlegu veiðimagni Íslendinga.
Í 2. mgr. 2. gr. í Viðauka A við fiskveiðisamninginn fyrir árið 1993 er skýrt tekið fram að verði að lækka aflaheimild annars samningsaðilans, vegna ófyrirsjáanlegra líffræðilegra ástæðna, skuli tafarlaust hefjast viðræður milli aðilanna í þeim tilgangi „að koma aftur á jafnvægi“. Þetta ákvæði gildir augljóslega ef útgefinn kvóti nægir ekki til að EB geti keypt af Grænlendingum tilskildar heimildir fyrir Íslendinga eða ef nýtt stofnmat leiðir til þess að útgefinn kvóti skerðist að ráði fiskifræðinga.
Eins og fyrr segir eru kaup EB á loðnukvóta Grænlendinga bundin 10 ára samningi sem rennur út árið 1994. Sú staða getur komið upp að Grænlendingar telji atvinnumálum sínum betur borgið með því að veiða sína loðnu sjálfir og hverfi af þeim sökum frá því að selja EB þær veiðiheimildir sem bandalaginu ber að afhenda Íslendingum. Ef þær kringumstæður skapast mun næsta árlega endurskoðun samningsins taka mið af því og karfakvóti EB við Ísland skerðast að því marki sem vantar á heimildirnar sem EB ræður yfir. Í því tilviki kynni EB mögulega að geta boðið aðrar tegundir og rétt er að rifja upp að bandalagið hefur nú yfir að ráða allstórum þorskkvóta í Barentshafi. Endurnýi Grænlendingar hins vegar ekki samning sinn við EB og bandalagið getur ekki boðið upp á aðrar tegundir í staðinn er sjálffallinn kvóti þess við Ísland.
Eina álitamálið varðandi þennan þátt samningsins er ef upp kæmi að EB framseldi Íslendingum kvóta sem þeir gætu ekki nýtt sér, þ.e. Íslendingar næðu ekki að veiða kvótann. Sú staða er að vísu afar sjaldgæf og hefur ekki skapast nema einu sinni síðustu 20 ár. Mat Kristjáns Ragnarssonar, formanns LÍÚ, í viðtali við Ríkissjónvarpið 28. nóvember sl. var að líkur á slíku væru hverfandi litlar. Samningurinn er hins vegar ekki nægilega skýr um þetta atriði, enda er vitað að kröfur Íslendinga um að kvóti EB skertist þá að sama marki náðu ekki fram að ganga. Málamiðlun tókst sem fólgin er í 1. mgr. 2. gr. Viðauka A. Þar er kveðið á um að komi upp ófyrirséðar aðstæður geti annar aðili óskað viðræðna. Það hlýtur að vera ótvíræður skilningur Íslendinga að þetta beri að tengja 1. tölul. 4. gr. rammasamningsins frá 27. nóvember, þar sem mælt er fyrir um samráð um úthlutanir á veiðiheimildum með það í huga að ná ásættanlegu jafnvægi. Við þær aðstæður yrði það tvímælalaust krafa Íslendinga, á grunni þessara greina, að kvóti EB síðar á árinu yrði þá skertur í sama mæli.
IV. NIÐURSTAÐA
Í ljósi ofangreindrar greinargerðar er það afdráttarlaus skoðun meiri hluta sjávarútvegsnefndar að samþykkja beri hið fyrsta tillögu til þingsályktunar um staðfestingu samninga við Efnahagsbandalag Evrópu um fiskveiðimál og lífríki hafsins.Alþingi, 21. des. 1992.
Össur Skarphéðinsson, varaform.
Árni R. Árnason.
Guðjón Guðmundsson.
Guðjón Arnar Kristjánsson.
Guðmundur Hallvarðsson.
