Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 871. máls.
130. löggjafarþing 2003–2004.
Þskj. 1682  —  871. mál.




Nefndarálit



um frv. til l. um breyt. á l. um meðferð opinberra mála, nr. 19 26. mars 1991, með síðari breytingum.

Frá minni hluta allsherjarnefndar.



    Minni hluti allsherjarnefndar lýsir mikilli óánægju með framlagt frumvarp dómsmálaráðherra og undirbúning þess. Staðfest hefur verið frammi fyrir nefndinni að ekkert samráð hafi verið haft við réttarfarsnefnd við samningu frumvarpsins þrátt fyrir að sú nefnd hafi það hlutverk að vera stjórnvöldum til ráðgjafar um réttarfarsleg málefni. Það eru ekki góð vinnubrögð að ráðherra leggi fram frumvarp til breytinga á réttarfarslögum án samráðs við nefndina sem í þokkabót vinnur að heildarendurskoðun laganna um meðferð opinberra mála. Ekki var heldur haft samráð við dómstólaráð, Persónuvernd, ríkissaksóknara eða Lögmannafélagið við samningu þessa frumvarps. Þessu vinnulagi dómsmálaráðuneytis mótmælir minni hlutinn og varar við því að ráðuneyti dómsmála beiti svona vinnubrögðum og geri grundvallarbreytingar á réttarfarslögum án samráðs við helstu sérfræðinga á því sviði sem lögin ná til.
    Í framlögðu frumvarpi dómsmálaráðherra birtast með öllu ósættanlegar hugmyndir að mati minni hlutans og er rétt að nefna þær í þessu nefndaráliti. Þar sem frumvarp dómsmálaráðherra felur í sér grundvallarbreytingar á íslensku réttarfari þykir minni hlutanum rétt að taka afstöðu til þeirra ákvæða sem frumvarpið ber með sér þrátt fyrir að breytingartillögur meiri hlutans liggi fyrir.
    Minni hlutinn gerir ekki sérstakar athugasemdir við þær greinar frumvarpsins er lúta að vitnavernd. Fyrst og fremst eru það ákvæðin um heimild til að halda gögnum frá verjanda og ákvæði um símhleranir sem minni hlutinn gerir athugasemdir við.
    Í meðferð allsherjarnefndar hafa komið fram fjölmargar athugasemdir við frumvarpið og hefur meiri hluti nefndarinnar tekið tillit til þeirra að nokkru leyti í sínum breytingartillögum. Að mati minni hlutans eru þær til bóta en eigi að síður treystir minni hlutinn sér ekki til að styðja frumvarpið í heild sinni með vísan til þeirra röksemda sem fram koma í nefndaráliti þessu.

1. og 4. gr. frumvarpsins – heimild til að halda gögnum frá verjanda.
    Í 1. gr. frumvarpsins kemur fram að verjandi skuli jafnskjótt og unnt er fá endurrit af öllum skjölum sem málið varða, svo og aðstöðu til að kynna sér þau gögn sem ekki verða endurrituð. Lögregla getur þó neitað að veita verjanda aðgang að einstökum skjölum eða öðrum gögnum ef hún telur að það geti torveldað eða skaðað rannsókn málsins að gögn eða upplýsingar komist til vitundar sakbornings. Bera má synjun lögreglu um aðgang að gögnum undir dómara.
    Minni hlutinn leggst gegn þeirri breytingu sem frumvarpið gerir ráð fyrir og telur hana ganga allt of langt. Auk þess skortir á málefnalegan rökstuðning fyrir breytingunni, en í athugasemdum með ákvæðinu stendur einfaldlega: „Hér er lögð til breyting á aðgangi verjanda að gögnum máls þannig að lögreglu sé heimilt, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, að neita sakborningi um slíkan aðgang. Lögregla metur þetta með tilliti til rannsóknarhagsmuna hverju sinni og hefur hún til þess nokkurt svigrúm.“
    Minni hlutinn telur þetta ekki vera fullnægjandi rök fyrir svo veigamikilli breytingu sem gerir ráð fyrir að hægt sé að halda gögnum frá verjanda ótímabundið. Að auki er gengið óþarflega langt þegar lögreglunni er gefið „nokkurt svigrúm“ til að meta þörfina á slíkri neitun.
    Fram hafa komið trúverðugar athugasemdir um að slíkt ótímabundið bann standist ekki mannréttindasáttmála Evrópu í ljósi dómaframkvæmdar Mannréttindadómstólsins. Réttarfarsnefnd telur að ákvæði frumvarpsins gangi of langt í skerða réttindi verjanda og skjólstæðinga hans. Einnig telur hún breytinguna ekki nægilega vel rökstudda. Minni hlutinn tekur undir það sjónarmið réttarfarsnefndar. Laganefnd Lögmannafélags Íslands leggst einnig gegn þessu ákvæði og telur engin efnisleg rök hafi verið færð fyrir slíkri þrengingu frá núverandi réttarástandi sem jafnframt felur í sér frávik frá hinni ólögfestu jafnræðisreglu opinbers réttarfars. Mannréttindaskrifstofa Íslands leggst gegn breytingunni og telur hana vera óviðunandi skerðingu á möguleikum verjanda til að undirbúa málsvörn og á jafnræði málsaðila fyrir dómstólum.
    Minni hlutinn telur að ekki hafi komið fram fullnægjandi rökstuðningur fyrir þessu ákvæði frumvarpsins og telur það fara í bága við mannréttindasáttmála Evrópu ef það yrði samþykkt óbreytt. Með samþykkt slíkrar tillögu er meðalhófsregla íslenskra laga auk þess brotin. Með breytingartillögu meiri hlutans er að nokkru komið til móts við þá gagnrýni sem fram hefur komið á þessa grein frumvarpsins. Minni hlutinn telur breytingartillögurnar til bóta þótt ekki séu þær nægjanlegt tilefni fyrir minni hlutann til þess að geta stutt málið. Algjört samráðsleysi við réttarfarsnefnd við samningu frumvarpsins ásamt þeirri staðreynd að réttarfarsnefnd er að vinna að heildarendurskoðun laga um meðferð opinberra mála gerir það að verkum að minni hlutinn mun ekki styðja málið í heild sinni þrátt fyrir virðingarverða viðleitni til þess að laga vont frumvarp.
    Rétt er að taka fram að í breytingartillögum meiri hlutans er að finna þrengingu á rétti verjanda til að fá endurrit af einstökum skjölum á meðan rannsókn máls stendur. Samkvæmt breytingartillögum meiri hlutans getur lögregla neitað verjanda um endurrit á einstökum skjölum ótímabundið. Slíkt er ekki hægt samkvæmt gildandi lögum. Þótt breytingartillögur meiri hlutans tryggi að verjandi geti fengið aðgang að gögnum málsins innan þriggja vikna, og eftir atvikum innan fimm vikna, gilda engir tímafrestir á neitun lögreglu á rétti verjandi til að fá endurrit af einstökum skjölum. Minni hlutinn telur að svona breytingu þurfi að rökstyðja sérstaklega sem ekki hefur verið gert á fullnægjandi hátt.

6. gr. frumvarpsins – heimild til símhlerana án dómsúrskurðar.
    Í 6. gr. frumvarpsins kemur fram að ef brýn hætta er á að bið eftir úrskurði valdi sakarspjöllum geti handhafi ákæruvalds ákveðið að aðgerðir skv. 86. gr. hefjist án dómsúrskurðar. Hann skal bera ákvörðunina eins fljótt og auðið er undir úrskurð dómara og ekki síðar en innan sólarhrings frá því að ákvörðunin var tekin og gildir þá einu þótt aðgerðinni hafi verið hætt. Nú kemst dómari að þeirri niðurstöðu að ekki hafi átt að hefja aðgerð skv. 86. gr. og skal hann þá senda tilkynningu um það til dómsmálaráðherra.
    Minni hlutinn hafnar algjörlega þessu ákvæði frumvarpsins og telur það fara í bága við mikilvæga grundvallareglu um að símhlerun skuli ekki vera leyfileg án dómsúrskurðar.
    Þegar lögunum var breytt 1999, eða fyrir aðeins fimm árum, kom eftirfarandi fram í athugasemdum þess stjórnarfrumvarps: „Lagt er til að sú breyting verði gerð á 1. mgr. 87. gr. laga um meðferð opinberra mála að lögregla og aðrir rannsóknaraðilar þurfi framvegis undantekningalaust að afla dómsúrskurðar til þess að hlera síma og önnur fjarskiptatæki og þar með taka upp símtöl og önnur fjarskipti í þágu rannsóknar opinbers máls án þess að þeir sem í hlut eiga viti af því, sbr. a-lið 86. gr. laganna.“
    Síðan segir: „Þar eð aðgerðir sem þessar hafa í för sér mjög verulega skerðingu á friðhelgi einkalífs, sem m.a. er lýst friðheilagt í 1. mgr. 71. gr. stjórnarskrárinnar og 1. mgr. 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, er eðlilegt að dómsúrskurð þurfi jafnan til þeirra til þess að koma í veg fyrir að þær séu misnotaðar.“
    Nú fimm árum síðar hefur nýr ráðherra tekið við í dómsmálaráðuneytinu og í kjölfar þess hefur viðhorfið gjörbreyst. Nú eru þær hugmyndir á kreiki í ráðuneytinu að rétt sé að heimila hleranir án dómsúrskurðar. Það er alvarlegt mál sem veldur óneitanlega áhyggjum, þrátt fyrir að meiri hlutinn reyni að sníða af stærstu vankantana.
    Réttarfarsnefnd leggst gegn umræddri breytingu og telur að veigamikil rök þurfi til að réttlæta slíka breytingu á lögunum eins og hér um ræðir. Dómstólaráð leggst einnig gegn samþykkt þessa ákvæðis en á fundum nefndarinnar kom fram í máli fulltrúa dómstólaráðs að yfirleitt væri hægt að fá dómsúrskurð fljótlega eftir að slík beiðni hefur verið lögð fram. Í máli fulltrúa ráðsins kom fram að í nánast öllum tilvikum væri slíkur úrskurður veittur innan klukkustundar frá því að beiðni kom fram. Persónuvernd leggst eindregið gegn samþykkt ákvæðisins og telur það gera ráð fyrir mikilli skerðingu á friðhelgi einkalífs, heimilis og fjölskyldu. Bent er á að íslenska dómskerfið sé eitt það skilvirkasta í heimi og því þurfi að færa brýn rök fyrir umræddum breytingum. Að auki leggst laganefnd Lögmannafélags Íslands gegn samþykkt lagaákvæðisins og telur að það þurfi brýn efnisleg rök fyrir slíkri breytingu sem ekki hafa komið fram. Mannréttindaskrifstofa Ísland leggst eindregið gegn þessu ákvæði og telur að hér væri farið út á afar hættulega braut og gengið býsna langt í að skerða persónufrelsi manna sem kveðið væri á um í 71. gr. stjórnarskrárinnar og 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.
    Minni hlutinn varar eindregið við því að slík ákvæði séu leidd í íslensk lög og furðar sig á því að ríkisstjórnarflokkarnir skuli hafa afgreitt jafnalvarlegt mál út úr þingflokkum sínum. Dómsúrskurður verður ávallt að vera forsenda aðgerða á borð við símhleranir, enda fela þær í sér verulega ógn við friðhelgi einkalífs. Í ljósi þess að ekki tekur lengri tíma að jafnaði en um eina klukkustund að fá slíkan úrskurð verður ekki annað séð en að unað verði við það að hafa slíkan öryggisventil.
    Breytingartillögur meiri hlutans eru til bóta hvað símhlerunarákvæðið varðar enda er þar gert ráð fyrir að dómsúrskurður verði ætíð forsenda símhlerunar. Ánægjulegt er að meiri hlutinn hafi áttað sig á hversu langt frumvarp ráðherra gekk í þessum efnum og í bága við grundvallarréttindi borgaranna. Í breytingartillögum meiri hlutans er gert ráð fyrir að dómsúrskurður um símhlerun verði bundinn við síma í umráðum eða eigu ákveðins einstaklings í stað ákveðins símanúmers eins og er í gildandi lögum. Með því að fara þá leið að binda ákvörðun um símhlerun við ákveðinn einstaklings í stað þess að miða hann við símtæki er komið til móts við kröfur lögreglu án þess að fyrir borð sé borin krafan um dómsúrskurð sem undanfara hlerunarheimildar. Þrátt fyrir að þessi betrumbót hafi verið gerð á ákvæðinu lýsir minni hlutinn þó yfir áhyggjum sínum af augljósum vandkvæðum við framkvæmd slíkra hlerana þar sem heimildin yrði bundin við einstakling en ekki símanúmer.

Vinnubrögð fordæmd.
    Minni hlutinn furðar sig á því að ráðherra skuli láta sér detta í hug að leggja fram á Alþingi jafnilla unnið frumvarp og þetta sem lýtur að skerðingu á grundvallarréttindum borgaranna. Enn furðulegra er að þingflokkar Sjálfstæðisflokksins og Framsóknarflokksins skuli hafa samþykkt framlagningu þess og þá um leið lagt blessun sína á meginefnisatriði þess.
    Það eru ekki góðir lagasetningarhættir í lýðræðisríki að dómsmálaráðherra taki upp á sitt einsdæmi upp á því að semja frumvarp sem varðar grundvallarréttindi borgaranna án þess að vandað sé til alls undirbúnings og leitað bestu sérfræðiráðgjafar sem völ er á eins og venja er þegar breytingar eru gerðar á þessum mikilvæga lagabálki. Með því að ganga fram hjá réttarfarsnefnd við samningu frumvarpsins sýnir dómsmálaráðherra gerræði sem er ólíðandi. Afleiðingar svo óvandaðra vinnubragða við lagasetningu eru algerlega á ábyrgð meiri hlutans.
    Breytingartillögur meiri hlutans á þessu frumvarpi eru til bóta enda frumvarpið óvenjuslæmt. Minni hlutinn mun hins vegar ekki styðja frumvarpið í heild sinni þegar það kemur til afgreiðslu í þinginu, m.a. með vísan til slæmra vinnubragða við samningu þess, algjörs samráðsleysis við lykilaðila og sérfræðinga og takmarkaðs rökstuðnings í athugasemdum með frumvarpinu. Minni hlutinn telur auk þess ekki forsvaranlegt að gerðar séu slíkar grundvallarbreytingar á lögum um meðferð opinberra mála þegar von er á að heildarendurskoðun réttarfarsnefndar á lögunum ljúki eftir nokkra mánuði.
    Kolbrún Halldórsdóttir sat fundi nefndarinnar sem áheyrnarfulltrúi og er samþykk áliti þessu.

Alþingi, 15. maí 2004.



Ágúst Ólafur Ágústsson,


frsm.


Bryndís Hlöðversdóttir.


Ingibjörg Sólrún Gísladóttir.



Sigurjón Þórðarson.