Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 56. máls.
133. löggjafarþing 2006–2007.
Þskj. 707 — 56. mál.
um frv. til l. um Ríkisútvarpið ohf.
Umfjöllun menntamálanefndar eftir 2. umræðu um þetta frumvarp hefur enn staðfest það álit stjórnarandstæðinga í nefndinni að með því sé ekki skapaður sá starfsrammi sem Ríkisútvarpinu hæfir til frambúðar og þar með ekki sá starfsfriður sem Ríkisútvarpinu er nauðsynlegur. Líklegt er að samþykkt frumvarpsins leiði til enn ákafari deilna en áður um stöðu Ríkisútvarpsins á fjölmiðlavettvangi og jafnvel til málaferla heima og erlendis, ekki síst vegna þess að staða þess gagnvart samkeppnisrétti og sérreglum Evrópuréttarins um útvarp í almannaþjónustu er óljós eins og ágætlega hefur komið fram í umfjöllun nefndarinnar nú í þinghlénu. Með því að breyta Ríkisútvarpinu í hlutafélag væri stigið varhugavert skref sem í sambærilegum tilvikum hefur langoftast leitt til sölu viðkomandi stofnunar eða fyrirtækis. Stjórnarhættir þeir sem gert er ráð fyrir í frumvarpinu opna leið til áframhaldandi flokkspólitískra áhrifa og inngripa. Réttindi starfsmanna Ríkisútvarpsins eru samkvæmt frumvarpinu í uppnámi. Ekki er sennilegt að nefskatturinn sem ætlunin er að taka upp í stað útvarpsgjaldsins efli samstöðu meðal almennings um málefni Ríkisútvarpsins, einkum ef dagskrárframboð þess dregur áfram dám af hagsmunum auglýsenda og kostenda á svipaðan hátt og hjá markaðsstöðvunum.
Í þessu framhaldsnefndaráliti verður einkum fjallað um þá þætti málsins sem nefndin tók fyrir nú í þinghlénu en um afstöðu til málsins almennt umfram það sem að framan er rakið og til einstakra annarra efnisatriða vísast í nefndarálit minni hlutans fyrir 2. umræðu og fylgiskjala með því.
Óvænt málalok í menntamálanefnd.
Afgreiðsla málsins úr nefndinni föstudaginn 12. janúar er hin fimmta frá því að málið var fyrst lagt fram á þarsíðasta þingi, og tvisvar hefur nefndin fengið málið til framhaldsmeðferðar eftir 2. umræðu. Hefur meiri hluti nefndarinnar í öll skiptin flutt breytingartillögur við frumvarpið. Má af því greina hvernig ástatt hefur verið um málatilbúnaðinn. Enn flytur meiri hlutinn breytingartillögu, annars vegar um gildistíma og hins vegar þarf á einum stað að lagfæra tilvísun í önnur lög. Sú tilvísun hefur verið vitlaus frá því í hittifyrra en það uppgötvaðist nú vegna árvekni ríkisskattstjóra og starfsmanna hans.
Nefndarstörf að málinu nú í þinghléi voru talsverð og gengu ágætlega fram á síðustu stund. Þá urðu þeir atburðir að minni hlutinn hlaut að greiða atkvæði gegn því að málið yrði afgreitt úr nefndinni þar sem nefndarmönnum hefði ekki gefist færi á að sinna rannsóknarskyldu sinni um mikilsverðan þátt málsins. Fréttablaðið skýrði frá því föstudaginn 5. janúar að allt árið 2006 hefði ESA, Eftirlitsstofnun EFTA, haft málefni Ríkisútvarpsins til meðferðar og verið í bréflegum samskiptum við embættismenn fjármála- og menntamalaráðuneyta. Ráðuneytin höfðu neitað dagblaðinu um þau gögn sem þetta vörðuðu, og leituðu fulltrúar stjórnarandstöðunnar eftir því síðdegis þennan dag að nefndinni yrðu afhent öll þessi gögn – á sama hátt og gert var eftir talsvert stapp fyrir réttu ári. Þá var því haldið fram af hálfu ráðuneytanna að samskiptin við ESA væru á lokastigi, og var nefndarmönnum því í haust grunlaust um frekari fréttir af samskiptum við ESA en þær sem áður voru kunnar og fram komu í nýja frumvarpinu. Formaður menntamálanefndar, sem ekki vissi meira um tilvist þessara gagna en aðrir nefndarmenn, brást skörulega við og útvegaði gögnin frá ráðuneytunum, samtals níu bréf, hið nýjasta dagsett 9. janúar 2007. Þessum bréfum var komið í hólf nefndarmanna um kl. 17.30 á miðvikudag og um leið boðaður fundur á fimmtudag kl. 14.15 með embættismönnum úr ráðuneytunum tveimur. Morguninn eftir var farið fram á það við formann nefndarinnar að þeim fundi yrði frestað þangað til nefndarmenn hefðu haft tíma til að kynna sér gögnin og bera þau undir samstarfsmenn sína. Ekki var á það fallist og á fundinum neitaði formaður enn fremur að efna til fundar síðar um ESA-gögnin heldur tilkynnti að lokafundur um frumvarpið yrði haldinn í nefndinni á föstudag.
Formenn þingflokka stjórnarandstöðunnar gripu þá til þess að leita ásjár forseta Alþingis með bréfi 11. janúar en forseti, sem þá var erlendis, hafnaði því með skilaboðum að beita sér fyrir því að skapa nefndarmönnum svigrúm til að kynna sér gögnin og ræða þau á nefndarfundi.
Minni hlutinn taldi að hér hefði ekki verið farið að með þinglegum hætti og greiddi því atkvæði gegn því að málið yrði afgreitt úr nefndinni.
Háttsemi þingforseta, formanns menntamálanefndar og annarra fulltrúa stjórnarflokkanna í nefndinni í þessu máli er ekki samboðin virðingu þeirra sem kjörinna fulltrúa með sérstakt ábyrgðarhlutverk. Menntamálaráðherra ber þó meginsök og verður að skýra hvers vegna ekki var sagt frá þessum gögnum og þeim samskiptum sem þau lýsa við ESA. Hér er raunar um að ræða mál sem varðar samvinnu löggjafarvalds og framkvæmdarvalds. Það er að sjálfsögðu grafalvarlegt að ráðherra og embættismenn hans haldi upplýsingum frá þingnefnd sem rannsakar mál í umboði þjóðarinnar.
ESA-gögnin.
Gögnin sem fulltrúar í menntamálanefnd fengu í hendur 10. janúar lýsa samskiptum ESA og ráðuneytanna á árinu 2006 og í upphafi árs 2007, en ESA hefur óskað upplýsinga um rekstur og fjármögnun Ríkisútvarpsins og um fyrirhugaðar lagabreytingar nokkur undanfarin ár í kjölfar málarekstrar á hendur íslenska ríkinu vegna Ríkisútvarpsins.
Ljóst er að fyrirspurnir og athugasemdir ESA hafa haft talsverð áhrif á þróun frumvarpanna þriggja og Evrópureglur um almannaútvarp eru ein af nokkrum ástæðum fyrir því að ríkisstjórnin lagði af stað í þennan leiðangur. Það sætir furðu að menntamálaráðherra skuli hafa staðið svo að verki sem raun ber vitni við kynningu á samskiptunum við ESA. Meðal annars er rætur þjónustusamningsdraga sem fylgja frumvarpinu nú að rekja beint til fyrirspurna og athugasemda ESA frá árinu 2005 og til spurninga stjórnarandstæðinga um þjónustusamninginn á síðasta þingi. Þjónustusamningsdrögin sem kynnt voru í haust reyndust hins vegar svo óljós að fyrirspurnir ESA um ýmsa þætti héldu áfram allt árið 2006 og hafa verið í fullum gangi í vetur á sama tíma og Alþingi og menntamálanefnd þess ræða og rannsaka stjórnarfrumvarpið.
Embættismenn ESA hafa m.a. spurt um tilhögun eftirlits með almannahlutverki Ríkisútvarpsins og óskað sérstaklega eftir að vita um faglega hæfni ríkisendurskoðanda til að annast slíkt eftirlit. Þeir hafa einnig spurt grannt um aðskilnað í bókhaldi milli almannaþjónustuhluta starfseminnar og samkeppnishluta hennar sem m.a. varð til þess að tiltekið ákvæði var flutt í heilu lagi úr 3. gr. yfir í 4. gr. frá einni frumvarpsgerð til annarrar. Má telja líklegt að svör ráðuneytanna, breytingar í frumvarpstexta og framkomin þjónustusamningsdrög nægi ESA að þessu leyti. Óljósara er hvort svör og viðbrögð um eftirlit með auglýsinga- og kostunarsölu og hátterni Ríkisútvarpsins á þeim markaði hafa verið viðhlítandi. Þessi atriði hefur öll borið á góma í umfjöllun nefndarinnar. Það hefði hins vegar auðveldað starf nefndarinnar verulega að geta fylgst með samskiptum ráðuneytanna við ESA nokkurn veginn jafnóðum eins og eðlilegt hefði verið.
Mikilvægt atriði sem um er fjallað í síðari bréfaskiptum ESA við ráðuneytin hefur aldrei verið kynnt eða rætt í nefndinni og er ekki að finna í frumvarpinu eða fylgigögnum þess, svo sem þjónustusamningsdrögunum. Þetta eru reglur um mat sem fara þurfi fram áður en Ríkisútvarpið tekur upp nýja þjónustu á almannaútvarpssviði („ex ante“ á lagalatínu). Í síðasta bréfi ráðuneytanna til Brussel kynna þau ESA hugmyndir sínar að slíkum reglum þar sem m.a. er gert ráð fyrir sex mánaða fresti sem líða þurfi frá því að Ríkisútvarpið og menntamálaráðuneytið hafa kynnt þær og ákveðið af sinni hálfu hvort þær samrýmast ákvæðum frumvarps eða þjónustusamnings. Í samræðum við fulltrúa menntamálaráðuneytisins á nefndarfundi 11. janúar kom í ljós að ekki hefur verið ákveðið með hvaða hætti þessar reglur verða settar, hvort þeim verður bætt við í þjónustusamningi, komið fyrir í reglugerð (sem þá skortir heimild til í frumvarpinu) eða útbúnar sem einhvers konar sérreglur frá ráðherra. Virðist þessi þáttur málsins ekki hafa uppgötvast í ráðuneytinu fyrr en eftir að síðasta RÚV-frumvarp var lagt fram í haust.
Það vekur athygli að menntamálaráðherra skuli ekki hafa ætlað að segja frá þessum reglum opinberlega meðan frumvarpið er til umfjöllunar í þinginu og meðal þjóðarinnar. Þessi reglusetning setur í algerlega nýtt ljós bæði skilgreiningar í 3. gr. frumvarpsins og þjónustusamninginn sem gerður skal samkvæmt henni. Hingað til hefur þjónustusamningurinn verið kynntur sem sáttmáli um lágmark þeirrar almannaþjónustu sem Ríkisútvarpinu er skylt að veita. Þegar nýja ex-ante-regluverkið er sett í samband kemur í ljós að Ríkisútvarpinu er óheimilt að auka þjónustuna á ákveðnum sviðum umfram ákvæði samningsins. Í þjónustusamningnum felst því þvert á móti hámark þeirrar almannaþjónustu sem veitt skal. Eðlilegt er í framhaldi af þessu að endurskoða rækilega ákvæðin í 3. gr. frumvarpsins og íhuga enn fremur stöðu þjónustusamningsins. Úr því að um hámark er að ræða þarf allt önnur vinnubrögð, faglegri og lýðræðislegri, við gerð samningsins og samþykkt hans, bæði af hálfu ríkisvaldsins og Ríkisútvarpsins.
Menntamálanefnd bað um minnisblað frá menntamálaráðuneytinu um samskiptin við ESA, þar sem væri farið skipulega yfir efni bréfanna, og barst nefndarmönnum það föstudaginn 12. janúar kl. 13, rúmum klukkutíma eftir að meiri hlutinn afgreiddi frumvarpið úr nefndinni.
Í því kemur fram, sem einnig var sagt frá á fundi nefndarinnar með embættismönnunum, að innan skamms væri von eins konar lokabréfs frá ESA („17.2-bréf“ á tæknimáli), þar sem „dregnar væru saman athugasemdir ESA og ábendingar um úrræði sem væru til þess fallin að uppfylla kröfur reglna um ríkisstyrki á sviði útvarpsþjónustu í almannaþágu“. Að sögn embættismannanna var góð von til þess að ráðuneytin gætu svarað þessu bréfi á fullnægjandi hátt og mundi málinu þá lokið að sinni. Undarlegt má heita að ekki skuli eytt vafa um afstöðu ESA og beðið eftir „17.2-bréfinu“ áður en úrslit þessa langdregna þingmáls ráðast á Alþingi.
Staða Ríkisútvarpsins gagnvart samkeppnisrétti og Evrópurétti.
Umsögn Samkeppniseftirlitsins um Ríkisútvarpsfrumvarpið hefur vakið verulega athygli, og vegna ýmissa álitamála í tengslum við hana var forstjóri Samkeppniseftirlitsins, Páll Gunnar Pálsson, fenginn aftur til fundar við nefndina ásamt aðstoðarforstjóranum, Guðmundi Sigurðssyni. Í umsögninni er m.a. fjallað um stöðuna á auglýsinga- og kostunarmarkaði. Að lokum segir að til að „koma í veg fyrir þá samkeppnislegu mismunun sem af því leiðir að Ríkisútvarpið starfi áfram á markaði fyrir birtingu auglýsinga og á markaði fyrir kostun í frjálsri samkeppni við aðra aðila jafnframt því að hafa tekjur af skattfé til að inna af hendi skilgreinda útvarpsþjónustu í almannaþágu“ komi tvennt til greina, annaðhvort hverfi Ríkisútvarpið með öllu af þeim markaði eða stofnaðar verði sérstakar útvarpsstöðvar til að keppa á þeim markaði, og séu þær þá reknar án nokkurs ríkisstyrks.
Í umsögninni er tekið fram að Samkeppniseftirlitið taki ekki afstöðu til þess hvort fyrirkomulag sem gert er ráð fyrir í frumvarpinu sé í samræmi við reglur EES-samningsins um ríkisaðstoð. Það sé annarra, sagði forstjórinn, Eftirlitsstofnunar EFTA og síðan dómstóla. Í umsögninni er miðað við íslensk samkeppnislög sem standa á evrópskum grunni. Forstjórinn sagði að löggjafinn gæti vikið til hliðar markmiðum samkeppnislaga með sérlögum og þar með þrengt möguleika Samkeppniseftirlitsins til afskipta af málum, en það væri hins vegar skylda stofnunarinnar að fylgjast með þessum markaði og gera ráðstafanir í samræmi við markmið samkeppnislaga.
Fram kom hjá forstjóranum að öll takmörkun sem minnki þá samkeppnislegu mismunum sem af frumvarpinu sprettur væri til bóta. Hugsanlega gæti löggjafinn fundið leið í þessu efni sem ekki ylli Samkeppniseftirlitinu áhyggjum. Hvað sem því liði mundi Samkeppniseftirlitið fylgjast með rekstri Ríkisútvarpsins með hliðsjón af 11. gr. samkeppnislaga um markaðsráðandi stöðu, 14. gr. þeirra um fjárhagslegan aðskilnað samkeppnisrekstrar og almannarekstrar og 16. gr. um skaðleg áhrif opinberra fyrirtækja í samkeppni og kynni að taka afstöðu í ljósi þessara greina til tiltekinna mála.
Engin tæpitunga er töluð í umsögninni. Forstjórinn talar þó varlega um hugsanleg afskipti Samkeppniseftirlitsins af fyrirhuguðu Ríkisútvarpshlutafélagi, enda er það ekki háttur þeirrar eftirlitsstofnunar að tilkynna fyrir fram um afskipti sín eða svara spurningum í skildagatíð. Rétt er að hafa í huga að í bréfi ráðuneytanna til ESA 9. janúar sl. er þess sérstaklega getið að Samkeppniseftirlitið eigi að fylgjast með atferli Ríkisútvarpsins ohf. á samkeppnismarkaði og þess auðvitað ekki getið að samkeppnismarkaður auglýsinga og kostunar sé þar undanskilinn.
Þáttur Samkeppniseftirlitsins í málinu lýsir vel þeirri óvissu sem ríkir um stöðu Ríkisútvarpsins gagnvart innlendum samkeppnisrétti og gagnvart Evrópurétti. Við umfjöllun um þetta mál í vetur hafa stjórnarandstæðingar í menntamálanefnd því lagt áherslu á að fá til fundar óháða sérfræðinga á þessu sviði. Það hefur gengið illa, og koma ástæðurnar ágætlega fram í svari eins þeirra sem beðinn var um að aðstoða nefndina, Stefáns Geirs Þórissonar lögfræðings, en beiðninni fylgdi að hans ósk stutt lýsing þeirra álitamála sem eru til umræðu:
„Spurningarnar sem varpað er fram snúast um grundvallaratriði á einhverjum flóknustu og vandmeðförnustu sviðum réttarins, þ.e. samkeppnisrétti og Evrópurétti. Til að geta svarað spurningum af því tagi sem varpað er fram í erindi þínu [þ.e. nefndarritara] af einhverju viti þarf jafnvel sérfræðingur á þessum réttarsviðum að leggjast í verulega rannsóknarvinnu. Þar sem ég hef yfirdrifið að gera í starfi mínu sem lögmaður sé ég ekki fram á að geta innt þá vinnu sem þarf af hendi í sjálfboðavinnu, en ég geri, af fyrri reynslu, ekki ráð fyrir að þingið muni greiða fyrir vinnu við undirbúning fyrir slíkan fund hjá nefndinni.“
Þetta svar lýsir reyndar ágætlega erfiðri stöðu þingnefndar í flóknu máli þar sem samvinna við sérfræðinga á vegum framkvæmdarvaldsins er með þeim hætti sem að framan greinir.
Ekki skal þó vanmetin heimsókn Ólafs E. Friðrikssonar, lögfræðings og fyrrverandi blaðamanns, sem skrifaði fróðlega námsritgerð við Háskólann í Reykjavík um ríkismiðla á evrópskum samkeppnismarkaði (Ríkisreknir fjölmiðlar á samkeppnismarkaði. Réttarreglur og dómafordæmi Evrópuréttar um ríkisstyrki til sjónvarpsstöðva. HR, Rv., vor 2006). Í ritgerð Ólafs er skilmerkilega lýst tilraunum ríkisstjórna í ESB og framkvæmdastjórnarinnar til að veita ríkisreknum almannaútvarpsstöðvum svigrúm til starfa á menningarlegum, félagslegum og lýðræðislegum forsendum þrátt fyrir strangar reglur sambandsins gegn mismunun á markaði. Ríkisútvarpsstöðvar um alla álfuna urðu illa úti í miklum málaferlum sem hófust á níunda áratugnum, og leiddi þessi þróun sem kunnugt er til þess að Rómarsáttmálanum var breytt með bókun sem kennd er við Amsterdamborg og tók gildi árið 1999. Ríkjunum er gert heimilt og sjálfsagt að styðja almannaútvarp en þó þannig að stöðin uppfylli ákveðna fyrirframskilgreinda þjónustukvöð og með þeim hætti að ríkisstuðningurinn og rekstur almannaútvarpsins hafi eins lítil áhrif á samkeppni og viðskiptakjör og unnt er, að því marki sem andstætt sé almannahagsmunum, eins og það er orðað. Þessari ákvörðun var almennt fagnað sem afdráttarlausum stuðningi innan Evrópusambandsins við rekstur almannaútvarps. Á hinn bóginn var ljóst að með hinni nýju skipan voru gerðar verulegar kröfur til þess að ríkisútvörp eða ríkisstyrktir ljósvakamiðlar sinntu í raun almannaþjónustu, í nokkuð víðri skilgreiningu sem eðlilegt er – en ekki öðru en almannaþjónustu fyrir þann styrk sem ríkisvaldið legði þeim til. Þá var ákveðið að heimila tekjuöflun með auglýsingum „svo fremi það hefur ekki áhrif á samkeppni á viðeigandi mörkuðum (t.d. auglýsingar, öflun og/eða sala á dagskrárefni) að því marki sem er ósamrýmanlegt hagsmunum bandalagsins“ (orðsending frkvstj., OJ, C17/4 frá 19. janúar 2001, sjá ritgerð ÓEF, bls. 22). Ljóst ætti að vera af þessari stuttu lýsingu að fjölmörg matsatriði standa eftir, og er enn verið að útfæra þessi meginviðmið svo sem við þekkjum frá athugasemdum og leiðbeiningum frá ESA um Ríkisútvarpið.
Síðan Amsterdam-bókunin gekk í gildi er hafinn nýr málarekstur sem enn er ekki kominn fyrir ESB-dómstólinn, og er því engan veginn víst hvaða reglur gilda í raun og veru um ríkisútvarpsrekstur innan ESB og á EES-svæðinu.
Hér er áður komið fram að enn vantar á að ESA hafi gengið úr skugga um að formsatriði samkvæmt nýjasta RÚV-frumvarpinu og fylgigögnum þess fullnægi Evrópukröfum. Hitt er þegar ljóst að með frumvarpinu er tekin veruleg áhætta gagnvart málaferlum á grunni Evrópureglna. Líklegt er að fyrir dómstólum yrði þetta m.a. athugað:
1. Hvernig sinnir Ríkisútvarpið almannaþjónustuhlutverki sínu? Starfar það samkvæmt of víðri skilgreiningu á almannaþjónustu þannig að starfsemi þess þrengi að möguleikum annarra á ljósvakavettvangi?
2. Hver er þátttaka Ríkisútvarpsins á markaði auglýsinga og kostunar? Er um að ræða grimmilega samkeppni við keppinautana – og byggist hún á sölu auglýsinga og kostunar í tengslum við dagskrárefni sem fellur illa að almannaþjónustuhlutverki Ríkisútvarpsins?
3. Hvert er svigrúm Ríkisútvarpsins til athafna og viðskipta sem lítt eða ekki tengjast almannaútvarpshlutverki þess? Stofnar það til útsendinga á samkeppnisrásum til að afla auglýsingatekna? Vinnur það gegn öðrum ljósvakastöðvum umfram það sem eðlilegt getur talist við rekstur almannaútvarps, ef til vill gegn einhverri tiltekinni stöð?
4. Hvert er rekstrarform Ríkisútvarpsins? Hefur það að formi til sérstöðu sem hæfir hlutverki þess sem almannaútvarps eða er því valið rekstrarform sem einkum miðast við hefðbundinn samkeppnisrekstur á markaði? Er hætta á að Ríkisútvarpið hf. eða ohf. notfæri sér ávinning hlutafélagsformsins án þess að sæta þeim samkeppnisreglum sem keppinautar í öðrum hlutafélögum verða að gangast undir?
Fulltrúar minni hlutans í menntamálanefnd telja nokkuð ljóst að í frumvarpinu og fylgigögnum þess sé engan veginn búið þannig um hnútana að nýja ohf.-ið standist þetta próf – þrátt fyrir margvíslegar ábendingar frá Eftirlitsstofnun EFTA, frá forstöðumönnum markaðsstöðva innan lands, frá fræðimönnum og fjölmiðlamönnum og frá stjórnarandstöðunni á Alþingi, bæði í störfum nefndarinnar og í umræðunum sjö sem þegar hafa farið fram um RÚV-frumvörp ríkisstjórnarinnar.
Við blasir sú hætta að hin fyrirhugaða skipan standist ekki samkvæmt Evrópurétti, að málaferli leiði til þess að allt þetta mál þurfi að taka upp að nýju. Í stað þess að standa vörð um þjóðarútvarpið með því að skilgreina rækilega almannaþjónustu þess og leggja á ráðin um skynsamlega hlutdeild þess á auglýsingamarkaði er Ríkisútvarpinu stefnt í hættu af nýjum málaferlum. Ef til vill er það einmitt eitt af markmiðum ýmissa Sjálfstæðisflokksmanna því áframhaldandi deilur við markaðsstöðvarnar íslensku og slæm útreið fyrir Evrópudómstól gæti auðvitað styrkt þá sem vilja selja Ríkisútvarpið eða leggja það af með öðrum hætti.
Tilmæli Evrópuráðsins.
Á fundum nefndarinnar eftir 2. umræðu var farið fram á það að frumvarpið yrði sent fjölmiðlaskrifstofu Evrópuráðsins til umsagnar eða annarrar þeirrar yfirferðar sem kostur gæfist á. Frá því umfjöllun hófst í menntamálanefnd hafa fulltrúar stjórnarandstöðunnar í nefndinni farið fram á að frumvarpstextinn sé borinn saman við ítarlegar ályktanir Evrópuráðsins um almannaútvarp, einkum frá 1994 (samþykkt 4. ráðherrafundar Evrópuráðsins um fjölmiðlastefnu, Prag 1994) og frá 1996 (tilmæli R (96) 10 um að tryggja sjálfstæði almannaútvarps). Þessari beiðni var hafnað, nú á þeim forsendum að ekki væri vaninn að spyrja alþjóðastofnanir um íslensk þingmál.
Það svar skýtur nokkuð skökku við þegar höfð eru í huga mikils háttar samskipti tveggja íslenskra ráðuneyta við ESA með bréfasendingum og ferðalögum. Hitt skiptir þó meira máli að Íslendingar eru þátttakendur í Evrópuráðinu og íslensk stjórnvöld samþykktu báða þá texta sem hér er einkum um að ræða og eru siðferðilega bundin af þeim. Þá er fjölmiðlaskrifstofa ráðsins öðrum þræði rekin sem ráðgjafarstofa aðildarríkjanna um fjölmiðlamál og hafa nýfrjálsu ríkin í Mið- og Austur-Evrópu nýtt sér óspart þá ráðgjöf.
Samanburður frumvarpanna við texta Evrópuráðsins virðist sérstaklega þarfur á tveimur sviðum. Annars vegar væri fróðlegt að fá álit sérfræðinganna á hinum pólitísku áhrifum sem gert er ráð fyrir í frumvarpinu frá ríkisstjórn á hverjum tíma: Ríkisstjórnarmeirihluti tekur allar rekstrarákvarðanir í nýju útvarpsráði og ræður og rekur útvarpsstjóra sem hefur öll völd um dagskrá og innri málefni. Menntamálaráðherrann í ríkisstjórninni gerir síðan þjónustusamning við útvarpsstjórann sem ríkisstjórnarmeirihlutinn í útvarpsráðinu réð og getur rekið þegar honum sýnist.
Hins vegar er athyglisvert að láta sérfræðingana skoða frumvarpið í ljósi leiðbeininga Evrópuráðsins um svokallað „eftirlitsráð“ sem þátt í stjórnskipan almannútvarps til hliðar við rekstrarstjórn og útvarpsstjóra, einkum í ljósi hugmynda hér um „akademíu“ eða „hlustendaþing“ sem geti sinnt eftirlits- og stefnumótunarhlutverki í Ríkisútvarpinu fyrir hönd hlustenda og áhorfenda.
Fulltrúum stjórnarandstöðunnar í menntamálanefnd þykir miður að stjórnarliðar treysta ekki frumvarpi sínu betur en svo að þeir hafa aftur og aftur komið í veg fyrir að sérfræðingar Evrópuráðsins skili um það áliti. Í því efni er þingmönnunum að vísu nokkur vorkunn.
Um hlutafélög og opinberan rekstur.
Frumvarp þetta snýst m.a. um að gera Ríkisútvarpið að hlutafélagi. Löngu er komið fram að til þess rekur ekki nauður vegna ákvæða Evrópuréttar heldur hefur Sjálfstæðisflokkurinn fengið hér framgengt gömlu áhugamáli sínu. Um leið eru þessi áform angi af þeim plagsið eða tísku sem undanfarið hefur gengið um löndin að breyta opinberum þjónustustofnunum í hlutafélög. Slíkar ákvarðanir hafa oft verið umdeildar og árangurinn stundum lítill eða enginn.
Meðal fræðimanna og áhugamanna um stjórnsýslu færast í vöxt efasemdir um slíka hlutafélagsvæðingu nema í ákveðnum tilvikum, svo sem þegar stefnt er að sölu opinberrar þjónustustofnunar eða -fyrirtækis (sem hefur verið endirinn á flestum hérlendum háeffunum, hvaða tilgangur sem auglýstur var í upphafi), þegar svo háttar til að opinbera fyrirtækið býr að flestu leyti við markaðsforsendur í starfi sínu.
Að tillögu stjórnarandstæðinga var reynt að fá fræðimenn hér til að gefa menntamálanefnd yfirsýn um helstu rök í þessari umræðu. Það tókst því miður ekki á þeim tíma sem til umráða var. Einkum skal harmað að Arnar Þór Másson, sérfræðingur hjá fjármálaráðuneytinu og kennari í stjórnmálafræði, sá sér ekki fært að ræða við nefndarmenn. Arnar Þór var málsvari gagnrýnna sjónarmiða á fundi á vegum Stofnunar stjórnsýslufræða og stjórnmála í Háskóla Íslands í lok október í haust.
Arnar Þór lýsir meginefni fyrirlestrar síns í viðtali við Gunnar Gunnarsson fréttamann í Speglinum 1. nóvember. Þar rekur Arnar Þór m.a. ástæður fyrir því að opinber rekstur fyrir almannafé lýtur öðrum reglum en einkarekstur. Meðal annars skipti máli að takmarka umsvif ríkisins á markaði og möguleika þess til óeðlilegra áhrifa. Þótt margt þurfi að bæta í opinberum rekstri sé hann eðlilegur kostur fyrir ríki og sveitarfélög. Við blasi hins vegar siðferðilegur vandi þegar ríkisfyrirtæki er breytt í hlutafélag. „Það trúir því í raun enginn að ríkið sé að reka hlutafélag eins og önnur hlutafélög á markaði. Það trúir því til dæmis enginn að ríkið láti hlutafélag fara á hausinn ef illa gengur. Það trúir því enginn að stjórnarmenn beri raunverulega ábyrgð eins og stjórnarmenn í félögum á markaði. Kjörnir fulltrúar og aðrir halda að hlutafélagið sé í raun ríkisstofnun, og ég tel að þetta geti leitt til þess að það verði ekki mikil breyting – kjörnir fulltrúar og ráðherrar vilja hafa áhrif áfram í gegnum stjórnir og þess háttar. … Ég held að hlutafélagsformið sé nokkuð sem menn stökkva á af því að það er til staðar. Skynsamlegra væri að reyna að þróa rekstrarform ríkisins almennt, og þá út í ríkisfyrirtæki þar sem væri tekið það besta úr hlutafélagalögunum sem gagnast til að gera ríkisreksturinn sveigjanlegri, en að við séum ekki að nota hlutafélagsformið og draga um leið úr kostum þess með því að setja inn í sérlög alls konar klásúlur um að þetta gildi ekki og að þetta gildi í staðinn …“ (Spegillinn 1. nóv. 2006, útskrift hnikað til í ritmálsátt).
Þessi stjórnsýslufræðilegu sjónarmið eru afar athyglisverð viðbót við mikla gagnrýni sem áður hefur komið fram á hlutafélagsvæðingu Ríkisútvarpsins. Því miður fékk menntamálanefnd ekki ráðrúm til að fjalla um þau á fundum sínum nú í þinghlénu.
Óskýrð hagræðing upp á 1.566 þús. millj. kr.
Á síðustu dögum umfjöllunar menntamálanefndar um málið fyrir 2. umræðu var lögð fyrir nefndina Skýrsla matsnefndar vegna stofnefnahagsreiknings, dagsett 28. nóvember. Sú skýrsla og plögg sem þar koma fram vöktu ýmsar áleitnar spurningar sem ekki varð svarað vegna þess hvað stjórnarmeirihlutanum lá mikið á að koma málinu úr nefndinni í það sinnið.
Í skýrslunni er m.a. birt rekstraráætlun Ríkisútvarpsins fyrir árin 2007–2016. Fram hefur komið að matsnefndin hefur ekki lagt sjálfstætt mat á forsendur þessarar áætlunar heldur kemur hún í heilu lagi frá Ríkisútvarpinu með blessun menntamálaráðuneytisins. Athyglisverðasti hluti þessarar rekstraráætlunar er greinargerð um kostnað við þjónustusamning. Þar er gert ráð fyrir því að það kosti Ríkisútvarpið 3,1 milljarð kr. á þessum tíu árum að efna ákvæði þjónustusamnings við menntamálaráðherra, en drög að samningnum voru sem kunnugt er kynnt á veglegum blaðamannafundi í Útvarpshúsinu við Efstaleiti í september. Af þessari upphæð á bróðurparturinn, 2.780 millj. kr., að renna til aukins innlends efnis á kjörtíma.
Kostnaðartölunum fylgir áætlun um liðinn „Hagræðing“. Þessi „hagræðing“ nemur samtals 1.566 millj. kr., hálfum öðrum milljarði, og jafngildir tæpum 6% af árlegum rekstrarkostnaði (árið 2007 15 millj. kr., 2008 66 millj. kr., 2009 121 millj. kr., 2010 115 millj. kr., 2011 249 millj. kr., 2012 234 millj. kr. og 2013–2016 219 millj. kr. á ári). Vegna þessa lækkar hinn reiknaði kostnaður við að uppfylla þjónustusamninginn 2007–2016 úr 3.105 millj. kr. í 1.539 millj. kr.
Þessari hagræðingu, 1.539 millj. kr., á að ná smám saman, einkum með hækkandi tekjum af nefskatti „vegna fólksfjölgunar“ og með lægri gjöldum þar sem innheimtudeildin leggst af og tengsl rofna við Sinfóníuhljómsveitina. Mundi sumum þykja þetta nokkuð glannaleg áætlun.
Nefndarmenn spurðu um hagræðingartölurnar á þeim tíma sem til þess gafst fyrir 2. umræðu og fengu síðan annað tækifæri til þess nú í þinghlénu. Niðurstaðan er sú að umfram frómar óskir er ekkert handfast um þessar hagræðingarráðstafanir. Svör ríkisendurskoðanda voru að matsnefnd hans hefði ekki lagt sjálfstætt mat á þessar tölur. Þetta væri „ósk eigandans“ og tölurnar komnar frá Ríkisútvarpinu og ráðuneytinu. Svör útvarpsstjórans voru að þetta væri ekki ákveðið. Eitthvað mundi sparast við að fólk segði sjálft upp störfum sem ekki yrði ráðið í aftur. Þá væru uppi hugmyndir um að stofna fyrirtæki ásamt öðrum um leikmyndir og búninga, og gæti einhver hagræðing orðið af því. Svör fulltrúa menntamálaráðherra voru engin, þessar tölur kæmu frá Ríkisítvarpinu. Svör framkvæmdastjóra fjármálasviðs Ríkisútvarpsins voru þau að ekki lægi fyrir hvernig þetta yrði gert. Hagræðingin væri fyrst og fremst „markmið“.
Hagræðingin á að nema tæpum 6% rekstrarkostnaðar á ári og er því umfangsmikið verkefni við rekstur Ríkisútvarpsins fram til 2016. Á þessari hagræðingu byggjast niðurstöður forstöðumanna Ríkisútvarpsins og embættismanna menntamálaráðherra um „kostnað við þjónustusamning“ en sá kostnaður er ein af helstu grunntölum í rekstraráætluninni fyrir 2007–2016. Þó veit enginn hvernig á að ná fram hagræðingu fyrir 1.566 millj. kr., sem nema um 56% af því fé sem þessi ár á að renna til innlends dagskrárefnis.
Eftir spurningar um þessi efni í menntamálanefnd barst nefndinni minnisblað frá ríkisendurskoðanda, formanni matsnefndarinnar, ásamt ýmsum umbeðnum gögnum. Þar segir þetta um hagræðinguna:
„Það var skilningur nefndarinnar að það sé ætlun stjórnenda hins nýja félags að hagræða í öllum þáttum starfseminnar til að uppfylla megi ákvæði þjónustusamningsins um aukið innlent dagskrárefni. Eins og gefur að skilja mun þetta m.a. hafa í för með sér að minna rými verður fyrir erlent dagskrárefni, einkum á kjörtíma. Nefndinni er hins vegar ekki kunnugt um að nákvæmlega hafi verið ákveðið með hvaða hætti slík breyting verður útfærð og hversu mikil skerðing mun verða á kaupum erlends dagskrárefnis.“
Þetta er í raun eina vísbendingin sem nefndin hefur fengið um þetta tíu ára hagræðingarstarf, fyrir utan ummæli útvarpsstjóra um starfslok án nýráðningar og hugsanlegt fyrirtæki upp úr stoðdeildum. Matsnefndin vekur hér upp lykilspurningu. Eigi að skera niður erlent efni, „einkum á kjörtíma“, skiptir máli hvaða efni verður skorið niður. Ljóst er að Ríkisútvarpið á áfram að fá a.m.k. þriðjung heildartekna sinna af auglýsingum og kostun. Mestur hluti auglýsinga í Sjónvarpinu raðast kringum erlent efni af ákveðnu tagi, sápur og spennuþætti. Er ætlunin að skera niður það efni? Eða á niðurskurðurinn að bitna á öðru erlendu efni en því sem auglýsendur sækja í – efni sem oftast er mun meira virði fyrir almannaútvarpsstöð? Hér er augljóslega eitthvað vanreiknað eða vanhugsað.
Fráleitt er að leggja trúnað á þá húsagarðakenningu að til sé einhvers konar leynileg áætlun um þessa hagræðingu, sem þingmenn, starfsmenn Ríkisútvarpsins og almenningur fái ekki að vita um, og byggist á að leggja niður tilteknar deildir, reka fólk og skera niður í dagskrá í sjónvarpi og til dæmis á Rás 1. Þess vegna er erfitt að komast að annarri niðurstöðu í þessu efni en þeirri að rekstraráætlunin, tölurnar um kostnað við þjónustusamning og meginefni sjálfra þjónustusamningsdraganna sé fyrst og fremst áróðursframleiðsla sem ætlað er að hressa upp á trúverðugleik frumvarpsins.
Höfuðatriðið er þetta: Til að efna fyrirheit þjónustusamningsdraganna um aukið innlent efni, meiri textun, varðveislu safnefnis og fleira virðist þurfa annaðhvort, að skera verulega niður annars staðar í starfsemi Ríkisútvarpsins eða afla meiri tekna, og þá væntanlega með auglýsingum og kostun því ekki stendur til að auka ríkisstuðning til þess arna. Svör um þetta hafa engin fengist hjá embættismönnum menntamálaráðherra, yfirmönnum Ríkisútvarpsins eða fulltrúum matsnefndarinnar.
Því er við að bæta í umfjöllun um fyrirheitin í þjónustusamningsdrögunum um aukið innlent efni að nefndin fékk á fund sinn Baltasar Kormák, formann Sambands íslenskra kvikmyndaframleiðenda. Hann staðfesti að enn væri ekkert samkomulag eða skilningur milli innlendra framleiðenda og Ríkisútvarpsins um skilgreiningu hugtakanna „innlent efni“ og „sjálfstæður framleiðandi“. Til að meta ákvæðin í þjónustusamningsdrögunum þarf þó að vita hvað átt er við með þessum orðum. Að nokkru hefur menntamálaráðherra bætt úr með svari við fyrirspurn þingmanns (þskj. 485) á þessu þingi, en samkvæmt því er innlent dagskrárefni „allt það efni sem framleitt er innan lands af sjónvarpinu sjálfu eða sjálfstæðum framleiðendum. Jafnframt telst efni innlent þegar efni af erlendum uppruna er fellt inn í innlenda þætti og það hefur verið talsett, textað og tilreitt sem innlent efni. Fréttir eru til að mynda innlent efni, en innan þeirra eru fréttamyndir teknar erlendis. Sama gildir um aðra samsetta dagskrá, íþróttir, Stundina okkar, Nýjustu tækni og vísindi, Kastljósið og aðra samsetta þætti.“
Hér er komin nokkur mynd á það innlenda efni sem ætlað er að fylla kjörtíma Sjónvarpsins daglega í framtíðinni en framleiðslukostnaður þess á að nema um 1 millj. kr. á klukkutíma. Má segja að betur megi ef duga skal við að skapa metnaðarfulla innlenda dagskrá á almannasjónvarpsstöðinni næstu áratugina.
Réttindi starfsmanna.
Meðan fjallað var um þetta mál í nefndinni stóðu yfir miklar deilur milli flugumferðarstjóra og Flugstoða ohf. um réttindamál sem rekja mátti til rekstrarformsbreytinga á starfsemi sem áður var rekin í ríkisstofnuninni Flugmálastjórn Íslands. Þeim deilum lyktaði loks með samkomulagi í janúar. Á sama tíma fréttist af uppsögnum starfsmanna þriggja opinberra rannsóknarstofa í matvælaiðnaði sem sameinaðar höfðu verði í Matís ohf. Á annan tug starfsmanna ákvað að ráða sig ekki til hins nýja félags vegna réttinda- og kjaramála. Deilur af þessu tagi hafa ævinlega risið þegar opinberum stofnunum sem sinna stjórnsýsluverkefnum hefur verið breytt í hlutafélög, og nokkuð ljóst að stjórnvöld bjóða slíkum átökum heim í ríkum mæli við þær breytingar sem hlutafélagsvæðing Ríkisútvarpsins hefur í för með sér.
Gunnar Björnsson, skrifstofustjóri starfsmannaskrifstofu fjármálaráðuneytisins, var gestur nefndarinnar ásamt Halldóru Friðjónsdóttur, formanni BHM, og Árna Stefáni Jónssyni, varaformanni BSRB. Fram kom í máli Gunnars að bagalegt væri hversu mismunandi leiðir hefðu verið farnar við rekstrarformsbreytingar opinberra stofnana á liðnum árum. Æskilegt hefði verið að setja rammalöggjöf sem segði fyrir um almennar leikreglur við slíka framkvæmd, og ef slíkri löggjöf væri til að dreifa mætti gera ráð fyrir færri árekstrum við starfsmenn meðan á breytingunum stæði. Ljóst væri af reynslunni að breytingar af þessu tagi þyrftu ekki að valda teljandi óánægju meðal starfsmanna, og nefndi Gunnar dæmi um það.
Ásetningur ríkisstjórnarinnar um Ríkisútvarpið virðist vera sá að koma stofnuninni úr opinberu rekstrarumhverfi í umhverfi einkarekstrar. Það hefur í för með sér endurskilgreiningu á ábyrgð og skyldum starfsmanna. Slík endurskilgreining hefur ekki farið fram, enda ekki verið farin sú leið að setja almennan lagaramma um einkarekstur í opinberri eigu. Ætlunin er að láta ófullkomin lög um opinber hlutafélög nægja. Enn er gert ráð fyrir að starfsmenn Ríkisútvarpsins hafi með höndum verkefni og ábyrgð sem talist getur eðlilegt að sinnt sé af hálfu opinberra aðila, eins og öryggis- og almannavarnarhlutverk ásamt því að skrá, framleiða og varðveita menningararf þjóðarinnar að hluta, sem er ekki ósvipað hlutverk og starfsmenn Þjóðminjasafns, Þjóðskjalasafns og Þjóðleikhúss gegna. Það er mat minni hluta nefndarinnar að lögin um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996, nái til starfa af því tagi sem um ræðir og ekki sé tilefni til að breyta þeirri umgjörð á þann veg sem gert er ráð fyrir í frumvarpinu, yfir í umgjörð einkarekstrar. Til stuðnings þessu sjónarmiði er sú staðreynd að nágrannaþjóðir okkar hafa ekki hlutafélagavætt ríkisstofnanir sínar í sama mæli og hér hefur gerst.
Ekkert þeirra atriða sem gerð var athugasemd við í fyrra nefndaráliti minni hlutans hefur tekið breytingum í þessari síðustu umfjöllun í nefndinni. Þannig standa óbreytt áform um að fella niður réttindi á borð við andmælarétt, áminningarskyldu, skriflegan rökstuðning fyrir uppsögn, auglýsingaskyldu um laus störf, aðgang almennings að upplýsingum um nöfn og starfsheiti umsækjenda, uppsagnarfrest, þagnarskyldu, skyldu um að hlíta breytingum á störfum og verksviði. Einnig stendur óbreytt sú staðreynd að starfsmenn hins nýja félags njóta ekki jafnræðisreglu, andmælaréttar, rannsóknarreglu eða meðalhófsreglu. Ekkert liggur heldur fyrir um áform hins nýja félags um nýjan kjarasamning. Þó er ljóst að nýir starfsmenn Ríkisútvarpsins ohf. munu ekki njóta þeirra réttinda sem þeir hefðu notið sem nýir starfsmenn Ríkisútvarpsins eins og það er nú. Biðlaunaréttur, sem heyrir undir eignarréttarvernd stjórnarskrárinnar, verður skertur og réttur til upplýsinga og samráðs, sem starfsmenn Ríkisútvarpsins eiga samkvæmt lögum nr. 72/2002, um réttarstöðu starfsmanna við aðilaskipti að fyrirtækjum, verður ekki virtur.
Eftir standa kröfur stéttarfélaganna og Félags fréttamanna um fjölda breytinga sem þyrfti að gera á frumvarpinu ætti það að geta talist ásættanlegt fyrir starfsmenn, núverandi sem og nýráðna. Það er mat minni hlutans að hér sé farið svo langt út fyrir sjálfsagðar leikreglur að ekki verið við unað.
Tengslin við fjölmiðlafrumvarpið.
Minnt skal á úr fyrra nefndaráliti að snemma á þessu þingi lagði menntamálaráðherra auk Ríkisútvarpsfrumvarpsins fram frumvarp um almenna fjölmiðla (58. mál á þskj. 58). Það frumvarp er í megindráttum byggt á tillögum nefndar sem í sátu fulltrúar allra þingflokka og skilaði skýrslu 7. apríl 2005. Þvert á fyrirheit ráðherra var ekki reynt í nefndinni að fjalla í samhengi um þessi tvö mál, og enn hefur fjölmiðlafrumvarpið ekki komið á dagskrá nefndarinnar nema í því skyni að senda það til umsagnar.
Af þessu tilefni er rétt að minna á bókun sem fulltrúar Samfylkingarinnar, Vinstri hreyfingarinnar – græns framboðs og Frjálslynda flokksins lögðu fram þegar áðurnefnd fjölmiðlanefnd skilaði af sér. „Við erum þeirrar skoðunar,“ sögðu fulltrúarnir m.a., „að mikilvægt sé að ná sátt um samræmda heildarsýn fyrir íslenska fjölmiðla sem taki bæði til Ríkisútvarpsins og einkarekinna fjölmiðla. Slíkt er einungis mögulegt ef vinnan við lagasetningu um Ríkisútvarpið fer fram samhliða vinnunni við hina almennu löggjöf.“ Það var enn fremur mat þeirra að slík sátt næðist aðeins með því að „tryggja faglegt og rekstrarlegt sjálfstæði Ríkisútvarpsins gagnvart stjórnvöldum og varðveita það traust sem ríkir á milli stofnunarinnar og eigenda hennar, þ.e. þjóðarinnar“. Fulltrúar flokkanna þriggja lýstu því yfir að lokum að þeir skrifuðu undir hina sameiginlegu skýrslu fjölmiðlanefndarinnar í því trausti „að ásættanleg niðurstaða [næðist] um framtíðarskipan Ríkisútvarpsins“.
Þótt stjórnarmeirihlutinn hafi nú breytt upphaflegu frumvarpi sjö sinnum (við lok þingstarfa vorið 2005, sumarið 2005 þegar sameignarformið vék fyrir háeffun, við lok 2. umræðu á síðasta þingi með breytingartillögum meiri hlutans, með nýjum breytingartillögum meiri hlutans við 3. umræðu málsins í vor, með smávægilegum lagfæringum síðasta sumar, með breytingartillögum meiri hlutans fyrir 2. umræðu nú í haust og loks með breytingartillögum sínum fyrir 3. umræðu) er enn langt frá því að slík „ásættanleg niðurstaða“ hafi náðst, hvorki milli stjórnmálaflokkanna, meðal almennings né við aðrar útvarpsstöðvar.
Sáttaboð.
Þingmenn stjórnarandstöðunnar í menntamálanefnd hafa unnið að frumvörpunum um Ríkisútvarpið með sömu markmið að leiðarljósi og fulltrúar flokkanna í fjölmiðlanefndinni lýsa í bókun sinni.
Eins og rakið var í fyrra nefndaráliti okkar um þetta frumvarp nú fyrir áramót hafa þingmenn stjórnarandstöðunnar allt frá því fyrsta Ríkisútvarpsfrumvarp menntamálaráðherra kom fram verið áfram um að reyna sættir í þessu mikilvæga máli. Eftir að samkomulag tókst um að ljúka 2. umræðu um frumvarpið á síðasta þingi sendu fulltrúar stjórnarandstöðunnar formanni menntamálanefndar, að höfðu samráði við forustumenn flokkanna, bréf, dags. 24. apríl 2006, þar sem sett var fram tilboð um verklag til að ná sáttum í málinu. Í því fólst að frumvarpið yrði ekki afgreitt á því þingi en strax að því loknu sett niður nefnd með fulltrúum allra flokka með það að markmiði að lagasetningu yrði lokið fyrir áramót, þau sem nýliðin eru. Lagt var til að þessi nefnd kannaði sérstaklega þann möguleika að Ríkisútvarpið yrði gert að sjálfseignarstofnun í atvinnurekstri. Í frumvarpsdrögum nefndarinnar yrði þess gætt að halda sem allra flestum kostum hlutafélagsformsins fyrir Ríkisútvarpið sem almannaútvarp en sniðnir af helstu ókostir þess. Þá voru í bréfinu settar fram í átta liðum efnislegar ábendingar um úrbætur að öðru leyti á frumvarpinu um Ríkisútvarpið hf. – Rétt er að taka fram í þessu sambandi að enginn heildstæður samanburður hefur enn verið gerður á rekstri Ríkisútvarpsins með breytingum innan núverandi lagaramma og hlutafélagsforminu eða öðru eignarformi. Horft hefur verið fram hjá því að Ríkisútvarpið er nú B-hlutastofnun sem getur haft bæði fullt sjálfstæði og mikinn sveigjanleika. – Á fyrsta fundi menntamálanefndar eftir 2. umræðu á síðasta þingi hafnaði formaður menntamálanefndar þessu boði fyrir hönd stjórnarflokkanna. Svo fór þó að frumvarpið var ekki afgreitt á vorþinginu.
Í 1. umræðu um það frumvarp sem nú liggur fyrir var svipað sáttaboð ítrekað. Bæði Steingrímur J. Sigfússon og Mörður Árnason lýstu því yfir fyrir hönd flokka sinna að ef ráðherrann og stjórnarmeirihlutinn væru til viðræðu um annað eignarform en hlutafélagsformið stæði ekki á flokkunum að taka málið gjörvallt til skoðunar á ný með það fyrir augum að reyna til þrautar sættir um framtíð Ríkisútvarpsins. Hvorki menntamálaráðherra, formaður menntamálanefndar né varaformaður hennar úr Framsóknarflokki virtu þetta sáttaboð svars.
Í nefndarstörfum nú í þinghléi var þetta tilboð ítrekað. Þá bentu fulltrúar stjórnarandstöðunnar á að aðeins nokkrir mánuðir lifðu af kjörtímabilinu. Verði frumvarpið að lögum gengur það í gildi aðeins sex vikum fyrir kjördag, 12. maí. Þess var óskað að formaður menntamálanefndar kannaði hvort ekki þætti skynsamlegt að fresta málinu öllu til næsta þings, hugsanlega með því móti að flokkarnir byndust samtökum um að ljúka afgreiðslu frumvarps um nýskipan Ríkisútvarpsins fyrir tiltekinn tíma, til dæmis vorið 2008. Einnig var hreyft þeirri hugmynd að samþykkja á þessu þingi þær breytingar sem þokkaleg samstaða næðist um en fresta ágreiningsmálum þar til eftir kosningar. Þau mætti þá leggja í dóm kjósenda, en sá ágreiningur kæmi ekki í veg fyrir að hægt væri að hefjast handa strax við ýmsa nýsköpun á Ríkisútvarpinu, svo sem um aðra skipan valda og ábyrgðar, og um að dagskrár- og ráðningarvald væri með öllu fært frá útvarpsráði eða rekstrarstjórn, svo dæmi séu tekin.
Er skemmst frá því að segja að þessum boðum og hugmyndum var hafnað. Er það því miður í samræmi við fyrri vinnubrögð menntamálaráðherra og stjórnarliða í þessu máli.
Frávísunartillaga.
Í ljósi þess sem að framan greinir og áður hefur komið fram í nefndaráliti minni hluta menntamálanefndar fyrir 2. umræðu málsins, eiga stjórnarandstæðingar í nefndinni ekki annars úrkosti en að flytja eftirfarandi tillögu:
Þar sem
a. fram hafa komið veigamiklar athugasemdir um að sams konar frumvarp um Ríkisútvarpið og fjölmiðlafrumvarpið kunni að brjóta í bága við stjórnarskrá,
b. vafi leikur á um hvort ákvæði frumvarpsins stenst reglur Evrópuréttar,
c. ekki er ljóst í frumvarpinu með hvaða hætti Ríkisútvarpið á að sinna hlutverki sínu sem almannaútvarp og hver eiga að vera skil milli starfssviðs þess og annarra útvarpsstöðva,
d. með ákvæðum um tekjur af auglýsingum og kostun er gert ráð fyrir að Ríkisútvarpið verði áfram á auglýsinga- og kostunarmarkaði án þess að ljóst sé um sérstakt hlutverk þess umfram aðrar stöðvar,
e. tillögur frumvarpsins um kjör stjórnar og ráðningu útvarpsstjóra eru ekki til þess fallnar að hefja fagleg sjónarmið til vegs og virðingar og losa Ríkisútvarpið undan flokkspólitískum ítökum,
f. ekki er í frumvarpinu gert ráð fyrir eftirlitsráði, t.d. í formi „akademíu“ með tilnefningum frá almannasamtökum, sbr. m.a. leiðbeiningar Evrópuráðsins um verkaskiptingu stjórnar annars vegar og eftirlitsráðs hins vegar,
g. óvíst er hvernig háttað verður um innlent efni í dagskrá Ríkisútvarpsins til frambúðar, og innihald þjónustusamningsdraga er óljóst,
h. ákvæði í frumvarpinu um „a.m.k. eina hljóðvarps- og sjónvarpsdagskrá“ virðist ætlað að auðvelda afnám Rásar 2,
i. ekki hefur í frumvarpinu eða í tengslum við það verið gengið með fullnægjandi hætti frá réttindamálum núverandi starfsmanna og óljóst er um starfskjör og samningamál í framtíðinni,
j. nefskattur, sem gert er ráð fyrir í frumvarpinu, er ekki heppileg leið til fjármögnunar, byggist á árlegri ákvörðun þingmeirihluta og felur í sér mismunun milli gjaldenda,
k. við blasir að frumvarpið ylli, ef það verður að lögum, málaferlum bæði hérlendis og á EES-vettvangi,
l. og hvorki menntamálaráðherra né meiri hluti menntamálanefndar hafa reynt að ná samstöðu um framtíð Ríkisútvarpsins, sem er einhver helsta lýðræðis- og menningarstofnun í íslensku samfélagi,
leggur minni hlutinn til að frumvarpinu verði vísað frá með svofelldri
Með vísan til framangreinds samþykkir Alþingi að vísa málinu frá og taka fyrir næsta mál á dagskrá.
Magnús Þór Hafsteinsson sat fundi nefndarinnar sem áheyrnarfulltrúi og er samþykkur nefndaráliti þessu.
133. löggjafarþing 2006–2007.
Þskj. 707 — 56. mál.
Framhaldsnefndarálit
um frv. til l. um Ríkisútvarpið ohf.
Frá minni hluta menntamálanefndar.
Umfjöllun menntamálanefndar eftir 2. umræðu um þetta frumvarp hefur enn staðfest það álit stjórnarandstæðinga í nefndinni að með því sé ekki skapaður sá starfsrammi sem Ríkisútvarpinu hæfir til frambúðar og þar með ekki sá starfsfriður sem Ríkisútvarpinu er nauðsynlegur. Líklegt er að samþykkt frumvarpsins leiði til enn ákafari deilna en áður um stöðu Ríkisútvarpsins á fjölmiðlavettvangi og jafnvel til málaferla heima og erlendis, ekki síst vegna þess að staða þess gagnvart samkeppnisrétti og sérreglum Evrópuréttarins um útvarp í almannaþjónustu er óljós eins og ágætlega hefur komið fram í umfjöllun nefndarinnar nú í þinghlénu. Með því að breyta Ríkisútvarpinu í hlutafélag væri stigið varhugavert skref sem í sambærilegum tilvikum hefur langoftast leitt til sölu viðkomandi stofnunar eða fyrirtækis. Stjórnarhættir þeir sem gert er ráð fyrir í frumvarpinu opna leið til áframhaldandi flokkspólitískra áhrifa og inngripa. Réttindi starfsmanna Ríkisútvarpsins eru samkvæmt frumvarpinu í uppnámi. Ekki er sennilegt að nefskatturinn sem ætlunin er að taka upp í stað útvarpsgjaldsins efli samstöðu meðal almennings um málefni Ríkisútvarpsins, einkum ef dagskrárframboð þess dregur áfram dám af hagsmunum auglýsenda og kostenda á svipaðan hátt og hjá markaðsstöðvunum.
Í þessu framhaldsnefndaráliti verður einkum fjallað um þá þætti málsins sem nefndin tók fyrir nú í þinghlénu en um afstöðu til málsins almennt umfram það sem að framan er rakið og til einstakra annarra efnisatriða vísast í nefndarálit minni hlutans fyrir 2. umræðu og fylgiskjala með því.
Óvænt málalok í menntamálanefnd.
Afgreiðsla málsins úr nefndinni föstudaginn 12. janúar er hin fimmta frá því að málið var fyrst lagt fram á þarsíðasta þingi, og tvisvar hefur nefndin fengið málið til framhaldsmeðferðar eftir 2. umræðu. Hefur meiri hluti nefndarinnar í öll skiptin flutt breytingartillögur við frumvarpið. Má af því greina hvernig ástatt hefur verið um málatilbúnaðinn. Enn flytur meiri hlutinn breytingartillögu, annars vegar um gildistíma og hins vegar þarf á einum stað að lagfæra tilvísun í önnur lög. Sú tilvísun hefur verið vitlaus frá því í hittifyrra en það uppgötvaðist nú vegna árvekni ríkisskattstjóra og starfsmanna hans.
Nefndarstörf að málinu nú í þinghléi voru talsverð og gengu ágætlega fram á síðustu stund. Þá urðu þeir atburðir að minni hlutinn hlaut að greiða atkvæði gegn því að málið yrði afgreitt úr nefndinni þar sem nefndarmönnum hefði ekki gefist færi á að sinna rannsóknarskyldu sinni um mikilsverðan þátt málsins. Fréttablaðið skýrði frá því föstudaginn 5. janúar að allt árið 2006 hefði ESA, Eftirlitsstofnun EFTA, haft málefni Ríkisútvarpsins til meðferðar og verið í bréflegum samskiptum við embættismenn fjármála- og menntamalaráðuneyta. Ráðuneytin höfðu neitað dagblaðinu um þau gögn sem þetta vörðuðu, og leituðu fulltrúar stjórnarandstöðunnar eftir því síðdegis þennan dag að nefndinni yrðu afhent öll þessi gögn – á sama hátt og gert var eftir talsvert stapp fyrir réttu ári. Þá var því haldið fram af hálfu ráðuneytanna að samskiptin við ESA væru á lokastigi, og var nefndarmönnum því í haust grunlaust um frekari fréttir af samskiptum við ESA en þær sem áður voru kunnar og fram komu í nýja frumvarpinu. Formaður menntamálanefndar, sem ekki vissi meira um tilvist þessara gagna en aðrir nefndarmenn, brást skörulega við og útvegaði gögnin frá ráðuneytunum, samtals níu bréf, hið nýjasta dagsett 9. janúar 2007. Þessum bréfum var komið í hólf nefndarmanna um kl. 17.30 á miðvikudag og um leið boðaður fundur á fimmtudag kl. 14.15 með embættismönnum úr ráðuneytunum tveimur. Morguninn eftir var farið fram á það við formann nefndarinnar að þeim fundi yrði frestað þangað til nefndarmenn hefðu haft tíma til að kynna sér gögnin og bera þau undir samstarfsmenn sína. Ekki var á það fallist og á fundinum neitaði formaður enn fremur að efna til fundar síðar um ESA-gögnin heldur tilkynnti að lokafundur um frumvarpið yrði haldinn í nefndinni á föstudag.
Formenn þingflokka stjórnarandstöðunnar gripu þá til þess að leita ásjár forseta Alþingis með bréfi 11. janúar en forseti, sem þá var erlendis, hafnaði því með skilaboðum að beita sér fyrir því að skapa nefndarmönnum svigrúm til að kynna sér gögnin og ræða þau á nefndarfundi.
Minni hlutinn taldi að hér hefði ekki verið farið að með þinglegum hætti og greiddi því atkvæði gegn því að málið yrði afgreitt úr nefndinni.
Háttsemi þingforseta, formanns menntamálanefndar og annarra fulltrúa stjórnarflokkanna í nefndinni í þessu máli er ekki samboðin virðingu þeirra sem kjörinna fulltrúa með sérstakt ábyrgðarhlutverk. Menntamálaráðherra ber þó meginsök og verður að skýra hvers vegna ekki var sagt frá þessum gögnum og þeim samskiptum sem þau lýsa við ESA. Hér er raunar um að ræða mál sem varðar samvinnu löggjafarvalds og framkvæmdarvalds. Það er að sjálfsögðu grafalvarlegt að ráðherra og embættismenn hans haldi upplýsingum frá þingnefnd sem rannsakar mál í umboði þjóðarinnar.
ESA-gögnin.
Gögnin sem fulltrúar í menntamálanefnd fengu í hendur 10. janúar lýsa samskiptum ESA og ráðuneytanna á árinu 2006 og í upphafi árs 2007, en ESA hefur óskað upplýsinga um rekstur og fjármögnun Ríkisútvarpsins og um fyrirhugaðar lagabreytingar nokkur undanfarin ár í kjölfar málarekstrar á hendur íslenska ríkinu vegna Ríkisútvarpsins.
Ljóst er að fyrirspurnir og athugasemdir ESA hafa haft talsverð áhrif á þróun frumvarpanna þriggja og Evrópureglur um almannaútvarp eru ein af nokkrum ástæðum fyrir því að ríkisstjórnin lagði af stað í þennan leiðangur. Það sætir furðu að menntamálaráðherra skuli hafa staðið svo að verki sem raun ber vitni við kynningu á samskiptunum við ESA. Meðal annars er rætur þjónustusamningsdraga sem fylgja frumvarpinu nú að rekja beint til fyrirspurna og athugasemda ESA frá árinu 2005 og til spurninga stjórnarandstæðinga um þjónustusamninginn á síðasta þingi. Þjónustusamningsdrögin sem kynnt voru í haust reyndust hins vegar svo óljós að fyrirspurnir ESA um ýmsa þætti héldu áfram allt árið 2006 og hafa verið í fullum gangi í vetur á sama tíma og Alþingi og menntamálanefnd þess ræða og rannsaka stjórnarfrumvarpið.
Embættismenn ESA hafa m.a. spurt um tilhögun eftirlits með almannahlutverki Ríkisútvarpsins og óskað sérstaklega eftir að vita um faglega hæfni ríkisendurskoðanda til að annast slíkt eftirlit. Þeir hafa einnig spurt grannt um aðskilnað í bókhaldi milli almannaþjónustuhluta starfseminnar og samkeppnishluta hennar sem m.a. varð til þess að tiltekið ákvæði var flutt í heilu lagi úr 3. gr. yfir í 4. gr. frá einni frumvarpsgerð til annarrar. Má telja líklegt að svör ráðuneytanna, breytingar í frumvarpstexta og framkomin þjónustusamningsdrög nægi ESA að þessu leyti. Óljósara er hvort svör og viðbrögð um eftirlit með auglýsinga- og kostunarsölu og hátterni Ríkisútvarpsins á þeim markaði hafa verið viðhlítandi. Þessi atriði hefur öll borið á góma í umfjöllun nefndarinnar. Það hefði hins vegar auðveldað starf nefndarinnar verulega að geta fylgst með samskiptum ráðuneytanna við ESA nokkurn veginn jafnóðum eins og eðlilegt hefði verið.
Mikilvægt atriði sem um er fjallað í síðari bréfaskiptum ESA við ráðuneytin hefur aldrei verið kynnt eða rætt í nefndinni og er ekki að finna í frumvarpinu eða fylgigögnum þess, svo sem þjónustusamningsdrögunum. Þetta eru reglur um mat sem fara þurfi fram áður en Ríkisútvarpið tekur upp nýja þjónustu á almannaútvarpssviði („ex ante“ á lagalatínu). Í síðasta bréfi ráðuneytanna til Brussel kynna þau ESA hugmyndir sínar að slíkum reglum þar sem m.a. er gert ráð fyrir sex mánaða fresti sem líða þurfi frá því að Ríkisútvarpið og menntamálaráðuneytið hafa kynnt þær og ákveðið af sinni hálfu hvort þær samrýmast ákvæðum frumvarps eða þjónustusamnings. Í samræðum við fulltrúa menntamálaráðuneytisins á nefndarfundi 11. janúar kom í ljós að ekki hefur verið ákveðið með hvaða hætti þessar reglur verða settar, hvort þeim verður bætt við í þjónustusamningi, komið fyrir í reglugerð (sem þá skortir heimild til í frumvarpinu) eða útbúnar sem einhvers konar sérreglur frá ráðherra. Virðist þessi þáttur málsins ekki hafa uppgötvast í ráðuneytinu fyrr en eftir að síðasta RÚV-frumvarp var lagt fram í haust.
Það vekur athygli að menntamálaráðherra skuli ekki hafa ætlað að segja frá þessum reglum opinberlega meðan frumvarpið er til umfjöllunar í þinginu og meðal þjóðarinnar. Þessi reglusetning setur í algerlega nýtt ljós bæði skilgreiningar í 3. gr. frumvarpsins og þjónustusamninginn sem gerður skal samkvæmt henni. Hingað til hefur þjónustusamningurinn verið kynntur sem sáttmáli um lágmark þeirrar almannaþjónustu sem Ríkisútvarpinu er skylt að veita. Þegar nýja ex-ante-regluverkið er sett í samband kemur í ljós að Ríkisútvarpinu er óheimilt að auka þjónustuna á ákveðnum sviðum umfram ákvæði samningsins. Í þjónustusamningnum felst því þvert á móti hámark þeirrar almannaþjónustu sem veitt skal. Eðlilegt er í framhaldi af þessu að endurskoða rækilega ákvæðin í 3. gr. frumvarpsins og íhuga enn fremur stöðu þjónustusamningsins. Úr því að um hámark er að ræða þarf allt önnur vinnubrögð, faglegri og lýðræðislegri, við gerð samningsins og samþykkt hans, bæði af hálfu ríkisvaldsins og Ríkisútvarpsins.
Menntamálanefnd bað um minnisblað frá menntamálaráðuneytinu um samskiptin við ESA, þar sem væri farið skipulega yfir efni bréfanna, og barst nefndarmönnum það föstudaginn 12. janúar kl. 13, rúmum klukkutíma eftir að meiri hlutinn afgreiddi frumvarpið úr nefndinni.
Í því kemur fram, sem einnig var sagt frá á fundi nefndarinnar með embættismönnunum, að innan skamms væri von eins konar lokabréfs frá ESA („17.2-bréf“ á tæknimáli), þar sem „dregnar væru saman athugasemdir ESA og ábendingar um úrræði sem væru til þess fallin að uppfylla kröfur reglna um ríkisstyrki á sviði útvarpsþjónustu í almannaþágu“. Að sögn embættismannanna var góð von til þess að ráðuneytin gætu svarað þessu bréfi á fullnægjandi hátt og mundi málinu þá lokið að sinni. Undarlegt má heita að ekki skuli eytt vafa um afstöðu ESA og beðið eftir „17.2-bréfinu“ áður en úrslit þessa langdregna þingmáls ráðast á Alþingi.
Staða Ríkisútvarpsins gagnvart samkeppnisrétti og Evrópurétti.
Umsögn Samkeppniseftirlitsins um Ríkisútvarpsfrumvarpið hefur vakið verulega athygli, og vegna ýmissa álitamála í tengslum við hana var forstjóri Samkeppniseftirlitsins, Páll Gunnar Pálsson, fenginn aftur til fundar við nefndina ásamt aðstoðarforstjóranum, Guðmundi Sigurðssyni. Í umsögninni er m.a. fjallað um stöðuna á auglýsinga- og kostunarmarkaði. Að lokum segir að til að „koma í veg fyrir þá samkeppnislegu mismunun sem af því leiðir að Ríkisútvarpið starfi áfram á markaði fyrir birtingu auglýsinga og á markaði fyrir kostun í frjálsri samkeppni við aðra aðila jafnframt því að hafa tekjur af skattfé til að inna af hendi skilgreinda útvarpsþjónustu í almannaþágu“ komi tvennt til greina, annaðhvort hverfi Ríkisútvarpið með öllu af þeim markaði eða stofnaðar verði sérstakar útvarpsstöðvar til að keppa á þeim markaði, og séu þær þá reknar án nokkurs ríkisstyrks.
Í umsögninni er tekið fram að Samkeppniseftirlitið taki ekki afstöðu til þess hvort fyrirkomulag sem gert er ráð fyrir í frumvarpinu sé í samræmi við reglur EES-samningsins um ríkisaðstoð. Það sé annarra, sagði forstjórinn, Eftirlitsstofnunar EFTA og síðan dómstóla. Í umsögninni er miðað við íslensk samkeppnislög sem standa á evrópskum grunni. Forstjórinn sagði að löggjafinn gæti vikið til hliðar markmiðum samkeppnislaga með sérlögum og þar með þrengt möguleika Samkeppniseftirlitsins til afskipta af málum, en það væri hins vegar skylda stofnunarinnar að fylgjast með þessum markaði og gera ráðstafanir í samræmi við markmið samkeppnislaga.
Fram kom hjá forstjóranum að öll takmörkun sem minnki þá samkeppnislegu mismunum sem af frumvarpinu sprettur væri til bóta. Hugsanlega gæti löggjafinn fundið leið í þessu efni sem ekki ylli Samkeppniseftirlitinu áhyggjum. Hvað sem því liði mundi Samkeppniseftirlitið fylgjast með rekstri Ríkisútvarpsins með hliðsjón af 11. gr. samkeppnislaga um markaðsráðandi stöðu, 14. gr. þeirra um fjárhagslegan aðskilnað samkeppnisrekstrar og almannarekstrar og 16. gr. um skaðleg áhrif opinberra fyrirtækja í samkeppni og kynni að taka afstöðu í ljósi þessara greina til tiltekinna mála.
Engin tæpitunga er töluð í umsögninni. Forstjórinn talar þó varlega um hugsanleg afskipti Samkeppniseftirlitsins af fyrirhuguðu Ríkisútvarpshlutafélagi, enda er það ekki háttur þeirrar eftirlitsstofnunar að tilkynna fyrir fram um afskipti sín eða svara spurningum í skildagatíð. Rétt er að hafa í huga að í bréfi ráðuneytanna til ESA 9. janúar sl. er þess sérstaklega getið að Samkeppniseftirlitið eigi að fylgjast með atferli Ríkisútvarpsins ohf. á samkeppnismarkaði og þess auðvitað ekki getið að samkeppnismarkaður auglýsinga og kostunar sé þar undanskilinn.
Þáttur Samkeppniseftirlitsins í málinu lýsir vel þeirri óvissu sem ríkir um stöðu Ríkisútvarpsins gagnvart innlendum samkeppnisrétti og gagnvart Evrópurétti. Við umfjöllun um þetta mál í vetur hafa stjórnarandstæðingar í menntamálanefnd því lagt áherslu á að fá til fundar óháða sérfræðinga á þessu sviði. Það hefur gengið illa, og koma ástæðurnar ágætlega fram í svari eins þeirra sem beðinn var um að aðstoða nefndina, Stefáns Geirs Þórissonar lögfræðings, en beiðninni fylgdi að hans ósk stutt lýsing þeirra álitamála sem eru til umræðu:
„Spurningarnar sem varpað er fram snúast um grundvallaratriði á einhverjum flóknustu og vandmeðförnustu sviðum réttarins, þ.e. samkeppnisrétti og Evrópurétti. Til að geta svarað spurningum af því tagi sem varpað er fram í erindi þínu [þ.e. nefndarritara] af einhverju viti þarf jafnvel sérfræðingur á þessum réttarsviðum að leggjast í verulega rannsóknarvinnu. Þar sem ég hef yfirdrifið að gera í starfi mínu sem lögmaður sé ég ekki fram á að geta innt þá vinnu sem þarf af hendi í sjálfboðavinnu, en ég geri, af fyrri reynslu, ekki ráð fyrir að þingið muni greiða fyrir vinnu við undirbúning fyrir slíkan fund hjá nefndinni.“
Þetta svar lýsir reyndar ágætlega erfiðri stöðu þingnefndar í flóknu máli þar sem samvinna við sérfræðinga á vegum framkvæmdarvaldsins er með þeim hætti sem að framan greinir.
Ekki skal þó vanmetin heimsókn Ólafs E. Friðrikssonar, lögfræðings og fyrrverandi blaðamanns, sem skrifaði fróðlega námsritgerð við Háskólann í Reykjavík um ríkismiðla á evrópskum samkeppnismarkaði (Ríkisreknir fjölmiðlar á samkeppnismarkaði. Réttarreglur og dómafordæmi Evrópuréttar um ríkisstyrki til sjónvarpsstöðva. HR, Rv., vor 2006). Í ritgerð Ólafs er skilmerkilega lýst tilraunum ríkisstjórna í ESB og framkvæmdastjórnarinnar til að veita ríkisreknum almannaútvarpsstöðvum svigrúm til starfa á menningarlegum, félagslegum og lýðræðislegum forsendum þrátt fyrir strangar reglur sambandsins gegn mismunun á markaði. Ríkisútvarpsstöðvar um alla álfuna urðu illa úti í miklum málaferlum sem hófust á níunda áratugnum, og leiddi þessi þróun sem kunnugt er til þess að Rómarsáttmálanum var breytt með bókun sem kennd er við Amsterdamborg og tók gildi árið 1999. Ríkjunum er gert heimilt og sjálfsagt að styðja almannaútvarp en þó þannig að stöðin uppfylli ákveðna fyrirframskilgreinda þjónustukvöð og með þeim hætti að ríkisstuðningurinn og rekstur almannaútvarpsins hafi eins lítil áhrif á samkeppni og viðskiptakjör og unnt er, að því marki sem andstætt sé almannahagsmunum, eins og það er orðað. Þessari ákvörðun var almennt fagnað sem afdráttarlausum stuðningi innan Evrópusambandsins við rekstur almannaútvarps. Á hinn bóginn var ljóst að með hinni nýju skipan voru gerðar verulegar kröfur til þess að ríkisútvörp eða ríkisstyrktir ljósvakamiðlar sinntu í raun almannaþjónustu, í nokkuð víðri skilgreiningu sem eðlilegt er – en ekki öðru en almannaþjónustu fyrir þann styrk sem ríkisvaldið legði þeim til. Þá var ákveðið að heimila tekjuöflun með auglýsingum „svo fremi það hefur ekki áhrif á samkeppni á viðeigandi mörkuðum (t.d. auglýsingar, öflun og/eða sala á dagskrárefni) að því marki sem er ósamrýmanlegt hagsmunum bandalagsins“ (orðsending frkvstj., OJ, C17/4 frá 19. janúar 2001, sjá ritgerð ÓEF, bls. 22). Ljóst ætti að vera af þessari stuttu lýsingu að fjölmörg matsatriði standa eftir, og er enn verið að útfæra þessi meginviðmið svo sem við þekkjum frá athugasemdum og leiðbeiningum frá ESA um Ríkisútvarpið.
Síðan Amsterdam-bókunin gekk í gildi er hafinn nýr málarekstur sem enn er ekki kominn fyrir ESB-dómstólinn, og er því engan veginn víst hvaða reglur gilda í raun og veru um ríkisútvarpsrekstur innan ESB og á EES-svæðinu.
Hér er áður komið fram að enn vantar á að ESA hafi gengið úr skugga um að formsatriði samkvæmt nýjasta RÚV-frumvarpinu og fylgigögnum þess fullnægi Evrópukröfum. Hitt er þegar ljóst að með frumvarpinu er tekin veruleg áhætta gagnvart málaferlum á grunni Evrópureglna. Líklegt er að fyrir dómstólum yrði þetta m.a. athugað:
1. Hvernig sinnir Ríkisútvarpið almannaþjónustuhlutverki sínu? Starfar það samkvæmt of víðri skilgreiningu á almannaþjónustu þannig að starfsemi þess þrengi að möguleikum annarra á ljósvakavettvangi?
2. Hver er þátttaka Ríkisútvarpsins á markaði auglýsinga og kostunar? Er um að ræða grimmilega samkeppni við keppinautana – og byggist hún á sölu auglýsinga og kostunar í tengslum við dagskrárefni sem fellur illa að almannaþjónustuhlutverki Ríkisútvarpsins?
3. Hvert er svigrúm Ríkisútvarpsins til athafna og viðskipta sem lítt eða ekki tengjast almannaútvarpshlutverki þess? Stofnar það til útsendinga á samkeppnisrásum til að afla auglýsingatekna? Vinnur það gegn öðrum ljósvakastöðvum umfram það sem eðlilegt getur talist við rekstur almannaútvarps, ef til vill gegn einhverri tiltekinni stöð?
4. Hvert er rekstrarform Ríkisútvarpsins? Hefur það að formi til sérstöðu sem hæfir hlutverki þess sem almannaútvarps eða er því valið rekstrarform sem einkum miðast við hefðbundinn samkeppnisrekstur á markaði? Er hætta á að Ríkisútvarpið hf. eða ohf. notfæri sér ávinning hlutafélagsformsins án þess að sæta þeim samkeppnisreglum sem keppinautar í öðrum hlutafélögum verða að gangast undir?
Fulltrúar minni hlutans í menntamálanefnd telja nokkuð ljóst að í frumvarpinu og fylgigögnum þess sé engan veginn búið þannig um hnútana að nýja ohf.-ið standist þetta próf – þrátt fyrir margvíslegar ábendingar frá Eftirlitsstofnun EFTA, frá forstöðumönnum markaðsstöðva innan lands, frá fræðimönnum og fjölmiðlamönnum og frá stjórnarandstöðunni á Alþingi, bæði í störfum nefndarinnar og í umræðunum sjö sem þegar hafa farið fram um RÚV-frumvörp ríkisstjórnarinnar.
Við blasir sú hætta að hin fyrirhugaða skipan standist ekki samkvæmt Evrópurétti, að málaferli leiði til þess að allt þetta mál þurfi að taka upp að nýju. Í stað þess að standa vörð um þjóðarútvarpið með því að skilgreina rækilega almannaþjónustu þess og leggja á ráðin um skynsamlega hlutdeild þess á auglýsingamarkaði er Ríkisútvarpinu stefnt í hættu af nýjum málaferlum. Ef til vill er það einmitt eitt af markmiðum ýmissa Sjálfstæðisflokksmanna því áframhaldandi deilur við markaðsstöðvarnar íslensku og slæm útreið fyrir Evrópudómstól gæti auðvitað styrkt þá sem vilja selja Ríkisútvarpið eða leggja það af með öðrum hætti.
Tilmæli Evrópuráðsins.
Á fundum nefndarinnar eftir 2. umræðu var farið fram á það að frumvarpið yrði sent fjölmiðlaskrifstofu Evrópuráðsins til umsagnar eða annarrar þeirrar yfirferðar sem kostur gæfist á. Frá því umfjöllun hófst í menntamálanefnd hafa fulltrúar stjórnarandstöðunnar í nefndinni farið fram á að frumvarpstextinn sé borinn saman við ítarlegar ályktanir Evrópuráðsins um almannaútvarp, einkum frá 1994 (samþykkt 4. ráðherrafundar Evrópuráðsins um fjölmiðlastefnu, Prag 1994) og frá 1996 (tilmæli R (96) 10 um að tryggja sjálfstæði almannaútvarps). Þessari beiðni var hafnað, nú á þeim forsendum að ekki væri vaninn að spyrja alþjóðastofnanir um íslensk þingmál.
Það svar skýtur nokkuð skökku við þegar höfð eru í huga mikils háttar samskipti tveggja íslenskra ráðuneyta við ESA með bréfasendingum og ferðalögum. Hitt skiptir þó meira máli að Íslendingar eru þátttakendur í Evrópuráðinu og íslensk stjórnvöld samþykktu báða þá texta sem hér er einkum um að ræða og eru siðferðilega bundin af þeim. Þá er fjölmiðlaskrifstofa ráðsins öðrum þræði rekin sem ráðgjafarstofa aðildarríkjanna um fjölmiðlamál og hafa nýfrjálsu ríkin í Mið- og Austur-Evrópu nýtt sér óspart þá ráðgjöf.
Samanburður frumvarpanna við texta Evrópuráðsins virðist sérstaklega þarfur á tveimur sviðum. Annars vegar væri fróðlegt að fá álit sérfræðinganna á hinum pólitísku áhrifum sem gert er ráð fyrir í frumvarpinu frá ríkisstjórn á hverjum tíma: Ríkisstjórnarmeirihluti tekur allar rekstrarákvarðanir í nýju útvarpsráði og ræður og rekur útvarpsstjóra sem hefur öll völd um dagskrá og innri málefni. Menntamálaráðherrann í ríkisstjórninni gerir síðan þjónustusamning við útvarpsstjórann sem ríkisstjórnarmeirihlutinn í útvarpsráðinu réð og getur rekið þegar honum sýnist.
Hins vegar er athyglisvert að láta sérfræðingana skoða frumvarpið í ljósi leiðbeininga Evrópuráðsins um svokallað „eftirlitsráð“ sem þátt í stjórnskipan almannútvarps til hliðar við rekstrarstjórn og útvarpsstjóra, einkum í ljósi hugmynda hér um „akademíu“ eða „hlustendaþing“ sem geti sinnt eftirlits- og stefnumótunarhlutverki í Ríkisútvarpinu fyrir hönd hlustenda og áhorfenda.
Fulltrúum stjórnarandstöðunnar í menntamálanefnd þykir miður að stjórnarliðar treysta ekki frumvarpi sínu betur en svo að þeir hafa aftur og aftur komið í veg fyrir að sérfræðingar Evrópuráðsins skili um það áliti. Í því efni er þingmönnunum að vísu nokkur vorkunn.
Um hlutafélög og opinberan rekstur.
Frumvarp þetta snýst m.a. um að gera Ríkisútvarpið að hlutafélagi. Löngu er komið fram að til þess rekur ekki nauður vegna ákvæða Evrópuréttar heldur hefur Sjálfstæðisflokkurinn fengið hér framgengt gömlu áhugamáli sínu. Um leið eru þessi áform angi af þeim plagsið eða tísku sem undanfarið hefur gengið um löndin að breyta opinberum þjónustustofnunum í hlutafélög. Slíkar ákvarðanir hafa oft verið umdeildar og árangurinn stundum lítill eða enginn.
Meðal fræðimanna og áhugamanna um stjórnsýslu færast í vöxt efasemdir um slíka hlutafélagsvæðingu nema í ákveðnum tilvikum, svo sem þegar stefnt er að sölu opinberrar þjónustustofnunar eða -fyrirtækis (sem hefur verið endirinn á flestum hérlendum háeffunum, hvaða tilgangur sem auglýstur var í upphafi), þegar svo háttar til að opinbera fyrirtækið býr að flestu leyti við markaðsforsendur í starfi sínu.
Að tillögu stjórnarandstæðinga var reynt að fá fræðimenn hér til að gefa menntamálanefnd yfirsýn um helstu rök í þessari umræðu. Það tókst því miður ekki á þeim tíma sem til umráða var. Einkum skal harmað að Arnar Þór Másson, sérfræðingur hjá fjármálaráðuneytinu og kennari í stjórnmálafræði, sá sér ekki fært að ræða við nefndarmenn. Arnar Þór var málsvari gagnrýnna sjónarmiða á fundi á vegum Stofnunar stjórnsýslufræða og stjórnmála í Háskóla Íslands í lok október í haust.
Arnar Þór lýsir meginefni fyrirlestrar síns í viðtali við Gunnar Gunnarsson fréttamann í Speglinum 1. nóvember. Þar rekur Arnar Þór m.a. ástæður fyrir því að opinber rekstur fyrir almannafé lýtur öðrum reglum en einkarekstur. Meðal annars skipti máli að takmarka umsvif ríkisins á markaði og möguleika þess til óeðlilegra áhrifa. Þótt margt þurfi að bæta í opinberum rekstri sé hann eðlilegur kostur fyrir ríki og sveitarfélög. Við blasi hins vegar siðferðilegur vandi þegar ríkisfyrirtæki er breytt í hlutafélag. „Það trúir því í raun enginn að ríkið sé að reka hlutafélag eins og önnur hlutafélög á markaði. Það trúir því til dæmis enginn að ríkið láti hlutafélag fara á hausinn ef illa gengur. Það trúir því enginn að stjórnarmenn beri raunverulega ábyrgð eins og stjórnarmenn í félögum á markaði. Kjörnir fulltrúar og aðrir halda að hlutafélagið sé í raun ríkisstofnun, og ég tel að þetta geti leitt til þess að það verði ekki mikil breyting – kjörnir fulltrúar og ráðherrar vilja hafa áhrif áfram í gegnum stjórnir og þess háttar. … Ég held að hlutafélagsformið sé nokkuð sem menn stökkva á af því að það er til staðar. Skynsamlegra væri að reyna að þróa rekstrarform ríkisins almennt, og þá út í ríkisfyrirtæki þar sem væri tekið það besta úr hlutafélagalögunum sem gagnast til að gera ríkisreksturinn sveigjanlegri, en að við séum ekki að nota hlutafélagsformið og draga um leið úr kostum þess með því að setja inn í sérlög alls konar klásúlur um að þetta gildi ekki og að þetta gildi í staðinn …“ (Spegillinn 1. nóv. 2006, útskrift hnikað til í ritmálsátt).
Þessi stjórnsýslufræðilegu sjónarmið eru afar athyglisverð viðbót við mikla gagnrýni sem áður hefur komið fram á hlutafélagsvæðingu Ríkisútvarpsins. Því miður fékk menntamálanefnd ekki ráðrúm til að fjalla um þau á fundum sínum nú í þinghlénu.
Óskýrð hagræðing upp á 1.566 þús. millj. kr.
Á síðustu dögum umfjöllunar menntamálanefndar um málið fyrir 2. umræðu var lögð fyrir nefndina Skýrsla matsnefndar vegna stofnefnahagsreiknings, dagsett 28. nóvember. Sú skýrsla og plögg sem þar koma fram vöktu ýmsar áleitnar spurningar sem ekki varð svarað vegna þess hvað stjórnarmeirihlutanum lá mikið á að koma málinu úr nefndinni í það sinnið.
Í skýrslunni er m.a. birt rekstraráætlun Ríkisútvarpsins fyrir árin 2007–2016. Fram hefur komið að matsnefndin hefur ekki lagt sjálfstætt mat á forsendur þessarar áætlunar heldur kemur hún í heilu lagi frá Ríkisútvarpinu með blessun menntamálaráðuneytisins. Athyglisverðasti hluti þessarar rekstraráætlunar er greinargerð um kostnað við þjónustusamning. Þar er gert ráð fyrir því að það kosti Ríkisútvarpið 3,1 milljarð kr. á þessum tíu árum að efna ákvæði þjónustusamnings við menntamálaráðherra, en drög að samningnum voru sem kunnugt er kynnt á veglegum blaðamannafundi í Útvarpshúsinu við Efstaleiti í september. Af þessari upphæð á bróðurparturinn, 2.780 millj. kr., að renna til aukins innlends efnis á kjörtíma.
Kostnaðartölunum fylgir áætlun um liðinn „Hagræðing“. Þessi „hagræðing“ nemur samtals 1.566 millj. kr., hálfum öðrum milljarði, og jafngildir tæpum 6% af árlegum rekstrarkostnaði (árið 2007 15 millj. kr., 2008 66 millj. kr., 2009 121 millj. kr., 2010 115 millj. kr., 2011 249 millj. kr., 2012 234 millj. kr. og 2013–2016 219 millj. kr. á ári). Vegna þessa lækkar hinn reiknaði kostnaður við að uppfylla þjónustusamninginn 2007–2016 úr 3.105 millj. kr. í 1.539 millj. kr.
Þessari hagræðingu, 1.539 millj. kr., á að ná smám saman, einkum með hækkandi tekjum af nefskatti „vegna fólksfjölgunar“ og með lægri gjöldum þar sem innheimtudeildin leggst af og tengsl rofna við Sinfóníuhljómsveitina. Mundi sumum þykja þetta nokkuð glannaleg áætlun.
Nefndarmenn spurðu um hagræðingartölurnar á þeim tíma sem til þess gafst fyrir 2. umræðu og fengu síðan annað tækifæri til þess nú í þinghlénu. Niðurstaðan er sú að umfram frómar óskir er ekkert handfast um þessar hagræðingarráðstafanir. Svör ríkisendurskoðanda voru að matsnefnd hans hefði ekki lagt sjálfstætt mat á þessar tölur. Þetta væri „ósk eigandans“ og tölurnar komnar frá Ríkisútvarpinu og ráðuneytinu. Svör útvarpsstjórans voru að þetta væri ekki ákveðið. Eitthvað mundi sparast við að fólk segði sjálft upp störfum sem ekki yrði ráðið í aftur. Þá væru uppi hugmyndir um að stofna fyrirtæki ásamt öðrum um leikmyndir og búninga, og gæti einhver hagræðing orðið af því. Svör fulltrúa menntamálaráðherra voru engin, þessar tölur kæmu frá Ríkisítvarpinu. Svör framkvæmdastjóra fjármálasviðs Ríkisútvarpsins voru þau að ekki lægi fyrir hvernig þetta yrði gert. Hagræðingin væri fyrst og fremst „markmið“.
Hagræðingin á að nema tæpum 6% rekstrarkostnaðar á ári og er því umfangsmikið verkefni við rekstur Ríkisútvarpsins fram til 2016. Á þessari hagræðingu byggjast niðurstöður forstöðumanna Ríkisútvarpsins og embættismanna menntamálaráðherra um „kostnað við þjónustusamning“ en sá kostnaður er ein af helstu grunntölum í rekstraráætluninni fyrir 2007–2016. Þó veit enginn hvernig á að ná fram hagræðingu fyrir 1.566 millj. kr., sem nema um 56% af því fé sem þessi ár á að renna til innlends dagskrárefnis.
Eftir spurningar um þessi efni í menntamálanefnd barst nefndinni minnisblað frá ríkisendurskoðanda, formanni matsnefndarinnar, ásamt ýmsum umbeðnum gögnum. Þar segir þetta um hagræðinguna:
„Það var skilningur nefndarinnar að það sé ætlun stjórnenda hins nýja félags að hagræða í öllum þáttum starfseminnar til að uppfylla megi ákvæði þjónustusamningsins um aukið innlent dagskrárefni. Eins og gefur að skilja mun þetta m.a. hafa í för með sér að minna rými verður fyrir erlent dagskrárefni, einkum á kjörtíma. Nefndinni er hins vegar ekki kunnugt um að nákvæmlega hafi verið ákveðið með hvaða hætti slík breyting verður útfærð og hversu mikil skerðing mun verða á kaupum erlends dagskrárefnis.“
Þetta er í raun eina vísbendingin sem nefndin hefur fengið um þetta tíu ára hagræðingarstarf, fyrir utan ummæli útvarpsstjóra um starfslok án nýráðningar og hugsanlegt fyrirtæki upp úr stoðdeildum. Matsnefndin vekur hér upp lykilspurningu. Eigi að skera niður erlent efni, „einkum á kjörtíma“, skiptir máli hvaða efni verður skorið niður. Ljóst er að Ríkisútvarpið á áfram að fá a.m.k. þriðjung heildartekna sinna af auglýsingum og kostun. Mestur hluti auglýsinga í Sjónvarpinu raðast kringum erlent efni af ákveðnu tagi, sápur og spennuþætti. Er ætlunin að skera niður það efni? Eða á niðurskurðurinn að bitna á öðru erlendu efni en því sem auglýsendur sækja í – efni sem oftast er mun meira virði fyrir almannaútvarpsstöð? Hér er augljóslega eitthvað vanreiknað eða vanhugsað.
Fráleitt er að leggja trúnað á þá húsagarðakenningu að til sé einhvers konar leynileg áætlun um þessa hagræðingu, sem þingmenn, starfsmenn Ríkisútvarpsins og almenningur fái ekki að vita um, og byggist á að leggja niður tilteknar deildir, reka fólk og skera niður í dagskrá í sjónvarpi og til dæmis á Rás 1. Þess vegna er erfitt að komast að annarri niðurstöðu í þessu efni en þeirri að rekstraráætlunin, tölurnar um kostnað við þjónustusamning og meginefni sjálfra þjónustusamningsdraganna sé fyrst og fremst áróðursframleiðsla sem ætlað er að hressa upp á trúverðugleik frumvarpsins.
Höfuðatriðið er þetta: Til að efna fyrirheit þjónustusamningsdraganna um aukið innlent efni, meiri textun, varðveislu safnefnis og fleira virðist þurfa annaðhvort, að skera verulega niður annars staðar í starfsemi Ríkisútvarpsins eða afla meiri tekna, og þá væntanlega með auglýsingum og kostun því ekki stendur til að auka ríkisstuðning til þess arna. Svör um þetta hafa engin fengist hjá embættismönnum menntamálaráðherra, yfirmönnum Ríkisútvarpsins eða fulltrúum matsnefndarinnar.
Því er við að bæta í umfjöllun um fyrirheitin í þjónustusamningsdrögunum um aukið innlent efni að nefndin fékk á fund sinn Baltasar Kormák, formann Sambands íslenskra kvikmyndaframleiðenda. Hann staðfesti að enn væri ekkert samkomulag eða skilningur milli innlendra framleiðenda og Ríkisútvarpsins um skilgreiningu hugtakanna „innlent efni“ og „sjálfstæður framleiðandi“. Til að meta ákvæðin í þjónustusamningsdrögunum þarf þó að vita hvað átt er við með þessum orðum. Að nokkru hefur menntamálaráðherra bætt úr með svari við fyrirspurn þingmanns (þskj. 485) á þessu þingi, en samkvæmt því er innlent dagskrárefni „allt það efni sem framleitt er innan lands af sjónvarpinu sjálfu eða sjálfstæðum framleiðendum. Jafnframt telst efni innlent þegar efni af erlendum uppruna er fellt inn í innlenda þætti og það hefur verið talsett, textað og tilreitt sem innlent efni. Fréttir eru til að mynda innlent efni, en innan þeirra eru fréttamyndir teknar erlendis. Sama gildir um aðra samsetta dagskrá, íþróttir, Stundina okkar, Nýjustu tækni og vísindi, Kastljósið og aðra samsetta þætti.“
Hér er komin nokkur mynd á það innlenda efni sem ætlað er að fylla kjörtíma Sjónvarpsins daglega í framtíðinni en framleiðslukostnaður þess á að nema um 1 millj. kr. á klukkutíma. Má segja að betur megi ef duga skal við að skapa metnaðarfulla innlenda dagskrá á almannasjónvarpsstöðinni næstu áratugina.
Réttindi starfsmanna.
Meðan fjallað var um þetta mál í nefndinni stóðu yfir miklar deilur milli flugumferðarstjóra og Flugstoða ohf. um réttindamál sem rekja mátti til rekstrarformsbreytinga á starfsemi sem áður var rekin í ríkisstofnuninni Flugmálastjórn Íslands. Þeim deilum lyktaði loks með samkomulagi í janúar. Á sama tíma fréttist af uppsögnum starfsmanna þriggja opinberra rannsóknarstofa í matvælaiðnaði sem sameinaðar höfðu verði í Matís ohf. Á annan tug starfsmanna ákvað að ráða sig ekki til hins nýja félags vegna réttinda- og kjaramála. Deilur af þessu tagi hafa ævinlega risið þegar opinberum stofnunum sem sinna stjórnsýsluverkefnum hefur verið breytt í hlutafélög, og nokkuð ljóst að stjórnvöld bjóða slíkum átökum heim í ríkum mæli við þær breytingar sem hlutafélagsvæðing Ríkisútvarpsins hefur í för með sér.
Gunnar Björnsson, skrifstofustjóri starfsmannaskrifstofu fjármálaráðuneytisins, var gestur nefndarinnar ásamt Halldóru Friðjónsdóttur, formanni BHM, og Árna Stefáni Jónssyni, varaformanni BSRB. Fram kom í máli Gunnars að bagalegt væri hversu mismunandi leiðir hefðu verið farnar við rekstrarformsbreytingar opinberra stofnana á liðnum árum. Æskilegt hefði verið að setja rammalöggjöf sem segði fyrir um almennar leikreglur við slíka framkvæmd, og ef slíkri löggjöf væri til að dreifa mætti gera ráð fyrir færri árekstrum við starfsmenn meðan á breytingunum stæði. Ljóst væri af reynslunni að breytingar af þessu tagi þyrftu ekki að valda teljandi óánægju meðal starfsmanna, og nefndi Gunnar dæmi um það.
Ásetningur ríkisstjórnarinnar um Ríkisútvarpið virðist vera sá að koma stofnuninni úr opinberu rekstrarumhverfi í umhverfi einkarekstrar. Það hefur í för með sér endurskilgreiningu á ábyrgð og skyldum starfsmanna. Slík endurskilgreining hefur ekki farið fram, enda ekki verið farin sú leið að setja almennan lagaramma um einkarekstur í opinberri eigu. Ætlunin er að láta ófullkomin lög um opinber hlutafélög nægja. Enn er gert ráð fyrir að starfsmenn Ríkisútvarpsins hafi með höndum verkefni og ábyrgð sem talist getur eðlilegt að sinnt sé af hálfu opinberra aðila, eins og öryggis- og almannavarnarhlutverk ásamt því að skrá, framleiða og varðveita menningararf þjóðarinnar að hluta, sem er ekki ósvipað hlutverk og starfsmenn Þjóðminjasafns, Þjóðskjalasafns og Þjóðleikhúss gegna. Það er mat minni hluta nefndarinnar að lögin um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996, nái til starfa af því tagi sem um ræðir og ekki sé tilefni til að breyta þeirri umgjörð á þann veg sem gert er ráð fyrir í frumvarpinu, yfir í umgjörð einkarekstrar. Til stuðnings þessu sjónarmiði er sú staðreynd að nágrannaþjóðir okkar hafa ekki hlutafélagavætt ríkisstofnanir sínar í sama mæli og hér hefur gerst.
Ekkert þeirra atriða sem gerð var athugasemd við í fyrra nefndaráliti minni hlutans hefur tekið breytingum í þessari síðustu umfjöllun í nefndinni. Þannig standa óbreytt áform um að fella niður réttindi á borð við andmælarétt, áminningarskyldu, skriflegan rökstuðning fyrir uppsögn, auglýsingaskyldu um laus störf, aðgang almennings að upplýsingum um nöfn og starfsheiti umsækjenda, uppsagnarfrest, þagnarskyldu, skyldu um að hlíta breytingum á störfum og verksviði. Einnig stendur óbreytt sú staðreynd að starfsmenn hins nýja félags njóta ekki jafnræðisreglu, andmælaréttar, rannsóknarreglu eða meðalhófsreglu. Ekkert liggur heldur fyrir um áform hins nýja félags um nýjan kjarasamning. Þó er ljóst að nýir starfsmenn Ríkisútvarpsins ohf. munu ekki njóta þeirra réttinda sem þeir hefðu notið sem nýir starfsmenn Ríkisútvarpsins eins og það er nú. Biðlaunaréttur, sem heyrir undir eignarréttarvernd stjórnarskrárinnar, verður skertur og réttur til upplýsinga og samráðs, sem starfsmenn Ríkisútvarpsins eiga samkvæmt lögum nr. 72/2002, um réttarstöðu starfsmanna við aðilaskipti að fyrirtækjum, verður ekki virtur.
Eftir standa kröfur stéttarfélaganna og Félags fréttamanna um fjölda breytinga sem þyrfti að gera á frumvarpinu ætti það að geta talist ásættanlegt fyrir starfsmenn, núverandi sem og nýráðna. Það er mat minni hlutans að hér sé farið svo langt út fyrir sjálfsagðar leikreglur að ekki verið við unað.
Tengslin við fjölmiðlafrumvarpið.
Minnt skal á úr fyrra nefndaráliti að snemma á þessu þingi lagði menntamálaráðherra auk Ríkisútvarpsfrumvarpsins fram frumvarp um almenna fjölmiðla (58. mál á þskj. 58). Það frumvarp er í megindráttum byggt á tillögum nefndar sem í sátu fulltrúar allra þingflokka og skilaði skýrslu 7. apríl 2005. Þvert á fyrirheit ráðherra var ekki reynt í nefndinni að fjalla í samhengi um þessi tvö mál, og enn hefur fjölmiðlafrumvarpið ekki komið á dagskrá nefndarinnar nema í því skyni að senda það til umsagnar.
Af þessu tilefni er rétt að minna á bókun sem fulltrúar Samfylkingarinnar, Vinstri hreyfingarinnar – græns framboðs og Frjálslynda flokksins lögðu fram þegar áðurnefnd fjölmiðlanefnd skilaði af sér. „Við erum þeirrar skoðunar,“ sögðu fulltrúarnir m.a., „að mikilvægt sé að ná sátt um samræmda heildarsýn fyrir íslenska fjölmiðla sem taki bæði til Ríkisútvarpsins og einkarekinna fjölmiðla. Slíkt er einungis mögulegt ef vinnan við lagasetningu um Ríkisútvarpið fer fram samhliða vinnunni við hina almennu löggjöf.“ Það var enn fremur mat þeirra að slík sátt næðist aðeins með því að „tryggja faglegt og rekstrarlegt sjálfstæði Ríkisútvarpsins gagnvart stjórnvöldum og varðveita það traust sem ríkir á milli stofnunarinnar og eigenda hennar, þ.e. þjóðarinnar“. Fulltrúar flokkanna þriggja lýstu því yfir að lokum að þeir skrifuðu undir hina sameiginlegu skýrslu fjölmiðlanefndarinnar í því trausti „að ásættanleg niðurstaða [næðist] um framtíðarskipan Ríkisútvarpsins“.
Þótt stjórnarmeirihlutinn hafi nú breytt upphaflegu frumvarpi sjö sinnum (við lok þingstarfa vorið 2005, sumarið 2005 þegar sameignarformið vék fyrir háeffun, við lok 2. umræðu á síðasta þingi með breytingartillögum meiri hlutans, með nýjum breytingartillögum meiri hlutans við 3. umræðu málsins í vor, með smávægilegum lagfæringum síðasta sumar, með breytingartillögum meiri hlutans fyrir 2. umræðu nú í haust og loks með breytingartillögum sínum fyrir 3. umræðu) er enn langt frá því að slík „ásættanleg niðurstaða“ hafi náðst, hvorki milli stjórnmálaflokkanna, meðal almennings né við aðrar útvarpsstöðvar.
Sáttaboð.
Þingmenn stjórnarandstöðunnar í menntamálanefnd hafa unnið að frumvörpunum um Ríkisútvarpið með sömu markmið að leiðarljósi og fulltrúar flokkanna í fjölmiðlanefndinni lýsa í bókun sinni.
Eins og rakið var í fyrra nefndaráliti okkar um þetta frumvarp nú fyrir áramót hafa þingmenn stjórnarandstöðunnar allt frá því fyrsta Ríkisútvarpsfrumvarp menntamálaráðherra kom fram verið áfram um að reyna sættir í þessu mikilvæga máli. Eftir að samkomulag tókst um að ljúka 2. umræðu um frumvarpið á síðasta þingi sendu fulltrúar stjórnarandstöðunnar formanni menntamálanefndar, að höfðu samráði við forustumenn flokkanna, bréf, dags. 24. apríl 2006, þar sem sett var fram tilboð um verklag til að ná sáttum í málinu. Í því fólst að frumvarpið yrði ekki afgreitt á því þingi en strax að því loknu sett niður nefnd með fulltrúum allra flokka með það að markmiði að lagasetningu yrði lokið fyrir áramót, þau sem nýliðin eru. Lagt var til að þessi nefnd kannaði sérstaklega þann möguleika að Ríkisútvarpið yrði gert að sjálfseignarstofnun í atvinnurekstri. Í frumvarpsdrögum nefndarinnar yrði þess gætt að halda sem allra flestum kostum hlutafélagsformsins fyrir Ríkisútvarpið sem almannaútvarp en sniðnir af helstu ókostir þess. Þá voru í bréfinu settar fram í átta liðum efnislegar ábendingar um úrbætur að öðru leyti á frumvarpinu um Ríkisútvarpið hf. – Rétt er að taka fram í þessu sambandi að enginn heildstæður samanburður hefur enn verið gerður á rekstri Ríkisútvarpsins með breytingum innan núverandi lagaramma og hlutafélagsforminu eða öðru eignarformi. Horft hefur verið fram hjá því að Ríkisútvarpið er nú B-hlutastofnun sem getur haft bæði fullt sjálfstæði og mikinn sveigjanleika. – Á fyrsta fundi menntamálanefndar eftir 2. umræðu á síðasta þingi hafnaði formaður menntamálanefndar þessu boði fyrir hönd stjórnarflokkanna. Svo fór þó að frumvarpið var ekki afgreitt á vorþinginu.
Í 1. umræðu um það frumvarp sem nú liggur fyrir var svipað sáttaboð ítrekað. Bæði Steingrímur J. Sigfússon og Mörður Árnason lýstu því yfir fyrir hönd flokka sinna að ef ráðherrann og stjórnarmeirihlutinn væru til viðræðu um annað eignarform en hlutafélagsformið stæði ekki á flokkunum að taka málið gjörvallt til skoðunar á ný með það fyrir augum að reyna til þrautar sættir um framtíð Ríkisútvarpsins. Hvorki menntamálaráðherra, formaður menntamálanefndar né varaformaður hennar úr Framsóknarflokki virtu þetta sáttaboð svars.
Í nefndarstörfum nú í þinghléi var þetta tilboð ítrekað. Þá bentu fulltrúar stjórnarandstöðunnar á að aðeins nokkrir mánuðir lifðu af kjörtímabilinu. Verði frumvarpið að lögum gengur það í gildi aðeins sex vikum fyrir kjördag, 12. maí. Þess var óskað að formaður menntamálanefndar kannaði hvort ekki þætti skynsamlegt að fresta málinu öllu til næsta þings, hugsanlega með því móti að flokkarnir byndust samtökum um að ljúka afgreiðslu frumvarps um nýskipan Ríkisútvarpsins fyrir tiltekinn tíma, til dæmis vorið 2008. Einnig var hreyft þeirri hugmynd að samþykkja á þessu þingi þær breytingar sem þokkaleg samstaða næðist um en fresta ágreiningsmálum þar til eftir kosningar. Þau mætti þá leggja í dóm kjósenda, en sá ágreiningur kæmi ekki í veg fyrir að hægt væri að hefjast handa strax við ýmsa nýsköpun á Ríkisútvarpinu, svo sem um aðra skipan valda og ábyrgðar, og um að dagskrár- og ráðningarvald væri með öllu fært frá útvarpsráði eða rekstrarstjórn, svo dæmi séu tekin.
Er skemmst frá því að segja að þessum boðum og hugmyndum var hafnað. Er það því miður í samræmi við fyrri vinnubrögð menntamálaráðherra og stjórnarliða í þessu máli.
Frávísunartillaga.
Í ljósi þess sem að framan greinir og áður hefur komið fram í nefndaráliti minni hluta menntamálanefndar fyrir 2. umræðu málsins, eiga stjórnarandstæðingar í nefndinni ekki annars úrkosti en að flytja eftirfarandi tillögu:
Þar sem
a. fram hafa komið veigamiklar athugasemdir um að sams konar frumvarp um Ríkisútvarpið og fjölmiðlafrumvarpið kunni að brjóta í bága við stjórnarskrá,
b. vafi leikur á um hvort ákvæði frumvarpsins stenst reglur Evrópuréttar,
c. ekki er ljóst í frumvarpinu með hvaða hætti Ríkisútvarpið á að sinna hlutverki sínu sem almannaútvarp og hver eiga að vera skil milli starfssviðs þess og annarra útvarpsstöðva,
d. með ákvæðum um tekjur af auglýsingum og kostun er gert ráð fyrir að Ríkisútvarpið verði áfram á auglýsinga- og kostunarmarkaði án þess að ljóst sé um sérstakt hlutverk þess umfram aðrar stöðvar,
e. tillögur frumvarpsins um kjör stjórnar og ráðningu útvarpsstjóra eru ekki til þess fallnar að hefja fagleg sjónarmið til vegs og virðingar og losa Ríkisútvarpið undan flokkspólitískum ítökum,
f. ekki er í frumvarpinu gert ráð fyrir eftirlitsráði, t.d. í formi „akademíu“ með tilnefningum frá almannasamtökum, sbr. m.a. leiðbeiningar Evrópuráðsins um verkaskiptingu stjórnar annars vegar og eftirlitsráðs hins vegar,
g. óvíst er hvernig háttað verður um innlent efni í dagskrá Ríkisútvarpsins til frambúðar, og innihald þjónustusamningsdraga er óljóst,
h. ákvæði í frumvarpinu um „a.m.k. eina hljóðvarps- og sjónvarpsdagskrá“ virðist ætlað að auðvelda afnám Rásar 2,
i. ekki hefur í frumvarpinu eða í tengslum við það verið gengið með fullnægjandi hætti frá réttindamálum núverandi starfsmanna og óljóst er um starfskjör og samningamál í framtíðinni,
j. nefskattur, sem gert er ráð fyrir í frumvarpinu, er ekki heppileg leið til fjármögnunar, byggist á árlegri ákvörðun þingmeirihluta og felur í sér mismunun milli gjaldenda,
k. við blasir að frumvarpið ylli, ef það verður að lögum, málaferlum bæði hérlendis og á EES-vettvangi,
l. og hvorki menntamálaráðherra né meiri hluti menntamálanefndar hafa reynt að ná samstöðu um framtíð Ríkisútvarpsins, sem er einhver helsta lýðræðis- og menningarstofnun í íslensku samfélagi,
leggur minni hlutinn til að frumvarpinu verði vísað frá með svofelldri
RÖKSTUDDRI DAGSKRÁ:
Með vísan til framangreinds samþykkir Alþingi að vísa málinu frá og taka fyrir næsta mál á dagskrá.
Magnús Þór Hafsteinsson sat fundi nefndarinnar sem áheyrnarfulltrúi og er samþykkur nefndaráliti þessu.
Alþingi, 15. jan. 2007.
Mörður Árnason,
frsm.
Björgvin G. Sigurðsson.
Einar Már Sigurðarson.
Kolbrún Halldórsdóttir.
