Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 350. máls.
Þskj. 590 — 350. mál.
1. Inngangur.
Skýrsla þessi er fyrsta árlega skýrsla utanríkisráðherra til Alþingis um helstu málefni á vettvangi ESB og EFTA sem fyrirséð er að áhrif munu hafa á löggjöf á Íslandi. Skýrslan er unnin af viðskiptasviði utanríkisráðuneytisins og sendiráði Íslands í Brussel.
Markmið skýrslunnar er að skerpa sýn Alþingis á forsendur, stefnumið og tilgang Evrópulöggjafar, einkum á sviði innri markaðar Evrópu sem Ísland hefur verið aðili að í fjórtán ár eða frá 1. janúar 1994.
Regluverk innri markaðarins hefur víðtæk áhrif á Íslandi. Ísland hefur ekki sömu tækifæri til áhrifa á þær reglur og aðildarríki Evrópusambandsins (ESB). Formleg aðkoma íslenskra stjórnvalda að EES-málum innan ESB takmarkast við fyrstu stig tillagna frá framkvæmdastjórn ESB.
Reynsla hefur sýnt að unnt er að hafa áhrif á þróun mála innan sambandsins á þessu stigi þegar rétt er á málum haldið nógu snemma.
Mikilvæg forsenda slíkrar málafylgju er að Alþingi og kjörnir fulltrúar hafi vakandi auga á málefnum innri markaðarins mun fyrr í stefnumótunar- og löggjafarferlinu en hingað til hefur tíðkast.
Skýrslunni er í senn ætlað að bæta upplýsingagjöf til alþingismanna og skapa vettvang á þingfundi til að ræða stöðu Íslands í Evrópusamrunanum, mikilvæg hagsmunamál og framtíðarþróun Evrópu. Til þessa hafa Evrópumál verið hluti hefðbundinnar skýrslu um utanríkismál og oftar en ekki hlotið minni umræðu en þjóðarhagsmunir standa til.
Þjóðþing annarra ríkja sem aðilar eru að innri markaðnum hafa hvert með sínum hætti skipulagt starf sitt svo lýðræðisleg aðkoma og eftirlit sé tryggt á heimavelli ekki síður en innan stofnana ESB og EFTA. Ljóst er að áhugi á að efla þennan þátt í starfi Alþingis hefur aukist. Utanríkisráðherra vill leggja sitt af mörkum til að auka hlut Alþingis, utanríkismálanefndar og eftir atvikum annarra nefnda þingsins í ákvörðunum sem varða ESB og EFTA. Líklegt má einnig telja að aukinn áhugi þingheims á þessum málefnum muni leiða til breytinga á verklagi þingsins á næstunni. Enginn vafi leikur á því að hvort tveggja er til hagsbóta fyrir íslenskan almenning og íslensk fyrirtæki.
Þetta er enn brýnna við nýjar aðstæður eftir að ljóst varð að endurskoðunarsáttmáli ESB mun færa Evrópuþinginu og þjóðþingum aðildarríkjanna aukna hlutdeild í löggjafarferli ESB og þar með í löggjöf sem varðar innri markaðinn og Ísland er skuldbundið til að innleiða.
Í Schengen-samstarfinu er Ísland þátttakandi í öllu ákvarðanatökuferlinu innan ESB, þ.m.t. í ráðherraráði ESB, og horfa mál því að nokkru leyti öðruvísi við á þeim vettvangi þó það dragi ekki úr mikilvægi þess að Alþingi sé upplýst um mál sem þar eru í deiglunni.
Samningurinn um Evrópska efnahagssvæðið (EES) hefur reynst þjóðinni vel og er ein meginástæða uppgangs í íslensku efnahagslífi á undanförnum árum. ESB hefur hins vegar þróast ört frá því að EES-samningurinn tók gildi árið 1994. Nægir þar að nefna fjölgun aðildarríkja úr 12 í 27, upptöku evrunnar, aukið samstarf í dóms- og innanríkismálum sem og í utanríkis- og öryggismálum. Áhrif Evrópuþingsins hafa aukist á undanförnum árum, og eru enn aukin í nýjum sáttmála ESB, jafnframt því sem ráðherraráðið hefur látið meira til sín taka í löggjafarferlinu en áður jafnvel þó að formleg völd þess hafi ekki aukist. Hefur því löggjafarstarfið innan ESB breyst í eðli sínu sem hefur leitt til þess að EFTA-ríkin þurfa að hafa meira fyrir því að koma sjónarmiðum sínum á framfæri.
Í þessu sambandi er vert að hafa í huga að þó að þær reglur sem samþykktar eru á grunni EES-samningsins leggi skyldur á íslensk stjórnvöld að því er varðar innleiðingu þeirra þá er framkvæmdin verkefni mun fleiri aðila, svo sem sveitarfélaga og aðila vinnumarkaðarins.
Fram kemur í stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar að skýrsla Evrópunefndar, frá síðastliðnu vori, er grundvöllur nánari athugunar á því hvernig hagsmunum Íslendinga verði í framtíðinni best borgið gagnvart ESB. Nefndin byggir niðurstöður sínar á þeirri forsendu að EES- og Schengen-samningarnir muni enn um skeið verða grundvöllur samskipta Íslands við ESB. Er bent á ýmis atriði sem vert væri að skoða til að tryggja sem best áhrif á stefnu ESB.
Á grunni skýrslunnar hefur utanríkisráðuneytið unnið að því að skilgreina með hvaða hætti unnt er að hrinda í framkvæmd ýmsum þeim tillögum sem er að finna í skýrslunni. Undanfarið hefur meðal annars verið unnið að því að treysta tengslin við embættismenn ESB og ríkja þess. Jafnframt hafa ráðherrar ríkisstjórnarinnar lagt áherslu á að eiga fundi með framkvæmdastjórum ESB í Brussel og á nokkrum mánuðum hefur tæpur helmingur þeirra verið sóttur heim. Slíkir fundir hafa m.a. leitt af sér boð um að íslenskir embættismenn starfi á skrifstofum þeirra og boð um þátttöku íslenskra stjórnvalda í starfshópum á tilteknum málasviðum.
EES-samningurinn er reglulega uppfærður með breytingum á viðaukum og bókunum við samninginn. Ákvarðanir um þessar breytingar eru teknar í sameiginlegu EES-nefndinni. Samkvæmt EES-samningnum skuldbinda ákvarðanir nefndarinnar ríkin að þjóðarétti um leið og þær hafa verið teknar. Ríkin geta þó beitt heimild í 103. gr. EES-samningsins til að setja fyrirvara um að ákvörðun geti ekki orðið bindandi strax vegna stjórnskipulegra skilyrða heima fyrir. Ísland setur slíkan fyrirvara þegar lagastoð skortir fyrir efni þeirra gerða sem verið er að fella inn í EES-samninginn, en þá þarf að leita samþykkis Alþingis áður en hægt er að staðfesta ákvörðunina. Samkvæmt samningnum hafa ríkin sex mánuði til að aflétta fyrirvaranum og staðfesta ákvörðunina, eftir að hún er tekin í sameiginlegu EES-nefndinni. Er það gert annaðhvort með því að leggja fram þingsályktunartillögu um að staðfesta viðkomandi ákvörðun eða með viðeigandi lagabreytingu. 1
Skýrslan skiptist í nokkra kafla. Gerð er grein fyrir stöðu Íslands á innri markaði ESB en að því búnu vikið að framtíðarþróun ESB. Síðan er í sérstökum köflum vikið að helstu málum sem eru í deiglunni innan ESB þar sem sérstök áhersla er lögð á þá málaflokka þar sem Ísland á sem mestra hagsmuna að gæta, svo sem orkumál og umhverfismál og þau málefni sem ESB hefur samþykkt og nú eru til skoðunar meðal EES/EFTA-ríkjanna. Fjallað er um utanríkispólitískt samstarf við ESB og um Schengen-samstarfið sem er ört vaxandi málaflokkur innan ESB. Að lokum eru reifuð þau málefni sem sjónum mun sérstaklega verða beint að á árinu. Eftir atvikum er einstökum köflum skipt í undirkafla til að afmarka frekar það efni sem er til umfjöllunar. 2
2. Ísland í Evrópusamrunanum.
Ísland er í hringiðu Evrópusamrunans þegar horft er til innri markaðar ESB. Þessi nánu tengsl byggjast á EES-samningnum sem í efni og eðli sínu er samningur um aðild Íslands að innri markaði ESB með sömu réttindum og skyldum og því fylgir fyrir aðildarríki ESB. Vissulega er ávallt rétt að hafa hugfast í því efni að Ísland er ekki á þeim grunni hluti af sameiginlegri fiskveiði- eða landbúnaðarstefnu ESB enda teljast þau svið ekki hluti hins innri markaðar í hefðbundnum skilningi. Þannig má e.t.v. segja að EES-samningurinn nái yfir það sem kalla má hjarta ESB; þau grunnatriði að vara, þjónusta, fjármagn og fólk flæði frjálst og án hindrana á milli aðildarríkjanna. Þessu til viðbótar felur EES-samningurinn í sér ákvæði um samstarf við ESB utan þessa fjórþætta frelsis. Það þýðir að samstarf við ESB á grunni EES-samningsins tekur einnig til samstarfs á öðrum sviðum eins og umhverfismála, rannsókna og þróunar, neytendamála og svo mætti lengi telja. Á sama tíma er vísað til þess með réttu að uppbyggingar- og þróunarsjóðir ESB séu ekki hluti af EES-samstarfinu. Í því efni ber að hafa í huga að EES/EFTA-ríkin hafa sett á fót sinn eigin þróunarsjóð svo og Noregur sérstakan sjóð sem lætur fé af hendi rakna til þeirra ríkja ESB sem lakast standa; þeirra ríkja sem tilvitnaðir sjóðir ESB leggja og fjármagn til. Þetta styrktarkerfi EES/EFTA-ríkjanna hefur staðið allt frá upphafi en var ætlað að vera tímabundið til fimm ára en hefur verið framlengt í tvígang með sífellt hærri fjárhæðum sem EES/EFTA-ríkin láta af hendi rakna. 3
Af þessu má vera ljóst að vissulega falla mikilvæg stefnumið ESB utan gildissviðs EES- samningsins; stefnumið sem kalla á gerð og útgáfu mikils hluta regluverks ESB í ýmsu formi. Á sama tíma falla undir samninginn önnur svið sem eru utan hins hefðbundna innri markaðar sem gerir það að verkum að segja má að Ísland sé í hringiðu Evrópusamrunans á flestum þeim mikilvægustu sviðum sem um ræðir.
Í þessu efni er fróðlegt að hafa í huga að EES-samningurinn skiptist, auk meginmáls og bókana, í alls 22 kafla sem snerta margvísleg efnissvið innri markaðarins og þeirra málaflokka sem samið var um að féllu undir EES-samninginn. Á sama tíma skiptir ESB aðildarviðræðum sínum við ný ríki í alls 35 kafla. 4 Til fróðleiks er að finna í viðauka I við skýrsluna yfirlit yfir þessa 35 kafla þar sem leitast er við að finna þeim stað í samningum Íslands við ESB eftir því sem unnt er. Kemur í ljós við þennan samanburð að um nokkra skörun er að ræða. Af þessu má ráða hve mikinn hluta af lagabálkum ESB EES-samningurinn ásamt Schengen-samningnum nær yfir.
Yfirlitið er sett fram í því skyni að sýna hve þétt Ísland er í raun ofið í Evrópusamrunann án þess að vera þó aðildarríki. Ábyrgð okkar er því mikil í samræmi við það. Hafa ber í huga að yfirlitið felur ekki í sér að hver einstakur málaflokkur sem tilgreindur er falli að fullu undir EES-samninginn eða aðra samninga. Í yfirlitinu felst þó mikilvæg vísbending og af því má glöggt ráða hversu mikinn þátt Ísland tekur í Evrópusamrunanum án þess þó að vera fullgildur aðili ESB. Til að mynda er óhætt að fullyrða að allt það regluverk sem ESB hefur samþykkt innan sinna vébanda um þjónustu, fjárfestingar og fjármálamarkaðinn gildi nú þegar hér á landi á grunni EES-samningsins. Er það einnig svo um margvísleg önnur svið sem EES-samningurinn tekur til.
Með nokkrum sanni má segja að Schengen-samningurinn sé afsprengi af því stefnumiði ESB sem er hluti af EES-samningnum og snertir frjálsa för launþega. Ísland tekur fullan þátt í þessu samstarfi ESB á grunni sérstaks samnings þar um ásamt Noregi og Sviss og innan tíðar Liechtenstein. Samstarfið felur í sér að Ísland tekur yfir allt það regluverk sem tengist dóms- og innanríkismálasamstarfi ESB er lýtur að opnun landamæra á milli ríkjanna. Í því felst um leið að Ísland tekur ekki fullan þátt í starfi ESB á sviði dóms- og innanríkismála heldur einvörðungu þeim hluta er snertir Schengen-samstarfið sem slíkt. Sérstakt einkenni aðkomu Íslands á þessu sviði er að fulltrúar Íslands taka fullan þátt í starfi ráðherraráðs ESB á sviði Schengen-samstarfsins. Til viðbótar því regluverki er beint snertir Schengen-samninginn og framkvæmd hans hefur Ísland gert sérstaka samninga við ESB um afmarkaðar reglur ESB svo sem á sviði réttaraðstoðar og framsals sakamanna og stendur vilji ríkisstjórnarinnar til þess að efla þetta samstarf.
Hvað varðar samstarf Íslands og ESB á sviði utanríkis-, öryggis- og varnarmála þá felst það annars vegar í því að Ísland tekur í langflestum tilvikum með formlegum hætti undir ýmsar yfirlýsingar ESB á sviði alþjóðamála og hins vegar því að Ísland tekur virkan þátt, í boði ESB, í friðargæsluverkefnum ESB. Í tengslum við bæði þessi atriði fer fram með reglulegum hætti náið samráð milli Íslands og ESB um ýmis alþjóðleg pólitísk málefni.
3. Framtíðarþróun ESB.
3.1. Endurskoðaður sáttmáli ESB.
Þjóðarleiðtogar ESB ákváðu á árinu 2001 að hrinda úr vör umfangsmiklu samráði um nýjan grunnsáttmála sambandsins. Í framhaldinu var svonefndur stjórnarskrársáttmáli ESB undirritaður í október 2004 og hófst í framhaldinu fullgildingarferli sáttmálans í aðildarríkjunum, sem beið skipbrot þegar Frakkar og Hollendingar höfnuðu sáttmálanum í þjóðaratkvæðagreiðslu. Eftir að örlög stjórnarskrárinnar voru ljós samþykktu aðildarríkin að íhuga frekar framhald málsins en sameiginlegt mat þeirra var að breytingar væru nauðsynlegar á sáttmálunum m.a. til þess að mæta stækkun ESB, sem nú telur 27 aðildarríki. Niðurstaða fékkst á leiðtogafundi ríkjanna í júní 2007 þegar leiðtogarnir samþykktu skýrt umboð til handa nýrri ríkjaráðstefnu til að ráða mál til lykta í formi þess sem nefnt hefur verið umbótasáttmáli ESB. Fól þetta í sér að allar hugmyndir um stjórnarskrársáttmála voru lagðar á hilluna en þess í stað farin hefðbundin leið til að breyta gildandi sáttmálum. Var þessi nýi sáttmáli undirritaður í desember 2007 og bíður nú fullgildingar í öllum aðildarríkjunum, en þau ríki sem fullgilt höfðu stjórnarskrársáttmálann þurfa nú að hefja ferlið á nýjan leik. Svo virðist sem mikill meiri hluti ríkjanna muni fullgilda sáttmálann með hefðbundinni meðferð þjóðþinga en ekki leggja hann fyrir þjóðaratkvæði. Virðist sem Írland verði eina ríkið sem beita muni þjóðaratkvæði vegna fullgildingar sáttmálans. 5
Niðurstaðan felur í sér að um er að ræða hefðbundinn endurskoðunarsáttmála sem e.t.v. má segja að skírskoti til þess að ekki sé að verulegu leyti hróflað við efnislegum ramma ESB heldur fremur horft til stofnanalegra breytinga og breytinga sem ætlað er að styrkja starfsemi ESB.
Ef horft er til helstu breytinga sem er að finna í breyttum sáttmála ESB má m.a. tiltaka eftirfarandi þætti, en ekki er um tæmandi yfirlit að ræða:
* Haldið er í þá niðurstöðu stjórnarskrársáttmálans að koma á fót sérstöku embætti fulltrúa ESB í utanríkismálum sem mun jafnframt verða varaforseti framkvæmdastjórnar ESB. Heitinu er hins vegar breytt úr „utanríkisráðherra“ í „Háttsettur fulltrúi sambandsins í utanríkis- og öryggismálum“ ( High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy). Eftir stendur að útfæra þessa breytingu sem kann að reynast þrautin þyngri þar sem hér er í raun verið að færa saman að vissu marki starfsemi ráðherraráðsins og framkvæmdastjórnarinnar, en því er ætlað að styrkja starf ESB á alþjóðlegum vettvangi og efla samvinnu stofnana ESB á því sviði. Ekki verður síður flóknara að leysa úr því hver muni taka þetta hlutverk að sér.
* Svonefndur Réttindasáttmáli verður gerður bindandi með sérstakri tilvísun til hans en málum svo fyrirkomið að tiltekin aðildarríki geta haldið sig utan þessarar bindingar (Bretland, Írland og Pólland).
* Hlutverk þjóðþinga aðildarríkjanna er styrkt umfram það sem var að finna í stjórnarskrársáttmálanum. Þetta hlutverk snýr einkum að nálægðarreglunni ( subsidiarity principle) þar sem þjóðþing munu hafa umsagnarrétt um löggjöf sem framkvæmdastjórnin leggur til og komist einfaldur meiri hluti þjóðþinga að því að þau telji löggjöf fara gegn þessari reglu þá skuli framkvæmdastjórnin skoða málið á nýjan leik. Þessu til viðbótar er kveðið á um að ef 55% aðildarríkja í ráðinu eða einfaldur meiri hluti Evrópuþingsins telji tillögu ganga lengra en heimildir sáttmála ESB kveða á um sé framkvæmdastjórninni skylt að draga tillöguna til baka.
* Hvað varðar stofnanaþátt ESB er ákveðið, auk þess að setja á stofn embætti háttsetts fulltrúa sambandsins í utanríkis- og öryggismálum, að fastur forseti muni stýra leiðtogaráði ESB og koma fram fyrir hönd ESB út á við (ásamt hinum háttsetta fulltrúa). Er gert ráð fyrir að kjörtímabilið sé tvö og hálft ár og að hann sé valinn af leiðtogaráðinu með auknum meiri hluta og þurfi stuðning einfalds meiri hluta Evrópuþingsins. Skilyrði er að forsetinn sé ekki meðal sitjandi fulltrúa í leiðtogaráðinu.
* Gert er ráð fyrir breytingum á núverandi kerfi formennsku ESB sem felur í sér að formennska í leiðtogaráðinu mun verða í höndum forseta þess og í utanríkisráðinu í höndum hins háttsetta fulltrúa. Formennska mun að öðru leyti verða í höndum hóps þriggja aðildarríkja á hverju 18 mánaða tímabili. Beðið er frekari útfærslu á þessu atriði.
* Varðandi atkvæðavægi er haldið í regluna um tvöfaldan meiri hluta (55% aðildarríkja og 65% mannfjölda). Kerfið mun ekki taka gildi fyrr en 2014 og kemur til framkvæmda í áföngum fram til 2017. Til að koma til móts við tiltekið aðildarríki er gert ráð fyrir að svokölluð „Ionnina“-málamiðlun gildi sem felur í sér að hópur aðildarríkja í minni hluta geti fengið ákvörðun frestað.
* Gert er ráð fyrir að framkvæmdastjórum verði fækkað líkt og stjórnarskrársáttmálinn kvað á um. Þar með mun það ekki lengur vera svo að öll aðildarríkin eigi fulltrúa í framkvæmdastjórninni á hverjum tíma. Þetta kemur til framkvæmda frá 2014 og því mun næsta framkvæmdastjórn sem tekur við árið 2009 verða skipuð fulltrúum frá 27 aðildarríkjum. Frá og með 2014 verður hún hins vegar skipuð fulltrúum a.m.k. 18 aðildarríkja. Gert er ráð fyrir að fulltrúar verði valdir með tilteknu fyrirkomulagi og færist á milli aðildarríkja með jöfnum hætti en ekki er fyrirséð hvernig frekari útfærslu þessa verði háttað en það er í valdi leiðtoga sambandsins að ákveða það. Hvað varðar forseta framkvæmdastjórnarinnar er gert ráð fyrir að leiðtogaráðið velji þann fulltrúa en að skipun hans verði háð samþykki/kjöri Evrópuþingsins. Ný framkvæmdastjórn skal svo í heild sinni staðfest af Evrópuþinginu.
* Ákvæðum stjórnarskrársáttmálans sem fólu í sér að fleiri svið en áður yrðu háð meirihlutaatkvæði er viðhaldið í nýjum sáttmála. Er gert ráð fyrir að lagastoð 86 greina í stað 37 geti verið ákvörðuð á grunni aukins meiri hluta, sem felur í sér í raun að 95% af löggjöf ESB verði ákvörðuð á grunni meirihlutareglna sambandsins. Tiltekin aðildarríki ESB fá sérlausnir til að koma til móts við þeirra viðhorf á afmörkuðum sviðum, einkum á sviði refsiréttar sem á sama tíma felur í sér að aðildarríkin geta þróað löggjöf á þessu sviði innan ramma ESB þó þau taki ekki öll þátt í því ( opt in/opt out).
* Á sviði utanríkismála er gert ráð fyrir að haldið verði í ákvæði stjórnarskrársáttmálans um að sett verði á stofn með formlegri hætti en fyrr utanríkisþjónusta ESB ( European External Action Service). Þessu fylgir þó yfirlýsing þess efnis að slík utanríkisþjónusta hafi ekki áhrif á fullveldi aðildarríkjanna til að marka sína eigin utanríkisstefnu eða hvernig þau koma fram gagnvart þriðju ríkjum eða alþjóðastofnunum.
* Hvað varðar Evrópuþingið þá ákváðu þjóðarleiðtogarnir að fela þinginu sjálfu að leggja fram tillögur í því efni. Lagði þingið til ákveðnar reglur um skiptingu þingsæta og að hámarksfjöldi sæta yrði 750 og að tiltekið hámark (96) og lágmark (6) yrði sett varðandi einstök ríki. Samþykktu leiðtogarnir tillögu þingsins með þeirri breytingu að einu sæti var bætt við sem féll í skaut Ítala. Þannig verða þingmenn 750 auk forseta þess eða alls 751.
* Hvað varðar einstök efnissvið má nefna að aðildarríkin hyggjast efla samstarf sitt á sviði dóms- og innanríkismála. Til að mæta óskum tiltekinna aðildarríkja verður mögulegt að standa utan samstarfs á sviði refsiréttar með líkum hætti og fyrirkomulagið er t.d. í dag á vettvangi Schengen-samstarfsins.
* Hvað varðar sjávarútvegsmál þá er haldið í þá uppbyggingu stjórnarskrársáttmálans að verndun lifandi auðlinda sjávar sé eingöngu á valdsviði ESB en aðildarríkin fari enn sameiginlega með aðra þætti sjávarútvegs-, sem og reyndar, landbúnaðarstefnunnar. Felur þetta í sér styrkingu á hlutverki ESB að því er varðar vernd fiskistofna.
* Þau aðildarríki sem fengið höfðu ákveðna sérstöðu viðurkennda innan fyrri sáttmála líkt og Danir, Írar og Bretar halda þeirri sérstöðu.
Sá sáttmáli sem hér um ræðir er stórt skref fyrir ESB en á hinn bóginn hefur ferlið við gerð hans verið það erfitt að ólíklegt má telja að ESB muni á ný ganga í gegnum slíkt í fyrirsjáanlegri framtíð. Á hitt er að líta að tækifæri til breytinga á sáttmálunum mun ávallt skapast við gerð stækkunarsamninga og má vera að slík tækifæri verði í auknum mæli nýtt í framtíðinni ef tilefni er til.
3.2. Stækkun ESB 6 og EES 7 .
Segja má að frekari stækkun ESB fari nú fram í þremur skrefum. Í fyrsta lagi er um að ræða hinar formlegu stækkunarviðræður sem standa yfir við Króatíu og Tyrkland. Í öðru lagi hefur Makedónía fengið viðurkenningu ESB sem mögulegt aðildarríki en hefur ekki hafið aðildarviðræður. Í þriðja lagi bíða önnur ríki Balkanskaga í röðinni þar sem ESB hefur gefið þeim öllum vilyrði fyrir aðild og hafa þau lokið eða eru í þann veginn að ljúka gerð samstarfssamninga við ESB. Þetta er sá ríkjahópur sem hefur fyrirfram vilyrði fyrir aðild sem felur í sér að aðildarríki ESB yrðu allt að 35.
Framkvæmdastjórn ESB gefur árlega út skýrslur um stöðu mála í ríkjunum sem stefna á aðild þar sem leitast er við að leggja mat á hve langt þau hafa komið til móts við þau skilyrði sem þau þurfa að uppfylla fyrir aðild og meta nauðsynlegar aðgerðir út frá því. Hagsmunir Íslands í þessu efni eru augljósir vegna skyldubundinnar stækkunar EES í kjölfar stækkunar ESB. Er því nauðsynlegt að EES/EFTA-ríkin fylgist grannt með þróun þessa ferlis ekki síst í ljósi þeirra skuldbindinga sem reynslan sýnir að krafist er af EFTA-ríkjunum samhliða stækkun EES-svæðisins.
Framkvæmdastjórn ESB gaf í byrjun nóvember sl. út skýrslur þar sem staða ríkjanna sem stefna á aðild er metin.
Ef fyrst er horft til Tyrklands má segja að nokkur spenna hafi verið í samskiptum Tyrklands og ESB undanfarin missiri. Óhætt er að segja að bakslag hafi orðið af tveimur orsökum. Í fyrsta lagi er vert að hafa í huga að niðurstaða þjóðaratkvæðagreiðslna í Hollandi og Frakklandi voru af sumum talin tengd stækkunum ESB og ekki síst áformum um að taka Tyrkland inn í sambandið. Í öðru lagi varð afstaða Frakka til að setja strik í reikninginn þar sem nýr forseti Frakklands talaði ákveðið gegn aðild Tyrkja og taldi aðrar lausnir æskilegri til að mynda náið bandalag með Tyrklandi. Deildar meiningar eru meðal fleiri aðildarríkja ESB um hvort Tyrkir eigi yfir höfuð heima í sambandinu. Þá hefur það ekki einfaldað málið að samskipti ESB og Tyrklands hafa verið erfið á undanförnum missirum vegna vanefnda Tyrkja á samningum sínum við ESB að því er varðar opnun hafna og flugvalla fyrir flutninga frá Kýpur á grundvelli samnings Tyrkja og ESB um tollabandalag. Ljóst er að slíkt er brot á samningum Tyrkja og ESB þar sem mismunun gagnvart einstökum aðildarríkjum telst ekki heimil. Hafði ESB gefið Tyrkjum frest til að efna samninginn fyrir leiðtogafund ESB um miðjan desember 2006 ella mundi framkvæmdastjórnin leggja til tilteknar aðgerðir. Ekki náðist samkomulag og því var ákveðið að fresta opnun alls 8 kafla af 35 í samningviðræðum um aðild Tyrkja að ESB. Þeir kaflar sem um er að ræða snúa að tolla- og viðskiptamálum en að því er varðar aðra kafla var ákveðið að viðræður um þá megi opna en þeim yrði ekki lokið fyrr en Tyrkir hafa efnt samningsskuldbindingar sínar. Má því segja að aðildarviðræður Tyrkja séu í raun í biðstöðu, þar sem þeim verður ekki lokið við núverandi aðstæður.
Hins vegar virðist sem Króötum gangi vel í sínum aðildarviðræðum. Hafa Króatar þegar opnað viðræður um nokkurn fjölda kafla og setja sér enn það markmið að aðildarviðræðum geti lokið á árinu 2009. Flestir telja það þó óraunhæft, ekki síst vegna þess að almenn samstaða er um það innan ESB að koma nýjum sáttmála í höfn áður en frekari stækkun sambandsins komi til framkvæmda, sem ekki verður fyrr en 2009 ef allt gengur eftir. Þá eru blikur á lofti í kjölfar ákvörðunar Króatíu um verndun fiskveiðisvæðis í Adríahafi, sem kom til framkvæmda 1. janúar 2008. Olli Rehn, framkvæmdastjóri stækkunarmála innan sambandsins, hefur sagt að þessi ákvörðun geti haft slæm áhrif á aðildarviðræður Króata, en ESB segir að með þessari ákvörðun brjóti Króatar reglur sambandsins, sem þeir hafi ákveðið að gangast undir.
Aðildarviðræður Makedóníu eru ekki hafnar, en segja má að ríkið sé nú á endasprettinum. Gangur viðræðnanna er fyrst og síðast í þeirra eigin höndum, en það er mat framkvæmdastjórnarinnar að ákveðin kyrrstaða sé nú hvað varðar nauðsynlega þróun mála í landinu.
Í nýjum skýrslum framkvæmdastjórnar ESB um framangreind ríki kemur almennt fram að hægt hafi á þróun mála í átt til þeirra viðmiða sem ESB setur fyrir lokum samningaviðræðna og aðild að ESB. Má því segja að nýtt mat ESB valdi ákveðnum vonbrigðum um þróun mála fyrir þessi ríki. Þó er almennt viðurkennt að ríkin haldi öll áfram að fullnægja pólitískum skilyrðum aðildar og því standi svonefnd Kaupmannahafnarskilyrði 8 ekki í vegi aðildar þeirra. Auk þess er þeim flestum hrósað sérstaklega fyrir efnahagslegar framfarir þar sem m.a. hagvöxtur er vel yfir meðallagi í flestum ríkjunum.
Hvað varðar Króatíu kemur fram að enn skortir nokkuð upp á að stjórnsýsla innan lands standi undir kröfum aðildar, einkum og í sér í lagi á sviði dóms- og innanríkismála og að því er varðar baráttu gegn spillingu, stöðu minnihlutahópa og flóttamanna. Auk þess er bent á atriði er tengjast svæðisbundnum deilumálum (við Slóveníu og Ítalíu) sem taka þurfi á.
Það eru ekki einvörðungu Makedónía, Króatía og Tyrkland sem stefna á aðild að ESB þó þeirra braut sé vissulega greiðari en annarra. Öllum ríkjum Balkanskaga (Serbíu, Svartfjallalandi, Albaníu, Bosníu og Hersegóvínu og eftir atvikum Kosóvó) hefur verið lofað aðild að ESB til lengri tíma litið að uppfylltum hefðbundnum skilyrðum.
Ef litið er til stöðu einstakra ríkja þá er staða Albaníu einna best þar sem ríkið hefur þegar í gildi samstarfssamning við ESB. Er ESB almennt ánægt með þróun mála í Albaníu en ríkið hefur hins vegar svipuð vandamál og önnur ríki á svæðinu á sviði réttarfarsmála auk aðlögunar að löggjöf ESB á einstökum sviðum.
Hvað varðar Bosníu og Hersegóvínu þá hefur samstarfssamningur nýlega verið áritaður. Lengi hafði verið stefnt að því en ESB kaus að ljúka honum ekki fyrr en yfirvöld í ríkinu hefðu lokið endurskipulagningu lögreglu og réttarfarskerfis innan lands, en á því stóð lengi vel vegna pólitískra deilna innan lands. Að sama skapi er lögð áhersla á samstarf við stríðsglæpadómstólinn í Haag.
Svartfjallaland er nýlega orðið sjálfstætt ríki en þegar hefur verið áritaður samstarfssamningur sem koma mun til framkvæmdar innan tíðar. Er mikilvægast fyrir ríkið að hraða nú þegar aðlögun sinni að löggjöf ESB. Mun það ekki síst beinast að því að styrkja innviði stjórnsýslunnar, einkum styrkja réttarfarskerfið og baráttu gegn skipulagðri glæpastarfsemi og spillingu.
Hvað varðar Serbíu þá hefur samstarfssamningur við ESB verið áritaður, en viðræður lágu niðri um nokkurt skeið vegna skorts á samstarfi við dómstólinn í Haag. Serbía fær hrós fyrir markverðan árangur í efnahagsmálum, m.a. að því er varðar erlenda fjárfestingu. Ákveðinn framgangur hefur verið varðandi þróun í stjórnsýslunni og ljóst er að hún er vel undir það búin að standa í flóknum og erfiðum samningaviðræðum. Því eru vísbendingar um að Serbía geti náð öðrum ríkjum á svæðinu fljótt þegar öðrum hindrunum hefur verið rutt úr vegi. Er ályktun leiðtoga ESB á fundi þeirra í desember sl. í samræmi við þetta þar sem gefið var til kynna að unnt sé að hraða ferli Serbíu í átt til aðildar. Ein hindrun í veginum eru þó málefni Kosóvó.
Að lokum hefur Kosóvó einnig verið lofað framgangi að því er varðar aðild að ESB sem veltur hins vegar á framtíðarstöðu héraðsins í alþjóðasamfélaginu. ESB hefur stutt að fullu við bakið á héraðinu, m.a. í viðræðum um stöðu þess, og er reiðubúið að senda á vettvang friðargæslulið til þess að aðstoða við að koma réttarkerfinu á réttan kjöl sem reynslan sýnir að er grundvallaratriði í átt til aðlögunar að regluverki ESB. Yrði það stærsta aðgerð af því tagi í sögu ESB.
EES-samningurinn hefur að geyma sérstakt ákvæði er snýr að því að ný ríki gerast aðildarríki að EES, annaðhvort með aðild að ESB eða EFTA. Hefur nú á skömmum tíma reynt á þetta í tvö skipti þegar alls 12 ný aðildarríki bættust við ESB hlið EES-samningsins.
Við fyrri stækkunina árið 2004 gengu 10 ný aðildarríki (Eistland, Kýpur, Lettland, Litháen, Malta, Pólland, Slóvakía, Slóvenía, Tékkland og Ungverjaland) í ESB og urðu um leið hluti af EES-svæðinu, þar sem sérstökum samningum um stækkun EES hafði verið lokið áður en stækkun ESB kom til framkvæmda. Var þetta í fyrsta sinn sem reyndi á stækkun EES-svæðisins. Samningaviðræður reyndust erfiðar, ekki síst vegna ríkra krafna sem ESB gerði til EES/EFTA-ríkjanna um fjárhagsleg framlög til uppbyggingar í þeim ríkjum sem lakast stæðu innan ESB. Á sama tíma gerðu Ísland og Noregur kröfur til ESB um tilslakanir að því er varðar tollfrjálsan innflutning sjávarafurða inn á markað ESB. Niðurstaða þessara samninga varð sú að EES/EFTA-ríkin féllust á að leggja fram sameiginlega alls 600 milljónir evra í framlög til þeirra ríkja ESB sem lakast stæðu og úr varð svonefndur þróunarsjóður EFTA, sem nær til nýrra aðildarríkja ESB auk Spánar, Portúgals og Grikklands. Jafnframt lagði Noregur sérstaklega fram 567 milljónir evra í sama skyni sem náði einvörðungu til nýrra aðildarríkja ESB. Á sama tíma samþykkti ESB annars vegar fulla fríverslun með síldarsamflök og hins vegar aukna kvóta í öðrum tilteknum tegundum sjávarfangs.
Síðari stækkunin árið 2007, sem tók til Búlgaríu og Rúmeníu, kom til framkvæmda á EES-svæðinu frá 1. ágúst 2007, sjö mánuðum eftir að ríkin tvö urðu aðilar að ESB. Sú staðreynd að stækkun EES hélst ekki í hendur við stækkun ESB skapaði spennu í samskiptunum innan EES og leiddi m.a. til þess að engar ákvarðanir voru teknar í sameiginlegu EES- nefndinni um hríð. Niðurstaða samninganna við Búlgaríu og Rúmeníu var í líkingu við fyrri stækkun EES. Samþykkt var að EES/EFTA-ríkin mundu auka framlög sín í þróunarsjóð EFTA um 72 milljónir evra. Auk þess samþykkti Noregur að leggja fram sérstök tvíhliða framlög til viðbótar til ríkjanna tveggja í takt við niðurstöðu fyrri stækkunarsamnings að fjárhæð 68 milljónir evra. Á sama tíma veitti ESB frekari tilslakanir í formi aukinna kvóta á innflutning tiltekinna sjávarafurða inn til sambandsins.
Þótt stækkun EES sem slík sé ótímabundin þá eru þeir samningar sem gerðir voru um fjárframlög EES/EFTA-ríkjanna og um aukna innflutningskvóta fyrir sjávarafurðir inn á markað ESB tímabundnir til loka apríl 2009. Eru þegar vísbendingar um að ESB muni gera kröfur um áframhaldandi greiðslur af þessu tagi eftir þann tíma.
Hvað varðar frekari stækkun EES þá ræðst hún eðli málsins samkvæmt af frekari þróun stækkunarferlis ESB.
4. Málefni innri markaðar Evrópu.
4.1 Málefni á vettvangi ESB.
4.1.1. Inngangur.
Segja má að þeir möguleikar sem Ísland hefur til að hafa áhrif á málefni sem snerta EES- samninginn komi fyrst upp á fyrstu stigum löggjafarstarfs ESB; þ.e. þegar framkvæmdastjórn þess ýmist vinnur að tillögum að nýrri löggjöf eða þegar slíkar tillögur hafa verið gefnar út til samráðs við þá sem hagsmuna eiga að gæta.
Hvað hið fyrra snertir þá tryggir EES-samningurinn að íslenskir fulltrúar og sérfræðingar njóta sömu stöðu og fulltrúar og sérfræðingar aðildarríkja ESB að því er varðar þátttöku í undirbúningi framkvæmdastjórnar ESB á tillögum að löggjöf á gildissviði EES-samningsins. Felst þessi þáttur gjarnan í þátttöku í nefndastarfi undir forustu fulltrúa framkvæmdastjórnarinnar. Nefndarstarfinu lýkur með tillögu að löggjöf sem gefin er út til áframhaldandi umfjöllunar í stofnunum ESB (ráðherraráði, Evrópuþingi, héraðanefnd, og ráðgjafanefnd) þar sem fulltrúar Íslands eiga á hinn bóginn ekki sæti. Verður ekki framhjá því litið að hlutverk þessara stofnana ESB hefur vaxið frá því EES-samningurinn kom til framkvæmda. Nægir í því efni að horfa til þess að nú stefnir í að Evrópuþingið muni gegna lykilhlutverki í öllu löggjafarstarfi ESB nái Lissabon-sáttmálinn fram að ganga.
Hið seinna snertir þau tilvik þar sem framkvæmdastjórn ESB gefur út tillögur að löggjöf eða annars konar frumkvæði þar sem kallað er eftir sjónarmiðum hagsmunaaðila innan tilskilins frests (opið samráð). Er þetta gjarnan hluti af opnu ferli sem ESB notar til undirbúnings ákveðnum tillögum að löggjöf. Gleggsta dæmið um þetta atriði er ný stefna ESB í málum siglinga og sjávar sem nánar er fjallað um síðar. Einnig mætti nefna hér samráð sem framkvæmdastjórn ESB hafði frumkvæði að og snertir veðlánamarkaðinn en Ísland tók þátt í umsagnarferlinu í því tilviki. Í framhaldi af því hefur nú komið út hvítbók um efnið sem nánar er gerð grein fyrir síðar í þessari skýrslu.
Mikilvægur þáttur þess að leitast við að hafa eins mikil áhrif á löggjöf ESB og unnt er felst í að taka þátt í þessum samráðsferlum.
Ekki er síður mikilvægt það net samskipta bæði formlegt og óformlegt sem myndast hefur á vettvangi EFTA og sameiginlegra nefnda EFTA-ríkjanna og ESB. Til að styrkja þennan þátt enn frekar hefur Ísland haft frumkvæði að því að leggja til að setja á fót slíka nefnd fyrir sveitarfélög og héruð innan EFTA-ríkjanna.
Í þessum kafla er vikið að nokkrum mikilvægum stefnumiðum ESB sem nú eru til meðferðar og kunna að snerta hagsmuni Íslands með beinum hætti á grunni EES-samningsins.
4.1.2. Stefna ESB um málefni siglinga og sjávar.
ESB hefur síðustu ár unnið að því að marka sér heildstæða stefnu um málefni siglinga og sjávar, þar sem litið er til allra þátta sem tengjast hafinu og samspils þeirra. Markmið ESB er að móta heildstæða stefnu, í náinni samvinnu við hagsmunaaðila, sem sporni gegn minnkandi líffræðilegum fjölbreytileika sjávar vegna mengunar, loftslagsbreytinga og ofveiði og stuðla þannig að sjálfbærri nýtingu auðlinda hafsins. Stefnan tekur mið af markmiðum Lissabon-áætlunarinnar um að efla hagvöxt og skapa atvinnutækifæri í sátt við sjónarmið varðandi vernd og nýtingu sjávar. Stefnumótunin er yfirgripsmikil og fjallar um málefni hafsins á breiðum grunni og nær yfir málefni margra ráðuneyta, sem á einhvern hátt hafa beinan eða óbeinan snertiflöt við hafið. Þannig er t.d. fjallað um umhverfismál, nýtingu auðlinda, siglingamál, ferðamál við ströndina, hafnamál, byggðamál strandbyggða, vernd fyrir ógnum og ólögmætum aðgerðum á hafinu, vöktun siglinga og lífríkis, rannsóknir og þróun og uppbyggingu upplýsingakerfa.
Íslensk stjórnvöld hafa fylgst með þessari vinnu síðustu ár, tekið virkan þátt í mótun stefnunnar og nýtt þau tækifæri sem boðist hafa til áhrifa. Hefur aðkomu Íslands að stefnumótuninni verið afar vel tekið innan ESB og tillit tekið til margra ábendinga íslenskra stjórnvalda. Eru þessi jákvæðu viðbrögð hvatning til að nýta í auknum mæli tækifæri til að hafa áhrif á löggjöf ESB á fyrstu stigum hennar, í samræmi við stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar um frumkvæði í alþjóðamálum. Má segja að reynslan hvað varðar aðkomu Íslands að stefnumótun á þessu sviði geti verið fyrirmynd um hvernig Ísland geti haft áhrif á öðrum sviðum í framtíðinni.
Eftir nokkuð langan aðdraganda gaf ESB í júní 2006 út grænbók um málefni siglinga og sjávar. 9 Hefur ESB lagt ríka áherslu á að hafa víðtækt samráð um stefnuna. Eftir útgáfu grænbókarinnar tók því við tólf mánaða samráðsferli, en öllum sem láta sig málefni hafsins varða var gert kleift að senda athugasemdir við grænbókina.
Íslensk stjórnvöld lögðu áherslu á að koma snemma inn í ferlið í tengslum við hina nýju stefnu ESB og taka þátt í samráðsferlinu. Sendiráð Íslands í Brussel fylgdist vel með framvindu málsins innan ESB frá því að fyrstu hugmyndir komu fram árið 2005, vann að frumgreiningu grænbókarinnar og vakti athygli á mikilvægi þess að Ísland kæmi að sjónarmiðum sínum. Var grænbókin send út til umsagnar um fjörutíu hagsmunaaðila hér á landi, m.a. til allra verkalýðsfélaga sem tengjast störfum á hafinu, samtaka útvegsmanna, rannsóknastofnana, náttúruverndarsamtaka, menningarstofnana o.s.frv. Þá var undir forustu utanríkisráðuneytis komið á fót vinnuhópi allra ráðuneyta sem málinu tengjast, 10 auk þess sem Samband íslenskra sveitarfélaga átti fulltrúa í hópnum.
Vinnuhópurinn tók saman ítarlegar athugasemdir íslenskra stjórnvalda við grænbókina og framtíðarstefnu ESB í málefnum siglinga og sjávar, sem sendar voru framkvæmdastjórninni í júní 2007. 11
Athugasemdir Íslands lúta að flestum atriðum grænbókarinnar, en þar sem stefna ESB í málefnum hafsins hefur áhrif á Atlantshafið og þar af leiðandi íslenska hagsmuni var ákveðið að gera athugasemdir við skjalið í heild sinni, en ekki horfa eingöngu á það út frá gildissviði EES-samningsins. Er þetta tekið fram í inngangi athugasemdanna. Skjalið er þannig uppbyggt að fremst gefur að líta samantekt með nokkrum megintillögum og athugasemdum. Síðan er þeim spurningum sem settar eru fram í grænbókinni í hverjum kafla svarað. Inn á milli í textanum eru gefin afmörkuð dæmi um meðferð einstakra mála á Íslandi, sem starfshópurinn taldi að gæti verið áhugavert fyrir ESB að kynna sér í tengslum við áframhaldandi þróun á stefnu sambandsins.
Alls bárust framkvæmdastjórninni hátt í 500 athugasemdir frá ýmsum ríkjum, héruðum, ríkjahópum, stofnunum, samtökum og einstaklingum. Þann 10. október 2007 gaf framkvæmdastjórnin út orðsendingu um framtíðarstefnu ESB á sviði siglinga og sjávar, sem kölluð hefur verið „blábók“, 12 orðsendingu um samráðsferlið, 13 aðgerðaáætlun um hvernig stefnunni verði hrundið í framkvæmd 14 og mat á áhrifum samræmdrar stefnu. 15
Er í þessum skjölum að finna ýmis atriði sem Ísland lagði áherslu á í sínum athugasemdum. Meðal annars boðar ESB hertar aðgerðir gegn sjóræningjaveiðum og brottkasti, en í athugasemdum íslenskra stjórnvalda var lögð mikil áhersla á þessi atriði og aðrar leiðir til að ná fram sjálfbærri auðlindanýtingu. Einnig hvatti Ísland til þess að dregið yrði úr skriffinnsku í sjóflutningum og samstarf eftirlitsaðila yrði aukið. Þá kallaði Ísland eftir stefnu um málefni Norður-Íshafsins og lagði áherslu á auknar rannsóknir á hafinu og lífríki þess. Þessar áherslur, auk annarra, skiluðu sér í orðsendingu framkvæmdastjórnarinnar. Þjóðarleiðtogar ESB staðfestu loks heildstæða stefnu sambandsins í málefnum hafsins á fundi sínum 17. desember 2007.
Í kjölfar þátttöku Íslands í samráðsferlinu um grænbókina hefur Íslandi verið boðið á tvær ráðherraráðstefnur um mótun stefnunnar. Umhverfisráðherra sótti ráðherraráðstefnu í Lissabon í lok október á síðasta ári þar sem blábókin svokallaða og tillögur framkvæmdastjórnarinnar að næstu skrefum voru ræddar. Á fundinum kom fram mikil ánægja með framlag Íslands og þátttöku í stefnumótuninni. Lögðu José Manuel Barroso, forseti framkvæmdastjórnar ESB, og Joe Borg, framkvæmdastjóri Evrópusambandsins á sviði siglinga og sjávar, sem leitt hefur stefnumótunina, sérstaka áherslu á þetta og þökkuðu fyrir aðkomu Íslands. Á fundinum var Íslandi boðið að taka þátt í samráðsvettvangi háttsettra embættismanna þar sem stefnan verður þróuð áfram. Þá sótti sjávarútvegsráðherra ráðstefnu um sjóræningjaveiðar og hvaða leiðir eru einkum færar til að sporna við slíkum veiðum.
Íslensk stjórnvöld munu áfram fylgjast með þróun stefnu ESB í þessum málaflokki og taka þátt í stefnumótuninni eins og kostur er. Sýnir reynslan af þátttöku í þessu samráðsferli að góðir möguleikar eru á að hafa áhrif á mótun löggjafar á frumstigi. Er þessi jákvæða reynsla þannig hvatning til íslenskra stjórnvalda að leggja með markvissari hætti áherslu á þátttöku í stefnumótandi vinnu í ESB, einkum í þeim málaflokkum þar sem Ísland hefur hvað mestra hagsmuna að gæta.
4.1.3. Umhverfismál.
Á undanförnum árum hefur vægi umhverfismála aukist í ESB. Í alþjóðasamstarfi um umhverfismál myndar ESB mikilvæga blokk, eins og sást glöggt á loftslagsráðstefnu aðildarríkja Rammasamnings Sameinuðu þjóðanna á Balí í desember sl. Þá hefur mikið af nýrri löggjöf á sviði umhverfismála litið dagsins ljós á síðustu missirum og hefur megnið af henni verið tekið upp hér á landi á grunni EES-samningsins.
Markmið EES-samningingsins á sviði umhverfismála eru að varðveita, vernda og bæta umhverfið, stuðla að heilsuvernd manna og tryggja að auðlindir náttúrunnar séu nýttar af varúð og skynsemi. Í raun er Ísland með aðild sinni að EES-samningnum aðili að sameiginlegri stefnumörkun ESB á sviði umhverfismála, á öðrum sviðum en náttúruvernd. Hefur verið á það bent að aðild Íslands að EES-samningnum hafi haft það í för með sér að umbætur á sviði umhverfismála urðu hraðari hér á landi en hefði hugsanlega annars orðið. 16 Nefna má sem dæmi að í gegnum EES-samninginn hafa verið settar reglur um mengunarvarnir, sorphirðu, mat á umhverfisáhrifum, skráningu hættulegra efna og fleira.
Innleiðing umhverfisreglna hér á landi og framkvæmd þeirra getur oft verið kostnaðarsöm. Hluti þess kostnaðar er greiddur af ríkinu en mikilvægum málaflokkum, eins og sorphirðu og frárennslismálum, er sinnt af hálfu heilbrigðisnefnda sveitarfélaganna. Því er virk og öflug hagsmunagæsla og vöktun mikilvæg hvað varðar umhverfismálin, sem og samráð við hagsmunaaðila. Þá geta umhverfisreglur einnig haft í för með sér kvaðir fyrir atvinnulífið, en meðal þeirra meginreglna sem kveðið er á um í EES-samningnum er að koma skuli í veg fyrir umhverfisspjöll, bæta skuli tjón sem þegar hefur orðið og leggja skuli greiðsluskyldu á þann sem veldur mengun.
Á síðustu árum hefur það færst í aukana að kveðið sé á um viðurlög í ESB-gerðum, einkum á umhverfissviðinu. Samræming refsilöggjafar fellur utan gildissviðs EES-samningsins og liggur því hjá einstökum EES/EFTA-ríkjum, en stundum hafa þau ákveðið að beita sömu refsingum og ESB til að gæta einsleitni á hinum innri markaði. Í þessu samhengi má nefna að Evrópudómstóllinn hefur nýlega sett ákveðnar skorður hvað varðar samræmingu refsilöggjafar á grundvelli lagaheimilda er gilda um innri markaðinn. 17
Á síðustu mánuðum hafa viðamiklar gerðir á sviði umhverfismála verið teknar inn í EES- samninginn. Sem dæmi má nefna tilskipun 2003/87/EB sem kemur á fót viðskiptakerfi með heimildir til losunar gróðurhúsalofttegunda, sem fjallað er um í sérstökum kafla í þessari skýrslu, og tilskipun 2000/60/EB um aðgerðaramma bandalagsins um stefnu í vatnsmálum (vatnatilskipunin) sem báðar komu til kasta Alþingis nýverið.
Vegna aukins vægis og umfangs umhverfismála má segja að drjúgum hluta af hagsmunagæslu utanríkisþjónustunnar í EES-málum sé varið í þennan málaflokk. Náttúruvernd fellur utan gildissviðs EES-samningsins og þarf því oft að skoða sérstaklega hvernig reglur falli að EES-samningnum í því samhengi og þá eftir atvikum aðlaga texta reglnanna að samningnum eftir því sem tilefni er til. Þar sem það getur verið skilgreiningaratriði hvað falli undir náttúruvernd og hvað ekki geta mörk þess hvað fellur undir gildissvið EES-samningins stundum reynst óljós. Kallar þessi málaflokkur því á árvekni og öfluga hagsmunagæslu af hálfu íslenskra stjórnvalda.
Af einstökum málum sem nú er unnið að á vettvangi ESB má nefna neðangreind atriði.
Jarðvegsvernd.
Framkvæmdastjórn ESB hefur lagt fram tillögu að tilskipun um jarðvegsvernd. 18 Málið er til meðferðar hjá Evrópuþinginu og ráðinu en óljóst er um framvindu þess enda mjög umdeilt. Tilskipunin fjallar um verndun jarðvegs með það að leiðarljósi að tryggja sjálfbæra notkun hans og margbreytileika. Minnka á þéttingu jarðvegs eftir því sem mögulegt er. Leggja skal áherslu á verndun jarðvegs gegn uppblæstri, gróðureyðingu, tilfærslu, saltburði og súrnun og tryggja líffræðilega fjölbreytni hans með því að forgangsraða svæðum auk þess sem álagssvæði skulu skoðuð sérstaklega, rannsökuð og áætlanir gerðar í hverju landi til hreinsunar.
Sem stendur er unnið að því á vegum umhverfisráðuneytisins og utanríkisráðuneytisins að meta hvort tilskipunin fellur undir gildissvið EES-samningsins að öllu leyti eða að hluta.
Úrgangsmál.
Á undanförnum árum hefur verið unnið að endurskoðun úrgangslöggjafar ESB og liggur nú fyrir tillaga að tilskipun um endurskoðaða heildarlöggjöf. 19 Búist er við að málið verði endanlega afgreitt eftir meðferð í þinginu og ráðinu í lok yfirstandandi árs. Með tillögunum er stefnt að því að hindra og draga úr myndun úrgangs. Ná skal jafnvægi í úrgangsmálum þannig að árið 2012 falli ekki til meiri úrgangur en 2008 og er lykilatriðið að allur úrgangur sem hægt er að meðhöndla sé endurheimtur með einu eða öðru móti.
Markmiðið er að með betri notkun hráefna skuli aðildarríkin á árinu 2020 þegar hafa náð að endurnota eða endurvinna a.m.k. 50% af heimilis- og rekstrarúrgangi og 70% af byggingar-, iðnaðar- og framleiðsluúrgangi. Árið 2015 eiga aðildarríkin að hafa komið upp aðskildri söfnun á pappír, málmi, plasti, textíl og öðrum lífrænum úrgangi og einnig úrgangsolíu og öðrum spilliefnum. Einnig er kveðið á um viðeigandi eyðingu úrgangs. Endurheimt ómeðhöndlaðs úrgangs frá stóreldhúsum, veitingahúsum eða mötuneytum til að fóðra dýr verður bönnuð og skal eyðing slíks úrgangs vera í höndum aðila sem til þess hafa starfsleyfi og skal úrgangurinn gerilsneyddur og honum eytt á viðunandi hátt.
Evrópuþingið hefur auk þess samþykkt áætlun um endurvinnslu úrgangs ( Thematic Strategy on the recycling of waste 20 ). Þar eru sett fram eftirfarandi stefnumið:
* Frá árinu 2010 verði bannað að urða ómeðhöndlaðan lífrænan úrgang.
* Frá árinu 2015 verði bannað að urða pappír, pappa, gler, textíl, timbur, plast, málm, gúmmí, kork, postulín, steypu, múrsteina og flísar.
* Frá árinu 2020 verði bannað að urða allan endurvinnanlegan úrgang.
* Frá árinu 2025 verði bannað að urða allan afgangsúrgang, nema þar sem ekki er hægt að koma annarri vinnslu við eða um sé að ræða mjög hættulegan úrgang sem ekki verður forsvaranlega meðhöndlaður með öðru móti.
Ljóst er af framansögðu að um verulegar breytingar er að ræða sem varða sveitarfélögin, fyrirtækin og íbúana miklu og munu hafa í för með sér aukinn kostnað.
Af öllu framangreindu má ráða að margvísleg stór og mikilvæg mál eru á dagskrá ESB sem með beinum hætti kunna að hafa áhrif hér á landi á grunni EES-samningsins. Gera má ráð fyrir að mörg þeirra komi á síðari stigum til kasta Alþingis. Til undirbúnings því munu utanríkis- og umhverfisráðuneyti miðla upplýsingum til Alþingis um þróun þessara mála á árinu 2008, ekki síst um þau áhrif sem þessar reglur kunna að hafa hér á landi.
4.1.4. Rýmkun á viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir gróðurhúsalofttegunda.
Þann 26. október 2007 var tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2003/87/EB, 21 sem kemur á fót kerfi fyrir viðskipti með losunarheimildir gróðurhúsalofttegunda innan ESB, tekin inn í EES-samninginn. Alþingi fjallaði um viðskiptakerfið og tilskipunina á haustþingi, þegar þingsályktunartillaga um að staðfesta ákvörðun EES-nefndarinnar sem felldi umrædda tilskipun og tengdar gerðir inn í EES-samninginn, kom til umfjöllunar. 22 Viðskiptakerfið gerir fyrirtækjum kleift að eiga viðskipti með losunarheimildir. Þannig geta þau selt heimildir sem þeim hefur verið úthlutað en sjá ekki fram á að nýta og keypt heimildir þurfi þau að losa meira en þær heimildir sem þeim var úthlutað segja til um. Miðast núverandi gildissvið viðskiptakerfisins við losun á koldíoxíði (CO 2) frá ákveðinni starfsemi, t.d. orkuframleiðslu, járn-, jarðefna- og pappírsiðnaði.
Vegna þessa afmarkaða gildissviðs fellur hverfandi hluti af heildarlosun hér á landi undir gildissvið tilskipunarinnar. Var því samið um sérstaka aðlögun fyrir Ísland vegna þeirrar atvinnustarfsemi sem fellur undir gildissviðið hér á landi, sem miðar við að á meðan losun á CO 2 frá einstakri starfsemi fari ekki yfir 25.000 tonn á ári lúti engin starfsemi á Íslandi ákvæðum tilskipunarinnar. Var í þingsályktunartillögunni greint frá því að stefnt væri að því innan ESB að rýmka gildissviðið út til annarra atvinnugeira og lofttegunda.
Fyrir réttu ári kynnti framkvæmdastjórn ESB tillögu 23 að tilskipun þingsins og ráðsins um að breyta tilskipun 2003/87 um viðskipti með losunarheimildir gróðurhúsalofttegunda þannig að flugstarfsemi yrði felld undir gildissvið tilskipunarinnar. Þar sem tilskipun 2003/87/EB um viðskiptakerfi með gróðurhúsalofttegundir er orðin hluti af EES-samningnum verður að telja yfirgnæfandi líkur á að tillaga að tilskipun um breytingu á tilskipun 2003/87 sem færir flug undir þetta kerfi komi einnig til með að falla undir EES-samninginn.
Um miðjan nóvember 2007 greiddi Evrópuþingið atkvæði um tillöguna og breytingar við hana. 24 Lagði þingið til að mynda til að flugfélögum yrði gert skylt að ráða yfir nægum heimildum fyrir losun gróðurhúsalofttegunda fyrir allt atvinnuflug bæði innan ESB og í flugi milli ESB og þriðju ríkja frá 2011. Á Íslandi eru yfir 80 stórar flugvélar á skrá og hefur Flugmálastjórn lauslega áætlað að losun þeirra sé hlutfallslega mun meiri en hjá öðrum ríkjum. Samkvæmt tillögu Evrópuþingsins skulu losunarheimildir nema 90% af meðaltali viðmiðunaráranna 2004–2006 og um 25% heimildanna skulu boðnar upp. Þetta felur í sér að flugfélög sem fyrir árið 2011 gera ráð fyrir að losa meira en 75% (af 90%) þess sem þau losuðu 2004–6 þurfa að kaupa losunarheimildir fyrir umframlosunina. Meðal breytingartillagna Evrópuþingsins frá því um miðjan nóvember við tillögur framkvæmdastjórnarinnar er ein sem kom inn sem málamiðlun milli umhverfisnefndar og samgöngunefndar þingsins. Þar segir að „taka skuli tillit til flugs á milli ystu jaðarsvæða og svæða á meginlandi Evrópu“.
Eðlilegt er að horfa til þess að ákvæði af þessu tagi kunni einnig að eiga við um Ísland komi til þess að gerðin verði hluti af EES-samningnum. Hefur Ísland lagt áherslu á það og var útbúið minnisblað til að kynna sérstöðu Íslands varðandi samgöngur til og frá landinu. Hefur sendiráð Íslands í Brussel kynnt sjónarmið Íslands fyrir ýmsum sem að málinu koma svo sem starfsmönnum ráðs ESB, framkvæmdastjórnar ESB og skýrslugjöfum (rapporteur) Evrópuþingsins auk þess sem málið hefur verið kynnt innan EFTA-samstarfsins. Þá var það tekið til umræðu á forfundi norrænna samgönguráðherra í lok nóvember sl. Enn fremur hafa fundir verið haldnir með fastafulltrúum Spánar, Portúgals, Frakklands, Þýskalands og Finnlands.
Umhverfisráðherrar ESB fjölluðu um tillöguna á fundi skömmu fyrir jól. Samstaða varð um að allt flug komi undir kerfið frá árinu 2012 og að losunarheimildir nemi 100% af meðaltali viðmiðunaráranna 2004–2006. Gert er ráð fyrir að 10% heimilda verði boðnar upp og því beint til aðildarríkjanna að andvirðinu verði varið til aðgerða til að berjast gegn losun gróðurhúsalofttegunda auk þess að standa straum af rekstri kerfisins. Önnur þrjú prósent verði tekin til hliðar og ráðstafað til flugfélaga sem eru að hefja rekstur og lítilla flugfélaga í örum vexti. Áðurnefnd breytingartillaga þingsins varðandi jaðarsvæði var ekki samþykkt í óbreyttri mynd. Vill ráðherraráðið miða við að flug sem rekið er samkvæmt skyldu um opinbera þjónustu verði undanskilið að því er varðar tiltekin svæði eða í þeim tilvikum þar sem árlegt sætaframboð er undir 30 þúsund sætum. Það felur í sér að einvörðungu verður unnt að undanskilja afmarkaðar flugleiðir innan lands hér á landi en ekki millilandaflug. Í tillögu þeirri sem samþykkt var á fundi ráðherraráðsins er jafnframt ýmislegt annað flug undanskilið ákvæðum tilskipunarinnar og er það talið upp í nokkrum liðum. Ekki verður séð að millilandaflug til eða frá Íslandi geti fallið undir þær skilgreiningar sem eru mjög þröngar.
Á ráðherrafundi ESB lögðu umhverfisráðherrar Möltu og Kýpur fram breytingartillögu við tillögu formennskuríkisins um að tekið yrði tillit til sérstöðu jaðarsvæða sem ættu fáa aðra valkosti til samgangna en flug. Tillögunni var hafnað en í staðinn var samþykkt málsgrein í endurskoðunarákvæði tillagnanna sem segir að framkvæmdastjórnin skuli skila skýrslu fyrir 1. júní 2015 þar sem m.a. fram komi mat á áhrifum kerfisins á flugsamgöngur við eyjar og jaðarsvæði sambandsins. Leggja þarf mat á að hvað miklu leyti eða hvort þessi málamiðlun komi til móts við sjónarmið íslenskra stjórnvalda
Nú er málið í þeim farvegi að þingið og ráðið vinna að því að komast að pólitísku samkomulagi um efni tilskipunarinnar og er stefnt að því að hún verði samþykkt á seinni hluta þessa árs í formennskutíð Frakka eða jafnvel fyrr. Íslensk stjórnvöld munu áfram þrýsta á um að sérstaða landfræðilega einangraðra svæða eða ríkja verði viðurkennd. Í tengslum við það er nú að hefjast vinna við að greina, í samstarfi við hagsmunaaðila, hver áhrif tillagnanna gætu orðið hér á landi.
Þá hafa um nokkurt skeið verið uppi vangaveltur um hvort siglingar verði felldar undir viðskiptakerfið. Samkvæmt tilskipun 2003/87/EB er sérstaklega minnst á samgöngur sem eitt þeirra sviða, sem til greina komi að fella undir viðskiptakerfið. Ljóst er að losun gróðurhúsalofttegunda frá siglingum eykst hröðum skrefum og talsverður þrýstingur er innan ESB að draga úr því með einhverjum hætti. Sem dæmi er tekið að loftmengun frá landstöðvum og frá skipum verði álíka mikil árið 2020. Þess er að geta að frá árinu 2002 hefur verið í gildi áætlun 25 innan ESB um að draga úr loftmengun frá skipum. Talið er að loftmengun frá skipum sé meðal þess sem veldur því að ESB nái ekki fram markmiðum sínum um að draga úr loftmengun fyrir árið 2020. Evrópuþingið hefur hvatt til þess að gripið verði til aðgerða óháð fyrirhuguðum aðgerðum Alþjóðasiglingamálastofnunarinnar (IMO). Til skoðunar er hvort vinna eigi að þessum markmiðum innan ESB eða á heimsvísu.
Í júlí 2007 hvatti Evrópuþingið til þess að siglingar yrðu felldar undir viðskiptakerfið. 26 Þá lýsti Jaques Barrot, varaforseti framkvæmdastjórnarinnar, því yfir í september að skipaiðnaðurinn yrði að vera hluti af áætlunum um að minnka losun gróðurhúsalofttegunda. Ljóst er að ESB styður aðgerðir á vettvangi IMO til að minnka losun gróðurhúsalofttegunda. Nú vinnur framkvæmdastjórn ESB að því að skoða möguleika á löggjöf um þetta og er líklegt að um það verði haft opið samráð. Tillagna að löggjöf um losun frá siglingum er hins vegar ekki að vænta fyrr en árið 2009. Gangi þær út á að fella siglingar undir gildissvið tilskipunarinnar um viðskipti með losunarheimildir gróðurhúsalofttegunda er nær útilokað að það verði gert á núverandi skuldbindingartímabili Kýótó-sáttmálans eða tilskipunarinnar. Þá kunna niðurstöður um viðræður um nýjan loftslagssáttmála að skipta máli að því er varðar losun frá siglingum og hvernig á því verður tekið innan ESB.
Nýverið hafa litið dagsins ljós tillögur framkvæmdastjórnar ESB um frekari endurskoðun á tilskipuninni. Áform eru uppi um að rýmka gildissvið hennar enn frekar þannig að frá og með árinu 2013 muni hún taka til allra lofttegunda sem mynda andrúmsloftið til samræmis við loftslagssamning Sameinuðu þjóðanna um skilgreiningu á því hvað teljast vera gróðurhúsalofttegundir. Þá er einnig ætlunin að viðskiptakerfið taki til allrar starfsemi sem hægt er að vakta, hafa eftirlit með og mæla losun frá. Starfsemi sem fer ekki yfir ákveðin mörk í losun og stærð verði þó undanþegin þessum ákvæðum að uppfylltum tilteknum skilyrðum.
Tilgangurinn með þessum breytingum er m.a. að ná fram markmiðum ESB um að minnka losun gróðurhúsalofttegunda. Tillögurnar tengjast öðrum tillögum ESB sem voru birtar á sama tíma að því er varðar endurnýjanlega orku, tækni til að fanga og geyma gróðurhúsalofttegundir ( carbon capture and storage) og tillögur um að hlutdeild lífræns eldsneytis í eldsneyti ökutækja verði 10%.
Samkvæmt þeim upplýsingum sem nú liggja fyrir verða þessar tillögur framkvæmdar með þeim hætti að framkvæmdastjórn ESB birti heildarmagn losunarheimilda fyrir allt ESB 30. júní 2009. Meginreglan verði sú að frá árinu 2013 verði þær losunarheimildir sem ekki er úthlutað án endurgjalds settar á uppboð og er áætlað að það verði um tveir þriðju hlutar af heildarlosunarheimildum. Að því er varðar starfsemi sem fellur undir gildissvið tilskipunarinnar nú verður losunarheimildum úthlutað á grundvelli meðaltals heimilda sem hún fær úthlutað á ári. Þegar um er að ræða starfsemi sem ekki fellur undir gildissvið tilskipunarinnar á núgildandi tímabili verður losunarheimildum úthlutað á grundvelli upplýsinga sem ríkjunum verður gert skylt að útvega fyrir 30. júní 2010.
Nái þessar breytingar fram að ganga liggur fyrir að ýmis ný starfsemi kemur til með að falla undir gildissvið tilskipunarinnar. Hér má nefna álframleiðslu og járnblendi en á þessu stigi er óljóst hvaða hugmyndir eru uppi að því er varðar samgöngur. Er áríðandi að fylgjast vel með framvindu málsins og meta hvaða áhrif tillögurnar kunni að hafa á Íslandi verði þær að veruleika og hluti af EES-samningnum.
Ljóst er að frekari þróun á þessu sviði á vettvangi ESB er nátengd viðræðum á vettvangi loftslagsráðstefnu Sameinuðu þjóðanna. ESB hefur lýst ánægju sinni með það samkomulag sem náðist á fundinum á Balí í desember 2007. Á ráðstefnunni var ákveðið að samningaviðræðum lyki eigi síðar en 2009 þannig að fullgildingarferli vegna nýs samnings yrði lokið fyrir 2012 áður en fyrsta skuldbindingartímabili Kýótó-sáttmálans lýkur. Á ráðstefnunni var viðurkennt að nauðsynlegt væri að grípa til mikils niðurskurðar vegna losunar gróðurhúsalofttegunda á heimsvísu til að koma í veg fyrir að hlýnun jarðar komist á hættustig.
Að mati ESB er helstu kröfum sambandsins mætt í þeirri áætlun um samningaviðræður sem samþykkt var á Balí. Þau lykilatriði sem samningaviðræðurnar koma til með að snúast um eru að draga frekar úr loftslagsbreytingum með því að minnka losun, aðgerðir til að aðlagast loftslagsbreytingum, aðgerðir að því er varðar nýja tækni og nauðsyn þess að auka fjármagn og fjárfestingar til að draga úr losun. Meðal þess sem ESB hefur lýst ánægju með er nauðsyn þess að minnka útstreymi í þróuðum ríkjum um 25–40% fyrir árið 2020 miðað við árið 1990.
Í aðdraganda þeirra viðræðna sem nú eru að fara af stað má búast við að umræður um svonefnt „burden sharing“ eða skiptingu byrðarinnar verði vandasamar meðal aðildarríkja ESB einkum vegna endurnýjanlegrar orku og markmiðs ESB um að auka hlutfall hennar. Með auknum fjölda aðildarríkja, frá því þegar samið var um Kýótó-sáttmálann, geta samningaviðræður aðildarríkjanna um þetta orðið flóknari og erfiðari.
Þar sem tilskipun ESB um viðskiptakerfi með losunarheimildir gróðurhúsalofttegunda er nú orðin hluti af EES-samningnum mun niðurstaða samningaviðræðna um næsta skuldbindingartímabil og nýjan loftslagssamning og afstaða ESB geta haft áhrif á EES-samninginn og það fyrirkomulag sem Ísland kýs að hafa á fullgildingu skuldbindinga sinna og framkvæmd þeirra.
4.1.5. Orkumál.
Þann 10. janúar 2007 kynnti framkvæmdastjórn ESB tillögur að nýrri stefnu í orkumálum, sem voru teknar til umfjöllunar á leiðtogafundi þess 8.–9. mars 2007. 27 Er þetta í fyrsta skipti sem sett hefur verið fram heildstæð stefna í orkumálum, þar sem fram koma helstu markmið orku- og umhverfismála sem unnið verður að á næstu árum. Er því með þessum hugmyndum tvinnað saman orku- og umhverfismálum með beinum hætti. Megintilgangurinn með slíkri heildstæðri orkustefnu er að vekja almenning og stjórnvöld aðildarríkjanna til vitundar um mikilvægi málsins og ábyrgð þeirra sjálfra, en jafnframt að skapa sátt um stefnu í þessum efnum.
Í stefnunni voru samþykkt markmið fyrir ESB fram til ársins 2020 miðað við stöðuna 1990, en þau eru að:
* Minnka losun gróðurhúsalofttegunda um 20%. ESB hefur lýst því yfir að það sé tilbúið að fara í 30% ef önnur þróuð ríki heims taka þátt.
* Auka skilvirkni orkugjafa ( Energy efficiency) um 20%.
* Koma aðildarríkjum ESB í fremstu röð hvað varðar notkun endurnýjanlegra orkugjafa. Lagt er upp með að a.m.k. 20% orkunotkunar ESB verði fengin frá endurnýjanlegum orkugjöfum.
* Auka hlutdeild lífræns eldsneytis ( biofuel) í eldsneyti ökutækja í 10%.
Þann 10. júlí 2007 samþykkti Evrópuþingið ályktun 28 um framtíðarhorfur fyrir gas- og raforkumarkaðinn. Í ályktuninni var lýst yfir stuðningi við orkustefnuna þar sem m.a. kom fram að aðskilnaður eignarhalds væri vænlegasta leiðin til að stuðla að fjárfestingu, jöfnum aðgangi fyrir nýja markaðsaðila og gagnsæi á markaðnum. Í ályktun Evrópuþingsins kom þó fram að aðrar aðgerðir væru jafnframt nauðsynlegar auk þess sem ólíkar aðstæður á gas- og raforkumörkuðum gætu kallað á ólíka nálgun.
Afnám hafta í orkumálum.
Hinn 19. september 2007 voru birtar tillögur framkvæmdastjórnar ESB um afnám hafta í orkumálum. 29 Er þar að finna tillögur að nýrri og breyttri löggjöf í orkumálum sem er ætlað að tryggja að val neytenda sé raunverulegt og skilvirkt. Um er að ræða nokkrar tillögur, en af hálfu Íslands er fyrst og fremst áhugavert að fylgjast með annars vegar tillögu um sameiginlegar reglur um innri markað með raforku og hins vegar tillögu um að setja á laggirnar stofnun fyrir samstarf eftirlitsstjórnvalda, en báðar eru tillögurnar merktar þannig af hálfu framkvæmdastjórnarinnar að þær varði EES-samninginn.
Afnám hafta á gas- og raforkumarkaðnum hófst fyrir tíu árum. Frá gildistöku annarrar kynslóðar gas og raforkutilskipana um afnám hafta í júlí 2003 hefur framkvæmdastjórn ESB fylgst náið með innleiðingu aðildarríkja á tilskipununum og áhrifum þeirra á markaðinn og í því samhengi gefið árlega út skýrslur um stöðu mála. Þá hefur verið settur upp samstarfsvettvangur í Flórens fyrir gas og í Madríd fyrir rafmagn, þar sem leiddir eru saman fulltrúar ráðuneyta, eftirlitsaðila, framkvæmdastjórnarinnar og eigendur flutningsvirkja.
Þann 8. mars 2006 birti framkvæmdastjórnin grænbók um þróun sameiginlegrar orkustefnu. 30 Mikil viðbrögð fengust við grænbókinni og skiluðu um 1680 aðilar athugasemdum, þar á meðal EES/EFTA-ríkin sameiginlega. 31 Árið 2005 hófst jafnframt á vegum samkeppnisdeildar framkvæmdastjórnarinnar svokölluð sviðskönnun á orkumarkaðnum og framkvæmdi Eftirlitsstofnun EFTA sambærilega könnun í EES/EFTA-ríkjunum. 32 Niðurstaða sviðskönnunar framkvæmdastjórnarinnar gaf til kynna mikla samþjöppun á markaðnum, að lítil sem engin viðskipti fari fram yfir landamæri og að endurfjárfesting í flutningskerfum sé lítil. Könnunin sýndi jafnframt að núverandi reglur, m.a. um lagalegan aðskilnað á eignarhaldi, hafi ekki skilað tilætluðum árangri innan ESB. Niðurstaða ESA var að meðal allra EES/EFTA-ríkjanna væri samþjöppun frekar mikil. Hvað varðar Ísland sérstaklega tók stofnunin fram að þar sem samkeppnisumhverfi væri svo nýlega komið á væri of snemmt að segja til um áhrif samkeppninnar á markaðinn.
Nýjum tillögum að löggjöf um afnám hafta á orkumarkaðinum er því ætlað að koma til framkvæmda meginmarkmiðum orkustefnunnar um samkeppni, sjálfbærni og öruggt orkuframboð. Raunverulegt val neytenda, sanngjarnt verð, hrein orka og öryggi orkuafhendingar er sett á oddinn.
Sundurgreining á eignarhaldi.
Tillaga að tilskipun um sameiginlegar reglur um innri markað með raforku 33 gerir kröfu um sundurgreiningu á eignarhaldi (e. ownership undbundling), þ.e. að eignarhald flutningsvirkja annars vegar og fyrirtækja í framleiðslu og/eða dreifingu hins vegar verði greint að.
Í fyrstu tilskipun um afnám hafta á orkumarkaði 34 var fyrsta skrefið tekið þar sem gerð var krafa um rekstrarlega sjálfstæða kerfisstjóra. Í öðrum orkupakkanum frá árinu 2003 35 var gengið skrefinu lengra og gerð krafa um að flutningsvirkin yrðu lagalega aðskilin frá framleiðslu og dreifingu. Reynslan hefur sýnt að sú krafa hefur ekki leitt til tilætlaðs árangurs, vísbendingar eru um mismunun fyrirtækja gagnvart aðilum innan sömu samstæðu og þeim er standa utan. Auk þess hefur verið erfitt að tryggja að fyrirtækjum sé ekki mismunað hvað varðar aðgang að upplýsingum. Þá er hvati til endurfjárfestinga í flutningsvirki ekki talinn hinn sami.
Mörg ríki ESB hafa farið þá leið að sundurgreina eignarhald orkufyrirtækja. Hins vegar eru nokkur stór ríki, svo sem Þýskaland og Frakkland, sem telja of langt gengið með slíkri kröfu þar sem markmiðið um bætta og skilvirkari samkeppni megi ná fram með öðrum leiðum. Af þeim sökum er í þriðja orkupakkanum að finna annan valkost, svokallaðan sjálfstæðan kerfisstjóra (e. Independent System Operators), sem gerir fyrirtækjum kleift að eiga áfram flutningsvirki og stunda framleiðslu og dreifingu. Sjálfstæðum kerfisstjóra yrði þá falið að fara með alla starfsemi flutningsvirkisins, þó að eignarhaldið væri áfram hjá orkufyrirtækinu. Jafnframt yrði að tryggja sjálfstæði flutningsvirkisins eins og um fulla sundurgreiningu væri að ræða.
Í tillögunni er gert ráð fyrir að reglurnar taki bæði til fyrirtækja í einkaeigu og opinberri eigu. Hvað opinber fyrirtæki varðar er gert ráð fyrir að sama aðila sé ekki heimilt að hafa áhrif, sjálfstætt eða í samvinnu við aðra, á samsetningu, atkvæðisrétt eða ákvarðanatöku annars vegar í flutningsvirki og hins vegar fyrirtæki í framleiðslu eða dreifingu. Tryggi aðildarríki að þetta skilyrði sé uppfyllt geta tveir aðskildir opinberir aðilar farið með stjórn hvors hluta um sig. Þá er gert ráð fyrir að reglurnar muni taka til fyrirtækja innan og utan ESB, þ.e. að fyrirtæki frá þriðja ríki verður að uppfylla sömu kröfu um sundurgreiningu og fyrirtæki innan svæðisins hyggist það starfa á markaði ESB.
Tillagan var lögð fram á ráðsfundi orkuráðherra til kynningar þann 3. desember 2007, en umræða um tillöguna fór ekki fram þar sem aðildarríkin eru enn ósammála, m.a. um þann hluta sem snýr að sundurgreiningu á eignarhaldi. Hafa Þýskaland og Frakkland m.a. boðað að þau muni koma fram með málamiðlunartillögu í stað kröfu um sundurgreiningu eignarhalds. Gert er ráð fyrir að tillagan verði tekin til umfjöllunar í upphafi þessa árs og gerir vinnuáætlun ráð fyrir að umfjöllun verði lokið fyrir árslok.
Orkurannsóknir.
Þann 22. nóvember 2007 birti framkvæmdastjórnin orðsendingu ( communication) um orkurannsóknir fyrir Evrópu ( Strategic European Technology Plan eða Set-Plan). 36 Meginmarkmiðið er að hraða þróun og innleiðingu nýrrar tækni. ESB er ljóst að nýjungar í orkutækni eru nauðsynlegar til þess að markmiðum um minnkun á losun gróðurhúsalofttegunda verði náð. Tillagan er hluti af orkustefnunni en grundvöllur þess að markmiðum hennar verði náð er að þróun verði í endurnýjanlegri orku, orkunýtingu og tækninýjungum á þessu sviði.
Á þennan hátt er leitast við að ná fram nýrri sameiginlegri stefnumörkun, betri framkvæmd, aukningu í fjármagni og nýrri nálgun gagnvart alþjóðlegri samvinnu. Er ætlunin m.a. að nýta betur og auka fjármagn og mannafla til að flýta fyrir þróun og notkun á tækni með lágu kolefnisinnihaldi í framtíðinni. Í dag er talið að ekki sé veitt nægum fjármunum í rannsóknir, þær séu of dreifðar og ósamræmdar. Eigi Evrópu að takast að þróa nýja kynslóð endurnýjanlegra orkugjafa, svo sem vindorku, sólarorku eða annarrar kynslóðar lífmassa, sé nauðsynlegt að bregðast við.
Tækninýjungar á sviði orkumála eru mikilvægar í baráttu gegn loftslagsbreytingum og til þess að tryggja orkuframboð. Þannig er ljóst að ef markmið ESB um að dregið verði úr losun gróðurhúsalofttegunda um 60–80% fyrir árið 2050 á að nást verður að þróa nýja tækni.
Tillagan var rædd fyrst á fundi orkuráðherra ESB 3. desember 2007 og hlaut stuðning meiri hluta ráðherranna. Málið verður aftur rætt á ráðsfundum í byrjun þessa árs en aðalumræðan mun fara fram á vorfundi ráðsins í mars nk.
4.1.6. Póstmál.
Seinni hluta ársins 2006 lagði framkvæmdastjórnin fram tillögur um framtíðarfyrirkomulag póstþjónustu í Evrópu. 37 Í stuttu máli þá var lagt til að póstþjónusta innan ESB yrði gefin frjáls frá og með 2009 en í núverandi löggjöf er heimilt að veita fyrirtækjum einkarétt til póstburðar fyrir bréf allt að 50 gr. Einnig var lagt til að neytendur skyldu eiga rétt á póstþjónustu 5 daga vikunnar. Þá gátu ríkin valið úr ýmsum leiðum til þess að tryggja þjónustu 5 daga vikunnar og fjármagna hana. Tillagan miðaði við að opinberar eftirlitsstofnanir fengju stærra hlutverk við að hafa eftirlit með framkvæmd löggjafarinnar.
Tillagan kom til umfjöllunar í Evrópuþinginu og ráðherraráði ESB og ríkti mikill ágreiningur um hana ekki síst vegna harðra viðbragða starfsmanna opinberra póstþjónustufyrirtækja. Í lokin náðist sátt í þinginu um málamiðlun sem miðar við að póstburður skuli í síðasta lagi gefinn frjáls í árslok 2010 auk þess sem ríki sem búa við aðstæður þar sem mikið er um strjálar byggðir og erfiðar aðstæður til póstburðar geti frestað gildistökunni um tvö ár til viðbótar. Þá var samkomulag um að heimila ríkjum sem hafa gefið póstburð frjálsan að meina póstburðarfyrirtækjum annarra ríkja aðgang að markaði sínum ef heimamarkaður þeirra er lokaður.
Ráðherraráðið fjallaði um tilskipunina á fundi sínum í byrjun október. 38 Niðurstaða ráðsins var í stórum dráttum samhljóða niðurstöðu Evrópuþingsins utan orðalagsbreytinga og ákvæðis um viðauka og aðstoð framkvæmdastjórnarinnar um að reikna grunnkostnað ( net cost). Tillagan fer nú til annarrar umræðu þingsins og má gera ráð fyrir að málið verði samþykkt á fyrri hluta ársins.
Á Íslandi fer Íslandspóstur hf. með einkarétt til póstburðar bréfa allt að 50 gr. 39 Við gildistöku tilskipunarinnar missir fyrirtækið þennan einkarétt. Engu að síður er stjórnvöldum samkvæmt tillögunum skylt að tryggja póstburð 5 daga vikunnar.
4.1.7. Veðlánastarfsemi. 40
Í júlí 2005 var lögð fram grænbók um fyrirkomulag veðlánastarfsemi (e. Green Paper on Mortgage Credit in the EU) . Samráðsferlinu lauk í lok nóvember 2005 og sendi Ísland m.a. inn athugasemdir við grænbókina, sem lutu að stöðu veðlána á íslenskum markaði.
Í apríl 2006 setti framkvæmdastjórnin upp tvær sérfræðinganefndir sem áttu annars vegar að rannsaka fjármögnun fasteignaveðlána og hins vegar neytendavernd. Þetta voru þau tvö svið sem þóttu þurfa nánari skoðun samkvæmt ábendingum í athugasemdum við grænbókina. Niðurstöður þessara sérfræðinganefnda voru birtar í upphafi árs 2007 og var kallað eftir athugasemdum við niðurstöðu nefndanna fram til 15. febrúar.
Þann 18. desember kynnti framkvæmdastjórnin hvítbók um veðlánastarfsemi, en hennar hafði verið beðið frá því um mitt ár. Í hvítbókinni eru lagðar fram tillögur sem ætlað er að bæta hagkvæmni og samkeppnishæfni markaða innan núverandi löggjafar, neytendum, lánastofnunum og fjárfestum til hagsbóta. Framkvæmdastjórnin leggur ekki til lagatillögur að þessu sinni. Þau úrræði sem sett eru fram í hvítbókinni til að ná þeim markmiðum lúta m.a. að aðgerðum til að stuðla að framboði veðlána milli aðildarríkja og fjármögnun veðlána, auka fjölbreytileika veðlána, bæta sjálfstraust og hæfni neytenda auk þess að tryggja möguleika neytenda á að flytja viðskipti sín. Framkvæmdastjórnin telur þörf á frekari skoðun á nauðsyn löggjafar m.a. er lýtur að uppgreiðslu veðlána, er varðar gæði og framsetningu upplýsinga, að tryggt sé að lánveitingar séu ábyrgar, svo sem með framkvæmd greiðslumats. Gert er ráð fyrir að frekari vinna sem boðuð er í hvítbókinni fari fram á þessu ári.
4.1.8. Neytendamál.
Við inngöngu Rúmeníu og Búlgaríu í Evrópusambandið 1. janúar 2007 var skipaður sérstakur framkvæmdastjóri yfir neytendamálin. Þetta hefur sett enn meiri áherslu á þann málaflokk og var strax í upphafi árs lögð fram stefna í neytendamálum auk grænbókar um endurskoðun löggjafar á neytendasviðinu. Ljóst er að neytendamálin eru nú orðinn mikilvægur hluti stefnu Evrópusambandsins er lýtur að samkeppnishæfni. Enn fremur er það stefna framkvæmdastjórnarinnar að í öðrum málaflokkum sé horft til neytendaverndar og áhrif löggjafar á neytendur skoðuð sérstaklega.
Neytendastefnan setur fram þrjú meginmarkmið:
* Styrkja evrópska neytendur.
* Styrkja efnahagslega og óefnahagslega velferð evrópskra neytenda, með fjölbreyttara vali, meiri samkeppni í gæðum og góðu verði.
* Neytendavernd.
Það sem vekur athygli í stefnunni er að áherslan er rýmkuð, ekki er lengur talað um neytendavernd heldur neytendastefnu. Litið er svo á að neytendavernd sé aðeins einn þáttur þeirrar stefnu. Er með því leitast við að vekja athygli á og festa í sessi að neytendamál eru ekki eingöngu vernd heldur líka réttur.
Markmið stefnunnar er samkvæmt orðum nýs framkvæmdastjóra, Megelena Kuneva, að vekja sofandi risa, viðskiptalíf innri markaðarins. Er markmiðið að árið 2013 geti neytendur Evrópusambandsins, EES-svæðisins, verslað hvar sem er innan svæðisins, hvort sem er í hverfisverslun eða á internetinu, þar sem sama öryggi og vernd sé til staðar. Jafnframt að seljendur geti átt viðskipti hvar sem er á svæðinu á grundvelli sömu reglna.
Í stefnunni eru settar fram meira en 20 aðgerðir, löggjöf og tilmæli sem ráðast á í til að styrkja stöðu neytendamála.
Árið 2004 hófst endurskoðun á tilskipunum á neytendasviðinu, sem eru átta talsins, í þeim tilgangi að bæta markmið og mynda heildstæðari löggjöf og stefnu á neytendasviðinu. Grænbók um endurskoðun tilskipana á neytendasviðinu var birt í febrúar sl. og sendu EES/EFTA- ríkin inn sameiginlega athugasemd þann 15. maí sl. Helstu ábendingar voru m.a. að nauðsynlegt væri að skilgreina hugtakið „neytandi“ sem varði ekki eingöngu tilskipanir á neytendasviðinu heldur alla löggjöf Evrópusambandsins. Mikil umræða er um hvort tilskipanir skuli fela í sér fulla samræmingu eða lágmarkssamræmingu og styðja EES/EFTA-ríkin í athugasemdum sínum blandaða aðferð og leggja til að lágmarkssamræming verði meginreglan eins og verið hefur en slíkt þurfi engu að síður að skoða í hverju tilfelli. Er þetta sú aðferð sem flest ríki ESB virðast aðhyllast. Jafnframt er lögð áhersla á sterka neytendavernd sem leiðbeinandi sjónarmið í endurskoðun tilskipana.
Eitt erfiðasta mál síðustu ára á sviði neytendaverndar er tillaga að tilskipun um neytendalán (e. Consumer Credit), sem hefur verið til umfjöllunar frá árinu 2002. Pólitísk sátt náðist um tillöguna á ráðsfundi ráðherra samkeppnishæfnismála 21.–22. maí 2007. Tilskipuninni er ætlað að tryggja að neytendur séu betur upplýstir þegar þeir taka neytendalán, t.d. vegna bifreiðakaupa eða heimilistækja. Þá er tilskipuninni ætlað að sameina innri markað fyrir neytendalán og gera markaði gagnsærri fyrir neytendur og viðskiptalífið. Með tilskipuninni eru m.a. samræmdar reglur um upplýsingagjöf, rétt til að falla frá kaupum, rétt til uppgreiðslu lána og um árlega hlutfallstölu kostnaðar.
Eftir erfiðar samningaviðræður milli Evrópuþingsins og ráðsins síðustu mánuði náðist loks samkomulag um tillögurnar á fundi Evrópuþingsins 16. janúar 2008. Það atriði sem deilur hafa staðið um er heimild til uppgreiðslu lána, þ.e. hvort og hvenær heimilt sé að innheimta þóknun við uppgreiðslu. Samkvæmt samkomulaginu má þóknun ekki vera hærri en 1% af fjárhæð skuldarinnar sem greidd er upp, þó lækkar þóknun í 0,5% ef skuldari greiðir skuld upp þegar innan við ár er til gjalddaga. Aðildarríki hafa hins vegar möguleika á að gera undanþágur í tilteknum tilfellum. Gert er ráð fyrir að ráðið samþykki breytingarnar sem þingið lagði til á fyrstu mánuðum 2008.
4.2. Málefni á vettvangi EFTA.
4.2.1. Sérstakir samningar við ESB.
Eins og kunnugt er nær EES-samningurinn ekki til viðskipta með landbúnaðarafurðir. Hafa viðskipti með þær verið háðar sérstökum samningum og í raun að meginstefnu til farið eftir samningum Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar.
Endurskoðun á framkvæmd 19. gr. EES-samningsins um viðskiptaívilnanir með óunnar landbúnaðarafurðir lauk með samkomulagi í lok ársins 2006 og kom til framkvæmda á fyrri hluta ársins 2007. 41 Samkomulagið felur í sér gagnkvæmar niðurfellingar á tollum afskorinna blóma og plantna samkvæmt nánari afmörkunum auk þess sem þær tímabundnu heimildir til tollfrjáls innflutnings á agúrkum, tómötum, papriku og káli verða nú samningsbundnar til frambúðar sem sérstakar heimildir fyrir ESB. Ísland fær gegn þessu aukinn tollfrjálsan kvóta fyrir lambakjöt til ESB og auk þess nýjan kvóta í smjöri, skyri og pylsum. Á móti fær ESB ámóta magnkvóta fyrir nautgripakjöt, svínakjöt, kjúklingakjöt, rjúpur, pylsur, sérupprunamerktar afurðir, osta og kartöflur. Auk þess náðist fram full fríverslun með lifandi hross. Gert er ráð fyrir að endurskoðun viðskiptaívilnana með óunnar landbúnaðarafurðir eigi sér reglulega stað og er það undirstrikað í þessu samkomulagi. Má búast við að nýjar viðræður hefjist innan tíðar þar sem metnar verða forsendur frekari samninga á þessu sviði.
Framkvæmdastjórnin óskaði á árinu 2007 eftir viðræðum við EES/EFTA-ríkin um endurskoðun á bókun 3 42 við EES-samninginn um viðskipti með unnar landbúnaðarvörur. Noregur taldi ekki tilefni til slíkrar endurskoðunar að svo komnu máli. Ísland var hins vegar reiðubúið til að taka erindi ESB til skoðunar og var í framhaldinu ákveðið að hefja tvíhliða viðræður við ESB um slíka endurskoðun. Niðurstaða þeirrar vinnu liggur ekki fyrir en unnið verður áfram í málinu á þessu ári og er næsti fundur ráðgerður í mars nk.
Í kjölfar niðurstöðu dómstóls ESB á árinu 2002 þess efnis að aðildarríkin væru ekki valdbær til gerðar loftferðasamninga við erlend ríki hefur framkvæmdastjórnin staðið í ströngu við gerð slíkra samninga fyrir hönd aðildarríkjanna. Hafa þær samningaviðræður annars vegar beinst að gerð nýrra samninga, en ekki síður endurnýjun eldri samninga í því skyni að veita öllum aðildarríkjum ESB jafnan rétt til flugs á grunni slíkra samninga.
Í þessu sambandi hefur hæst borið samning ESB og Bandaríkjanna sem felur í sér að opnað er fyrir jafnt aðgengi allra flugfélaga ESB til flugs til Bandaríkjanna frá hvaða flugvelli innan ESB sem er. Þessi samningur er sérstakur samanborið við aðra slíka þar sem hann er opinn fyrir aðild ríkja utan ESB. Hefur Ísland þegar með formlegum hætti lýst áhuga sínum á að gerast aðili að samningnum. Má búast við að Ísland fylgi því fastar eftir á næstunni þar sem ætla verður að um verulega hagsmuni íslenskra flugrekenda sé að ræða. Á hinn bóginn er enn óvíst hvort og þá hvenær samningurinn komi til framkvæmda vegna andstöðu bandaríska þingsins.
Auk þessa ráðgerir Ísland að taka upp við ESB möguleika á frekari tengslum Íslands við loftferðasamninga sambandsins með líkum hætti og við samninginn við Bandaríkin.
4.2.2. Samstarfsáætlanir.
Í ársbyrjun 2007 hóf ný kynslóð samstarfsáætlana ESB göngu sína. Um er að ræða 16 nýjar samstarfsáætlanir sem EES/EFTA-ríkin taka þátt í. 43 Heildarframlag ríkjanna verður um 1,5 milljarðar evra fram til 2013 og er hlutur Íslands rétt tæplega 73,3 milljónir evra eða tæpir 6,5 milljarðar kr. á tímabilinu. Framlag Íslands fyrir árið 2007 er um 600 milljónir kr. og er það nærri helmingur af heildarkostnaði við framkvæmd EES-samningsins. Langstærsta samstarfsáætlunin er sjöunda rammaáætlunin um rannsóknir og þróun, en kostnaður við þátttöku Íslands í henni verður um 4,9 milljarðar kr. á tímabilinu. Þar á eftir koma tvær stórar áætlanir, önnur um menntamál og hin um samkeppnishæfni og nýsköpun.
Áætlunum ESB er einkum ætlað að stuðla að samvinnu aðildarríkjanna á tilteknum sviðum og vinna að framgangi pólitískra stefnumála í þeim málaflokkum sem ekki falla undir meginstoðirnar þrjár, svo sem á sviði vísinda og rannsókna, mennta- og menningarmála og félagsmála. Þessar áætlanir eru fyrst og fremst samkeppnissjóðir þótt einnig sé veitt fé til samstarfsneta, rannsókna um viðkomandi málaflokk, ráðstefna o.fl. Þátttaka í áætlununum byggist einkum á því að aðildarríkin sæki um styrki til einstakra verkefna. Við úthlutun styrkja á einungis að byggja á gæðum verkefnanna og því getur „greiðslujöfnuður“ einstakra ríkja verið mjög mismunandi og ræðst af fjölda samþykktra umsókna. Greiðslujöfnuður Íslands í þessu samhengi hefur verið jákvæður allar götur frá því að þátttaka hófst fyrst árið 1992 og má ef til vill rekja góðan árangur til þess að í rannsókna-, mennta- og menningaráætlunum hefur verið lögð áhersla á virka kynningu og aðstoð við umsækjendur.
Marktækur og mælanlegur munur virðist vera á árangri af þátttöku í samstarfsáætlunum eftir því hvort þær hafa virkar upplýsingaskrifstofur eða ekki. Þátttaka í sumum eldri samstarfsáætlunum hefur verið mjög takmörkuð því upplýsingar um þær hafa ekki náð til markhópa og enga aðstoð hefur verið að fá við gerð umsókna o.s.frv. Sendiráðið í Brussel hefur lagt til að skipulag kynninga og aðstoðar við íslenska umsækjendur verði endurskoðað í ljósi framangreinds og með tilliti til þeirra sóknarfæra sem nýjar áætlanir gefa. Þá hefur sendiráðið vakið athygli á að e.t.v. sé hægt að auka þátttöku Íslendinga í samstarfsáætlununum með því að koma á sérstökum innlendum sjóði til að brúa bilið þegar verkefni fást ekki fjármögnuð að fullu úr viðkomandi áætlun. Samstarfsáætlanir ESB gefa EES-ríkjunum kost á að senda sérfræðinga til starfa hjá framkvæmdastjórninni. Þessi möguleiki hefur verið lítið notaður af Íslands hálfu en nefna má að hátt í 60 norskir sérfræðingar eru í slíkum störfum hjá framkvæmdastjórninni. Í minnisblaði sendiráðsins í Brussel til utanríkisráðherra er hvatt til þess að mótuð verði stefna í þessu efni. Þessi mál eru til skoðunar í utanríkisráðuneytinu.
Í skýrslu sem fulltrúar menntamálaráðuneytis í sendiráði Íslands í Brussel létu menntamálaráðherra í té í nóvember 2007 eru nokkrar niðurstöður um framkvæmd áætlana ESB á sviðum sem heyra undir menntamálaráðuneyti. Fram kemur að upplýsingarnar eru ekki tæmandi og t.d. eru gerðir fyrirvarar um greiðslu- og tekjuskiptingu sökum þess að ekki eru til upplýsingar um kostnað og tekjur af þátttöku Íslendinga í verkefnum undir stjórn erlendra aðila. Þá er einnig erfitt að meta nákvæmlega fjölda þátttakenda nema þeirra sem koma beint að tilteknum verkefnum.
Í niðurstöðum framangreindrar skýrslu ber hæst að áætla má að um 7.000 manns hafi komið að ESB-verkefnum á Íslandi árið 2006, þar af um 4.700 nemendur grunn- og framhaldsskóla. Staðfest er þátttaka 5.600 einstaklinga en annað er varlega áætlað af starfsmönnum upplýsingaskrifstofa viðkomandi áætlana á Íslandi. Erlendir þátttakendur voru a.m.k. um 1.000 og fjöldi verkefna undir íslenskri stjórn var rúmlega 200. Ekki liggur fyrir hve mörgum verkefnum Íslendingar tóku þátt í undir erlendri stjórn, en gera má ráð fyrir að þau séu ekki færri en 50. Samtals var veitt um 970 millj. kr. til Íslands árið 2006 frá ESB en úr ríkissjóði var veitt um 565 millj. kr. í aðildargjöld og rekstur upplýsingaskrifstofa. Niðurstaðan er því að mjög margir kynnast og taka þátt í erlendu samstarfi fyrir tilstuðlan áætlananna og má e.t.v. draga þá ályktun að þekkingarlegur ávinningur af samstarfinu sé talsverður.
4.2.3. Frjáls för fólks.
Ný tilskipun ESB um frjálsa för fólks kom til framkvæmda innan sambandsins á árinu 2006. 44 Nokkuð var tekist á um efni hennar í EES-samstarfinu þar sem Íslandi og Liechtenstein þótti sem hún gengi lengra í veitingu réttinda til borgara utan EES-svæðisins en svigrúm EES-samningsins gæfi heimildir fyrir. Skiptar skoðanir voru á milli EES/EFTA-ríkjanna og ESB um málið þar sem aðilar höfðu uppi mismunandi lagatúlkanir. Þar sem ekki náðist samkomulag í tíma um að taka þessar reglur upp í EES-samninginn kaus framkvæmdastjórn ESB að vísa til 102. gr. EES-samningsins sem felur í sér að deilumálameðferð hefst og hafa samningsaðilar samkvæmt ákvæðinu tiltekinn frest til að leysa málið. Leysist mál ekki innan þess frests er heimilt að grípa til þess ráðs að hætta framkvæmd viðeigandi hluta EES-samningsins. Til þess kom ekki og náðist samkomulag um lausn málsins skömmu eftir að tilvitnaður frestur rann út. Fól samkomulagið í sér að reglurnar voru teknar upp í EES-samninginn en með sameiginlegri yfirlýsingu aðila um gildissvið EES-samningsins á þessu sviði sem ætla má að geti haft mikilvægt gildi til framtíðar til afmörkunar á EES-samningnum á þessu sviði. Kemur málið til kasta Alþingis innan skamms, en félagsmálaráðuneyti og dómsmálaráðuneyti munu á vorþingi 2008 leggja fram frumvörp til að innleiða tilskipunina.
4.2.4. Efni- og efnavörur (REACH).
Í desember 2006 var samþykkt innan Evrópusambandsins ný heildarreglugerð um efni og efnavörur ( Registration, Evaluation and Authorization of Chemicals – REACH) sem tekur til skráningar, mats, leyfisveitinga og takmarkana á notkun efna og efnavöru innan Evrópusambandsins. 45
Markmið löggjafarinnar er að auka samkeppnishæfni efnaiðnaðarins í Evrópu og um leið að auka vernd heilsu og umhverfis af völdum hættulegra efna. Með reglugerðinni hefur ný stofnun ESB, Efnastofnun Evrópu, 46 verið sett á fót í Helsinki. Stofnunin mun sjá um framkvæmd löggjafarinnar og daglegan rekstur varðandi tæknilega, vísindalega og stjórnunarlega þætti. Stofnunin veitir aðildarríkjunum og framkvæmdastjórninni ráðgjöf og tekur við umsóknum um skráningu efna og metur þær.
Samkvæmt reglugerðinni er ábyrgð á prófun og áhættumati færð til framleiðenda og þeirra sem flytja efni inn á EES-svæðið, en áður voru það stjórnvöld aðildarríkjanna sem báru ábyrgð á því að sýna fram á að efni væru örugg áður en þau voru markaðssett. Öllum framleiðendum og innflytjendum sem flytja inn meira en eitt tonn af efnum á ári ber að skrá efnin hjá Efnastofnun Evrópu. Ef efni er ekki skráð er óheimilt að framleiða efnið eða flytja það inn á ESB-svæðið. Ákveðin upplýsinga- og tilkynningarskylda er lögð á þá sem nota efni við framleiðslu sína. Nauðsynlegt er að sækja um leyfi til notkunar tiltekinna hættulegra efna.
Gert er ráð fyrir að evrópsk fyrirtæki geti forskráð efni sameiginlega á tímabilinu 1. júní til 1. desember 2008 og fái þannig frest til að skrá efni með formlegum hætti og til nauðsynlegrar gagnaöflunar. Unnið er að upptöku gerðarinnar í EES-samninginn með það að markmiði að íslensk fyrirtæki geti tekið þátt í skráningarferlinu með evrópskum fyrirtækjum frá 1. júní 2008. Er beðið viðbragða ESB við tillögum EES/EFTA-ríkjanna um hvernig reglugerðin verði tekin upp í EES-samninginn.
4.2.5. Lyfjamál.
Unnið hefur verið að því frá árinu 2000 að endurskoða lyfjareglur ESB. 47 Ný tilskipun var sett árið 2001 sem var ætlað að bæta ferli við markaðssetningu lyfja og auka um leið samkeppnishæfni evrópska lyfjaiðnaðarins á heimsvísu. Árið 2004 samþykkti ESB tvær tilskipanir og eina reglugerð sem var ætlað að ná fram enn frekari framþróun lyfjamála á innri markaði ESB. Er nú á vettvangi EFTA beðið viðbragða framkvæmdastjórnar ESB við tillögum EES/EFTA-ríkjanna um hvernig þessar reglur verði teknar upp í EES-samninginn.
Markmið breytinganna er að greiða fyrir markaðssetningu og viðskiptum með lyf á innri markaði ESB. Gerðar eru breytingar sem eiga að flýta fyrir útgáfu markaðsleyfa fyrir lyf í fleiri en einu ríki í senn. Í þeim tilgangi hefur verið settur á laggirnar sérstakur samráðshópur sem í eiga sæti fulltrúar einstakra ríkja og starfar hann á vettvangi Evrópsku lyfjamálastofnunarinnar 48 sem Ísland á aðild að. Þá eru sett inn ákvæði sem veita heimild til að beita markaðshafa lyfja sektum fari þeir ekki að gildandi reglum. Þessum ákvæðum er ætlað að tryggja betri eftirfylgni með því að reglunum sé framfylgt, og um leið tryggja öryggi sjúklinga.
Í þessum nýju reglum eru einnig mikilvæg ákvæði fyrir minni markaðssvæði fyrir lyf og þau tilvik þar sem nauðsynlegt lyf hefur ekki verið markaðssett í viðkomandi ríki. Í þessu felst heimild fyrir einstök ríki að heimila notkun lyfs sem ekki hefur verið markaðssett í viðkomandi ríki, enda liggi ríkir heilbrigðishagsmunir þar til grundvallar. Skilyrði er að viðkomandi lyf hafi engu að síður verið markaðssett í öðru EES-ríki.
Þess má geta að mikil umræða um innri markað ESB varðandi lyf fer nú fram á vettvangi hins svokallaða Lyfjavettvangs ESB. 49 Þar koma saman heilbrigðisráðherrar Evrópusambandsríkja og fulltrúar hagsmunaaðila til að ræða hvaða leiðir eru færar til að efla innri markaðinn á þessu sviði, þannig að hann standist betur alþjóðlega samkeppni, um leið og heilbrigðishagsmunir og almannahagsmunir eru tryggðir. Ísland á fulltrúa í tveimur vinnuhópum sem starfa í umboði lyfjavettvangsins, annars vegar er þar fjallað um lyfjaverð og hins vegar um upplýsingar til sjúklinga. Fulltrúar Íslands hafa á þessum vettvangi vakið sérstaka athygli á þeim vanda sem minni markaðssvæði eiga við að glíma hvað lyfjaverð og lyfjaframboð varðar.
4.2.6. Nýr lagarammi um matvælamál.
Þann 26. október 2007 var felld inn í EES-samninginn löggjöf ESB um meginreglur á sviði matvælaöryggis eins og lengi hafði verið stefnt að. Meginstoð matvælastefnunnar er að finna í reglugerð EB nr. 178/2002, 50 um almennar meginreglur og kröfur um matvæli og um stofnun Matvælaöryggisstofnunar Evrópu, 51 sem Ísland mun eiga aðild að. Reglugerðin fjallar einnig um hollustuhætti í matvælaiðnaði og eftirlit með fóðri og matvælum og um málsmeðferð vegna öryggis matvæla auk annarra atriða.
Markmið matvælastefnunnar er víðtæk heilsuvernd. Lagður er grunnur að því að tryggja heilbrigði manna og veita hagsmunum neytenda víðtæka vernd með tilliti til matvæla og taka mið af fjölbreyttu framboði matvæla. Verið er að samræma reglur um matvæli í aðildarríkjunum og tryggja frjálsan flutning öruggra og heilnæmra matvæla. Löggjöfin nær til allra stiga; frá framleiðslu matvæla og fóðurs til sölu og afhendingar matvæla til neytanda (frá haga til maga) því sérhver hlekkur getur haft áhrif á öryggi matvælanna.
Upptaka framangreindrar löggjafar ESB kallaði á endurskoðun á undanþágu Íslands varðandi þann kafla EES-samningsins sem varðar dýraafurðir. 52 Eru því samhliða teknar inn í samninginn fjölmargar gerðir ESB hvað það varðar og Ísland hefur fram til þessa verið undanþegið að því er varðar landbúnaðarafurðir. Undanþágur sem Ísland hafði gilda þó áfram varðandi lifandi dýr, önnur en lifandi fisk, nema í nokkrum tilfellum þar sem innleiddar verða gerðir er varða lifandi dýr, sem hafa fyrst og fremst möguleg áhrif á dýraafurðir og öryggi þeirra. Enn fremur var samið um tilteknar undanþágur frá þeim gerðum sem verða yfirteknar. Þannig mun Ísland áfram viðhalda banni á innflutningi á kjöt- og beinamjöli og áfram verður leyfilegt að fóðra jórturdýr með íslensku fiskimjöli og reglur ESB um sauðfjárriðu eru aðeins að litlu leyti teknar yfir.
Samið var um að Ísland hefði átján mánuði frá gildistöku ákvörðunarinnar til að innleiða löggjöfina sem varðar landbúnaðarafurðir og aðlaga matvælaframleiðsluna að henni. Á þeim tíma mun Ísland útfæra sérstaka aðgerðaáætlun vegna salmonellu í nautakjöti, svínakjöti, alifuglakjöti og eggjum til að viðhalda heimild til að rannsaka ofangreind matvæli m.t.t. salmonellumengunar við innflutning til Íslands og eiga möguleika á að stöðva þau standist þau ekki kröfur.
Löggjöfin sem er verið að innleiða er byggð á þeim grunni að gera lagaumhverfið samræmdara, gegnsærra og heillegra með virku eftirliti í öllu ferlinu ásamt því að efla vísindalegar leiðbeiningar við ákvarðanatöku stjórnvalda og setningu laga.
Ljóst er að innleiðing reglugerðanna kallar á viðamiklar lagabreytingar á Íslandi og er vinna við þær þegar hafin í sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytinu og er vonast til þess að lagafrumvarp þar að lútandi líti dagsins ljós á yfirstandandi þingi. Gert er ráð fyrir að kerfið verði í heild sinni komið til framkvæmda á Íslandi á árinu 2010.
Helstu meginreglur matvælalöggjafarinnar eru:
* Áhættugreining sem er áhættumat sem skal byggjast á fyrirliggjandi vísindalegum heimildum og framkvæma á sjálfstæðan og gagnsæjan hátt, áhættustjórnun sem tekur mið af álitsgerðum Matvælaöryggisstofnunar og áhættukynning.
* Varúðarreglan þar sem metin eru áhrif heilsuspillandi efna og heimilt er að grípa til bráðabirgðaráðstafana í áhættustjórnun.
* Upplýsingar til neytenda sem skyldar stjórnvöld til að upplýsa almenning um áhættu fyrir menn og dýr vegna matvæla eða fóðurs og gera viðeigandi ráðstafanir og tilgreina eins nákvæmlega og unnt er mögulega áhættu. Þagnarskylda og fyrirvarar um takmarkaðan aðgang að gögnum munu víkja samkvæmt reglugerðunum.
* Ábyrgð framleiðanda er aukin og skal hann tryggja að kröfum sé fullnægt og sannprófa með innra eftirliti að svo sé. Opinbert eftirlit mun taka mið af ábyrgð framleiðanda.
* Rekjanleiki matvæla er skilyrði samkvæmt matvælapakkanum og allur ferill matvæla og fóðurs skal vera rekjanlegur. Þannig verður hægt að afturkalla vörur á markvissari og öruggari hátt en áður.
Innleiðing og yfirtaka matvælalöggjafar ESB mun hafa lítil áhrif á byggingar og búnað mjólkurstöðva, sláturhúsa og kjötpökkunarstöðva, því allar mjólkurstöðvar nema tvær, langflest sauðfjársláturhús og mörg stórgripasláturhús hafa nú þegar útflutningsleyfi á markað ESB og hafa því þurft að uppfylla ákvæði þessarar löggjafar. Áhrif löggjafarinnar verða hins vegar meiri fyrir opinbert eftirlit. Verða þau t.d. mikil fyrir heilbrigðisskoðun á sláturafurðum, en breytingarnar munu hafa í för með sér aukna viðveru kjötskoðunarlækna eða menntaðs aðstoðarfólks og þar með meiri kostnað. Auka þarf heilbrigðisskoðun í alifuglasláturhúsum og bæta verulega menntun aðstoðarfólks við heilbrigðisskoðun í sauðfjársláturhúsum. Til viðbótar við núverandi eftirlit með salmonellu í alifugla- og svínakjöti þarf að koma á eftirliti með salmonellu í nautakjöti og eggjum, svo unnt verði að fá viðbótartryggingar vegna salmonellusmits í innfluttum vörum. Auka þarf eftirlit með aðskotaefnum í alifuglakjöti og eggjum en allt þetta mun leiða til aukins kostnaðar.
Þá þarf Ísland að gera samfellda áætlun frá ári til árs fyrir alla þætti í opinberu eftirliti með fóðri og matvælum sem er nýmæli hér á landi. Áætlun þessi nær til alls eftirlits með fæðukeðjunni frá frumframleiðslu til tilbúinna matvæla.
Nauðsynlegt er að nefna að samkvæmt löggjöfinni má ekki vera hætta á hagsmunaárekstrum eftirlitsaðila og eftirlitsþola. Margir héraðsdýralæknar sinna í dag bæði opinberu eftirliti og almennri dýralæknaþjónustu og því getur þurft að breyta lögum um dýralækna, þannig að opinberir eftirlitsdýralæknar sinni aðeins eftirliti og ekki dýralæknaþjónustu.
4.2.7. Þjónustuviðskipti.
Heildartilskipun um þjónustuviðskipti var samþykkt innan ESB í lok árs 2006. 53 Tilskipunin er almennur lagarammi um þjónustuviðskipti og er ætlað að ryðja úr vegi þeim hindrunum sem standa í vegi fyrir frjálsri þjónustustarfsemi á innri markaðinum og koma á raunverulegum innri markaði með þjónustuviðskipti. Tillaga að tilskipuninni var fyrst lögð fram árið 2004 og var hún mjög umdeild á meðal aðildarríkja ESB og í Evrópuþinginu. Var tillagan m.a. gagnrýnd fyrir að stuðla að félagslegum undirboðum, kalla á aukna einkavæðingu í heilbrigðiskerfinu og draga úr neytendavernd. Í kjölfarið lagði framkvæmdastjórnin fram endurskoðaða tillögu 54 að tilskipun árið 2006 þar sem gildissvið tilskipunarinnar var takmarkað og felld voru út ákvæði er vörðuðu m.a. útsenda starfsmenn og heilbrigðisþjónustu og var með því komið til móts við framangreindar gagnrýnisraddir.
Tilskipunin kallar á að stjórnsýsluferlar sem tengjast veitingu þjónustu séu einfaldaðir. Er gert ráð fyrir að aðildarríkin fari markvisst yfir gildandi löggjöf á sviði þjónustuviðskipta, afnemi ákvæði sem mismuni þjónustuveitendum og meti hvort tilteknar kröfur í löggjöfinni séu réttlætanlegar. Í tilskipuninni er kveðið á um að aðilar sem hyggjast veita þjónustu yfir landamæri eða stofna þjónustufyrirtæki í aðildarríki geti á einum stað uppfyllt allar formlegar kröfur sem gerðar eru til að veita þjónustuna (leyfisumsóknir o.þ.h.) og að það sé hægt með rafrænum hætti. Einnig eru ákvæði í tilskipuninni sem ætlað er að auka gæði þjónustu og réttindi þjónustuþega og samvinnu stjórnvalda aðildarríkja.
Unnið er að upptöku tilskipunarinnar í EES-samninginn en málið er til meðferðar á vettvangi EFTA þar sem EES/EFTA-ríkin ráðgast um hvernig tilskipunin verði tekin upp í samninginn. Vinnuhópur fulltrúa einstakra ráðuneyta hefur verið settur á fót undir forustu utanríkisráðuneytisins til að fjalla um upptöku tilskipunarinnar og innleiðingu hér á landi. Tilskipunin var send til yfir 20 hagsmunaaðila eftir samþykkt hennar og óskað eftir athugasemdum. Bárust nokkrar athugasemdir og hefur vinnuhópurinn þær til hliðsjónar við vinnu sína. Þá er gert ráð fyrir frekara samráði við hagsmunaaðila. EFTA-ríkin hafa einnig sótt fundi sem framkvæmdastjórnin hefur haldið til aðstoðar aðildarríkjum ESB við innleiðingu tilskipunarinnar, en ljóst er að innleiðingin kallar á umfangsmikla vinnu og undirbúning.
Andstaða hefur verið við þjónustutilskipunina í Noregi. Ríkisstjórn Noregs hefur falið óháðri sérfræðinganefnd að meta hvaða áhrif tilskipunin muni hafa í Noregi. Er niðurstöðu að vænta fyrir næsta sumar.
Þá hefur einnig farið fram mikil umræða á vettvangi ESB um þörf fyrir að setja sérstakar reglur varðandi heilbrigðisþjónustu og þjónustu í almannaþágu, meðal annars félagslega þjónustu. 55
Búist hafði verið við því að framkvæmdastjórnin legði fram tillögu að tilskipun um heilbrigðisþjónustu í desember. Af því varð ekki en hennar er engu að síður að vænta innan tíðar. Í umræðum sem farið hafa fram um það mál bendir allt til að slík tillaga muni annars vegar taka mið af þeim dómum sem Evrópudómstóllinn hefur fellt á þessu sviði og hins vegar mæta þörf fyrir að skýra þjónustuhugtakið og tengsl þess við reglur sambandsins um innri markaðinn.
Ef marka má fréttir af undirbúningi þessa máls hjá framkvæmdastjórninni verður einstökum ríkjum áfram heimilt að fara fram á að sjúklingar fái fyrirfram samþykki til að öðlast rétt á endurgreiðslu vegna sjúkrahúsþjónustu sem veitt er utan heimalands. Sé biðtími hins vegar óeðlilega langur, þannig að komi niður á ástandi sjúklings, getur hann sjálfur tekið ákvörðun um að sækja sér þjónustu annað og krefjast endurgreiðslu í samræmi við reglur heimalands. Varðandi læknisþjónustu sem ekki kallar á sjúkrahúsdvöl má búast við að meginreglan verði að hana megi sækja í hvaða aðildarríki bandalagsins sem er og sjúklingar eigi þá rétt á endurgreiðslu vegna kostnaðar í samræmi við reglur í heimalandi.
Þá hafði framkvæmdastjórnin boðað að kynna til sögunnar á liðnu hausti tillögu að tilskipun um þjónustu í almannaþágu. Af því varð þó ekki, en í tengslum við sérstakt átak til eflingar innri markaðar sambandsins var lögð fram orðsending um þetta mál. 56 Líta má á orðsendinguna sem fyrsta formlega skrefið í átt að sérstakri tilskipun um þjónustu í almannaþágu. Samkvæmt orðsendingunni flokkast þjónusta í almannaþágu í tvenns konar starfsemi, annars vegar þjónustu sem er viðskiptalegs eðlis ( economic interests) og hins vegar þjónustu sem er það ekki ( non-economic). Það sé í valdi einstakra stjórnvalda að skilgreina skipulag og verkefni almannaþjónustu, sem og ákveða hver annast hana, en engu að síður þarf slík þjónusta að taka mið af þeim leikreglum sem gilda á innri markaði ESB varðandi samkeppni og ríkisstyrki.
Mikilvægt er að fylgjast áfram með þessari umræðu og meta hvernig hugsanlegar tillögur varða velferðarþjónustu ríkis og sveitarfélaga í náinni framtíð.
4.2.8. Umhverfisstefna um hafið.
Í desember 2007 náðist samkomulag innan ESB um tilskipun um umhverfisstefnu varðandi hafið. 57 Stefnan er umhverfishluti svonefndrar stefnu ESB í málefnum siglinga og sjávar sem fjallað var nánar um hér að framan. Meginmarkmið umhverfisstefnunnar er að vernda höf Evrópu og tryggja að athafnir er varða hafið séu sjálfbærar þannig að til framtíðar muni allir njóta góðs af líffræðilegum fjölbreytileika og heilbrigðum höfum. Er stefnt að því að umhverfi sjávar verði í góðu ástandi árið 2021. Við mat á því hvað er gott ástand er litið til ýmissa þátta, svo sem líffræðilegs fjölbreytileika, vistkerfisins, mannlegra athafna sem hafa áhrif á umhverfi hafsins, fiskistofna o.fl. Gert er ráð fyrir að hafinu verði skipt í svæði þar sem aðildarríkjum er ætlað að setja fram mælanleg markmið og vöktunaráætlanir. Litið er til eðlis- og haffræðilegra eiginleika, sem og líf- og vistkerfa við ákvörðun um afmörkun svæða. Fiskveiðar eru taldar einn þeirra þátta sem helst ógna og valda álagi á lífríki hafsins en einnig er litið til atriða eins og loftslagsbreytinga, ofauðgunar, losunar mengandi efna, framandi lífvera, álags á strandsvæði og hávaðamengunar.
Tillagan byggist á vistfræðilegri nálgun og fjallar að meginstefnu til um málefni sem telja verður til náttúruverndar, svo sem vernd líffræðilegs fjölbreytileika hafsins og vistkerfa þess. Í tilskipuninni er lögð áhersla á samvinnu við ríki með samliggjandi hafsvæði og framkvæmd gildandi alþjóðasamninga á þessu sviði og snertir hún mikilvæga hagsmuni Íslands.
Íslensk stjórnvöld hafa fylgst grannt með þróun mála, allt frá því að framkvæmdastjórnin kynnti drög að tilskipun um umhverfisstefnu varðandi hafið árið 2005. Ísland vakti athygli á því við framkvæmdastjórn ESB að tilskipunin gæti ekki fallið undir gildissvið EES-samningsins þar sem hún fjallaði um mörg atriði sem væru samningnum ótengd, svo sem náttúruvernd og fiskveiðar, auk þess að hafa landfræðilegt gildissvið sem geri það að verkum að hún falli utan gildissviðs EES-samningsins. ESB hefur hins vegar sagt tilskipunina vera nátengda svonefndri vatnatilskipun sem nýverið var tekin upp í EES-samninginn og því varði tilskipun um umhverfisstefnu hafsins EES-samninginn. Má á næstu mánuðum búast við frekari umfjöllun um málið innan EES-samstarfsins og viðræðum við ESB um hvort og þá hvernig þessi tilskipun kunni að varða EES-samninginn.
4.2.9. Reglugerð um reiki utanlands.
Óhófleg gjaldtaka símafyrirtækja fyrir reiki utan lands hefur oftsinnis komið til umfjöllunar innan framkvæmdastjórnar ESB sem hefur ekki fundið almenn úrræði til þess að stemma stigu við henni. Þetta kom einkum niður á fólki á ferðum erlendis. Þegar framkvæmdastjórninni þótti útséð að símafyrirtækin mundu verða við áskorunum um að stilla þessu í hóf kynnti hún tillögu að reglugerð sem kvað á um leyfilegt hámarksgjald fyrir reiki. 58 Nokkur átök urðu bæði í Evrópuþinginu og ráðherraráðinu um aðferðafræðina og upphæð leyfilegra reikigjalda sem innheimta mátti hjá hringjanda og móttakanda símtals. Að lokum náðist samstaða um sáttatillögu, þ.e. 0,49 evru hámarksgjald hjá hringjanda og 0,24 evru hámarksgjald hjá móttakanda símtals í reiki fyrir 2007 sem svo lækki 2008 og 2009. Tillagan var samþykkt og tók ný reglugerð um hámarksgjald fyrir reiki gildi í ESB í lok júní 2007. 59 Lögð var áhersla á að hraða upptöku hennar í EES-samninginn svo íslenskir og norskir neytendur mættu njóta ávinnings hennar við fyrsta tækifæri. Norðmenn þurftu þó lagabreytingar sem var hraðað og tók reglugerðin gildi á Evrópska efnahagssvæðinu nú í árslok 2007 um leið og þeim hindrunum var rutt úr vegi. Má e.t.v. með nokkrum sanni segja að hér hafi EES-samningurinn sannað gildi sitt fyrir neytendur.
4.2.10. Tilskipun um jafnræði kynja í þjónustuviðskiptum.
Til umræðu meðal EES/EFTA-ríkjanna er tilskipun ESB um jafna stöðu kynjanna þegar kemur að viðskiptum með vöru og þjónustu, sbr. tilskipun nr. 2004/113/EB. 60 Annars vegar felur tilskipunin í sér almenn ákvæði sem banna hvers konar mismunun byggða á kynferði, meðal annars bann við mismunandi kjörum sem rekja má til fjölskylduábyrgðar eða barnsfæðinga. Hvorki bein né óbein mismunun er þannig leyfileg varðandi viðskipti með vöru og þjónustu. Hins vegar felur tilskipunin í sér sérstök ákvæði er snúa að viðskiptum með tryggingar og fjármálaþjónustu. Segir að ríkin skuli tryggja að samningar sem gerðir eru um slík viðskipti og styðjast að einhverju leyti við kynbundnar breytur við útreikning iðgjalda og endurgreiðslna feli ekki jafnframt í sér kynbundinn mismun varðandi álagningu iðgjalda og útreikning bóta á einstaklingsgrundvelli.
5. Samráð EES/EFTA-ríkja og ESB um utanríkismál.
Sameiginlega utanríkis- og öryggismálastefna ESB (e. CFSP, Common Foreign and Security Policy) 61 á rætur sínar að rekja til Maastricht-samkomulagsins frá árinu 1992. Meginmarkmið CFSP er að standa vörð um sameiginleg gildi og hagsmuni ESB í samræmi við meginreglur stofnsáttmála Sameinuðu þjóðanna, og tryggja öryggi ríkja ESB með því að standa vörð um frið á alþjóðavettvangi. Þrátt fyrir að aðildarríki ESB reki áfram eigin utanríkisstefnu hefur sameiginlegri utanríkis- og öryggismálastefnu ESB vaxið fiskur um hrygg á síðustu árum. Í krafti þess að vera ríkjasamband 27 ríkja með um 500 milljónir íbúa og um fjórðung af vergri þjóðarframleiðslu veraldar, skipar sambandið sér nú á bekk með Bandaríkjunum sem meginafl á alþjóðavettvangi og tekur þátt í friðarstarfi á helstu átakasvæðum, t.a.m. í Mið-Austurlöndum.
EES-samningurinn fjallar ekki um utanríkismál. Í tengslum við EES-samninginn var hins vegar komið á samkomulagi milli EES/EFTA-ríkjanna og ESB um samráð á sviði utanríkismála. Samráðið fer fram á ráðherrastigi samhliða fundum EES-ráðsins. Utanríkisráðherrar EES/EFTA-ríkjanna halda fundi um helstu málefni utanríkismála með þríeyki ESB (utanríkisráðherrum formennsku- og verðandi formennskuríkja, ásamt fulltrúum ráðherraráðsins og framkvæmdastjórnarinnar). Jafnframt býður formennskuríki ESB sérfræðingum EFTA/ EES-ríkja tvisvar á ári til samráðsfunda um helstu utanríkismál, m.a. um málefni Mið- Austurlanda, Austur-Evrópu, Rússlands, Afríku o.fl. EES/EFTA-ríkjunum er einnig gefinn kostur á að taka undir yfirlýsingar ESB-ráðsins um utanríkismál, hvort sem þær eru gefnar út í Brussel eða á vettvangi alþjóðastofnana, t.d. Sameinuðu þjóðanna, Öryggis- og samvinnustofnunar Evrópu eða Evrópuráðsins. Ekki er gert ráð fyrir beinni þátttöku EES/EFTA- ríkja í ákvörðunum á sviði utanríkismála og er þeim t.a.m. ekki gefinn kostur á að leggja til breytingar á yfirlýsingum. Ísland styður hins vegar oftar en ekki yfirlýsingar sambandsins á sviði utanríkismála, sjónarmið ríkja í EES/EFTA og ESB falla oftast saman enda byggjast þau á sameiginlegu gildismati og hagsmunum.
Ísland tekur jafnframt þátt í óformlegu samráði á vettvangi Evrópusambandsins um stefnu þess á sviði öryggis- og varnarmála (e. ESDP, European Security and Defence Policy). 62 Íslandi er boðið til reglubundins samráðs við þríeyki Evrópusambandsins í tengslum við varnarmálaráðherrafundi sambandsins. Megintilgangur ESDP er að efla getu og samræma aðgerðir aðildarríkja ESB í því augnamiði að hafa bolmagn til að koma í veg fyrir og bregðast við hernaðarlegu og borgaralegu hættuástandi á nær- og fjærsvæði. Á grundvelli liðsaflamarkmiðs ESB til ársins 2010 (e. Headline Goal 2010), hefur sambandið sett saman 60 þúsund manna herlið, auk áætlana um stofnun svokallaðra átakasveita sem geta verið viðbúnar með skemmri fyrirvara eða innan 15 daga. Tekið skal fram að þetta er ekki Evrópuher, heldur liðsafli og búnaður byggður á loforðum aðildarríkja um framlög. Liðsaflamarkmið ESB endurspegla metnað sambandsins að axla aukna ábyrgð á hnattrænum öryggis- og varnarmálum, í samstarfi við fjölþjóðastofnanir á borð við NATO og Sameinuðu þjóðirnar.
Samhliða þessu leggur sambandið þunga áherslu á að byggja upp aðgerðagetu á sviði borgaralegrar hættuástandsstjórnunar. 63 Í samræmi við liðsaflamarkmið á sviði borgaralegrar hættuástandsstjórnunar til ársins 2008 (e. Headline Goal 2008) hefur ESB til reiðu um 5.000 lögregluþjóna, 200 dómara og 2.000 aðra borgaralega sérfræðinga sem unnt er að senda til löggæslu-, réttarfars- og mannúðarverkefna. Íslensk stjórnvöld hafa boðið ESB mannafla til hættuástandsstjórnunar. Sem stendur starfa tveir íslenskir lögreglumenn á vegum ESB í Bosníu og er fyrir hendi sérstakur samningur um fyrirkomulag slíks samstarfs. Segja má að áhersla ESB á borgaralegar aðgerðir falli vel að áherslum Íslands um þátttöku í fjölþjóðlegri friðargæslu og þeirri sérþekkingu sem íslenskir sérfræðingar hafa fram að færa.
Að undanförnu hafa íslensk stjórnvöld unnið að uppbyggingu samstarfs við helstu grannríki á sviði öryggis- og varnarmála. Þessi áhersla hefur þegar borið ávöxt með samkomulagi við Danmörku og Noreg. Þá hafa farið fram óformlegar viðræður við Bretland, Þýskaland og Frakkland, auk Kanada, um sambærilegt grannríkjasamstarf. Þetta grannríkjasamstarf mun verða mikilvægur þáttur í öryggis- og varnarstefnu Íslands, sem þó mun áfram hvíla á þeim meginstoðum sem felast í varnarsamningi Íslands og Bandaríkjanna og aðild Íslands að Atlantshafsbandalaginu. Hafa ber í huga að þau evrópsku aðildarríki NATO sem Ísland hefur falast eftir grannríkjasamstarfi við eiga jafnframt aðild að ESB, að Noregi einum undanskildum.
Auk tvíhliða samstarfs við einstök aðildarríki ESB, og stuðnings við yfirlýsingar og þátttöku í friðaraðgerðum sambandsins, kann Evrópumarkaður fyrir þjónustu og búnað á sviði varnarmála að fela í sér ákveðin tækifæri fyrir Ísland. Íslensk stjórnvöld hafa tekið yfir rekstur og viðhald á varnarmannvirkjum NATO á Íslandi, þar á meðal íslenska loftvarnakerfinu. Fyrirsjáanlegt er viðhald á búnaði og öðru sem viðkemur þessum skuldbindingum og því er mikilvægt að Ísland hafi aðgang að hagkvæmum mörkuðum í því tilliti. Í tengslum við þróun ESDP hefur ESB komið á fót Evrópsku varnarmálastofnuninni (e. European Defence Agency), sem er m.a. ætlað að stuðla að tækniþróun og nýta kosti útboða í sparnaðarskyni. Þessi þróun fjölgar valkostum Íslands með tilliti til þeirra varnartengdu verkefna sem sinna þarf innan lands.
6. Schengen-samstarfið.
Ein ef grunnstoðum samstarfs Íslands og ESB er samstarfssamningur Íslands og ESB frá 1999 um þátttöku í Schengen-samstarfinu, sem gerður var í tilefni af því að samstarfið var fært undir hatt Evrópusambandsins. 64 Ísland hóf þátttöku í Schengen-samstarfinu ásamt öðrum Norðurlöndum árið 1996, en full þátttaka norrænu ríkjanna í Schengen hófst í mars 2001. Í fullu samstarfi felst að persónueftirlit er afnumið á innri landamærum þátttökuríkjanna og sameiginlegar reglur gilda um vörslu ytri landamæra Schengen-svæðisins. Opnun landamæra milli aðildarríkjanna kallar á náið samstarf lögreglu og annarra yfirvalda og greið skipti á upplýsingum þeirra á milli.
Undanfarin ár hafa 15 ríki tekið fullan þátt í samstarfinu (13 ríki ESB, auk Íslands og Noregs), en aðildarríkjunum fer nú hratt fjölgandi. Frá 21. desember 2007 (þegar landamæri 9 nýrra ESB-ríkja voru opnuð) eru Schengen-ríkin orðin 24 og gert er ráð fyrir að þau verði 25 eða 26 frá nóvember 2008, þegar Sviss bætist við og væntanlega einnig Liechtenstein. ESB-ríkin Kýpur, Rúmenía og Búlgaría hafa lýst yfir vilja til fullrar þátttöku í Schengen á næstu árum. Full þátttaka í Schengen, með opnun landamæra, hefur ekki verið ákveðin fyrir ESB-ríkin Bretland og Írland, en bæði ríkin taka þátt í lögreglusamvinnunni og munu tengjast nýrri útgáfu Schengen-upplýsingakerfisins (SIS II), sem áformað er að taka í notkun í árslok 2008.
Þátttaka Íslands í þessu umfangsmikla og vaxandi samstarfi kallar á mikla hagsmunagæslu. Dómsmálaráðuneytið hefur fastan fulltrúa í sendiráði Íslands í Brussel, auk starfsnema þegar því verður við komið. Starfið þar felst í því að skilgreina og afmarka íslenska hagsmuni og koma þeim á framfæri þegar við á og sækja hátt í 200 fundi árlega í hinum ýmsu vinnunefndum samstarfsins sem fjalla um Schengen-löggjöf. Auk þess taka sérfræðingar frá dómsmálaráðuneyti og undirstofnunum þess þátt í tæknilegu samstarfi aðildarríkjanna í Brussel og sækja fjölda funda sem því tengjast. Hin raunverulega Schengen-samvinna fer þó ekki fram í Brussel, heldur á Íslandi, hjá landamæralögreglu, almennri lögreglu og ríkislögreglustjóra, Útlendingastofnun, Persónuvernd og í ráðuneytum, en auk þess í sendiskrifstofum um allan heim, þar sem gefnar eru út vegabréfaáritanir til Íslands. Á grundvelli Schengen-samstarfsins tekur Ísland einnig þátt í starfsemi stofnunar ESB um ytri landamæri, FRONTEX. 65
Hagsmunagæsla Íslands á grundvelli Schengen-samstarfssamningsins markast af því að í honum felst full þátttaka í störfum nefnda sem vinna að þróun Schengen-reglna, ólíkt því sem gert er ráð fyrir í EES-samstarfinu. Fulltrúi Íslands tekur þátt í öllu ferli undirbúnings að ákvarðanatöku, sendiherra Íslands tekur þátt í fundum sendiherra ESB-ríkjanna þegar fjallað er um Schengen-málefni og dómsmálaráðherra með sama hætti í fundum dóms- og innanríkisráðherra ESB. Með hinni beinu þátttöku gefst íslenskum stjórnvöldum betra tækifæri til að hafa áhrif á efni nýrra reglna en raunin er í EES-samstarfinu, en á móti kemur að reglurnar eru teknar upp á Íslandi óbreyttar með sérstakri ákvörðun ríkisstjórnar hverju sinni. Almennt er gert ráð fyrir gildistöku á sama tíma á Íslandi og í ESB-ríkjunum og stundum reynist nauðsynlegt að breyta reglum og framkvæmd á Íslandi til samræmis við samþykkt regluverk Schengen-samningsins. Auk þess sem persónueftirlit á landamærum hefur verið afnumið milli Íslands og þeirra ríkja sem taka fullan þátt í samstarfinu og sameiginlegar reglur gilda um vörslu ytri landamæra markast stefna Íslands varðandi vegabréfaáritanir af því sem mótað er af Schengen-ríkjunum í sameiningu. Lögregluyfirvöld hafa vegna samstarfsins greið samskipti við lögregluyfirvöld í öðrum Schengen-ríkjum, en um samskiptin gilda jafnframt strangar reglur, m.a. um vernd persónuupplýsinga. Þróun nýrra upplýsingakerfa Schengen miðar m.a. að auknu öryggi þegar kemur að því að bera kennsl á fólk, sem annars vegar mun greiða fyrir hnökralausum ferðalögum þeirra sem ferðast í löglegum tilgangi og auðvelda jafnframt yfirvöldum að stemma stigu við ólöglegri umferð. Beinn aðgangur að upplýsingakerfum hefur styrkt stöðu íslenskrar lögreglu í baráttunni gegn skipulagðri alþjóðlegri afbrotastarfsemi og auðveldað stjórnvöldum eftirlit með ólöglegri umferð útlendinga.
Schengen-samstarfið fellur undir starfsemi og stefnu ESB á sviði dóms- og innanríkismála, sem á sér ekki langa sögu, en hefur þróast hratt undanfarin ár frá því að vera hefðbundið milliríkjasamstarf yfir í það að vera nú í flestum atriðum komið undir stofnanaramma ESB. Undanfarin ár, ekki síst frá árinu 2001, hefur áhersla ESB á dóms- og innanríkismál aukist mjög og nýjum tillögum á sviðinu fjölgað og ekkert lát virðist á þeirri þróun mála. Ekki teljast þó allar nýjar tillögur á sviðinu falla undir Schengen-samstarfið, en ákvörðun um það er í höndum ESB. Það er hluti af hagsmunagæslu íslenskra stjórnvalda að fylgjast með þessari flokkun og gera athugasemdir ef við á.
Þegar mál tengist Schengen efnislega en telst samt ekki falla undir samstarfið hafa stundum verið gerðir sérstakir samstarfssamningar á þeim sviðum, til að styrkja Schengen- samvinnuna og tryggja nánara samstarf Íslands og ESB á Schengen-tengdum sviðum. Hér má nefna samninga við stofnanir ESB á vettvangi lögreglu og saksóknara, EUROPOL 66 og EUROJUST 67 , sem m.a. hefur leitt til þess að íslenskur fulltrúi starfar nú við EUROPOL, auk þess sem samstarfssamningur hefur verið gerður við nýjan lögregluskóla ESB, CEPOL 68 . Á sviði réttaraðstoðar í sakamálum má nefna samninga Íslands og ESB um almenna réttaraðstoð og um framsal sakamanna. Schengen-samstarfinu tengist einnig samningur Íslands og ESB um meðferð hælisumsókna, svokallað Dyflinnar-samstarf, sem m.a. er ætlað að tryggja að aðeins sé fjallað um hverja umsókn um hæli í einu aðildarríki samstarfsins og þannig komið í veg fyrir tvíverknað. Í Dyflinnar-samstarfinu felst einnig þátttaka í sameiginlegum fingrafaragagnagrunni, EURODAC, sem auðveldar stjórnvöldum að bera kennsl á þá sem þegar hafa sótt um hæli í öðrum aðildarríkjum og framfylgja reglum Dyflinnar-samstarfsins.
7. Forgangsmál – lokaorð.
Hér að framan hefur verið rakinn bakgrunnur þessarar skýrslu og mikilvægi þess að hagsmunagæslu fyrir hönd Íslands sé gætt af árvekni og öflugt samráð sé í því efni haft við Alþingi og einstaka hagsmunaaðila. Gert er ráð fyrir að skýrsla af þessu tagi verði árviss viðburður þar sem leitast verði við að skapa svigrúm fyrir þingheim að ræða almennt um Evrópumál og ekki síður einstök mál sem snerta íslenska hagsmuni og hvernig á þeim verði best haldið.
Í þessu samhengi er og mikilvægt að leitast sé við að marka ákveðna sýn til skemmri tíma í formi forgangsatriða sem eðlilegt er að hagsmunagæslunni sé einkum beint að. Af þeim málum sem reifuð hafa verið sérstaklega hér að framan má gera ráð fyrir að sjónum verði næstu missiri einkum beint að orku- og umhverfismálunum, þróun viðskiptakerfis með útblástursheimildir gróðurhúsalofttegunda, stefnu ESB í málefnum siglinga og sjávar og loftferðasamningum. Það að þessum málum sé veittur forgangur felur í sér að Ísland mun beita sér fyrir sérstökum greiningum á hagsmunum Íslands og móta viðbrögð við hugmyndum ESB og koma þeim sérstaklega á framfæri og fylgja þeim eftir á öllum stigum málsmeðferðar. Utanríkisráðuneytið mun einbeita sér að því að efla samráð við Alþingi og hagsmunaaðila auk þess að vinna að útfærslu á tillögum Evrópunefndar um styrkingu á hagsmunagæslu Íslands á Evrópuvettvangi. 69
Ísland gerðist virkur þátttakandi í Evrópusamrunanum með aðild sinni að EFTA árið 1970. Þátttaka okkar á hinu Evrópska efnahagssvæði gjörbreytti síðan umgjörð íslensks samfélags og ruddi ekki einungis braut öflugra útrásarfyrirtækja á erlendum mörkuðum, heldur stuðlaði samningurinn einnig að stóraukinni samvinnu á sviði mennta- og vísinda, auk þess sem segja má að samningurinn hafi fært okkur margvíslegar réttarbætur, t.a.m. á sviði vinnuverndar, neytenda- og umhverfismála. Er óhætt að fullyrða að þessi nána samvinna við Evrópuríki sé undirstaða þeirra góðu lífskjara sem Íslendingar njóta í dag.
Í þessari skýrslu utanríkisráðherra til Alþingis hefur verið leitast við að reifa ýmis meginatriði sem snerta stöðu Íslands í Evrópusamrunanum og framkvæmd þeirra samninga sem eru grundvöllur þeirrar stöðu sem Ísland hefur á þeim vettvangi. Að sama skapi hefur verið farið yfir einstök mál sem eru til meðferðar ýmist innan ESB eða innan EFTA og hafa munu áhrif hér á landi er fram í sækir. Þessi atriði sýna í hnotskurn hve náið Ísland stendur kjarna Evrópusamrunans og hvaða áhrif regluverk innri markaðarins hefur hér á landi. Mikilvægt er að allir aðilar sem koma að málum á þessu sviði hafi þetta hugfast því hagsmunirnir eru ríkir og kalla í raun á það að Ísland komi fram á þessu sviði líkt og um væri að ræða aðildarríki ESB.
Í ljósi þessa markar skýrsla Evrópunefndar ákveðin tímamót þar sem lagðar eru til ákveðnar tillögur um hvernig efla megi hagsmunagæslu Íslands á þessu sviði. Ákveðnum þáttum hefur þegar verið hrundið í framkvæmd innan stjórnsýslunnar, svo sem með því að efla samráð á einstökum sviðum við Alþingi og einstaka hagsmunaaðila. Annað kallar á meiri undirbúning og umræður þar sem m.a. er um að tefla ný útgjöld fyrir ríkissjóð. Utanríkisráðuneytið mun á næstu mánuðum vinna úr þeim ábendingum sem koma fram í skýrslu nefndarinnar og leggja fyrir ríkisstjórn ákveðnar tillögur á þeim grunni. Á sama tíma verður áfram unnið á þeim grunni að efla enn frekar með öllum tiltækum ráðum hagsmunagæslu Íslands á þessu mikilvæga sviði. Framhjá því verður hins vegar vart litið að efling á þessu samráði og efling hagsmunavörslu Íslands almennt á þessum vettvangi kallar á að auknu fjármagni sé veitt til þess.
Viðauki I.
Viðauki II.
Þskj. 590 — 350. mál.
Skýrsla
utanríkisráðherra
um Ísland á innri markaði Evrópu.
(Lögð fyrir Alþingi á 135. löggjafarþingi 2007–2008.)
1. Inngangur.
Skýrsla þessi er fyrsta árlega skýrsla utanríkisráðherra til Alþingis um helstu málefni á vettvangi ESB og EFTA sem fyrirséð er að áhrif munu hafa á löggjöf á Íslandi. Skýrslan er unnin af viðskiptasviði utanríkisráðuneytisins og sendiráði Íslands í Brussel.
Markmið skýrslunnar er að skerpa sýn Alþingis á forsendur, stefnumið og tilgang Evrópulöggjafar, einkum á sviði innri markaðar Evrópu sem Ísland hefur verið aðili að í fjórtán ár eða frá 1. janúar 1994.
Regluverk innri markaðarins hefur víðtæk áhrif á Íslandi. Ísland hefur ekki sömu tækifæri til áhrifa á þær reglur og aðildarríki Evrópusambandsins (ESB). Formleg aðkoma íslenskra stjórnvalda að EES-málum innan ESB takmarkast við fyrstu stig tillagna frá framkvæmdastjórn ESB.
Reynsla hefur sýnt að unnt er að hafa áhrif á þróun mála innan sambandsins á þessu stigi þegar rétt er á málum haldið nógu snemma.
Mikilvæg forsenda slíkrar málafylgju er að Alþingi og kjörnir fulltrúar hafi vakandi auga á málefnum innri markaðarins mun fyrr í stefnumótunar- og löggjafarferlinu en hingað til hefur tíðkast.
Skýrslunni er í senn ætlað að bæta upplýsingagjöf til alþingismanna og skapa vettvang á þingfundi til að ræða stöðu Íslands í Evrópusamrunanum, mikilvæg hagsmunamál og framtíðarþróun Evrópu. Til þessa hafa Evrópumál verið hluti hefðbundinnar skýrslu um utanríkismál og oftar en ekki hlotið minni umræðu en þjóðarhagsmunir standa til.
Þjóðþing annarra ríkja sem aðilar eru að innri markaðnum hafa hvert með sínum hætti skipulagt starf sitt svo lýðræðisleg aðkoma og eftirlit sé tryggt á heimavelli ekki síður en innan stofnana ESB og EFTA. Ljóst er að áhugi á að efla þennan þátt í starfi Alþingis hefur aukist. Utanríkisráðherra vill leggja sitt af mörkum til að auka hlut Alþingis, utanríkismálanefndar og eftir atvikum annarra nefnda þingsins í ákvörðunum sem varða ESB og EFTA. Líklegt má einnig telja að aukinn áhugi þingheims á þessum málefnum muni leiða til breytinga á verklagi þingsins á næstunni. Enginn vafi leikur á því að hvort tveggja er til hagsbóta fyrir íslenskan almenning og íslensk fyrirtæki.
Þetta er enn brýnna við nýjar aðstæður eftir að ljóst varð að endurskoðunarsáttmáli ESB mun færa Evrópuþinginu og þjóðþingum aðildarríkjanna aukna hlutdeild í löggjafarferli ESB og þar með í löggjöf sem varðar innri markaðinn og Ísland er skuldbundið til að innleiða.
Í Schengen-samstarfinu er Ísland þátttakandi í öllu ákvarðanatökuferlinu innan ESB, þ.m.t. í ráðherraráði ESB, og horfa mál því að nokkru leyti öðruvísi við á þeim vettvangi þó það dragi ekki úr mikilvægi þess að Alþingi sé upplýst um mál sem þar eru í deiglunni.
Samningurinn um Evrópska efnahagssvæðið (EES) hefur reynst þjóðinni vel og er ein meginástæða uppgangs í íslensku efnahagslífi á undanförnum árum. ESB hefur hins vegar þróast ört frá því að EES-samningurinn tók gildi árið 1994. Nægir þar að nefna fjölgun aðildarríkja úr 12 í 27, upptöku evrunnar, aukið samstarf í dóms- og innanríkismálum sem og í utanríkis- og öryggismálum. Áhrif Evrópuþingsins hafa aukist á undanförnum árum, og eru enn aukin í nýjum sáttmála ESB, jafnframt því sem ráðherraráðið hefur látið meira til sín taka í löggjafarferlinu en áður jafnvel þó að formleg völd þess hafi ekki aukist. Hefur því löggjafarstarfið innan ESB breyst í eðli sínu sem hefur leitt til þess að EFTA-ríkin þurfa að hafa meira fyrir því að koma sjónarmiðum sínum á framfæri.
Í þessu sambandi er vert að hafa í huga að þó að þær reglur sem samþykktar eru á grunni EES-samningsins leggi skyldur á íslensk stjórnvöld að því er varðar innleiðingu þeirra þá er framkvæmdin verkefni mun fleiri aðila, svo sem sveitarfélaga og aðila vinnumarkaðarins.
Fram kemur í stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar að skýrsla Evrópunefndar, frá síðastliðnu vori, er grundvöllur nánari athugunar á því hvernig hagsmunum Íslendinga verði í framtíðinni best borgið gagnvart ESB. Nefndin byggir niðurstöður sínar á þeirri forsendu að EES- og Schengen-samningarnir muni enn um skeið verða grundvöllur samskipta Íslands við ESB. Er bent á ýmis atriði sem vert væri að skoða til að tryggja sem best áhrif á stefnu ESB.
Á grunni skýrslunnar hefur utanríkisráðuneytið unnið að því að skilgreina með hvaða hætti unnt er að hrinda í framkvæmd ýmsum þeim tillögum sem er að finna í skýrslunni. Undanfarið hefur meðal annars verið unnið að því að treysta tengslin við embættismenn ESB og ríkja þess. Jafnframt hafa ráðherrar ríkisstjórnarinnar lagt áherslu á að eiga fundi með framkvæmdastjórum ESB í Brussel og á nokkrum mánuðum hefur tæpur helmingur þeirra verið sóttur heim. Slíkir fundir hafa m.a. leitt af sér boð um að íslenskir embættismenn starfi á skrifstofum þeirra og boð um þátttöku íslenskra stjórnvalda í starfshópum á tilteknum málasviðum.
EES-samningurinn er reglulega uppfærður með breytingum á viðaukum og bókunum við samninginn. Ákvarðanir um þessar breytingar eru teknar í sameiginlegu EES-nefndinni. Samkvæmt EES-samningnum skuldbinda ákvarðanir nefndarinnar ríkin að þjóðarétti um leið og þær hafa verið teknar. Ríkin geta þó beitt heimild í 103. gr. EES-samningsins til að setja fyrirvara um að ákvörðun geti ekki orðið bindandi strax vegna stjórnskipulegra skilyrða heima fyrir. Ísland setur slíkan fyrirvara þegar lagastoð skortir fyrir efni þeirra gerða sem verið er að fella inn í EES-samninginn, en þá þarf að leita samþykkis Alþingis áður en hægt er að staðfesta ákvörðunina. Samkvæmt samningnum hafa ríkin sex mánuði til að aflétta fyrirvaranum og staðfesta ákvörðunina, eftir að hún er tekin í sameiginlegu EES-nefndinni. Er það gert annaðhvort með því að leggja fram þingsályktunartillögu um að staðfesta viðkomandi ákvörðun eða með viðeigandi lagabreytingu. 1
Skýrslan skiptist í nokkra kafla. Gerð er grein fyrir stöðu Íslands á innri markaði ESB en að því búnu vikið að framtíðarþróun ESB. Síðan er í sérstökum köflum vikið að helstu málum sem eru í deiglunni innan ESB þar sem sérstök áhersla er lögð á þá málaflokka þar sem Ísland á sem mestra hagsmuna að gæta, svo sem orkumál og umhverfismál og þau málefni sem ESB hefur samþykkt og nú eru til skoðunar meðal EES/EFTA-ríkjanna. Fjallað er um utanríkispólitískt samstarf við ESB og um Schengen-samstarfið sem er ört vaxandi málaflokkur innan ESB. Að lokum eru reifuð þau málefni sem sjónum mun sérstaklega verða beint að á árinu. Eftir atvikum er einstökum köflum skipt í undirkafla til að afmarka frekar það efni sem er til umfjöllunar. 2
2. Ísland í Evrópusamrunanum.
Ísland er í hringiðu Evrópusamrunans þegar horft er til innri markaðar ESB. Þessi nánu tengsl byggjast á EES-samningnum sem í efni og eðli sínu er samningur um aðild Íslands að innri markaði ESB með sömu réttindum og skyldum og því fylgir fyrir aðildarríki ESB. Vissulega er ávallt rétt að hafa hugfast í því efni að Ísland er ekki á þeim grunni hluti af sameiginlegri fiskveiði- eða landbúnaðarstefnu ESB enda teljast þau svið ekki hluti hins innri markaðar í hefðbundnum skilningi. Þannig má e.t.v. segja að EES-samningurinn nái yfir það sem kalla má hjarta ESB; þau grunnatriði að vara, þjónusta, fjármagn og fólk flæði frjálst og án hindrana á milli aðildarríkjanna. Þessu til viðbótar felur EES-samningurinn í sér ákvæði um samstarf við ESB utan þessa fjórþætta frelsis. Það þýðir að samstarf við ESB á grunni EES-samningsins tekur einnig til samstarfs á öðrum sviðum eins og umhverfismála, rannsókna og þróunar, neytendamála og svo mætti lengi telja. Á sama tíma er vísað til þess með réttu að uppbyggingar- og þróunarsjóðir ESB séu ekki hluti af EES-samstarfinu. Í því efni ber að hafa í huga að EES/EFTA-ríkin hafa sett á fót sinn eigin þróunarsjóð svo og Noregur sérstakan sjóð sem lætur fé af hendi rakna til þeirra ríkja ESB sem lakast standa; þeirra ríkja sem tilvitnaðir sjóðir ESB leggja og fjármagn til. Þetta styrktarkerfi EES/EFTA-ríkjanna hefur staðið allt frá upphafi en var ætlað að vera tímabundið til fimm ára en hefur verið framlengt í tvígang með sífellt hærri fjárhæðum sem EES/EFTA-ríkin láta af hendi rakna. 3
Af þessu má vera ljóst að vissulega falla mikilvæg stefnumið ESB utan gildissviðs EES- samningsins; stefnumið sem kalla á gerð og útgáfu mikils hluta regluverks ESB í ýmsu formi. Á sama tíma falla undir samninginn önnur svið sem eru utan hins hefðbundna innri markaðar sem gerir það að verkum að segja má að Ísland sé í hringiðu Evrópusamrunans á flestum þeim mikilvægustu sviðum sem um ræðir.
Í þessu efni er fróðlegt að hafa í huga að EES-samningurinn skiptist, auk meginmáls og bókana, í alls 22 kafla sem snerta margvísleg efnissvið innri markaðarins og þeirra málaflokka sem samið var um að féllu undir EES-samninginn. Á sama tíma skiptir ESB aðildarviðræðum sínum við ný ríki í alls 35 kafla. 4 Til fróðleiks er að finna í viðauka I við skýrsluna yfirlit yfir þessa 35 kafla þar sem leitast er við að finna þeim stað í samningum Íslands við ESB eftir því sem unnt er. Kemur í ljós við þennan samanburð að um nokkra skörun er að ræða. Af þessu má ráða hve mikinn hluta af lagabálkum ESB EES-samningurinn ásamt Schengen-samningnum nær yfir.
Yfirlitið er sett fram í því skyni að sýna hve þétt Ísland er í raun ofið í Evrópusamrunann án þess að vera þó aðildarríki. Ábyrgð okkar er því mikil í samræmi við það. Hafa ber í huga að yfirlitið felur ekki í sér að hver einstakur málaflokkur sem tilgreindur er falli að fullu undir EES-samninginn eða aðra samninga. Í yfirlitinu felst þó mikilvæg vísbending og af því má glöggt ráða hversu mikinn þátt Ísland tekur í Evrópusamrunanum án þess þó að vera fullgildur aðili ESB. Til að mynda er óhætt að fullyrða að allt það regluverk sem ESB hefur samþykkt innan sinna vébanda um þjónustu, fjárfestingar og fjármálamarkaðinn gildi nú þegar hér á landi á grunni EES-samningsins. Er það einnig svo um margvísleg önnur svið sem EES-samningurinn tekur til.
Með nokkrum sanni má segja að Schengen-samningurinn sé afsprengi af því stefnumiði ESB sem er hluti af EES-samningnum og snertir frjálsa för launþega. Ísland tekur fullan þátt í þessu samstarfi ESB á grunni sérstaks samnings þar um ásamt Noregi og Sviss og innan tíðar Liechtenstein. Samstarfið felur í sér að Ísland tekur yfir allt það regluverk sem tengist dóms- og innanríkismálasamstarfi ESB er lýtur að opnun landamæra á milli ríkjanna. Í því felst um leið að Ísland tekur ekki fullan þátt í starfi ESB á sviði dóms- og innanríkismála heldur einvörðungu þeim hluta er snertir Schengen-samstarfið sem slíkt. Sérstakt einkenni aðkomu Íslands á þessu sviði er að fulltrúar Íslands taka fullan þátt í starfi ráðherraráðs ESB á sviði Schengen-samstarfsins. Til viðbótar því regluverki er beint snertir Schengen-samninginn og framkvæmd hans hefur Ísland gert sérstaka samninga við ESB um afmarkaðar reglur ESB svo sem á sviði réttaraðstoðar og framsals sakamanna og stendur vilji ríkisstjórnarinnar til þess að efla þetta samstarf.
Hvað varðar samstarf Íslands og ESB á sviði utanríkis-, öryggis- og varnarmála þá felst það annars vegar í því að Ísland tekur í langflestum tilvikum með formlegum hætti undir ýmsar yfirlýsingar ESB á sviði alþjóðamála og hins vegar því að Ísland tekur virkan þátt, í boði ESB, í friðargæsluverkefnum ESB. Í tengslum við bæði þessi atriði fer fram með reglulegum hætti náið samráð milli Íslands og ESB um ýmis alþjóðleg pólitísk málefni.
3. Framtíðarþróun ESB.
3.1. Endurskoðaður sáttmáli ESB.
Þjóðarleiðtogar ESB ákváðu á árinu 2001 að hrinda úr vör umfangsmiklu samráði um nýjan grunnsáttmála sambandsins. Í framhaldinu var svonefndur stjórnarskrársáttmáli ESB undirritaður í október 2004 og hófst í framhaldinu fullgildingarferli sáttmálans í aðildarríkjunum, sem beið skipbrot þegar Frakkar og Hollendingar höfnuðu sáttmálanum í þjóðaratkvæðagreiðslu. Eftir að örlög stjórnarskrárinnar voru ljós samþykktu aðildarríkin að íhuga frekar framhald málsins en sameiginlegt mat þeirra var að breytingar væru nauðsynlegar á sáttmálunum m.a. til þess að mæta stækkun ESB, sem nú telur 27 aðildarríki. Niðurstaða fékkst á leiðtogafundi ríkjanna í júní 2007 þegar leiðtogarnir samþykktu skýrt umboð til handa nýrri ríkjaráðstefnu til að ráða mál til lykta í formi þess sem nefnt hefur verið umbótasáttmáli ESB. Fól þetta í sér að allar hugmyndir um stjórnarskrársáttmála voru lagðar á hilluna en þess í stað farin hefðbundin leið til að breyta gildandi sáttmálum. Var þessi nýi sáttmáli undirritaður í desember 2007 og bíður nú fullgildingar í öllum aðildarríkjunum, en þau ríki sem fullgilt höfðu stjórnarskrársáttmálann þurfa nú að hefja ferlið á nýjan leik. Svo virðist sem mikill meiri hluti ríkjanna muni fullgilda sáttmálann með hefðbundinni meðferð þjóðþinga en ekki leggja hann fyrir þjóðaratkvæði. Virðist sem Írland verði eina ríkið sem beita muni þjóðaratkvæði vegna fullgildingar sáttmálans. 5
Niðurstaðan felur í sér að um er að ræða hefðbundinn endurskoðunarsáttmála sem e.t.v. má segja að skírskoti til þess að ekki sé að verulegu leyti hróflað við efnislegum ramma ESB heldur fremur horft til stofnanalegra breytinga og breytinga sem ætlað er að styrkja starfsemi ESB.
Ef horft er til helstu breytinga sem er að finna í breyttum sáttmála ESB má m.a. tiltaka eftirfarandi þætti, en ekki er um tæmandi yfirlit að ræða:
* Haldið er í þá niðurstöðu stjórnarskrársáttmálans að koma á fót sérstöku embætti fulltrúa ESB í utanríkismálum sem mun jafnframt verða varaforseti framkvæmdastjórnar ESB. Heitinu er hins vegar breytt úr „utanríkisráðherra“ í „Háttsettur fulltrúi sambandsins í utanríkis- og öryggismálum“ ( High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy). Eftir stendur að útfæra þessa breytingu sem kann að reynast þrautin þyngri þar sem hér er í raun verið að færa saman að vissu marki starfsemi ráðherraráðsins og framkvæmdastjórnarinnar, en því er ætlað að styrkja starf ESB á alþjóðlegum vettvangi og efla samvinnu stofnana ESB á því sviði. Ekki verður síður flóknara að leysa úr því hver muni taka þetta hlutverk að sér.
* Svonefndur Réttindasáttmáli verður gerður bindandi með sérstakri tilvísun til hans en málum svo fyrirkomið að tiltekin aðildarríki geta haldið sig utan þessarar bindingar (Bretland, Írland og Pólland).
* Hlutverk þjóðþinga aðildarríkjanna er styrkt umfram það sem var að finna í stjórnarskrársáttmálanum. Þetta hlutverk snýr einkum að nálægðarreglunni ( subsidiarity principle) þar sem þjóðþing munu hafa umsagnarrétt um löggjöf sem framkvæmdastjórnin leggur til og komist einfaldur meiri hluti þjóðþinga að því að þau telji löggjöf fara gegn þessari reglu þá skuli framkvæmdastjórnin skoða málið á nýjan leik. Þessu til viðbótar er kveðið á um að ef 55% aðildarríkja í ráðinu eða einfaldur meiri hluti Evrópuþingsins telji tillögu ganga lengra en heimildir sáttmála ESB kveða á um sé framkvæmdastjórninni skylt að draga tillöguna til baka.
* Hvað varðar stofnanaþátt ESB er ákveðið, auk þess að setja á stofn embætti háttsetts fulltrúa sambandsins í utanríkis- og öryggismálum, að fastur forseti muni stýra leiðtogaráði ESB og koma fram fyrir hönd ESB út á við (ásamt hinum háttsetta fulltrúa). Er gert ráð fyrir að kjörtímabilið sé tvö og hálft ár og að hann sé valinn af leiðtogaráðinu með auknum meiri hluta og þurfi stuðning einfalds meiri hluta Evrópuþingsins. Skilyrði er að forsetinn sé ekki meðal sitjandi fulltrúa í leiðtogaráðinu.
* Gert er ráð fyrir breytingum á núverandi kerfi formennsku ESB sem felur í sér að formennska í leiðtogaráðinu mun verða í höndum forseta þess og í utanríkisráðinu í höndum hins háttsetta fulltrúa. Formennska mun að öðru leyti verða í höndum hóps þriggja aðildarríkja á hverju 18 mánaða tímabili. Beðið er frekari útfærslu á þessu atriði.
* Varðandi atkvæðavægi er haldið í regluna um tvöfaldan meiri hluta (55% aðildarríkja og 65% mannfjölda). Kerfið mun ekki taka gildi fyrr en 2014 og kemur til framkvæmda í áföngum fram til 2017. Til að koma til móts við tiltekið aðildarríki er gert ráð fyrir að svokölluð „Ionnina“-málamiðlun gildi sem felur í sér að hópur aðildarríkja í minni hluta geti fengið ákvörðun frestað.
* Gert er ráð fyrir að framkvæmdastjórum verði fækkað líkt og stjórnarskrársáttmálinn kvað á um. Þar með mun það ekki lengur vera svo að öll aðildarríkin eigi fulltrúa í framkvæmdastjórninni á hverjum tíma. Þetta kemur til framkvæmda frá 2014 og því mun næsta framkvæmdastjórn sem tekur við árið 2009 verða skipuð fulltrúum frá 27 aðildarríkjum. Frá og með 2014 verður hún hins vegar skipuð fulltrúum a.m.k. 18 aðildarríkja. Gert er ráð fyrir að fulltrúar verði valdir með tilteknu fyrirkomulagi og færist á milli aðildarríkja með jöfnum hætti en ekki er fyrirséð hvernig frekari útfærslu þessa verði háttað en það er í valdi leiðtoga sambandsins að ákveða það. Hvað varðar forseta framkvæmdastjórnarinnar er gert ráð fyrir að leiðtogaráðið velji þann fulltrúa en að skipun hans verði háð samþykki/kjöri Evrópuþingsins. Ný framkvæmdastjórn skal svo í heild sinni staðfest af Evrópuþinginu.
* Ákvæðum stjórnarskrársáttmálans sem fólu í sér að fleiri svið en áður yrðu háð meirihlutaatkvæði er viðhaldið í nýjum sáttmála. Er gert ráð fyrir að lagastoð 86 greina í stað 37 geti verið ákvörðuð á grunni aukins meiri hluta, sem felur í sér í raun að 95% af löggjöf ESB verði ákvörðuð á grunni meirihlutareglna sambandsins. Tiltekin aðildarríki ESB fá sérlausnir til að koma til móts við þeirra viðhorf á afmörkuðum sviðum, einkum á sviði refsiréttar sem á sama tíma felur í sér að aðildarríkin geta þróað löggjöf á þessu sviði innan ramma ESB þó þau taki ekki öll þátt í því ( opt in/opt out).
* Á sviði utanríkismála er gert ráð fyrir að haldið verði í ákvæði stjórnarskrársáttmálans um að sett verði á stofn með formlegri hætti en fyrr utanríkisþjónusta ESB ( European External Action Service). Þessu fylgir þó yfirlýsing þess efnis að slík utanríkisþjónusta hafi ekki áhrif á fullveldi aðildarríkjanna til að marka sína eigin utanríkisstefnu eða hvernig þau koma fram gagnvart þriðju ríkjum eða alþjóðastofnunum.
* Hvað varðar Evrópuþingið þá ákváðu þjóðarleiðtogarnir að fela þinginu sjálfu að leggja fram tillögur í því efni. Lagði þingið til ákveðnar reglur um skiptingu þingsæta og að hámarksfjöldi sæta yrði 750 og að tiltekið hámark (96) og lágmark (6) yrði sett varðandi einstök ríki. Samþykktu leiðtogarnir tillögu þingsins með þeirri breytingu að einu sæti var bætt við sem féll í skaut Ítala. Þannig verða þingmenn 750 auk forseta þess eða alls 751.
* Hvað varðar einstök efnissvið má nefna að aðildarríkin hyggjast efla samstarf sitt á sviði dóms- og innanríkismála. Til að mæta óskum tiltekinna aðildarríkja verður mögulegt að standa utan samstarfs á sviði refsiréttar með líkum hætti og fyrirkomulagið er t.d. í dag á vettvangi Schengen-samstarfsins.
* Hvað varðar sjávarútvegsmál þá er haldið í þá uppbyggingu stjórnarskrársáttmálans að verndun lifandi auðlinda sjávar sé eingöngu á valdsviði ESB en aðildarríkin fari enn sameiginlega með aðra þætti sjávarútvegs-, sem og reyndar, landbúnaðarstefnunnar. Felur þetta í sér styrkingu á hlutverki ESB að því er varðar vernd fiskistofna.
* Þau aðildarríki sem fengið höfðu ákveðna sérstöðu viðurkennda innan fyrri sáttmála líkt og Danir, Írar og Bretar halda þeirri sérstöðu.
Sá sáttmáli sem hér um ræðir er stórt skref fyrir ESB en á hinn bóginn hefur ferlið við gerð hans verið það erfitt að ólíklegt má telja að ESB muni á ný ganga í gegnum slíkt í fyrirsjáanlegri framtíð. Á hitt er að líta að tækifæri til breytinga á sáttmálunum mun ávallt skapast við gerð stækkunarsamninga og má vera að slík tækifæri verði í auknum mæli nýtt í framtíðinni ef tilefni er til.
3.2. Stækkun ESB 6 og EES 7 .
Segja má að frekari stækkun ESB fari nú fram í þremur skrefum. Í fyrsta lagi er um að ræða hinar formlegu stækkunarviðræður sem standa yfir við Króatíu og Tyrkland. Í öðru lagi hefur Makedónía fengið viðurkenningu ESB sem mögulegt aðildarríki en hefur ekki hafið aðildarviðræður. Í þriðja lagi bíða önnur ríki Balkanskaga í röðinni þar sem ESB hefur gefið þeim öllum vilyrði fyrir aðild og hafa þau lokið eða eru í þann veginn að ljúka gerð samstarfssamninga við ESB. Þetta er sá ríkjahópur sem hefur fyrirfram vilyrði fyrir aðild sem felur í sér að aðildarríki ESB yrðu allt að 35.
Framkvæmdastjórn ESB gefur árlega út skýrslur um stöðu mála í ríkjunum sem stefna á aðild þar sem leitast er við að leggja mat á hve langt þau hafa komið til móts við þau skilyrði sem þau þurfa að uppfylla fyrir aðild og meta nauðsynlegar aðgerðir út frá því. Hagsmunir Íslands í þessu efni eru augljósir vegna skyldubundinnar stækkunar EES í kjölfar stækkunar ESB. Er því nauðsynlegt að EES/EFTA-ríkin fylgist grannt með þróun þessa ferlis ekki síst í ljósi þeirra skuldbindinga sem reynslan sýnir að krafist er af EFTA-ríkjunum samhliða stækkun EES-svæðisins.
Framkvæmdastjórn ESB gaf í byrjun nóvember sl. út skýrslur þar sem staða ríkjanna sem stefna á aðild er metin.
Ef fyrst er horft til Tyrklands má segja að nokkur spenna hafi verið í samskiptum Tyrklands og ESB undanfarin missiri. Óhætt er að segja að bakslag hafi orðið af tveimur orsökum. Í fyrsta lagi er vert að hafa í huga að niðurstaða þjóðaratkvæðagreiðslna í Hollandi og Frakklandi voru af sumum talin tengd stækkunum ESB og ekki síst áformum um að taka Tyrkland inn í sambandið. Í öðru lagi varð afstaða Frakka til að setja strik í reikninginn þar sem nýr forseti Frakklands talaði ákveðið gegn aðild Tyrkja og taldi aðrar lausnir æskilegri til að mynda náið bandalag með Tyrklandi. Deildar meiningar eru meðal fleiri aðildarríkja ESB um hvort Tyrkir eigi yfir höfuð heima í sambandinu. Þá hefur það ekki einfaldað málið að samskipti ESB og Tyrklands hafa verið erfið á undanförnum missirum vegna vanefnda Tyrkja á samningum sínum við ESB að því er varðar opnun hafna og flugvalla fyrir flutninga frá Kýpur á grundvelli samnings Tyrkja og ESB um tollabandalag. Ljóst er að slíkt er brot á samningum Tyrkja og ESB þar sem mismunun gagnvart einstökum aðildarríkjum telst ekki heimil. Hafði ESB gefið Tyrkjum frest til að efna samninginn fyrir leiðtogafund ESB um miðjan desember 2006 ella mundi framkvæmdastjórnin leggja til tilteknar aðgerðir. Ekki náðist samkomulag og því var ákveðið að fresta opnun alls 8 kafla af 35 í samningviðræðum um aðild Tyrkja að ESB. Þeir kaflar sem um er að ræða snúa að tolla- og viðskiptamálum en að því er varðar aðra kafla var ákveðið að viðræður um þá megi opna en þeim yrði ekki lokið fyrr en Tyrkir hafa efnt samningsskuldbindingar sínar. Má því segja að aðildarviðræður Tyrkja séu í raun í biðstöðu, þar sem þeim verður ekki lokið við núverandi aðstæður.
Hins vegar virðist sem Króötum gangi vel í sínum aðildarviðræðum. Hafa Króatar þegar opnað viðræður um nokkurn fjölda kafla og setja sér enn það markmið að aðildarviðræðum geti lokið á árinu 2009. Flestir telja það þó óraunhæft, ekki síst vegna þess að almenn samstaða er um það innan ESB að koma nýjum sáttmála í höfn áður en frekari stækkun sambandsins komi til framkvæmda, sem ekki verður fyrr en 2009 ef allt gengur eftir. Þá eru blikur á lofti í kjölfar ákvörðunar Króatíu um verndun fiskveiðisvæðis í Adríahafi, sem kom til framkvæmda 1. janúar 2008. Olli Rehn, framkvæmdastjóri stækkunarmála innan sambandsins, hefur sagt að þessi ákvörðun geti haft slæm áhrif á aðildarviðræður Króata, en ESB segir að með þessari ákvörðun brjóti Króatar reglur sambandsins, sem þeir hafi ákveðið að gangast undir.
Aðildarviðræður Makedóníu eru ekki hafnar, en segja má að ríkið sé nú á endasprettinum. Gangur viðræðnanna er fyrst og síðast í þeirra eigin höndum, en það er mat framkvæmdastjórnarinnar að ákveðin kyrrstaða sé nú hvað varðar nauðsynlega þróun mála í landinu.
Í nýjum skýrslum framkvæmdastjórnar ESB um framangreind ríki kemur almennt fram að hægt hafi á þróun mála í átt til þeirra viðmiða sem ESB setur fyrir lokum samningaviðræðna og aðild að ESB. Má því segja að nýtt mat ESB valdi ákveðnum vonbrigðum um þróun mála fyrir þessi ríki. Þó er almennt viðurkennt að ríkin haldi öll áfram að fullnægja pólitískum skilyrðum aðildar og því standi svonefnd Kaupmannahafnarskilyrði 8 ekki í vegi aðildar þeirra. Auk þess er þeim flestum hrósað sérstaklega fyrir efnahagslegar framfarir þar sem m.a. hagvöxtur er vel yfir meðallagi í flestum ríkjunum.
Hvað varðar Króatíu kemur fram að enn skortir nokkuð upp á að stjórnsýsla innan lands standi undir kröfum aðildar, einkum og í sér í lagi á sviði dóms- og innanríkismála og að því er varðar baráttu gegn spillingu, stöðu minnihlutahópa og flóttamanna. Auk þess er bent á atriði er tengjast svæðisbundnum deilumálum (við Slóveníu og Ítalíu) sem taka þurfi á.
Það eru ekki einvörðungu Makedónía, Króatía og Tyrkland sem stefna á aðild að ESB þó þeirra braut sé vissulega greiðari en annarra. Öllum ríkjum Balkanskaga (Serbíu, Svartfjallalandi, Albaníu, Bosníu og Hersegóvínu og eftir atvikum Kosóvó) hefur verið lofað aðild að ESB til lengri tíma litið að uppfylltum hefðbundnum skilyrðum.
Ef litið er til stöðu einstakra ríkja þá er staða Albaníu einna best þar sem ríkið hefur þegar í gildi samstarfssamning við ESB. Er ESB almennt ánægt með þróun mála í Albaníu en ríkið hefur hins vegar svipuð vandamál og önnur ríki á svæðinu á sviði réttarfarsmála auk aðlögunar að löggjöf ESB á einstökum sviðum.
Hvað varðar Bosníu og Hersegóvínu þá hefur samstarfssamningur nýlega verið áritaður. Lengi hafði verið stefnt að því en ESB kaus að ljúka honum ekki fyrr en yfirvöld í ríkinu hefðu lokið endurskipulagningu lögreglu og réttarfarskerfis innan lands, en á því stóð lengi vel vegna pólitískra deilna innan lands. Að sama skapi er lögð áhersla á samstarf við stríðsglæpadómstólinn í Haag.
Svartfjallaland er nýlega orðið sjálfstætt ríki en þegar hefur verið áritaður samstarfssamningur sem koma mun til framkvæmdar innan tíðar. Er mikilvægast fyrir ríkið að hraða nú þegar aðlögun sinni að löggjöf ESB. Mun það ekki síst beinast að því að styrkja innviði stjórnsýslunnar, einkum styrkja réttarfarskerfið og baráttu gegn skipulagðri glæpastarfsemi og spillingu.
Hvað varðar Serbíu þá hefur samstarfssamningur við ESB verið áritaður, en viðræður lágu niðri um nokkurt skeið vegna skorts á samstarfi við dómstólinn í Haag. Serbía fær hrós fyrir markverðan árangur í efnahagsmálum, m.a. að því er varðar erlenda fjárfestingu. Ákveðinn framgangur hefur verið varðandi þróun í stjórnsýslunni og ljóst er að hún er vel undir það búin að standa í flóknum og erfiðum samningaviðræðum. Því eru vísbendingar um að Serbía geti náð öðrum ríkjum á svæðinu fljótt þegar öðrum hindrunum hefur verið rutt úr vegi. Er ályktun leiðtoga ESB á fundi þeirra í desember sl. í samræmi við þetta þar sem gefið var til kynna að unnt sé að hraða ferli Serbíu í átt til aðildar. Ein hindrun í veginum eru þó málefni Kosóvó.
Að lokum hefur Kosóvó einnig verið lofað framgangi að því er varðar aðild að ESB sem veltur hins vegar á framtíðarstöðu héraðsins í alþjóðasamfélaginu. ESB hefur stutt að fullu við bakið á héraðinu, m.a. í viðræðum um stöðu þess, og er reiðubúið að senda á vettvang friðargæslulið til þess að aðstoða við að koma réttarkerfinu á réttan kjöl sem reynslan sýnir að er grundvallaratriði í átt til aðlögunar að regluverki ESB. Yrði það stærsta aðgerð af því tagi í sögu ESB.
EES-samningurinn hefur að geyma sérstakt ákvæði er snýr að því að ný ríki gerast aðildarríki að EES, annaðhvort með aðild að ESB eða EFTA. Hefur nú á skömmum tíma reynt á þetta í tvö skipti þegar alls 12 ný aðildarríki bættust við ESB hlið EES-samningsins.
Við fyrri stækkunina árið 2004 gengu 10 ný aðildarríki (Eistland, Kýpur, Lettland, Litháen, Malta, Pólland, Slóvakía, Slóvenía, Tékkland og Ungverjaland) í ESB og urðu um leið hluti af EES-svæðinu, þar sem sérstökum samningum um stækkun EES hafði verið lokið áður en stækkun ESB kom til framkvæmda. Var þetta í fyrsta sinn sem reyndi á stækkun EES-svæðisins. Samningaviðræður reyndust erfiðar, ekki síst vegna ríkra krafna sem ESB gerði til EES/EFTA-ríkjanna um fjárhagsleg framlög til uppbyggingar í þeim ríkjum sem lakast stæðu innan ESB. Á sama tíma gerðu Ísland og Noregur kröfur til ESB um tilslakanir að því er varðar tollfrjálsan innflutning sjávarafurða inn á markað ESB. Niðurstaða þessara samninga varð sú að EES/EFTA-ríkin féllust á að leggja fram sameiginlega alls 600 milljónir evra í framlög til þeirra ríkja ESB sem lakast stæðu og úr varð svonefndur þróunarsjóður EFTA, sem nær til nýrra aðildarríkja ESB auk Spánar, Portúgals og Grikklands. Jafnframt lagði Noregur sérstaklega fram 567 milljónir evra í sama skyni sem náði einvörðungu til nýrra aðildarríkja ESB. Á sama tíma samþykkti ESB annars vegar fulla fríverslun með síldarsamflök og hins vegar aukna kvóta í öðrum tilteknum tegundum sjávarfangs.
Síðari stækkunin árið 2007, sem tók til Búlgaríu og Rúmeníu, kom til framkvæmda á EES-svæðinu frá 1. ágúst 2007, sjö mánuðum eftir að ríkin tvö urðu aðilar að ESB. Sú staðreynd að stækkun EES hélst ekki í hendur við stækkun ESB skapaði spennu í samskiptunum innan EES og leiddi m.a. til þess að engar ákvarðanir voru teknar í sameiginlegu EES- nefndinni um hríð. Niðurstaða samninganna við Búlgaríu og Rúmeníu var í líkingu við fyrri stækkun EES. Samþykkt var að EES/EFTA-ríkin mundu auka framlög sín í þróunarsjóð EFTA um 72 milljónir evra. Auk þess samþykkti Noregur að leggja fram sérstök tvíhliða framlög til viðbótar til ríkjanna tveggja í takt við niðurstöðu fyrri stækkunarsamnings að fjárhæð 68 milljónir evra. Á sama tíma veitti ESB frekari tilslakanir í formi aukinna kvóta á innflutning tiltekinna sjávarafurða inn til sambandsins.
Þótt stækkun EES sem slík sé ótímabundin þá eru þeir samningar sem gerðir voru um fjárframlög EES/EFTA-ríkjanna og um aukna innflutningskvóta fyrir sjávarafurðir inn á markað ESB tímabundnir til loka apríl 2009. Eru þegar vísbendingar um að ESB muni gera kröfur um áframhaldandi greiðslur af þessu tagi eftir þann tíma.
Hvað varðar frekari stækkun EES þá ræðst hún eðli málsins samkvæmt af frekari þróun stækkunarferlis ESB.
4. Málefni innri markaðar Evrópu.
4.1 Málefni á vettvangi ESB.
4.1.1. Inngangur.
Segja má að þeir möguleikar sem Ísland hefur til að hafa áhrif á málefni sem snerta EES- samninginn komi fyrst upp á fyrstu stigum löggjafarstarfs ESB; þ.e. þegar framkvæmdastjórn þess ýmist vinnur að tillögum að nýrri löggjöf eða þegar slíkar tillögur hafa verið gefnar út til samráðs við þá sem hagsmuna eiga að gæta.
Hvað hið fyrra snertir þá tryggir EES-samningurinn að íslenskir fulltrúar og sérfræðingar njóta sömu stöðu og fulltrúar og sérfræðingar aðildarríkja ESB að því er varðar þátttöku í undirbúningi framkvæmdastjórnar ESB á tillögum að löggjöf á gildissviði EES-samningsins. Felst þessi þáttur gjarnan í þátttöku í nefndastarfi undir forustu fulltrúa framkvæmdastjórnarinnar. Nefndarstarfinu lýkur með tillögu að löggjöf sem gefin er út til áframhaldandi umfjöllunar í stofnunum ESB (ráðherraráði, Evrópuþingi, héraðanefnd, og ráðgjafanefnd) þar sem fulltrúar Íslands eiga á hinn bóginn ekki sæti. Verður ekki framhjá því litið að hlutverk þessara stofnana ESB hefur vaxið frá því EES-samningurinn kom til framkvæmda. Nægir í því efni að horfa til þess að nú stefnir í að Evrópuþingið muni gegna lykilhlutverki í öllu löggjafarstarfi ESB nái Lissabon-sáttmálinn fram að ganga.
Hið seinna snertir þau tilvik þar sem framkvæmdastjórn ESB gefur út tillögur að löggjöf eða annars konar frumkvæði þar sem kallað er eftir sjónarmiðum hagsmunaaðila innan tilskilins frests (opið samráð). Er þetta gjarnan hluti af opnu ferli sem ESB notar til undirbúnings ákveðnum tillögum að löggjöf. Gleggsta dæmið um þetta atriði er ný stefna ESB í málum siglinga og sjávar sem nánar er fjallað um síðar. Einnig mætti nefna hér samráð sem framkvæmdastjórn ESB hafði frumkvæði að og snertir veðlánamarkaðinn en Ísland tók þátt í umsagnarferlinu í því tilviki. Í framhaldi af því hefur nú komið út hvítbók um efnið sem nánar er gerð grein fyrir síðar í þessari skýrslu.
Mikilvægur þáttur þess að leitast við að hafa eins mikil áhrif á löggjöf ESB og unnt er felst í að taka þátt í þessum samráðsferlum.
Ekki er síður mikilvægt það net samskipta bæði formlegt og óformlegt sem myndast hefur á vettvangi EFTA og sameiginlegra nefnda EFTA-ríkjanna og ESB. Til að styrkja þennan þátt enn frekar hefur Ísland haft frumkvæði að því að leggja til að setja á fót slíka nefnd fyrir sveitarfélög og héruð innan EFTA-ríkjanna.
Í þessum kafla er vikið að nokkrum mikilvægum stefnumiðum ESB sem nú eru til meðferðar og kunna að snerta hagsmuni Íslands með beinum hætti á grunni EES-samningsins.
4.1.2. Stefna ESB um málefni siglinga og sjávar.
ESB hefur síðustu ár unnið að því að marka sér heildstæða stefnu um málefni siglinga og sjávar, þar sem litið er til allra þátta sem tengjast hafinu og samspils þeirra. Markmið ESB er að móta heildstæða stefnu, í náinni samvinnu við hagsmunaaðila, sem sporni gegn minnkandi líffræðilegum fjölbreytileika sjávar vegna mengunar, loftslagsbreytinga og ofveiði og stuðla þannig að sjálfbærri nýtingu auðlinda hafsins. Stefnan tekur mið af markmiðum Lissabon-áætlunarinnar um að efla hagvöxt og skapa atvinnutækifæri í sátt við sjónarmið varðandi vernd og nýtingu sjávar. Stefnumótunin er yfirgripsmikil og fjallar um málefni hafsins á breiðum grunni og nær yfir málefni margra ráðuneyta, sem á einhvern hátt hafa beinan eða óbeinan snertiflöt við hafið. Þannig er t.d. fjallað um umhverfismál, nýtingu auðlinda, siglingamál, ferðamál við ströndina, hafnamál, byggðamál strandbyggða, vernd fyrir ógnum og ólögmætum aðgerðum á hafinu, vöktun siglinga og lífríkis, rannsóknir og þróun og uppbyggingu upplýsingakerfa.
Íslensk stjórnvöld hafa fylgst með þessari vinnu síðustu ár, tekið virkan þátt í mótun stefnunnar og nýtt þau tækifæri sem boðist hafa til áhrifa. Hefur aðkomu Íslands að stefnumótuninni verið afar vel tekið innan ESB og tillit tekið til margra ábendinga íslenskra stjórnvalda. Eru þessi jákvæðu viðbrögð hvatning til að nýta í auknum mæli tækifæri til að hafa áhrif á löggjöf ESB á fyrstu stigum hennar, í samræmi við stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar um frumkvæði í alþjóðamálum. Má segja að reynslan hvað varðar aðkomu Íslands að stefnumótun á þessu sviði geti verið fyrirmynd um hvernig Ísland geti haft áhrif á öðrum sviðum í framtíðinni.
Eftir nokkuð langan aðdraganda gaf ESB í júní 2006 út grænbók um málefni siglinga og sjávar. 9 Hefur ESB lagt ríka áherslu á að hafa víðtækt samráð um stefnuna. Eftir útgáfu grænbókarinnar tók því við tólf mánaða samráðsferli, en öllum sem láta sig málefni hafsins varða var gert kleift að senda athugasemdir við grænbókina.
Íslensk stjórnvöld lögðu áherslu á að koma snemma inn í ferlið í tengslum við hina nýju stefnu ESB og taka þátt í samráðsferlinu. Sendiráð Íslands í Brussel fylgdist vel með framvindu málsins innan ESB frá því að fyrstu hugmyndir komu fram árið 2005, vann að frumgreiningu grænbókarinnar og vakti athygli á mikilvægi þess að Ísland kæmi að sjónarmiðum sínum. Var grænbókin send út til umsagnar um fjörutíu hagsmunaaðila hér á landi, m.a. til allra verkalýðsfélaga sem tengjast störfum á hafinu, samtaka útvegsmanna, rannsóknastofnana, náttúruverndarsamtaka, menningarstofnana o.s.frv. Þá var undir forustu utanríkisráðuneytis komið á fót vinnuhópi allra ráðuneyta sem málinu tengjast, 10 auk þess sem Samband íslenskra sveitarfélaga átti fulltrúa í hópnum.
Vinnuhópurinn tók saman ítarlegar athugasemdir íslenskra stjórnvalda við grænbókina og framtíðarstefnu ESB í málefnum siglinga og sjávar, sem sendar voru framkvæmdastjórninni í júní 2007. 11
Athugasemdir Íslands lúta að flestum atriðum grænbókarinnar, en þar sem stefna ESB í málefnum hafsins hefur áhrif á Atlantshafið og þar af leiðandi íslenska hagsmuni var ákveðið að gera athugasemdir við skjalið í heild sinni, en ekki horfa eingöngu á það út frá gildissviði EES-samningsins. Er þetta tekið fram í inngangi athugasemdanna. Skjalið er þannig uppbyggt að fremst gefur að líta samantekt með nokkrum megintillögum og athugasemdum. Síðan er þeim spurningum sem settar eru fram í grænbókinni í hverjum kafla svarað. Inn á milli í textanum eru gefin afmörkuð dæmi um meðferð einstakra mála á Íslandi, sem starfshópurinn taldi að gæti verið áhugavert fyrir ESB að kynna sér í tengslum við áframhaldandi þróun á stefnu sambandsins.
Alls bárust framkvæmdastjórninni hátt í 500 athugasemdir frá ýmsum ríkjum, héruðum, ríkjahópum, stofnunum, samtökum og einstaklingum. Þann 10. október 2007 gaf framkvæmdastjórnin út orðsendingu um framtíðarstefnu ESB á sviði siglinga og sjávar, sem kölluð hefur verið „blábók“, 12 orðsendingu um samráðsferlið, 13 aðgerðaáætlun um hvernig stefnunni verði hrundið í framkvæmd 14 og mat á áhrifum samræmdrar stefnu. 15
Er í þessum skjölum að finna ýmis atriði sem Ísland lagði áherslu á í sínum athugasemdum. Meðal annars boðar ESB hertar aðgerðir gegn sjóræningjaveiðum og brottkasti, en í athugasemdum íslenskra stjórnvalda var lögð mikil áhersla á þessi atriði og aðrar leiðir til að ná fram sjálfbærri auðlindanýtingu. Einnig hvatti Ísland til þess að dregið yrði úr skriffinnsku í sjóflutningum og samstarf eftirlitsaðila yrði aukið. Þá kallaði Ísland eftir stefnu um málefni Norður-Íshafsins og lagði áherslu á auknar rannsóknir á hafinu og lífríki þess. Þessar áherslur, auk annarra, skiluðu sér í orðsendingu framkvæmdastjórnarinnar. Þjóðarleiðtogar ESB staðfestu loks heildstæða stefnu sambandsins í málefnum hafsins á fundi sínum 17. desember 2007.
Í kjölfar þátttöku Íslands í samráðsferlinu um grænbókina hefur Íslandi verið boðið á tvær ráðherraráðstefnur um mótun stefnunnar. Umhverfisráðherra sótti ráðherraráðstefnu í Lissabon í lok október á síðasta ári þar sem blábókin svokallaða og tillögur framkvæmdastjórnarinnar að næstu skrefum voru ræddar. Á fundinum kom fram mikil ánægja með framlag Íslands og þátttöku í stefnumótuninni. Lögðu José Manuel Barroso, forseti framkvæmdastjórnar ESB, og Joe Borg, framkvæmdastjóri Evrópusambandsins á sviði siglinga og sjávar, sem leitt hefur stefnumótunina, sérstaka áherslu á þetta og þökkuðu fyrir aðkomu Íslands. Á fundinum var Íslandi boðið að taka þátt í samráðsvettvangi háttsettra embættismanna þar sem stefnan verður þróuð áfram. Þá sótti sjávarútvegsráðherra ráðstefnu um sjóræningjaveiðar og hvaða leiðir eru einkum færar til að sporna við slíkum veiðum.
Íslensk stjórnvöld munu áfram fylgjast með þróun stefnu ESB í þessum málaflokki og taka þátt í stefnumótuninni eins og kostur er. Sýnir reynslan af þátttöku í þessu samráðsferli að góðir möguleikar eru á að hafa áhrif á mótun löggjafar á frumstigi. Er þessi jákvæða reynsla þannig hvatning til íslenskra stjórnvalda að leggja með markvissari hætti áherslu á þátttöku í stefnumótandi vinnu í ESB, einkum í þeim málaflokkum þar sem Ísland hefur hvað mestra hagsmuna að gæta.
4.1.3. Umhverfismál.
Á undanförnum árum hefur vægi umhverfismála aukist í ESB. Í alþjóðasamstarfi um umhverfismál myndar ESB mikilvæga blokk, eins og sást glöggt á loftslagsráðstefnu aðildarríkja Rammasamnings Sameinuðu þjóðanna á Balí í desember sl. Þá hefur mikið af nýrri löggjöf á sviði umhverfismála litið dagsins ljós á síðustu missirum og hefur megnið af henni verið tekið upp hér á landi á grunni EES-samningsins.
Markmið EES-samningingsins á sviði umhverfismála eru að varðveita, vernda og bæta umhverfið, stuðla að heilsuvernd manna og tryggja að auðlindir náttúrunnar séu nýttar af varúð og skynsemi. Í raun er Ísland með aðild sinni að EES-samningnum aðili að sameiginlegri stefnumörkun ESB á sviði umhverfismála, á öðrum sviðum en náttúruvernd. Hefur verið á það bent að aðild Íslands að EES-samningnum hafi haft það í för með sér að umbætur á sviði umhverfismála urðu hraðari hér á landi en hefði hugsanlega annars orðið. 16 Nefna má sem dæmi að í gegnum EES-samninginn hafa verið settar reglur um mengunarvarnir, sorphirðu, mat á umhverfisáhrifum, skráningu hættulegra efna og fleira.
Innleiðing umhverfisreglna hér á landi og framkvæmd þeirra getur oft verið kostnaðarsöm. Hluti þess kostnaðar er greiddur af ríkinu en mikilvægum málaflokkum, eins og sorphirðu og frárennslismálum, er sinnt af hálfu heilbrigðisnefnda sveitarfélaganna. Því er virk og öflug hagsmunagæsla og vöktun mikilvæg hvað varðar umhverfismálin, sem og samráð við hagsmunaaðila. Þá geta umhverfisreglur einnig haft í för með sér kvaðir fyrir atvinnulífið, en meðal þeirra meginreglna sem kveðið er á um í EES-samningnum er að koma skuli í veg fyrir umhverfisspjöll, bæta skuli tjón sem þegar hefur orðið og leggja skuli greiðsluskyldu á þann sem veldur mengun.
Á síðustu árum hefur það færst í aukana að kveðið sé á um viðurlög í ESB-gerðum, einkum á umhverfissviðinu. Samræming refsilöggjafar fellur utan gildissviðs EES-samningsins og liggur því hjá einstökum EES/EFTA-ríkjum, en stundum hafa þau ákveðið að beita sömu refsingum og ESB til að gæta einsleitni á hinum innri markaði. Í þessu samhengi má nefna að Evrópudómstóllinn hefur nýlega sett ákveðnar skorður hvað varðar samræmingu refsilöggjafar á grundvelli lagaheimilda er gilda um innri markaðinn. 17
Á síðustu mánuðum hafa viðamiklar gerðir á sviði umhverfismála verið teknar inn í EES- samninginn. Sem dæmi má nefna tilskipun 2003/87/EB sem kemur á fót viðskiptakerfi með heimildir til losunar gróðurhúsalofttegunda, sem fjallað er um í sérstökum kafla í þessari skýrslu, og tilskipun 2000/60/EB um aðgerðaramma bandalagsins um stefnu í vatnsmálum (vatnatilskipunin) sem báðar komu til kasta Alþingis nýverið.
Vegna aukins vægis og umfangs umhverfismála má segja að drjúgum hluta af hagsmunagæslu utanríkisþjónustunnar í EES-málum sé varið í þennan málaflokk. Náttúruvernd fellur utan gildissviðs EES-samningsins og þarf því oft að skoða sérstaklega hvernig reglur falli að EES-samningnum í því samhengi og þá eftir atvikum aðlaga texta reglnanna að samningnum eftir því sem tilefni er til. Þar sem það getur verið skilgreiningaratriði hvað falli undir náttúruvernd og hvað ekki geta mörk þess hvað fellur undir gildissvið EES-samningins stundum reynst óljós. Kallar þessi málaflokkur því á árvekni og öfluga hagsmunagæslu af hálfu íslenskra stjórnvalda.
Af einstökum málum sem nú er unnið að á vettvangi ESB má nefna neðangreind atriði.
Jarðvegsvernd.
Framkvæmdastjórn ESB hefur lagt fram tillögu að tilskipun um jarðvegsvernd. 18 Málið er til meðferðar hjá Evrópuþinginu og ráðinu en óljóst er um framvindu þess enda mjög umdeilt. Tilskipunin fjallar um verndun jarðvegs með það að leiðarljósi að tryggja sjálfbæra notkun hans og margbreytileika. Minnka á þéttingu jarðvegs eftir því sem mögulegt er. Leggja skal áherslu á verndun jarðvegs gegn uppblæstri, gróðureyðingu, tilfærslu, saltburði og súrnun og tryggja líffræðilega fjölbreytni hans með því að forgangsraða svæðum auk þess sem álagssvæði skulu skoðuð sérstaklega, rannsökuð og áætlanir gerðar í hverju landi til hreinsunar.
Sem stendur er unnið að því á vegum umhverfisráðuneytisins og utanríkisráðuneytisins að meta hvort tilskipunin fellur undir gildissvið EES-samningsins að öllu leyti eða að hluta.
Úrgangsmál.
Á undanförnum árum hefur verið unnið að endurskoðun úrgangslöggjafar ESB og liggur nú fyrir tillaga að tilskipun um endurskoðaða heildarlöggjöf. 19 Búist er við að málið verði endanlega afgreitt eftir meðferð í þinginu og ráðinu í lok yfirstandandi árs. Með tillögunum er stefnt að því að hindra og draga úr myndun úrgangs. Ná skal jafnvægi í úrgangsmálum þannig að árið 2012 falli ekki til meiri úrgangur en 2008 og er lykilatriðið að allur úrgangur sem hægt er að meðhöndla sé endurheimtur með einu eða öðru móti.
Markmiðið er að með betri notkun hráefna skuli aðildarríkin á árinu 2020 þegar hafa náð að endurnota eða endurvinna a.m.k. 50% af heimilis- og rekstrarúrgangi og 70% af byggingar-, iðnaðar- og framleiðsluúrgangi. Árið 2015 eiga aðildarríkin að hafa komið upp aðskildri söfnun á pappír, málmi, plasti, textíl og öðrum lífrænum úrgangi og einnig úrgangsolíu og öðrum spilliefnum. Einnig er kveðið á um viðeigandi eyðingu úrgangs. Endurheimt ómeðhöndlaðs úrgangs frá stóreldhúsum, veitingahúsum eða mötuneytum til að fóðra dýr verður bönnuð og skal eyðing slíks úrgangs vera í höndum aðila sem til þess hafa starfsleyfi og skal úrgangurinn gerilsneyddur og honum eytt á viðunandi hátt.
Evrópuþingið hefur auk þess samþykkt áætlun um endurvinnslu úrgangs ( Thematic Strategy on the recycling of waste 20 ). Þar eru sett fram eftirfarandi stefnumið:
* Frá árinu 2010 verði bannað að urða ómeðhöndlaðan lífrænan úrgang.
* Frá árinu 2015 verði bannað að urða pappír, pappa, gler, textíl, timbur, plast, málm, gúmmí, kork, postulín, steypu, múrsteina og flísar.
* Frá árinu 2020 verði bannað að urða allan endurvinnanlegan úrgang.
* Frá árinu 2025 verði bannað að urða allan afgangsúrgang, nema þar sem ekki er hægt að koma annarri vinnslu við eða um sé að ræða mjög hættulegan úrgang sem ekki verður forsvaranlega meðhöndlaður með öðru móti.
Ljóst er af framansögðu að um verulegar breytingar er að ræða sem varða sveitarfélögin, fyrirtækin og íbúana miklu og munu hafa í för með sér aukinn kostnað.
Af öllu framangreindu má ráða að margvísleg stór og mikilvæg mál eru á dagskrá ESB sem með beinum hætti kunna að hafa áhrif hér á landi á grunni EES-samningsins. Gera má ráð fyrir að mörg þeirra komi á síðari stigum til kasta Alþingis. Til undirbúnings því munu utanríkis- og umhverfisráðuneyti miðla upplýsingum til Alþingis um þróun þessara mála á árinu 2008, ekki síst um þau áhrif sem þessar reglur kunna að hafa hér á landi.
4.1.4. Rýmkun á viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir gróðurhúsalofttegunda.
Þann 26. október 2007 var tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2003/87/EB, 21 sem kemur á fót kerfi fyrir viðskipti með losunarheimildir gróðurhúsalofttegunda innan ESB, tekin inn í EES-samninginn. Alþingi fjallaði um viðskiptakerfið og tilskipunina á haustþingi, þegar þingsályktunartillaga um að staðfesta ákvörðun EES-nefndarinnar sem felldi umrædda tilskipun og tengdar gerðir inn í EES-samninginn, kom til umfjöllunar. 22 Viðskiptakerfið gerir fyrirtækjum kleift að eiga viðskipti með losunarheimildir. Þannig geta þau selt heimildir sem þeim hefur verið úthlutað en sjá ekki fram á að nýta og keypt heimildir þurfi þau að losa meira en þær heimildir sem þeim var úthlutað segja til um. Miðast núverandi gildissvið viðskiptakerfisins við losun á koldíoxíði (CO 2) frá ákveðinni starfsemi, t.d. orkuframleiðslu, járn-, jarðefna- og pappírsiðnaði.
Vegna þessa afmarkaða gildissviðs fellur hverfandi hluti af heildarlosun hér á landi undir gildissvið tilskipunarinnar. Var því samið um sérstaka aðlögun fyrir Ísland vegna þeirrar atvinnustarfsemi sem fellur undir gildissviðið hér á landi, sem miðar við að á meðan losun á CO 2 frá einstakri starfsemi fari ekki yfir 25.000 tonn á ári lúti engin starfsemi á Íslandi ákvæðum tilskipunarinnar. Var í þingsályktunartillögunni greint frá því að stefnt væri að því innan ESB að rýmka gildissviðið út til annarra atvinnugeira og lofttegunda.
Fyrir réttu ári kynnti framkvæmdastjórn ESB tillögu 23 að tilskipun þingsins og ráðsins um að breyta tilskipun 2003/87 um viðskipti með losunarheimildir gróðurhúsalofttegunda þannig að flugstarfsemi yrði felld undir gildissvið tilskipunarinnar. Þar sem tilskipun 2003/87/EB um viðskiptakerfi með gróðurhúsalofttegundir er orðin hluti af EES-samningnum verður að telja yfirgnæfandi líkur á að tillaga að tilskipun um breytingu á tilskipun 2003/87 sem færir flug undir þetta kerfi komi einnig til með að falla undir EES-samninginn.
Um miðjan nóvember 2007 greiddi Evrópuþingið atkvæði um tillöguna og breytingar við hana. 24 Lagði þingið til að mynda til að flugfélögum yrði gert skylt að ráða yfir nægum heimildum fyrir losun gróðurhúsalofttegunda fyrir allt atvinnuflug bæði innan ESB og í flugi milli ESB og þriðju ríkja frá 2011. Á Íslandi eru yfir 80 stórar flugvélar á skrá og hefur Flugmálastjórn lauslega áætlað að losun þeirra sé hlutfallslega mun meiri en hjá öðrum ríkjum. Samkvæmt tillögu Evrópuþingsins skulu losunarheimildir nema 90% af meðaltali viðmiðunaráranna 2004–2006 og um 25% heimildanna skulu boðnar upp. Þetta felur í sér að flugfélög sem fyrir árið 2011 gera ráð fyrir að losa meira en 75% (af 90%) þess sem þau losuðu 2004–6 þurfa að kaupa losunarheimildir fyrir umframlosunina. Meðal breytingartillagna Evrópuþingsins frá því um miðjan nóvember við tillögur framkvæmdastjórnarinnar er ein sem kom inn sem málamiðlun milli umhverfisnefndar og samgöngunefndar þingsins. Þar segir að „taka skuli tillit til flugs á milli ystu jaðarsvæða og svæða á meginlandi Evrópu“.
Eðlilegt er að horfa til þess að ákvæði af þessu tagi kunni einnig að eiga við um Ísland komi til þess að gerðin verði hluti af EES-samningnum. Hefur Ísland lagt áherslu á það og var útbúið minnisblað til að kynna sérstöðu Íslands varðandi samgöngur til og frá landinu. Hefur sendiráð Íslands í Brussel kynnt sjónarmið Íslands fyrir ýmsum sem að málinu koma svo sem starfsmönnum ráðs ESB, framkvæmdastjórnar ESB og skýrslugjöfum (rapporteur) Evrópuþingsins auk þess sem málið hefur verið kynnt innan EFTA-samstarfsins. Þá var það tekið til umræðu á forfundi norrænna samgönguráðherra í lok nóvember sl. Enn fremur hafa fundir verið haldnir með fastafulltrúum Spánar, Portúgals, Frakklands, Þýskalands og Finnlands.
Umhverfisráðherrar ESB fjölluðu um tillöguna á fundi skömmu fyrir jól. Samstaða varð um að allt flug komi undir kerfið frá árinu 2012 og að losunarheimildir nemi 100% af meðaltali viðmiðunaráranna 2004–2006. Gert er ráð fyrir að 10% heimilda verði boðnar upp og því beint til aðildarríkjanna að andvirðinu verði varið til aðgerða til að berjast gegn losun gróðurhúsalofttegunda auk þess að standa straum af rekstri kerfisins. Önnur þrjú prósent verði tekin til hliðar og ráðstafað til flugfélaga sem eru að hefja rekstur og lítilla flugfélaga í örum vexti. Áðurnefnd breytingartillaga þingsins varðandi jaðarsvæði var ekki samþykkt í óbreyttri mynd. Vill ráðherraráðið miða við að flug sem rekið er samkvæmt skyldu um opinbera þjónustu verði undanskilið að því er varðar tiltekin svæði eða í þeim tilvikum þar sem árlegt sætaframboð er undir 30 þúsund sætum. Það felur í sér að einvörðungu verður unnt að undanskilja afmarkaðar flugleiðir innan lands hér á landi en ekki millilandaflug. Í tillögu þeirri sem samþykkt var á fundi ráðherraráðsins er jafnframt ýmislegt annað flug undanskilið ákvæðum tilskipunarinnar og er það talið upp í nokkrum liðum. Ekki verður séð að millilandaflug til eða frá Íslandi geti fallið undir þær skilgreiningar sem eru mjög þröngar.
Á ráðherrafundi ESB lögðu umhverfisráðherrar Möltu og Kýpur fram breytingartillögu við tillögu formennskuríkisins um að tekið yrði tillit til sérstöðu jaðarsvæða sem ættu fáa aðra valkosti til samgangna en flug. Tillögunni var hafnað en í staðinn var samþykkt málsgrein í endurskoðunarákvæði tillagnanna sem segir að framkvæmdastjórnin skuli skila skýrslu fyrir 1. júní 2015 þar sem m.a. fram komi mat á áhrifum kerfisins á flugsamgöngur við eyjar og jaðarsvæði sambandsins. Leggja þarf mat á að hvað miklu leyti eða hvort þessi málamiðlun komi til móts við sjónarmið íslenskra stjórnvalda
Nú er málið í þeim farvegi að þingið og ráðið vinna að því að komast að pólitísku samkomulagi um efni tilskipunarinnar og er stefnt að því að hún verði samþykkt á seinni hluta þessa árs í formennskutíð Frakka eða jafnvel fyrr. Íslensk stjórnvöld munu áfram þrýsta á um að sérstaða landfræðilega einangraðra svæða eða ríkja verði viðurkennd. Í tengslum við það er nú að hefjast vinna við að greina, í samstarfi við hagsmunaaðila, hver áhrif tillagnanna gætu orðið hér á landi.
Þá hafa um nokkurt skeið verið uppi vangaveltur um hvort siglingar verði felldar undir viðskiptakerfið. Samkvæmt tilskipun 2003/87/EB er sérstaklega minnst á samgöngur sem eitt þeirra sviða, sem til greina komi að fella undir viðskiptakerfið. Ljóst er að losun gróðurhúsalofttegunda frá siglingum eykst hröðum skrefum og talsverður þrýstingur er innan ESB að draga úr því með einhverjum hætti. Sem dæmi er tekið að loftmengun frá landstöðvum og frá skipum verði álíka mikil árið 2020. Þess er að geta að frá árinu 2002 hefur verið í gildi áætlun 25 innan ESB um að draga úr loftmengun frá skipum. Talið er að loftmengun frá skipum sé meðal þess sem veldur því að ESB nái ekki fram markmiðum sínum um að draga úr loftmengun fyrir árið 2020. Evrópuþingið hefur hvatt til þess að gripið verði til aðgerða óháð fyrirhuguðum aðgerðum Alþjóðasiglingamálastofnunarinnar (IMO). Til skoðunar er hvort vinna eigi að þessum markmiðum innan ESB eða á heimsvísu.
Í júlí 2007 hvatti Evrópuþingið til þess að siglingar yrðu felldar undir viðskiptakerfið. 26 Þá lýsti Jaques Barrot, varaforseti framkvæmdastjórnarinnar, því yfir í september að skipaiðnaðurinn yrði að vera hluti af áætlunum um að minnka losun gróðurhúsalofttegunda. Ljóst er að ESB styður aðgerðir á vettvangi IMO til að minnka losun gróðurhúsalofttegunda. Nú vinnur framkvæmdastjórn ESB að því að skoða möguleika á löggjöf um þetta og er líklegt að um það verði haft opið samráð. Tillagna að löggjöf um losun frá siglingum er hins vegar ekki að vænta fyrr en árið 2009. Gangi þær út á að fella siglingar undir gildissvið tilskipunarinnar um viðskipti með losunarheimildir gróðurhúsalofttegunda er nær útilokað að það verði gert á núverandi skuldbindingartímabili Kýótó-sáttmálans eða tilskipunarinnar. Þá kunna niðurstöður um viðræður um nýjan loftslagssáttmála að skipta máli að því er varðar losun frá siglingum og hvernig á því verður tekið innan ESB.
Nýverið hafa litið dagsins ljós tillögur framkvæmdastjórnar ESB um frekari endurskoðun á tilskipuninni. Áform eru uppi um að rýmka gildissvið hennar enn frekar þannig að frá og með árinu 2013 muni hún taka til allra lofttegunda sem mynda andrúmsloftið til samræmis við loftslagssamning Sameinuðu þjóðanna um skilgreiningu á því hvað teljast vera gróðurhúsalofttegundir. Þá er einnig ætlunin að viðskiptakerfið taki til allrar starfsemi sem hægt er að vakta, hafa eftirlit með og mæla losun frá. Starfsemi sem fer ekki yfir ákveðin mörk í losun og stærð verði þó undanþegin þessum ákvæðum að uppfylltum tilteknum skilyrðum.
Tilgangurinn með þessum breytingum er m.a. að ná fram markmiðum ESB um að minnka losun gróðurhúsalofttegunda. Tillögurnar tengjast öðrum tillögum ESB sem voru birtar á sama tíma að því er varðar endurnýjanlega orku, tækni til að fanga og geyma gróðurhúsalofttegundir ( carbon capture and storage) og tillögur um að hlutdeild lífræns eldsneytis í eldsneyti ökutækja verði 10%.
Samkvæmt þeim upplýsingum sem nú liggja fyrir verða þessar tillögur framkvæmdar með þeim hætti að framkvæmdastjórn ESB birti heildarmagn losunarheimilda fyrir allt ESB 30. júní 2009. Meginreglan verði sú að frá árinu 2013 verði þær losunarheimildir sem ekki er úthlutað án endurgjalds settar á uppboð og er áætlað að það verði um tveir þriðju hlutar af heildarlosunarheimildum. Að því er varðar starfsemi sem fellur undir gildissvið tilskipunarinnar nú verður losunarheimildum úthlutað á grundvelli meðaltals heimilda sem hún fær úthlutað á ári. Þegar um er að ræða starfsemi sem ekki fellur undir gildissvið tilskipunarinnar á núgildandi tímabili verður losunarheimildum úthlutað á grundvelli upplýsinga sem ríkjunum verður gert skylt að útvega fyrir 30. júní 2010.
Nái þessar breytingar fram að ganga liggur fyrir að ýmis ný starfsemi kemur til með að falla undir gildissvið tilskipunarinnar. Hér má nefna álframleiðslu og járnblendi en á þessu stigi er óljóst hvaða hugmyndir eru uppi að því er varðar samgöngur. Er áríðandi að fylgjast vel með framvindu málsins og meta hvaða áhrif tillögurnar kunni að hafa á Íslandi verði þær að veruleika og hluti af EES-samningnum.
Ljóst er að frekari þróun á þessu sviði á vettvangi ESB er nátengd viðræðum á vettvangi loftslagsráðstefnu Sameinuðu þjóðanna. ESB hefur lýst ánægju sinni með það samkomulag sem náðist á fundinum á Balí í desember 2007. Á ráðstefnunni var ákveðið að samningaviðræðum lyki eigi síðar en 2009 þannig að fullgildingarferli vegna nýs samnings yrði lokið fyrir 2012 áður en fyrsta skuldbindingartímabili Kýótó-sáttmálans lýkur. Á ráðstefnunni var viðurkennt að nauðsynlegt væri að grípa til mikils niðurskurðar vegna losunar gróðurhúsalofttegunda á heimsvísu til að koma í veg fyrir að hlýnun jarðar komist á hættustig.
Að mati ESB er helstu kröfum sambandsins mætt í þeirri áætlun um samningaviðræður sem samþykkt var á Balí. Þau lykilatriði sem samningaviðræðurnar koma til með að snúast um eru að draga frekar úr loftslagsbreytingum með því að minnka losun, aðgerðir til að aðlagast loftslagsbreytingum, aðgerðir að því er varðar nýja tækni og nauðsyn þess að auka fjármagn og fjárfestingar til að draga úr losun. Meðal þess sem ESB hefur lýst ánægju með er nauðsyn þess að minnka útstreymi í þróuðum ríkjum um 25–40% fyrir árið 2020 miðað við árið 1990.
Í aðdraganda þeirra viðræðna sem nú eru að fara af stað má búast við að umræður um svonefnt „burden sharing“ eða skiptingu byrðarinnar verði vandasamar meðal aðildarríkja ESB einkum vegna endurnýjanlegrar orku og markmiðs ESB um að auka hlutfall hennar. Með auknum fjölda aðildarríkja, frá því þegar samið var um Kýótó-sáttmálann, geta samningaviðræður aðildarríkjanna um þetta orðið flóknari og erfiðari.
Þar sem tilskipun ESB um viðskiptakerfi með losunarheimildir gróðurhúsalofttegunda er nú orðin hluti af EES-samningnum mun niðurstaða samningaviðræðna um næsta skuldbindingartímabil og nýjan loftslagssamning og afstaða ESB geta haft áhrif á EES-samninginn og það fyrirkomulag sem Ísland kýs að hafa á fullgildingu skuldbindinga sinna og framkvæmd þeirra.
4.1.5. Orkumál.
Þann 10. janúar 2007 kynnti framkvæmdastjórn ESB tillögur að nýrri stefnu í orkumálum, sem voru teknar til umfjöllunar á leiðtogafundi þess 8.–9. mars 2007. 27 Er þetta í fyrsta skipti sem sett hefur verið fram heildstæð stefna í orkumálum, þar sem fram koma helstu markmið orku- og umhverfismála sem unnið verður að á næstu árum. Er því með þessum hugmyndum tvinnað saman orku- og umhverfismálum með beinum hætti. Megintilgangurinn með slíkri heildstæðri orkustefnu er að vekja almenning og stjórnvöld aðildarríkjanna til vitundar um mikilvægi málsins og ábyrgð þeirra sjálfra, en jafnframt að skapa sátt um stefnu í þessum efnum.
Í stefnunni voru samþykkt markmið fyrir ESB fram til ársins 2020 miðað við stöðuna 1990, en þau eru að:
* Minnka losun gróðurhúsalofttegunda um 20%. ESB hefur lýst því yfir að það sé tilbúið að fara í 30% ef önnur þróuð ríki heims taka þátt.
* Auka skilvirkni orkugjafa ( Energy efficiency) um 20%.
* Koma aðildarríkjum ESB í fremstu röð hvað varðar notkun endurnýjanlegra orkugjafa. Lagt er upp með að a.m.k. 20% orkunotkunar ESB verði fengin frá endurnýjanlegum orkugjöfum.
* Auka hlutdeild lífræns eldsneytis ( biofuel) í eldsneyti ökutækja í 10%.
Þann 10. júlí 2007 samþykkti Evrópuþingið ályktun 28 um framtíðarhorfur fyrir gas- og raforkumarkaðinn. Í ályktuninni var lýst yfir stuðningi við orkustefnuna þar sem m.a. kom fram að aðskilnaður eignarhalds væri vænlegasta leiðin til að stuðla að fjárfestingu, jöfnum aðgangi fyrir nýja markaðsaðila og gagnsæi á markaðnum. Í ályktun Evrópuþingsins kom þó fram að aðrar aðgerðir væru jafnframt nauðsynlegar auk þess sem ólíkar aðstæður á gas- og raforkumörkuðum gætu kallað á ólíka nálgun.
Afnám hafta í orkumálum.
Hinn 19. september 2007 voru birtar tillögur framkvæmdastjórnar ESB um afnám hafta í orkumálum. 29 Er þar að finna tillögur að nýrri og breyttri löggjöf í orkumálum sem er ætlað að tryggja að val neytenda sé raunverulegt og skilvirkt. Um er að ræða nokkrar tillögur, en af hálfu Íslands er fyrst og fremst áhugavert að fylgjast með annars vegar tillögu um sameiginlegar reglur um innri markað með raforku og hins vegar tillögu um að setja á laggirnar stofnun fyrir samstarf eftirlitsstjórnvalda, en báðar eru tillögurnar merktar þannig af hálfu framkvæmdastjórnarinnar að þær varði EES-samninginn.
Afnám hafta á gas- og raforkumarkaðnum hófst fyrir tíu árum. Frá gildistöku annarrar kynslóðar gas og raforkutilskipana um afnám hafta í júlí 2003 hefur framkvæmdastjórn ESB fylgst náið með innleiðingu aðildarríkja á tilskipununum og áhrifum þeirra á markaðinn og í því samhengi gefið árlega út skýrslur um stöðu mála. Þá hefur verið settur upp samstarfsvettvangur í Flórens fyrir gas og í Madríd fyrir rafmagn, þar sem leiddir eru saman fulltrúar ráðuneyta, eftirlitsaðila, framkvæmdastjórnarinnar og eigendur flutningsvirkja.
Þann 8. mars 2006 birti framkvæmdastjórnin grænbók um þróun sameiginlegrar orkustefnu. 30 Mikil viðbrögð fengust við grænbókinni og skiluðu um 1680 aðilar athugasemdum, þar á meðal EES/EFTA-ríkin sameiginlega. 31 Árið 2005 hófst jafnframt á vegum samkeppnisdeildar framkvæmdastjórnarinnar svokölluð sviðskönnun á orkumarkaðnum og framkvæmdi Eftirlitsstofnun EFTA sambærilega könnun í EES/EFTA-ríkjunum. 32 Niðurstaða sviðskönnunar framkvæmdastjórnarinnar gaf til kynna mikla samþjöppun á markaðnum, að lítil sem engin viðskipti fari fram yfir landamæri og að endurfjárfesting í flutningskerfum sé lítil. Könnunin sýndi jafnframt að núverandi reglur, m.a. um lagalegan aðskilnað á eignarhaldi, hafi ekki skilað tilætluðum árangri innan ESB. Niðurstaða ESA var að meðal allra EES/EFTA-ríkjanna væri samþjöppun frekar mikil. Hvað varðar Ísland sérstaklega tók stofnunin fram að þar sem samkeppnisumhverfi væri svo nýlega komið á væri of snemmt að segja til um áhrif samkeppninnar á markaðinn.
Nýjum tillögum að löggjöf um afnám hafta á orkumarkaðinum er því ætlað að koma til framkvæmda meginmarkmiðum orkustefnunnar um samkeppni, sjálfbærni og öruggt orkuframboð. Raunverulegt val neytenda, sanngjarnt verð, hrein orka og öryggi orkuafhendingar er sett á oddinn.
Sundurgreining á eignarhaldi.
Tillaga að tilskipun um sameiginlegar reglur um innri markað með raforku 33 gerir kröfu um sundurgreiningu á eignarhaldi (e. ownership undbundling), þ.e. að eignarhald flutningsvirkja annars vegar og fyrirtækja í framleiðslu og/eða dreifingu hins vegar verði greint að.
Í fyrstu tilskipun um afnám hafta á orkumarkaði 34 var fyrsta skrefið tekið þar sem gerð var krafa um rekstrarlega sjálfstæða kerfisstjóra. Í öðrum orkupakkanum frá árinu 2003 35 var gengið skrefinu lengra og gerð krafa um að flutningsvirkin yrðu lagalega aðskilin frá framleiðslu og dreifingu. Reynslan hefur sýnt að sú krafa hefur ekki leitt til tilætlaðs árangurs, vísbendingar eru um mismunun fyrirtækja gagnvart aðilum innan sömu samstæðu og þeim er standa utan. Auk þess hefur verið erfitt að tryggja að fyrirtækjum sé ekki mismunað hvað varðar aðgang að upplýsingum. Þá er hvati til endurfjárfestinga í flutningsvirki ekki talinn hinn sami.
Mörg ríki ESB hafa farið þá leið að sundurgreina eignarhald orkufyrirtækja. Hins vegar eru nokkur stór ríki, svo sem Þýskaland og Frakkland, sem telja of langt gengið með slíkri kröfu þar sem markmiðið um bætta og skilvirkari samkeppni megi ná fram með öðrum leiðum. Af þeim sökum er í þriðja orkupakkanum að finna annan valkost, svokallaðan sjálfstæðan kerfisstjóra (e. Independent System Operators), sem gerir fyrirtækjum kleift að eiga áfram flutningsvirki og stunda framleiðslu og dreifingu. Sjálfstæðum kerfisstjóra yrði þá falið að fara með alla starfsemi flutningsvirkisins, þó að eignarhaldið væri áfram hjá orkufyrirtækinu. Jafnframt yrði að tryggja sjálfstæði flutningsvirkisins eins og um fulla sundurgreiningu væri að ræða.
Í tillögunni er gert ráð fyrir að reglurnar taki bæði til fyrirtækja í einkaeigu og opinberri eigu. Hvað opinber fyrirtæki varðar er gert ráð fyrir að sama aðila sé ekki heimilt að hafa áhrif, sjálfstætt eða í samvinnu við aðra, á samsetningu, atkvæðisrétt eða ákvarðanatöku annars vegar í flutningsvirki og hins vegar fyrirtæki í framleiðslu eða dreifingu. Tryggi aðildarríki að þetta skilyrði sé uppfyllt geta tveir aðskildir opinberir aðilar farið með stjórn hvors hluta um sig. Þá er gert ráð fyrir að reglurnar muni taka til fyrirtækja innan og utan ESB, þ.e. að fyrirtæki frá þriðja ríki verður að uppfylla sömu kröfu um sundurgreiningu og fyrirtæki innan svæðisins hyggist það starfa á markaði ESB.
Tillagan var lögð fram á ráðsfundi orkuráðherra til kynningar þann 3. desember 2007, en umræða um tillöguna fór ekki fram þar sem aðildarríkin eru enn ósammála, m.a. um þann hluta sem snýr að sundurgreiningu á eignarhaldi. Hafa Þýskaland og Frakkland m.a. boðað að þau muni koma fram með málamiðlunartillögu í stað kröfu um sundurgreiningu eignarhalds. Gert er ráð fyrir að tillagan verði tekin til umfjöllunar í upphafi þessa árs og gerir vinnuáætlun ráð fyrir að umfjöllun verði lokið fyrir árslok.
Orkurannsóknir.
Þann 22. nóvember 2007 birti framkvæmdastjórnin orðsendingu ( communication) um orkurannsóknir fyrir Evrópu ( Strategic European Technology Plan eða Set-Plan). 36 Meginmarkmiðið er að hraða þróun og innleiðingu nýrrar tækni. ESB er ljóst að nýjungar í orkutækni eru nauðsynlegar til þess að markmiðum um minnkun á losun gróðurhúsalofttegunda verði náð. Tillagan er hluti af orkustefnunni en grundvöllur þess að markmiðum hennar verði náð er að þróun verði í endurnýjanlegri orku, orkunýtingu og tækninýjungum á þessu sviði.
Á þennan hátt er leitast við að ná fram nýrri sameiginlegri stefnumörkun, betri framkvæmd, aukningu í fjármagni og nýrri nálgun gagnvart alþjóðlegri samvinnu. Er ætlunin m.a. að nýta betur og auka fjármagn og mannafla til að flýta fyrir þróun og notkun á tækni með lágu kolefnisinnihaldi í framtíðinni. Í dag er talið að ekki sé veitt nægum fjármunum í rannsóknir, þær séu of dreifðar og ósamræmdar. Eigi Evrópu að takast að þróa nýja kynslóð endurnýjanlegra orkugjafa, svo sem vindorku, sólarorku eða annarrar kynslóðar lífmassa, sé nauðsynlegt að bregðast við.
Tækninýjungar á sviði orkumála eru mikilvægar í baráttu gegn loftslagsbreytingum og til þess að tryggja orkuframboð. Þannig er ljóst að ef markmið ESB um að dregið verði úr losun gróðurhúsalofttegunda um 60–80% fyrir árið 2050 á að nást verður að þróa nýja tækni.
Tillagan var rædd fyrst á fundi orkuráðherra ESB 3. desember 2007 og hlaut stuðning meiri hluta ráðherranna. Málið verður aftur rætt á ráðsfundum í byrjun þessa árs en aðalumræðan mun fara fram á vorfundi ráðsins í mars nk.
4.1.6. Póstmál.
Seinni hluta ársins 2006 lagði framkvæmdastjórnin fram tillögur um framtíðarfyrirkomulag póstþjónustu í Evrópu. 37 Í stuttu máli þá var lagt til að póstþjónusta innan ESB yrði gefin frjáls frá og með 2009 en í núverandi löggjöf er heimilt að veita fyrirtækjum einkarétt til póstburðar fyrir bréf allt að 50 gr. Einnig var lagt til að neytendur skyldu eiga rétt á póstþjónustu 5 daga vikunnar. Þá gátu ríkin valið úr ýmsum leiðum til þess að tryggja þjónustu 5 daga vikunnar og fjármagna hana. Tillagan miðaði við að opinberar eftirlitsstofnanir fengju stærra hlutverk við að hafa eftirlit með framkvæmd löggjafarinnar.
Tillagan kom til umfjöllunar í Evrópuþinginu og ráðherraráði ESB og ríkti mikill ágreiningur um hana ekki síst vegna harðra viðbragða starfsmanna opinberra póstþjónustufyrirtækja. Í lokin náðist sátt í þinginu um málamiðlun sem miðar við að póstburður skuli í síðasta lagi gefinn frjáls í árslok 2010 auk þess sem ríki sem búa við aðstæður þar sem mikið er um strjálar byggðir og erfiðar aðstæður til póstburðar geti frestað gildistökunni um tvö ár til viðbótar. Þá var samkomulag um að heimila ríkjum sem hafa gefið póstburð frjálsan að meina póstburðarfyrirtækjum annarra ríkja aðgang að markaði sínum ef heimamarkaður þeirra er lokaður.
Ráðherraráðið fjallaði um tilskipunina á fundi sínum í byrjun október. 38 Niðurstaða ráðsins var í stórum dráttum samhljóða niðurstöðu Evrópuþingsins utan orðalagsbreytinga og ákvæðis um viðauka og aðstoð framkvæmdastjórnarinnar um að reikna grunnkostnað ( net cost). Tillagan fer nú til annarrar umræðu þingsins og má gera ráð fyrir að málið verði samþykkt á fyrri hluta ársins.
Á Íslandi fer Íslandspóstur hf. með einkarétt til póstburðar bréfa allt að 50 gr. 39 Við gildistöku tilskipunarinnar missir fyrirtækið þennan einkarétt. Engu að síður er stjórnvöldum samkvæmt tillögunum skylt að tryggja póstburð 5 daga vikunnar.
4.1.7. Veðlánastarfsemi. 40
Í júlí 2005 var lögð fram grænbók um fyrirkomulag veðlánastarfsemi (e. Green Paper on Mortgage Credit in the EU) . Samráðsferlinu lauk í lok nóvember 2005 og sendi Ísland m.a. inn athugasemdir við grænbókina, sem lutu að stöðu veðlána á íslenskum markaði.
Í apríl 2006 setti framkvæmdastjórnin upp tvær sérfræðinganefndir sem áttu annars vegar að rannsaka fjármögnun fasteignaveðlána og hins vegar neytendavernd. Þetta voru þau tvö svið sem þóttu þurfa nánari skoðun samkvæmt ábendingum í athugasemdum við grænbókina. Niðurstöður þessara sérfræðinganefnda voru birtar í upphafi árs 2007 og var kallað eftir athugasemdum við niðurstöðu nefndanna fram til 15. febrúar.
Þann 18. desember kynnti framkvæmdastjórnin hvítbók um veðlánastarfsemi, en hennar hafði verið beðið frá því um mitt ár. Í hvítbókinni eru lagðar fram tillögur sem ætlað er að bæta hagkvæmni og samkeppnishæfni markaða innan núverandi löggjafar, neytendum, lánastofnunum og fjárfestum til hagsbóta. Framkvæmdastjórnin leggur ekki til lagatillögur að þessu sinni. Þau úrræði sem sett eru fram í hvítbókinni til að ná þeim markmiðum lúta m.a. að aðgerðum til að stuðla að framboði veðlána milli aðildarríkja og fjármögnun veðlána, auka fjölbreytileika veðlána, bæta sjálfstraust og hæfni neytenda auk þess að tryggja möguleika neytenda á að flytja viðskipti sín. Framkvæmdastjórnin telur þörf á frekari skoðun á nauðsyn löggjafar m.a. er lýtur að uppgreiðslu veðlána, er varðar gæði og framsetningu upplýsinga, að tryggt sé að lánveitingar séu ábyrgar, svo sem með framkvæmd greiðslumats. Gert er ráð fyrir að frekari vinna sem boðuð er í hvítbókinni fari fram á þessu ári.
4.1.8. Neytendamál.
Við inngöngu Rúmeníu og Búlgaríu í Evrópusambandið 1. janúar 2007 var skipaður sérstakur framkvæmdastjóri yfir neytendamálin. Þetta hefur sett enn meiri áherslu á þann málaflokk og var strax í upphafi árs lögð fram stefna í neytendamálum auk grænbókar um endurskoðun löggjafar á neytendasviðinu. Ljóst er að neytendamálin eru nú orðinn mikilvægur hluti stefnu Evrópusambandsins er lýtur að samkeppnishæfni. Enn fremur er það stefna framkvæmdastjórnarinnar að í öðrum málaflokkum sé horft til neytendaverndar og áhrif löggjafar á neytendur skoðuð sérstaklega.
Neytendastefnan setur fram þrjú meginmarkmið:
* Styrkja evrópska neytendur.
* Styrkja efnahagslega og óefnahagslega velferð evrópskra neytenda, með fjölbreyttara vali, meiri samkeppni í gæðum og góðu verði.
* Neytendavernd.
Það sem vekur athygli í stefnunni er að áherslan er rýmkuð, ekki er lengur talað um neytendavernd heldur neytendastefnu. Litið er svo á að neytendavernd sé aðeins einn þáttur þeirrar stefnu. Er með því leitast við að vekja athygli á og festa í sessi að neytendamál eru ekki eingöngu vernd heldur líka réttur.
Markmið stefnunnar er samkvæmt orðum nýs framkvæmdastjóra, Megelena Kuneva, að vekja sofandi risa, viðskiptalíf innri markaðarins. Er markmiðið að árið 2013 geti neytendur Evrópusambandsins, EES-svæðisins, verslað hvar sem er innan svæðisins, hvort sem er í hverfisverslun eða á internetinu, þar sem sama öryggi og vernd sé til staðar. Jafnframt að seljendur geti átt viðskipti hvar sem er á svæðinu á grundvelli sömu reglna.
Í stefnunni eru settar fram meira en 20 aðgerðir, löggjöf og tilmæli sem ráðast á í til að styrkja stöðu neytendamála.
Árið 2004 hófst endurskoðun á tilskipunum á neytendasviðinu, sem eru átta talsins, í þeim tilgangi að bæta markmið og mynda heildstæðari löggjöf og stefnu á neytendasviðinu. Grænbók um endurskoðun tilskipana á neytendasviðinu var birt í febrúar sl. og sendu EES/EFTA- ríkin inn sameiginlega athugasemd þann 15. maí sl. Helstu ábendingar voru m.a. að nauðsynlegt væri að skilgreina hugtakið „neytandi“ sem varði ekki eingöngu tilskipanir á neytendasviðinu heldur alla löggjöf Evrópusambandsins. Mikil umræða er um hvort tilskipanir skuli fela í sér fulla samræmingu eða lágmarkssamræmingu og styðja EES/EFTA-ríkin í athugasemdum sínum blandaða aðferð og leggja til að lágmarkssamræming verði meginreglan eins og verið hefur en slíkt þurfi engu að síður að skoða í hverju tilfelli. Er þetta sú aðferð sem flest ríki ESB virðast aðhyllast. Jafnframt er lögð áhersla á sterka neytendavernd sem leiðbeinandi sjónarmið í endurskoðun tilskipana.
Eitt erfiðasta mál síðustu ára á sviði neytendaverndar er tillaga að tilskipun um neytendalán (e. Consumer Credit), sem hefur verið til umfjöllunar frá árinu 2002. Pólitísk sátt náðist um tillöguna á ráðsfundi ráðherra samkeppnishæfnismála 21.–22. maí 2007. Tilskipuninni er ætlað að tryggja að neytendur séu betur upplýstir þegar þeir taka neytendalán, t.d. vegna bifreiðakaupa eða heimilistækja. Þá er tilskipuninni ætlað að sameina innri markað fyrir neytendalán og gera markaði gagnsærri fyrir neytendur og viðskiptalífið. Með tilskipuninni eru m.a. samræmdar reglur um upplýsingagjöf, rétt til að falla frá kaupum, rétt til uppgreiðslu lána og um árlega hlutfallstölu kostnaðar.
Eftir erfiðar samningaviðræður milli Evrópuþingsins og ráðsins síðustu mánuði náðist loks samkomulag um tillögurnar á fundi Evrópuþingsins 16. janúar 2008. Það atriði sem deilur hafa staðið um er heimild til uppgreiðslu lána, þ.e. hvort og hvenær heimilt sé að innheimta þóknun við uppgreiðslu. Samkvæmt samkomulaginu má þóknun ekki vera hærri en 1% af fjárhæð skuldarinnar sem greidd er upp, þó lækkar þóknun í 0,5% ef skuldari greiðir skuld upp þegar innan við ár er til gjalddaga. Aðildarríki hafa hins vegar möguleika á að gera undanþágur í tilteknum tilfellum. Gert er ráð fyrir að ráðið samþykki breytingarnar sem þingið lagði til á fyrstu mánuðum 2008.
4.2. Málefni á vettvangi EFTA.
4.2.1. Sérstakir samningar við ESB.
Eins og kunnugt er nær EES-samningurinn ekki til viðskipta með landbúnaðarafurðir. Hafa viðskipti með þær verið háðar sérstökum samningum og í raun að meginstefnu til farið eftir samningum Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar.
Endurskoðun á framkvæmd 19. gr. EES-samningsins um viðskiptaívilnanir með óunnar landbúnaðarafurðir lauk með samkomulagi í lok ársins 2006 og kom til framkvæmda á fyrri hluta ársins 2007. 41 Samkomulagið felur í sér gagnkvæmar niðurfellingar á tollum afskorinna blóma og plantna samkvæmt nánari afmörkunum auk þess sem þær tímabundnu heimildir til tollfrjáls innflutnings á agúrkum, tómötum, papriku og káli verða nú samningsbundnar til frambúðar sem sérstakar heimildir fyrir ESB. Ísland fær gegn þessu aukinn tollfrjálsan kvóta fyrir lambakjöt til ESB og auk þess nýjan kvóta í smjöri, skyri og pylsum. Á móti fær ESB ámóta magnkvóta fyrir nautgripakjöt, svínakjöt, kjúklingakjöt, rjúpur, pylsur, sérupprunamerktar afurðir, osta og kartöflur. Auk þess náðist fram full fríverslun með lifandi hross. Gert er ráð fyrir að endurskoðun viðskiptaívilnana með óunnar landbúnaðarafurðir eigi sér reglulega stað og er það undirstrikað í þessu samkomulagi. Má búast við að nýjar viðræður hefjist innan tíðar þar sem metnar verða forsendur frekari samninga á þessu sviði.
Framkvæmdastjórnin óskaði á árinu 2007 eftir viðræðum við EES/EFTA-ríkin um endurskoðun á bókun 3 42 við EES-samninginn um viðskipti með unnar landbúnaðarvörur. Noregur taldi ekki tilefni til slíkrar endurskoðunar að svo komnu máli. Ísland var hins vegar reiðubúið til að taka erindi ESB til skoðunar og var í framhaldinu ákveðið að hefja tvíhliða viðræður við ESB um slíka endurskoðun. Niðurstaða þeirrar vinnu liggur ekki fyrir en unnið verður áfram í málinu á þessu ári og er næsti fundur ráðgerður í mars nk.
Í kjölfar niðurstöðu dómstóls ESB á árinu 2002 þess efnis að aðildarríkin væru ekki valdbær til gerðar loftferðasamninga við erlend ríki hefur framkvæmdastjórnin staðið í ströngu við gerð slíkra samninga fyrir hönd aðildarríkjanna. Hafa þær samningaviðræður annars vegar beinst að gerð nýrra samninga, en ekki síður endurnýjun eldri samninga í því skyni að veita öllum aðildarríkjum ESB jafnan rétt til flugs á grunni slíkra samninga.
Í þessu sambandi hefur hæst borið samning ESB og Bandaríkjanna sem felur í sér að opnað er fyrir jafnt aðgengi allra flugfélaga ESB til flugs til Bandaríkjanna frá hvaða flugvelli innan ESB sem er. Þessi samningur er sérstakur samanborið við aðra slíka þar sem hann er opinn fyrir aðild ríkja utan ESB. Hefur Ísland þegar með formlegum hætti lýst áhuga sínum á að gerast aðili að samningnum. Má búast við að Ísland fylgi því fastar eftir á næstunni þar sem ætla verður að um verulega hagsmuni íslenskra flugrekenda sé að ræða. Á hinn bóginn er enn óvíst hvort og þá hvenær samningurinn komi til framkvæmda vegna andstöðu bandaríska þingsins.
Auk þessa ráðgerir Ísland að taka upp við ESB möguleika á frekari tengslum Íslands við loftferðasamninga sambandsins með líkum hætti og við samninginn við Bandaríkin.
4.2.2. Samstarfsáætlanir.
Í ársbyrjun 2007 hóf ný kynslóð samstarfsáætlana ESB göngu sína. Um er að ræða 16 nýjar samstarfsáætlanir sem EES/EFTA-ríkin taka þátt í. 43 Heildarframlag ríkjanna verður um 1,5 milljarðar evra fram til 2013 og er hlutur Íslands rétt tæplega 73,3 milljónir evra eða tæpir 6,5 milljarðar kr. á tímabilinu. Framlag Íslands fyrir árið 2007 er um 600 milljónir kr. og er það nærri helmingur af heildarkostnaði við framkvæmd EES-samningsins. Langstærsta samstarfsáætlunin er sjöunda rammaáætlunin um rannsóknir og þróun, en kostnaður við þátttöku Íslands í henni verður um 4,9 milljarðar kr. á tímabilinu. Þar á eftir koma tvær stórar áætlanir, önnur um menntamál og hin um samkeppnishæfni og nýsköpun.
Áætlunum ESB er einkum ætlað að stuðla að samvinnu aðildarríkjanna á tilteknum sviðum og vinna að framgangi pólitískra stefnumála í þeim málaflokkum sem ekki falla undir meginstoðirnar þrjár, svo sem á sviði vísinda og rannsókna, mennta- og menningarmála og félagsmála. Þessar áætlanir eru fyrst og fremst samkeppnissjóðir þótt einnig sé veitt fé til samstarfsneta, rannsókna um viðkomandi málaflokk, ráðstefna o.fl. Þátttaka í áætlununum byggist einkum á því að aðildarríkin sæki um styrki til einstakra verkefna. Við úthlutun styrkja á einungis að byggja á gæðum verkefnanna og því getur „greiðslujöfnuður“ einstakra ríkja verið mjög mismunandi og ræðst af fjölda samþykktra umsókna. Greiðslujöfnuður Íslands í þessu samhengi hefur verið jákvæður allar götur frá því að þátttaka hófst fyrst árið 1992 og má ef til vill rekja góðan árangur til þess að í rannsókna-, mennta- og menningaráætlunum hefur verið lögð áhersla á virka kynningu og aðstoð við umsækjendur.
Marktækur og mælanlegur munur virðist vera á árangri af þátttöku í samstarfsáætlunum eftir því hvort þær hafa virkar upplýsingaskrifstofur eða ekki. Þátttaka í sumum eldri samstarfsáætlunum hefur verið mjög takmörkuð því upplýsingar um þær hafa ekki náð til markhópa og enga aðstoð hefur verið að fá við gerð umsókna o.s.frv. Sendiráðið í Brussel hefur lagt til að skipulag kynninga og aðstoðar við íslenska umsækjendur verði endurskoðað í ljósi framangreinds og með tilliti til þeirra sóknarfæra sem nýjar áætlanir gefa. Þá hefur sendiráðið vakið athygli á að e.t.v. sé hægt að auka þátttöku Íslendinga í samstarfsáætlununum með því að koma á sérstökum innlendum sjóði til að brúa bilið þegar verkefni fást ekki fjármögnuð að fullu úr viðkomandi áætlun. Samstarfsáætlanir ESB gefa EES-ríkjunum kost á að senda sérfræðinga til starfa hjá framkvæmdastjórninni. Þessi möguleiki hefur verið lítið notaður af Íslands hálfu en nefna má að hátt í 60 norskir sérfræðingar eru í slíkum störfum hjá framkvæmdastjórninni. Í minnisblaði sendiráðsins í Brussel til utanríkisráðherra er hvatt til þess að mótuð verði stefna í þessu efni. Þessi mál eru til skoðunar í utanríkisráðuneytinu.
Í skýrslu sem fulltrúar menntamálaráðuneytis í sendiráði Íslands í Brussel létu menntamálaráðherra í té í nóvember 2007 eru nokkrar niðurstöður um framkvæmd áætlana ESB á sviðum sem heyra undir menntamálaráðuneyti. Fram kemur að upplýsingarnar eru ekki tæmandi og t.d. eru gerðir fyrirvarar um greiðslu- og tekjuskiptingu sökum þess að ekki eru til upplýsingar um kostnað og tekjur af þátttöku Íslendinga í verkefnum undir stjórn erlendra aðila. Þá er einnig erfitt að meta nákvæmlega fjölda þátttakenda nema þeirra sem koma beint að tilteknum verkefnum.
Í niðurstöðum framangreindrar skýrslu ber hæst að áætla má að um 7.000 manns hafi komið að ESB-verkefnum á Íslandi árið 2006, þar af um 4.700 nemendur grunn- og framhaldsskóla. Staðfest er þátttaka 5.600 einstaklinga en annað er varlega áætlað af starfsmönnum upplýsingaskrifstofa viðkomandi áætlana á Íslandi. Erlendir þátttakendur voru a.m.k. um 1.000 og fjöldi verkefna undir íslenskri stjórn var rúmlega 200. Ekki liggur fyrir hve mörgum verkefnum Íslendingar tóku þátt í undir erlendri stjórn, en gera má ráð fyrir að þau séu ekki færri en 50. Samtals var veitt um 970 millj. kr. til Íslands árið 2006 frá ESB en úr ríkissjóði var veitt um 565 millj. kr. í aðildargjöld og rekstur upplýsingaskrifstofa. Niðurstaðan er því að mjög margir kynnast og taka þátt í erlendu samstarfi fyrir tilstuðlan áætlananna og má e.t.v. draga þá ályktun að þekkingarlegur ávinningur af samstarfinu sé talsverður.
4.2.3. Frjáls för fólks.
Ný tilskipun ESB um frjálsa för fólks kom til framkvæmda innan sambandsins á árinu 2006. 44 Nokkuð var tekist á um efni hennar í EES-samstarfinu þar sem Íslandi og Liechtenstein þótti sem hún gengi lengra í veitingu réttinda til borgara utan EES-svæðisins en svigrúm EES-samningsins gæfi heimildir fyrir. Skiptar skoðanir voru á milli EES/EFTA-ríkjanna og ESB um málið þar sem aðilar höfðu uppi mismunandi lagatúlkanir. Þar sem ekki náðist samkomulag í tíma um að taka þessar reglur upp í EES-samninginn kaus framkvæmdastjórn ESB að vísa til 102. gr. EES-samningsins sem felur í sér að deilumálameðferð hefst og hafa samningsaðilar samkvæmt ákvæðinu tiltekinn frest til að leysa málið. Leysist mál ekki innan þess frests er heimilt að grípa til þess ráðs að hætta framkvæmd viðeigandi hluta EES-samningsins. Til þess kom ekki og náðist samkomulag um lausn málsins skömmu eftir að tilvitnaður frestur rann út. Fól samkomulagið í sér að reglurnar voru teknar upp í EES-samninginn en með sameiginlegri yfirlýsingu aðila um gildissvið EES-samningsins á þessu sviði sem ætla má að geti haft mikilvægt gildi til framtíðar til afmörkunar á EES-samningnum á þessu sviði. Kemur málið til kasta Alþingis innan skamms, en félagsmálaráðuneyti og dómsmálaráðuneyti munu á vorþingi 2008 leggja fram frumvörp til að innleiða tilskipunina.
4.2.4. Efni- og efnavörur (REACH).
Í desember 2006 var samþykkt innan Evrópusambandsins ný heildarreglugerð um efni og efnavörur ( Registration, Evaluation and Authorization of Chemicals – REACH) sem tekur til skráningar, mats, leyfisveitinga og takmarkana á notkun efna og efnavöru innan Evrópusambandsins. 45
Markmið löggjafarinnar er að auka samkeppnishæfni efnaiðnaðarins í Evrópu og um leið að auka vernd heilsu og umhverfis af völdum hættulegra efna. Með reglugerðinni hefur ný stofnun ESB, Efnastofnun Evrópu, 46 verið sett á fót í Helsinki. Stofnunin mun sjá um framkvæmd löggjafarinnar og daglegan rekstur varðandi tæknilega, vísindalega og stjórnunarlega þætti. Stofnunin veitir aðildarríkjunum og framkvæmdastjórninni ráðgjöf og tekur við umsóknum um skráningu efna og metur þær.
Samkvæmt reglugerðinni er ábyrgð á prófun og áhættumati færð til framleiðenda og þeirra sem flytja efni inn á EES-svæðið, en áður voru það stjórnvöld aðildarríkjanna sem báru ábyrgð á því að sýna fram á að efni væru örugg áður en þau voru markaðssett. Öllum framleiðendum og innflytjendum sem flytja inn meira en eitt tonn af efnum á ári ber að skrá efnin hjá Efnastofnun Evrópu. Ef efni er ekki skráð er óheimilt að framleiða efnið eða flytja það inn á ESB-svæðið. Ákveðin upplýsinga- og tilkynningarskylda er lögð á þá sem nota efni við framleiðslu sína. Nauðsynlegt er að sækja um leyfi til notkunar tiltekinna hættulegra efna.
Gert er ráð fyrir að evrópsk fyrirtæki geti forskráð efni sameiginlega á tímabilinu 1. júní til 1. desember 2008 og fái þannig frest til að skrá efni með formlegum hætti og til nauðsynlegrar gagnaöflunar. Unnið er að upptöku gerðarinnar í EES-samninginn með það að markmiði að íslensk fyrirtæki geti tekið þátt í skráningarferlinu með evrópskum fyrirtækjum frá 1. júní 2008. Er beðið viðbragða ESB við tillögum EES/EFTA-ríkjanna um hvernig reglugerðin verði tekin upp í EES-samninginn.
4.2.5. Lyfjamál.
Unnið hefur verið að því frá árinu 2000 að endurskoða lyfjareglur ESB. 47 Ný tilskipun var sett árið 2001 sem var ætlað að bæta ferli við markaðssetningu lyfja og auka um leið samkeppnishæfni evrópska lyfjaiðnaðarins á heimsvísu. Árið 2004 samþykkti ESB tvær tilskipanir og eina reglugerð sem var ætlað að ná fram enn frekari framþróun lyfjamála á innri markaði ESB. Er nú á vettvangi EFTA beðið viðbragða framkvæmdastjórnar ESB við tillögum EES/EFTA-ríkjanna um hvernig þessar reglur verði teknar upp í EES-samninginn.
Markmið breytinganna er að greiða fyrir markaðssetningu og viðskiptum með lyf á innri markaði ESB. Gerðar eru breytingar sem eiga að flýta fyrir útgáfu markaðsleyfa fyrir lyf í fleiri en einu ríki í senn. Í þeim tilgangi hefur verið settur á laggirnar sérstakur samráðshópur sem í eiga sæti fulltrúar einstakra ríkja og starfar hann á vettvangi Evrópsku lyfjamálastofnunarinnar 48 sem Ísland á aðild að. Þá eru sett inn ákvæði sem veita heimild til að beita markaðshafa lyfja sektum fari þeir ekki að gildandi reglum. Þessum ákvæðum er ætlað að tryggja betri eftirfylgni með því að reglunum sé framfylgt, og um leið tryggja öryggi sjúklinga.
Í þessum nýju reglum eru einnig mikilvæg ákvæði fyrir minni markaðssvæði fyrir lyf og þau tilvik þar sem nauðsynlegt lyf hefur ekki verið markaðssett í viðkomandi ríki. Í þessu felst heimild fyrir einstök ríki að heimila notkun lyfs sem ekki hefur verið markaðssett í viðkomandi ríki, enda liggi ríkir heilbrigðishagsmunir þar til grundvallar. Skilyrði er að viðkomandi lyf hafi engu að síður verið markaðssett í öðru EES-ríki.
Þess má geta að mikil umræða um innri markað ESB varðandi lyf fer nú fram á vettvangi hins svokallaða Lyfjavettvangs ESB. 49 Þar koma saman heilbrigðisráðherrar Evrópusambandsríkja og fulltrúar hagsmunaaðila til að ræða hvaða leiðir eru færar til að efla innri markaðinn á þessu sviði, þannig að hann standist betur alþjóðlega samkeppni, um leið og heilbrigðishagsmunir og almannahagsmunir eru tryggðir. Ísland á fulltrúa í tveimur vinnuhópum sem starfa í umboði lyfjavettvangsins, annars vegar er þar fjallað um lyfjaverð og hins vegar um upplýsingar til sjúklinga. Fulltrúar Íslands hafa á þessum vettvangi vakið sérstaka athygli á þeim vanda sem minni markaðssvæði eiga við að glíma hvað lyfjaverð og lyfjaframboð varðar.
4.2.6. Nýr lagarammi um matvælamál.
Þann 26. október 2007 var felld inn í EES-samninginn löggjöf ESB um meginreglur á sviði matvælaöryggis eins og lengi hafði verið stefnt að. Meginstoð matvælastefnunnar er að finna í reglugerð EB nr. 178/2002, 50 um almennar meginreglur og kröfur um matvæli og um stofnun Matvælaöryggisstofnunar Evrópu, 51 sem Ísland mun eiga aðild að. Reglugerðin fjallar einnig um hollustuhætti í matvælaiðnaði og eftirlit með fóðri og matvælum og um málsmeðferð vegna öryggis matvæla auk annarra atriða.
Markmið matvælastefnunnar er víðtæk heilsuvernd. Lagður er grunnur að því að tryggja heilbrigði manna og veita hagsmunum neytenda víðtæka vernd með tilliti til matvæla og taka mið af fjölbreyttu framboði matvæla. Verið er að samræma reglur um matvæli í aðildarríkjunum og tryggja frjálsan flutning öruggra og heilnæmra matvæla. Löggjöfin nær til allra stiga; frá framleiðslu matvæla og fóðurs til sölu og afhendingar matvæla til neytanda (frá haga til maga) því sérhver hlekkur getur haft áhrif á öryggi matvælanna.
Upptaka framangreindrar löggjafar ESB kallaði á endurskoðun á undanþágu Íslands varðandi þann kafla EES-samningsins sem varðar dýraafurðir. 52 Eru því samhliða teknar inn í samninginn fjölmargar gerðir ESB hvað það varðar og Ísland hefur fram til þessa verið undanþegið að því er varðar landbúnaðarafurðir. Undanþágur sem Ísland hafði gilda þó áfram varðandi lifandi dýr, önnur en lifandi fisk, nema í nokkrum tilfellum þar sem innleiddar verða gerðir er varða lifandi dýr, sem hafa fyrst og fremst möguleg áhrif á dýraafurðir og öryggi þeirra. Enn fremur var samið um tilteknar undanþágur frá þeim gerðum sem verða yfirteknar. Þannig mun Ísland áfram viðhalda banni á innflutningi á kjöt- og beinamjöli og áfram verður leyfilegt að fóðra jórturdýr með íslensku fiskimjöli og reglur ESB um sauðfjárriðu eru aðeins að litlu leyti teknar yfir.
Samið var um að Ísland hefði átján mánuði frá gildistöku ákvörðunarinnar til að innleiða löggjöfina sem varðar landbúnaðarafurðir og aðlaga matvælaframleiðsluna að henni. Á þeim tíma mun Ísland útfæra sérstaka aðgerðaáætlun vegna salmonellu í nautakjöti, svínakjöti, alifuglakjöti og eggjum til að viðhalda heimild til að rannsaka ofangreind matvæli m.t.t. salmonellumengunar við innflutning til Íslands og eiga möguleika á að stöðva þau standist þau ekki kröfur.
Löggjöfin sem er verið að innleiða er byggð á þeim grunni að gera lagaumhverfið samræmdara, gegnsærra og heillegra með virku eftirliti í öllu ferlinu ásamt því að efla vísindalegar leiðbeiningar við ákvarðanatöku stjórnvalda og setningu laga.
Ljóst er að innleiðing reglugerðanna kallar á viðamiklar lagabreytingar á Íslandi og er vinna við þær þegar hafin í sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytinu og er vonast til þess að lagafrumvarp þar að lútandi líti dagsins ljós á yfirstandandi þingi. Gert er ráð fyrir að kerfið verði í heild sinni komið til framkvæmda á Íslandi á árinu 2010.
Helstu meginreglur matvælalöggjafarinnar eru:
* Áhættugreining sem er áhættumat sem skal byggjast á fyrirliggjandi vísindalegum heimildum og framkvæma á sjálfstæðan og gagnsæjan hátt, áhættustjórnun sem tekur mið af álitsgerðum Matvælaöryggisstofnunar og áhættukynning.
* Varúðarreglan þar sem metin eru áhrif heilsuspillandi efna og heimilt er að grípa til bráðabirgðaráðstafana í áhættustjórnun.
* Upplýsingar til neytenda sem skyldar stjórnvöld til að upplýsa almenning um áhættu fyrir menn og dýr vegna matvæla eða fóðurs og gera viðeigandi ráðstafanir og tilgreina eins nákvæmlega og unnt er mögulega áhættu. Þagnarskylda og fyrirvarar um takmarkaðan aðgang að gögnum munu víkja samkvæmt reglugerðunum.
* Ábyrgð framleiðanda er aukin og skal hann tryggja að kröfum sé fullnægt og sannprófa með innra eftirliti að svo sé. Opinbert eftirlit mun taka mið af ábyrgð framleiðanda.
* Rekjanleiki matvæla er skilyrði samkvæmt matvælapakkanum og allur ferill matvæla og fóðurs skal vera rekjanlegur. Þannig verður hægt að afturkalla vörur á markvissari og öruggari hátt en áður.
Innleiðing og yfirtaka matvælalöggjafar ESB mun hafa lítil áhrif á byggingar og búnað mjólkurstöðva, sláturhúsa og kjötpökkunarstöðva, því allar mjólkurstöðvar nema tvær, langflest sauðfjársláturhús og mörg stórgripasláturhús hafa nú þegar útflutningsleyfi á markað ESB og hafa því þurft að uppfylla ákvæði þessarar löggjafar. Áhrif löggjafarinnar verða hins vegar meiri fyrir opinbert eftirlit. Verða þau t.d. mikil fyrir heilbrigðisskoðun á sláturafurðum, en breytingarnar munu hafa í för með sér aukna viðveru kjötskoðunarlækna eða menntaðs aðstoðarfólks og þar með meiri kostnað. Auka þarf heilbrigðisskoðun í alifuglasláturhúsum og bæta verulega menntun aðstoðarfólks við heilbrigðisskoðun í sauðfjársláturhúsum. Til viðbótar við núverandi eftirlit með salmonellu í alifugla- og svínakjöti þarf að koma á eftirliti með salmonellu í nautakjöti og eggjum, svo unnt verði að fá viðbótartryggingar vegna salmonellusmits í innfluttum vörum. Auka þarf eftirlit með aðskotaefnum í alifuglakjöti og eggjum en allt þetta mun leiða til aukins kostnaðar.
Þá þarf Ísland að gera samfellda áætlun frá ári til árs fyrir alla þætti í opinberu eftirliti með fóðri og matvælum sem er nýmæli hér á landi. Áætlun þessi nær til alls eftirlits með fæðukeðjunni frá frumframleiðslu til tilbúinna matvæla.
Nauðsynlegt er að nefna að samkvæmt löggjöfinni má ekki vera hætta á hagsmunaárekstrum eftirlitsaðila og eftirlitsþola. Margir héraðsdýralæknar sinna í dag bæði opinberu eftirliti og almennri dýralæknaþjónustu og því getur þurft að breyta lögum um dýralækna, þannig að opinberir eftirlitsdýralæknar sinni aðeins eftirliti og ekki dýralæknaþjónustu.
4.2.7. Þjónustuviðskipti.
Heildartilskipun um þjónustuviðskipti var samþykkt innan ESB í lok árs 2006. 53 Tilskipunin er almennur lagarammi um þjónustuviðskipti og er ætlað að ryðja úr vegi þeim hindrunum sem standa í vegi fyrir frjálsri þjónustustarfsemi á innri markaðinum og koma á raunverulegum innri markaði með þjónustuviðskipti. Tillaga að tilskipuninni var fyrst lögð fram árið 2004 og var hún mjög umdeild á meðal aðildarríkja ESB og í Evrópuþinginu. Var tillagan m.a. gagnrýnd fyrir að stuðla að félagslegum undirboðum, kalla á aukna einkavæðingu í heilbrigðiskerfinu og draga úr neytendavernd. Í kjölfarið lagði framkvæmdastjórnin fram endurskoðaða tillögu 54 að tilskipun árið 2006 þar sem gildissvið tilskipunarinnar var takmarkað og felld voru út ákvæði er vörðuðu m.a. útsenda starfsmenn og heilbrigðisþjónustu og var með því komið til móts við framangreindar gagnrýnisraddir.
Tilskipunin kallar á að stjórnsýsluferlar sem tengjast veitingu þjónustu séu einfaldaðir. Er gert ráð fyrir að aðildarríkin fari markvisst yfir gildandi löggjöf á sviði þjónustuviðskipta, afnemi ákvæði sem mismuni þjónustuveitendum og meti hvort tilteknar kröfur í löggjöfinni séu réttlætanlegar. Í tilskipuninni er kveðið á um að aðilar sem hyggjast veita þjónustu yfir landamæri eða stofna þjónustufyrirtæki í aðildarríki geti á einum stað uppfyllt allar formlegar kröfur sem gerðar eru til að veita þjónustuna (leyfisumsóknir o.þ.h.) og að það sé hægt með rafrænum hætti. Einnig eru ákvæði í tilskipuninni sem ætlað er að auka gæði þjónustu og réttindi þjónustuþega og samvinnu stjórnvalda aðildarríkja.
Unnið er að upptöku tilskipunarinnar í EES-samninginn en málið er til meðferðar á vettvangi EFTA þar sem EES/EFTA-ríkin ráðgast um hvernig tilskipunin verði tekin upp í samninginn. Vinnuhópur fulltrúa einstakra ráðuneyta hefur verið settur á fót undir forustu utanríkisráðuneytisins til að fjalla um upptöku tilskipunarinnar og innleiðingu hér á landi. Tilskipunin var send til yfir 20 hagsmunaaðila eftir samþykkt hennar og óskað eftir athugasemdum. Bárust nokkrar athugasemdir og hefur vinnuhópurinn þær til hliðsjónar við vinnu sína. Þá er gert ráð fyrir frekara samráði við hagsmunaaðila. EFTA-ríkin hafa einnig sótt fundi sem framkvæmdastjórnin hefur haldið til aðstoðar aðildarríkjum ESB við innleiðingu tilskipunarinnar, en ljóst er að innleiðingin kallar á umfangsmikla vinnu og undirbúning.
Andstaða hefur verið við þjónustutilskipunina í Noregi. Ríkisstjórn Noregs hefur falið óháðri sérfræðinganefnd að meta hvaða áhrif tilskipunin muni hafa í Noregi. Er niðurstöðu að vænta fyrir næsta sumar.
Þá hefur einnig farið fram mikil umræða á vettvangi ESB um þörf fyrir að setja sérstakar reglur varðandi heilbrigðisþjónustu og þjónustu í almannaþágu, meðal annars félagslega þjónustu. 55
Búist hafði verið við því að framkvæmdastjórnin legði fram tillögu að tilskipun um heilbrigðisþjónustu í desember. Af því varð ekki en hennar er engu að síður að vænta innan tíðar. Í umræðum sem farið hafa fram um það mál bendir allt til að slík tillaga muni annars vegar taka mið af þeim dómum sem Evrópudómstóllinn hefur fellt á þessu sviði og hins vegar mæta þörf fyrir að skýra þjónustuhugtakið og tengsl þess við reglur sambandsins um innri markaðinn.
Ef marka má fréttir af undirbúningi þessa máls hjá framkvæmdastjórninni verður einstökum ríkjum áfram heimilt að fara fram á að sjúklingar fái fyrirfram samþykki til að öðlast rétt á endurgreiðslu vegna sjúkrahúsþjónustu sem veitt er utan heimalands. Sé biðtími hins vegar óeðlilega langur, þannig að komi niður á ástandi sjúklings, getur hann sjálfur tekið ákvörðun um að sækja sér þjónustu annað og krefjast endurgreiðslu í samræmi við reglur heimalands. Varðandi læknisþjónustu sem ekki kallar á sjúkrahúsdvöl má búast við að meginreglan verði að hana megi sækja í hvaða aðildarríki bandalagsins sem er og sjúklingar eigi þá rétt á endurgreiðslu vegna kostnaðar í samræmi við reglur í heimalandi.
Þá hafði framkvæmdastjórnin boðað að kynna til sögunnar á liðnu hausti tillögu að tilskipun um þjónustu í almannaþágu. Af því varð þó ekki, en í tengslum við sérstakt átak til eflingar innri markaðar sambandsins var lögð fram orðsending um þetta mál. 56 Líta má á orðsendinguna sem fyrsta formlega skrefið í átt að sérstakri tilskipun um þjónustu í almannaþágu. Samkvæmt orðsendingunni flokkast þjónusta í almannaþágu í tvenns konar starfsemi, annars vegar þjónustu sem er viðskiptalegs eðlis ( economic interests) og hins vegar þjónustu sem er það ekki ( non-economic). Það sé í valdi einstakra stjórnvalda að skilgreina skipulag og verkefni almannaþjónustu, sem og ákveða hver annast hana, en engu að síður þarf slík þjónusta að taka mið af þeim leikreglum sem gilda á innri markaði ESB varðandi samkeppni og ríkisstyrki.
Mikilvægt er að fylgjast áfram með þessari umræðu og meta hvernig hugsanlegar tillögur varða velferðarþjónustu ríkis og sveitarfélaga í náinni framtíð.
4.2.8. Umhverfisstefna um hafið.
Í desember 2007 náðist samkomulag innan ESB um tilskipun um umhverfisstefnu varðandi hafið. 57 Stefnan er umhverfishluti svonefndrar stefnu ESB í málefnum siglinga og sjávar sem fjallað var nánar um hér að framan. Meginmarkmið umhverfisstefnunnar er að vernda höf Evrópu og tryggja að athafnir er varða hafið séu sjálfbærar þannig að til framtíðar muni allir njóta góðs af líffræðilegum fjölbreytileika og heilbrigðum höfum. Er stefnt að því að umhverfi sjávar verði í góðu ástandi árið 2021. Við mat á því hvað er gott ástand er litið til ýmissa þátta, svo sem líffræðilegs fjölbreytileika, vistkerfisins, mannlegra athafna sem hafa áhrif á umhverfi hafsins, fiskistofna o.fl. Gert er ráð fyrir að hafinu verði skipt í svæði þar sem aðildarríkjum er ætlað að setja fram mælanleg markmið og vöktunaráætlanir. Litið er til eðlis- og haffræðilegra eiginleika, sem og líf- og vistkerfa við ákvörðun um afmörkun svæða. Fiskveiðar eru taldar einn þeirra þátta sem helst ógna og valda álagi á lífríki hafsins en einnig er litið til atriða eins og loftslagsbreytinga, ofauðgunar, losunar mengandi efna, framandi lífvera, álags á strandsvæði og hávaðamengunar.
Tillagan byggist á vistfræðilegri nálgun og fjallar að meginstefnu til um málefni sem telja verður til náttúruverndar, svo sem vernd líffræðilegs fjölbreytileika hafsins og vistkerfa þess. Í tilskipuninni er lögð áhersla á samvinnu við ríki með samliggjandi hafsvæði og framkvæmd gildandi alþjóðasamninga á þessu sviði og snertir hún mikilvæga hagsmuni Íslands.
Íslensk stjórnvöld hafa fylgst grannt með þróun mála, allt frá því að framkvæmdastjórnin kynnti drög að tilskipun um umhverfisstefnu varðandi hafið árið 2005. Ísland vakti athygli á því við framkvæmdastjórn ESB að tilskipunin gæti ekki fallið undir gildissvið EES-samningsins þar sem hún fjallaði um mörg atriði sem væru samningnum ótengd, svo sem náttúruvernd og fiskveiðar, auk þess að hafa landfræðilegt gildissvið sem geri það að verkum að hún falli utan gildissviðs EES-samningsins. ESB hefur hins vegar sagt tilskipunina vera nátengda svonefndri vatnatilskipun sem nýverið var tekin upp í EES-samninginn og því varði tilskipun um umhverfisstefnu hafsins EES-samninginn. Má á næstu mánuðum búast við frekari umfjöllun um málið innan EES-samstarfsins og viðræðum við ESB um hvort og þá hvernig þessi tilskipun kunni að varða EES-samninginn.
4.2.9. Reglugerð um reiki utanlands.
Óhófleg gjaldtaka símafyrirtækja fyrir reiki utan lands hefur oftsinnis komið til umfjöllunar innan framkvæmdastjórnar ESB sem hefur ekki fundið almenn úrræði til þess að stemma stigu við henni. Þetta kom einkum niður á fólki á ferðum erlendis. Þegar framkvæmdastjórninni þótti útséð að símafyrirtækin mundu verða við áskorunum um að stilla þessu í hóf kynnti hún tillögu að reglugerð sem kvað á um leyfilegt hámarksgjald fyrir reiki. 58 Nokkur átök urðu bæði í Evrópuþinginu og ráðherraráðinu um aðferðafræðina og upphæð leyfilegra reikigjalda sem innheimta mátti hjá hringjanda og móttakanda símtals. Að lokum náðist samstaða um sáttatillögu, þ.e. 0,49 evru hámarksgjald hjá hringjanda og 0,24 evru hámarksgjald hjá móttakanda símtals í reiki fyrir 2007 sem svo lækki 2008 og 2009. Tillagan var samþykkt og tók ný reglugerð um hámarksgjald fyrir reiki gildi í ESB í lok júní 2007. 59 Lögð var áhersla á að hraða upptöku hennar í EES-samninginn svo íslenskir og norskir neytendur mættu njóta ávinnings hennar við fyrsta tækifæri. Norðmenn þurftu þó lagabreytingar sem var hraðað og tók reglugerðin gildi á Evrópska efnahagssvæðinu nú í árslok 2007 um leið og þeim hindrunum var rutt úr vegi. Má e.t.v. með nokkrum sanni segja að hér hafi EES-samningurinn sannað gildi sitt fyrir neytendur.
4.2.10. Tilskipun um jafnræði kynja í þjónustuviðskiptum.
Til umræðu meðal EES/EFTA-ríkjanna er tilskipun ESB um jafna stöðu kynjanna þegar kemur að viðskiptum með vöru og þjónustu, sbr. tilskipun nr. 2004/113/EB. 60 Annars vegar felur tilskipunin í sér almenn ákvæði sem banna hvers konar mismunun byggða á kynferði, meðal annars bann við mismunandi kjörum sem rekja má til fjölskylduábyrgðar eða barnsfæðinga. Hvorki bein né óbein mismunun er þannig leyfileg varðandi viðskipti með vöru og þjónustu. Hins vegar felur tilskipunin í sér sérstök ákvæði er snúa að viðskiptum með tryggingar og fjármálaþjónustu. Segir að ríkin skuli tryggja að samningar sem gerðir eru um slík viðskipti og styðjast að einhverju leyti við kynbundnar breytur við útreikning iðgjalda og endurgreiðslna feli ekki jafnframt í sér kynbundinn mismun varðandi álagningu iðgjalda og útreikning bóta á einstaklingsgrundvelli.
5. Samráð EES/EFTA-ríkja og ESB um utanríkismál.
Sameiginlega utanríkis- og öryggismálastefna ESB (e. CFSP, Common Foreign and Security Policy) 61 á rætur sínar að rekja til Maastricht-samkomulagsins frá árinu 1992. Meginmarkmið CFSP er að standa vörð um sameiginleg gildi og hagsmuni ESB í samræmi við meginreglur stofnsáttmála Sameinuðu þjóðanna, og tryggja öryggi ríkja ESB með því að standa vörð um frið á alþjóðavettvangi. Þrátt fyrir að aðildarríki ESB reki áfram eigin utanríkisstefnu hefur sameiginlegri utanríkis- og öryggismálastefnu ESB vaxið fiskur um hrygg á síðustu árum. Í krafti þess að vera ríkjasamband 27 ríkja með um 500 milljónir íbúa og um fjórðung af vergri þjóðarframleiðslu veraldar, skipar sambandið sér nú á bekk með Bandaríkjunum sem meginafl á alþjóðavettvangi og tekur þátt í friðarstarfi á helstu átakasvæðum, t.a.m. í Mið-Austurlöndum.
EES-samningurinn fjallar ekki um utanríkismál. Í tengslum við EES-samninginn var hins vegar komið á samkomulagi milli EES/EFTA-ríkjanna og ESB um samráð á sviði utanríkismála. Samráðið fer fram á ráðherrastigi samhliða fundum EES-ráðsins. Utanríkisráðherrar EES/EFTA-ríkjanna halda fundi um helstu málefni utanríkismála með þríeyki ESB (utanríkisráðherrum formennsku- og verðandi formennskuríkja, ásamt fulltrúum ráðherraráðsins og framkvæmdastjórnarinnar). Jafnframt býður formennskuríki ESB sérfræðingum EFTA/ EES-ríkja tvisvar á ári til samráðsfunda um helstu utanríkismál, m.a. um málefni Mið- Austurlanda, Austur-Evrópu, Rússlands, Afríku o.fl. EES/EFTA-ríkjunum er einnig gefinn kostur á að taka undir yfirlýsingar ESB-ráðsins um utanríkismál, hvort sem þær eru gefnar út í Brussel eða á vettvangi alþjóðastofnana, t.d. Sameinuðu þjóðanna, Öryggis- og samvinnustofnunar Evrópu eða Evrópuráðsins. Ekki er gert ráð fyrir beinni þátttöku EES/EFTA- ríkja í ákvörðunum á sviði utanríkismála og er þeim t.a.m. ekki gefinn kostur á að leggja til breytingar á yfirlýsingum. Ísland styður hins vegar oftar en ekki yfirlýsingar sambandsins á sviði utanríkismála, sjónarmið ríkja í EES/EFTA og ESB falla oftast saman enda byggjast þau á sameiginlegu gildismati og hagsmunum.
Ísland tekur jafnframt þátt í óformlegu samráði á vettvangi Evrópusambandsins um stefnu þess á sviði öryggis- og varnarmála (e. ESDP, European Security and Defence Policy). 62 Íslandi er boðið til reglubundins samráðs við þríeyki Evrópusambandsins í tengslum við varnarmálaráðherrafundi sambandsins. Megintilgangur ESDP er að efla getu og samræma aðgerðir aðildarríkja ESB í því augnamiði að hafa bolmagn til að koma í veg fyrir og bregðast við hernaðarlegu og borgaralegu hættuástandi á nær- og fjærsvæði. Á grundvelli liðsaflamarkmiðs ESB til ársins 2010 (e. Headline Goal 2010), hefur sambandið sett saman 60 þúsund manna herlið, auk áætlana um stofnun svokallaðra átakasveita sem geta verið viðbúnar með skemmri fyrirvara eða innan 15 daga. Tekið skal fram að þetta er ekki Evrópuher, heldur liðsafli og búnaður byggður á loforðum aðildarríkja um framlög. Liðsaflamarkmið ESB endurspegla metnað sambandsins að axla aukna ábyrgð á hnattrænum öryggis- og varnarmálum, í samstarfi við fjölþjóðastofnanir á borð við NATO og Sameinuðu þjóðirnar.
Samhliða þessu leggur sambandið þunga áherslu á að byggja upp aðgerðagetu á sviði borgaralegrar hættuástandsstjórnunar. 63 Í samræmi við liðsaflamarkmið á sviði borgaralegrar hættuástandsstjórnunar til ársins 2008 (e. Headline Goal 2008) hefur ESB til reiðu um 5.000 lögregluþjóna, 200 dómara og 2.000 aðra borgaralega sérfræðinga sem unnt er að senda til löggæslu-, réttarfars- og mannúðarverkefna. Íslensk stjórnvöld hafa boðið ESB mannafla til hættuástandsstjórnunar. Sem stendur starfa tveir íslenskir lögreglumenn á vegum ESB í Bosníu og er fyrir hendi sérstakur samningur um fyrirkomulag slíks samstarfs. Segja má að áhersla ESB á borgaralegar aðgerðir falli vel að áherslum Íslands um þátttöku í fjölþjóðlegri friðargæslu og þeirri sérþekkingu sem íslenskir sérfræðingar hafa fram að færa.
Að undanförnu hafa íslensk stjórnvöld unnið að uppbyggingu samstarfs við helstu grannríki á sviði öryggis- og varnarmála. Þessi áhersla hefur þegar borið ávöxt með samkomulagi við Danmörku og Noreg. Þá hafa farið fram óformlegar viðræður við Bretland, Þýskaland og Frakkland, auk Kanada, um sambærilegt grannríkjasamstarf. Þetta grannríkjasamstarf mun verða mikilvægur þáttur í öryggis- og varnarstefnu Íslands, sem þó mun áfram hvíla á þeim meginstoðum sem felast í varnarsamningi Íslands og Bandaríkjanna og aðild Íslands að Atlantshafsbandalaginu. Hafa ber í huga að þau evrópsku aðildarríki NATO sem Ísland hefur falast eftir grannríkjasamstarfi við eiga jafnframt aðild að ESB, að Noregi einum undanskildum.
Auk tvíhliða samstarfs við einstök aðildarríki ESB, og stuðnings við yfirlýsingar og þátttöku í friðaraðgerðum sambandsins, kann Evrópumarkaður fyrir þjónustu og búnað á sviði varnarmála að fela í sér ákveðin tækifæri fyrir Ísland. Íslensk stjórnvöld hafa tekið yfir rekstur og viðhald á varnarmannvirkjum NATO á Íslandi, þar á meðal íslenska loftvarnakerfinu. Fyrirsjáanlegt er viðhald á búnaði og öðru sem viðkemur þessum skuldbindingum og því er mikilvægt að Ísland hafi aðgang að hagkvæmum mörkuðum í því tilliti. Í tengslum við þróun ESDP hefur ESB komið á fót Evrópsku varnarmálastofnuninni (e. European Defence Agency), sem er m.a. ætlað að stuðla að tækniþróun og nýta kosti útboða í sparnaðarskyni. Þessi þróun fjölgar valkostum Íslands með tilliti til þeirra varnartengdu verkefna sem sinna þarf innan lands.
6. Schengen-samstarfið.
Ein ef grunnstoðum samstarfs Íslands og ESB er samstarfssamningur Íslands og ESB frá 1999 um þátttöku í Schengen-samstarfinu, sem gerður var í tilefni af því að samstarfið var fært undir hatt Evrópusambandsins. 64 Ísland hóf þátttöku í Schengen-samstarfinu ásamt öðrum Norðurlöndum árið 1996, en full þátttaka norrænu ríkjanna í Schengen hófst í mars 2001. Í fullu samstarfi felst að persónueftirlit er afnumið á innri landamærum þátttökuríkjanna og sameiginlegar reglur gilda um vörslu ytri landamæra Schengen-svæðisins. Opnun landamæra milli aðildarríkjanna kallar á náið samstarf lögreglu og annarra yfirvalda og greið skipti á upplýsingum þeirra á milli.
Undanfarin ár hafa 15 ríki tekið fullan þátt í samstarfinu (13 ríki ESB, auk Íslands og Noregs), en aðildarríkjunum fer nú hratt fjölgandi. Frá 21. desember 2007 (þegar landamæri 9 nýrra ESB-ríkja voru opnuð) eru Schengen-ríkin orðin 24 og gert er ráð fyrir að þau verði 25 eða 26 frá nóvember 2008, þegar Sviss bætist við og væntanlega einnig Liechtenstein. ESB-ríkin Kýpur, Rúmenía og Búlgaría hafa lýst yfir vilja til fullrar þátttöku í Schengen á næstu árum. Full þátttaka í Schengen, með opnun landamæra, hefur ekki verið ákveðin fyrir ESB-ríkin Bretland og Írland, en bæði ríkin taka þátt í lögreglusamvinnunni og munu tengjast nýrri útgáfu Schengen-upplýsingakerfisins (SIS II), sem áformað er að taka í notkun í árslok 2008.
Þátttaka Íslands í þessu umfangsmikla og vaxandi samstarfi kallar á mikla hagsmunagæslu. Dómsmálaráðuneytið hefur fastan fulltrúa í sendiráði Íslands í Brussel, auk starfsnema þegar því verður við komið. Starfið þar felst í því að skilgreina og afmarka íslenska hagsmuni og koma þeim á framfæri þegar við á og sækja hátt í 200 fundi árlega í hinum ýmsu vinnunefndum samstarfsins sem fjalla um Schengen-löggjöf. Auk þess taka sérfræðingar frá dómsmálaráðuneyti og undirstofnunum þess þátt í tæknilegu samstarfi aðildarríkjanna í Brussel og sækja fjölda funda sem því tengjast. Hin raunverulega Schengen-samvinna fer þó ekki fram í Brussel, heldur á Íslandi, hjá landamæralögreglu, almennri lögreglu og ríkislögreglustjóra, Útlendingastofnun, Persónuvernd og í ráðuneytum, en auk þess í sendiskrifstofum um allan heim, þar sem gefnar eru út vegabréfaáritanir til Íslands. Á grundvelli Schengen-samstarfsins tekur Ísland einnig þátt í starfsemi stofnunar ESB um ytri landamæri, FRONTEX. 65
Hagsmunagæsla Íslands á grundvelli Schengen-samstarfssamningsins markast af því að í honum felst full þátttaka í störfum nefnda sem vinna að þróun Schengen-reglna, ólíkt því sem gert er ráð fyrir í EES-samstarfinu. Fulltrúi Íslands tekur þátt í öllu ferli undirbúnings að ákvarðanatöku, sendiherra Íslands tekur þátt í fundum sendiherra ESB-ríkjanna þegar fjallað er um Schengen-málefni og dómsmálaráðherra með sama hætti í fundum dóms- og innanríkisráðherra ESB. Með hinni beinu þátttöku gefst íslenskum stjórnvöldum betra tækifæri til að hafa áhrif á efni nýrra reglna en raunin er í EES-samstarfinu, en á móti kemur að reglurnar eru teknar upp á Íslandi óbreyttar með sérstakri ákvörðun ríkisstjórnar hverju sinni. Almennt er gert ráð fyrir gildistöku á sama tíma á Íslandi og í ESB-ríkjunum og stundum reynist nauðsynlegt að breyta reglum og framkvæmd á Íslandi til samræmis við samþykkt regluverk Schengen-samningsins. Auk þess sem persónueftirlit á landamærum hefur verið afnumið milli Íslands og þeirra ríkja sem taka fullan þátt í samstarfinu og sameiginlegar reglur gilda um vörslu ytri landamæra markast stefna Íslands varðandi vegabréfaáritanir af því sem mótað er af Schengen-ríkjunum í sameiningu. Lögregluyfirvöld hafa vegna samstarfsins greið samskipti við lögregluyfirvöld í öðrum Schengen-ríkjum, en um samskiptin gilda jafnframt strangar reglur, m.a. um vernd persónuupplýsinga. Þróun nýrra upplýsingakerfa Schengen miðar m.a. að auknu öryggi þegar kemur að því að bera kennsl á fólk, sem annars vegar mun greiða fyrir hnökralausum ferðalögum þeirra sem ferðast í löglegum tilgangi og auðvelda jafnframt yfirvöldum að stemma stigu við ólöglegri umferð. Beinn aðgangur að upplýsingakerfum hefur styrkt stöðu íslenskrar lögreglu í baráttunni gegn skipulagðri alþjóðlegri afbrotastarfsemi og auðveldað stjórnvöldum eftirlit með ólöglegri umferð útlendinga.
Schengen-samstarfið fellur undir starfsemi og stefnu ESB á sviði dóms- og innanríkismála, sem á sér ekki langa sögu, en hefur þróast hratt undanfarin ár frá því að vera hefðbundið milliríkjasamstarf yfir í það að vera nú í flestum atriðum komið undir stofnanaramma ESB. Undanfarin ár, ekki síst frá árinu 2001, hefur áhersla ESB á dóms- og innanríkismál aukist mjög og nýjum tillögum á sviðinu fjölgað og ekkert lát virðist á þeirri þróun mála. Ekki teljast þó allar nýjar tillögur á sviðinu falla undir Schengen-samstarfið, en ákvörðun um það er í höndum ESB. Það er hluti af hagsmunagæslu íslenskra stjórnvalda að fylgjast með þessari flokkun og gera athugasemdir ef við á.
Þegar mál tengist Schengen efnislega en telst samt ekki falla undir samstarfið hafa stundum verið gerðir sérstakir samstarfssamningar á þeim sviðum, til að styrkja Schengen- samvinnuna og tryggja nánara samstarf Íslands og ESB á Schengen-tengdum sviðum. Hér má nefna samninga við stofnanir ESB á vettvangi lögreglu og saksóknara, EUROPOL 66 og EUROJUST 67 , sem m.a. hefur leitt til þess að íslenskur fulltrúi starfar nú við EUROPOL, auk þess sem samstarfssamningur hefur verið gerður við nýjan lögregluskóla ESB, CEPOL 68 . Á sviði réttaraðstoðar í sakamálum má nefna samninga Íslands og ESB um almenna réttaraðstoð og um framsal sakamanna. Schengen-samstarfinu tengist einnig samningur Íslands og ESB um meðferð hælisumsókna, svokallað Dyflinnar-samstarf, sem m.a. er ætlað að tryggja að aðeins sé fjallað um hverja umsókn um hæli í einu aðildarríki samstarfsins og þannig komið í veg fyrir tvíverknað. Í Dyflinnar-samstarfinu felst einnig þátttaka í sameiginlegum fingrafaragagnagrunni, EURODAC, sem auðveldar stjórnvöldum að bera kennsl á þá sem þegar hafa sótt um hæli í öðrum aðildarríkjum og framfylgja reglum Dyflinnar-samstarfsins.
7. Forgangsmál – lokaorð.
Hér að framan hefur verið rakinn bakgrunnur þessarar skýrslu og mikilvægi þess að hagsmunagæslu fyrir hönd Íslands sé gætt af árvekni og öflugt samráð sé í því efni haft við Alþingi og einstaka hagsmunaaðila. Gert er ráð fyrir að skýrsla af þessu tagi verði árviss viðburður þar sem leitast verði við að skapa svigrúm fyrir þingheim að ræða almennt um Evrópumál og ekki síður einstök mál sem snerta íslenska hagsmuni og hvernig á þeim verði best haldið.
Í þessu samhengi er og mikilvægt að leitast sé við að marka ákveðna sýn til skemmri tíma í formi forgangsatriða sem eðlilegt er að hagsmunagæslunni sé einkum beint að. Af þeim málum sem reifuð hafa verið sérstaklega hér að framan má gera ráð fyrir að sjónum verði næstu missiri einkum beint að orku- og umhverfismálunum, þróun viðskiptakerfis með útblástursheimildir gróðurhúsalofttegunda, stefnu ESB í málefnum siglinga og sjávar og loftferðasamningum. Það að þessum málum sé veittur forgangur felur í sér að Ísland mun beita sér fyrir sérstökum greiningum á hagsmunum Íslands og móta viðbrögð við hugmyndum ESB og koma þeim sérstaklega á framfæri og fylgja þeim eftir á öllum stigum málsmeðferðar. Utanríkisráðuneytið mun einbeita sér að því að efla samráð við Alþingi og hagsmunaaðila auk þess að vinna að útfærslu á tillögum Evrópunefndar um styrkingu á hagsmunagæslu Íslands á Evrópuvettvangi. 69
Ísland gerðist virkur þátttakandi í Evrópusamrunanum með aðild sinni að EFTA árið 1970. Þátttaka okkar á hinu Evrópska efnahagssvæði gjörbreytti síðan umgjörð íslensks samfélags og ruddi ekki einungis braut öflugra útrásarfyrirtækja á erlendum mörkuðum, heldur stuðlaði samningurinn einnig að stóraukinni samvinnu á sviði mennta- og vísinda, auk þess sem segja má að samningurinn hafi fært okkur margvíslegar réttarbætur, t.a.m. á sviði vinnuverndar, neytenda- og umhverfismála. Er óhætt að fullyrða að þessi nána samvinna við Evrópuríki sé undirstaða þeirra góðu lífskjara sem Íslendingar njóta í dag.
Í þessari skýrslu utanríkisráðherra til Alþingis hefur verið leitast við að reifa ýmis meginatriði sem snerta stöðu Íslands í Evrópusamrunanum og framkvæmd þeirra samninga sem eru grundvöllur þeirrar stöðu sem Ísland hefur á þeim vettvangi. Að sama skapi hefur verið farið yfir einstök mál sem eru til meðferðar ýmist innan ESB eða innan EFTA og hafa munu áhrif hér á landi er fram í sækir. Þessi atriði sýna í hnotskurn hve náið Ísland stendur kjarna Evrópusamrunans og hvaða áhrif regluverk innri markaðarins hefur hér á landi. Mikilvægt er að allir aðilar sem koma að málum á þessu sviði hafi þetta hugfast því hagsmunirnir eru ríkir og kalla í raun á það að Ísland komi fram á þessu sviði líkt og um væri að ræða aðildarríki ESB.
Í ljósi þessa markar skýrsla Evrópunefndar ákveðin tímamót þar sem lagðar eru til ákveðnar tillögur um hvernig efla megi hagsmunagæslu Íslands á þessu sviði. Ákveðnum þáttum hefur þegar verið hrundið í framkvæmd innan stjórnsýslunnar, svo sem með því að efla samráð á einstökum sviðum við Alþingi og einstaka hagsmunaaðila. Annað kallar á meiri undirbúning og umræður þar sem m.a. er um að tefla ný útgjöld fyrir ríkissjóð. Utanríkisráðuneytið mun á næstu mánuðum vinna úr þeim ábendingum sem koma fram í skýrslu nefndarinnar og leggja fyrir ríkisstjórn ákveðnar tillögur á þeim grunni. Á sama tíma verður áfram unnið á þeim grunni að efla enn frekar með öllum tiltækum ráðum hagsmunagæslu Íslands á þessu mikilvæga sviði. Framhjá því verður hins vegar vart litið að efling á þessu samráði og efling hagsmunavörslu Íslands almennt á þessum vettvangi kallar á að auknu fjármagni sé veitt til þess.
Viðauki I.
| Stækkun ESB | Samstarf við ESB | ||
| 1. | Free movement of goods | Frjálst vöruflæði | EES-samningurinn |
| 2. | Freedom of movement of workers | Frjáls för vinnuafls | EES-samningurinn |
| 3. | Right of establishment and freedom to provide services | Staðfesturéttur og þjónustufrelsi | EES-samningurinn |
| 4. | Free movement of capital | Frjáls för fjármagns | EES-samningurinn |
| 5. | Public procurement | Opinber útboð | EES-samningurinn |
| 6. | Company law | Félagaréttur | EES-samningurinn |
| 7. | Intellectual property law | Hugverkaréttur | EES-samningurinn |
| 8. | Competition policy | Samkeppnismál | EES-samningurinn |
| 9. | Financial services | Fjármálaþjónusta | EES-samningurinn |
| 10. | Information society and media | Upplýsingatækni og fjölmiðlun | EES-samningurinn |
| 11. | Agriculture and rural development | Landbúnaðar- og byggðastefna | |
| 12. | Food safety, veterinary and phytosanitary policy | Matvæla- og hreinlætismál | EES-samningurinn |
| 13. | Fisheries | Fiskveiðar | |
| 14. | Transport policy | Samgöngur | EES-samningurinn |
| 15. | Energy | Orka | EES-samningurinn |
| 16. | Taxation | Skattamál | |
| 17. | Economic and monetary policy | Gjaldmiðilssamstarf | |
| 18. | Statistics | Hagtölur | EES-samningurinn |
| 19. | Social policy and employment (incl. anti-discrimination and equal opportunities for women and men) | Félagsmála- og atvinnustefna | EES-samningurinn |
| 20. | Enterprise and industrial policy | Iðnstefna | EES-samningurinn |
| 21. | Trans-European networks | Evrópskt samgöngunet | EES-samningurinn |
| 22. | Regional policy and co- ordination of structural instruments | Uppbyggingarstyrkir | Afmörkuð framlög í gegnum Þróunarsjóð EFTA |
| 23. | Judiciary and fundamental rights | Réttarvarsla og grundvallarréttindi | |
| 24. | Justice, freedom and security | Dóms- og innanríkismál | Schengen-samningurinn |
| 25. | Science and research | Vísindi og rannsóknir | EES-samningurinn |
| 26. | Education and culture | Menntun og menning | EES-samningurinn |
| 27. | Environment | Umhverfismál | EES-samningurinn |
| 28. | Consumer and health protection | Neytenda- og heilsuvernd | EES-samningurinn |
| 29. | Customs union | Tollabandalag | |
| 30. | External relations | Utanríkistengsl | |
| 31. | Foreign, security and defence policy | Utanríkis-, öryggis- og varnarmál | Tvíhliða samstarf |
| 32. | Financial control | Fjárhagslegt eftirlit | |
| 33. | Financial and budgetary provisions | Framlagsmál | Takmörkuð framlög eru á grunni EES- og Schengen- samninga |
| 34. | Institutions | Stofnanir | |
| 35. | Other issues | Annað | Þessi kafli fjallar ekki um eiginlegt regluverk ESB heldur sérstöðu nýrra ríkja sem ekki tengjast aðild að ESB beinlínis en hún getur þó haft áhrif á. Dæmi eru málefni Álandseyja, norrænt samstarf og opin stjórnsýsla í tilviki Finnlands. |
Viðauki II.
Yfirlit yfir gerðir með stjórnskipulegum fyrirvara.
| Heiti gerðar | Númer ákvörðunar | Frestur til afléttingar fyrirvara |
| Reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr, 336/2006 frá 15. febrúar 2006 um að hrinda í framkvæmd ákvæðum alþjóðlega kóðans um öryggisstjórnun skipa innan Bandalagsins og um niðurfellingu á reglugerð ráðsins (EB) nr. 3051/95 (SAM) | JCD 131/2006 | 27. apríl 2007 |
| Tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2006/43/EB frá 17. maí 2006 um lögboðna endurskoðun ársreikninga og samstæðureikninga, um breytingu á tilskipunum ráðsins 78/660/EBE og 83/349/EBE og um niðurfellingu á tilskipun ráðsins 84/253/EBE (FJR) | JCD 160/2006 | 8. júní 2007 |
| Reglugerð framkvæmdastjórnarinnar (EB) nr. 907/2006 frá 20. júní 2006 um breytingu á III. og VII. viðauka við reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 648/2004 um þvotta- og hreinsiefni (UMH) | JCD 15/2007 | 27. okt 2007 |
| Tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2006/46/EB frá 14. júní 2006 um breytingu á tilskipunum ráðsins 78/660/EBE um ársreikninga félaga af tiltekinni gerð, 83/349/EBE um samstæðureikninga, 86/635/EBE um ársreikninga og samstæðureikninga banka og annarra fjármálastofnana og 91/674/EBE um ársreikninga og samstæðureikninga vátryggingafélaga (FJR) | JCD 20/2007 |
27. okt 2007 |
| Tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2005/89/EB frá 18. janúar 2006 um ráðstafanir til að tryggja öruggt framboð raforku og um fjárfestingar í grunnvirkjum (IDN) | JCD 49/2007 | 8. desember 2007 |
| Tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2006/68/EB frá 6. september 2006 um breytingu á tilskipun ráðsins 77/91/EBE að því er varðar stofnun hlutafélaga og um tilskilið hlutafé og heimilaðar breytingar á hlutafé þeirra (VRN) | JCD 95/2007 | 6. janúar 2008 |
| Tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2005/32/EB frá 6. júlí 2005 um ramma til að setja fram kröfur um visthæfa vöruþróun að því er varðar vörur sem nota orku og um breytingu á tilskipun ráðsins 92/42/EBE og tilskipunum Evrópuþingsins og ráðsins 96/57/EB og 2000/55/EB (IDN) | JCD 102/2007 | 28. mars 2008 |
| Tilskipun framkvæmdastjórnarinnar 2007/16/EB frá 19. mars 2007 um framkvæmd tilskipunar ráðsins 85/611/EBE um samræmingu á lögum og stjórnsýslufyrirmælum um fyrirtæki um sameiginlega fjárfestingu í framseljanlegum verðbréfum (UCITS) að því er varðar útskýringu á tilteknum skilgreiningum (VRN) | JCD 114/2007 | 28. mars 2008 |
| Tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2001/18/EB frá 12. mars 2001 um sleppingu erfðabreyttra lífvera út í umhverfið og niðurfellingu á tilskipun ráðsins 90/220/EBE – yfirlýsing framkvæmdastjórnarinnar og tengdar ákvarðanir (UMH) |
JCD 127/2007 | 28. mars 2008 |
| Endurskoðun á undanþágu Íslands frá viðauka I við EES-samninginn (LAN) | JCD 133/2007 | 26. apríl 2008 |
| Matvælalöggjöf ESB og stofnun Matvælaeftirlitsstofnunar Evrópu (EFSA) – reglugerðir og ákvarðanir (SLR, UMH) |
JCD 134/2007 | 26. apríl 2008 |
| Heilbrigðisreglur um aukaafurðir úr dýrum – reglugerðir og tilskipun (SLR) | JCD 135/2007 | 26. apríl 2008 |
| Fóðrun tiltekinna hræfugla – reglugerðir og ákvarðanir (SLR) | JCD 136/2007 | 26. apríl 2008 |
| Hollustuhættir sem varða matvæli – reglugerðir, tilskipun og ákvarðanir (SLR, UMH) | JCD 137/2007 |
26. apríl 2008 |
| Tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2006/66/EB frá 6. september 2006 um rafhlöður og rafgeyma og notaðar rafhlöður og rafgeyma og um niðurfellingu tilskipunar 91/157/EBE (UMH) | JCD 141/2007 | 26. apríl 2008 |
| Tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2005/36/EB frá 7. september 2005 um viðurkenningu á starfsmenntun og hæfi og ákvörðun framkvæmdastjórnarinnar nr. 2007/172/EB frá 19. mars 2007 um að skipa hóp samræmingaraðila til að fjalla um viðurkenningu á starfsmenntun og hæfi (MMR) | JCD 142/2007 | 26. apríl 2008 |
| Heilbrigði dýra og plantna - ákvarðanir (SLR) | JCD 150/2007 | 7. júní 2008 |
| Tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins nr. 2004/38/EB frá 29. apríl 2004 um rétt borgara Sambandsins og aðstandenda þeirra til frjálsra flutninga og búsetu á yfirráðasvæði aðildarríkjanna, um breytingu á reglugerð (EBE) nr. 1612/68 og niðurfellingu tilskipana 64/221/EBE, 68/360/EBE, 72/194/EBE, 73/148/EBE, 75/34/EBE, 75/35/EBE, 90/364/EBE, 90/365/EBE og 93/96/EBE (DKM, FTR) | JCD 158/2007 | 7. júní 2008 |
- Neðanmálsgrein: 1
- 1 Yfirlit yfir þær ákvarðanir sem bíða staðfestingar að því er Ísland varðar er að finna í viðauka II.
- Neðanmálsgrein: 2
- 2 Vert er einnig að vekja athygli á reglulegum skýrslum sendiráðs Íslands í Brussel þar sem ítarleg grein er gerð fyrir ýmsu málum sem eru í deiglunni á hverjum tíma á vettvangi ESB og EFTA. Skýrsla síðari hluta árs 2007 er birt samhliða skýrslu þessari til Alþingis, sjá www.iceland.org/be/islenska/ evropusamstarf/.
- Neðanmálsgrein: 3
- 3 www.eeagrants.org/.
- Neðanmálsgrein: 4
- 4 Sjá viðauka I.
- Neðanmálsgrein: 5
- 5 www.consilium.europa.eu/showPage.asp?id=1296&lang=en.
- Neðanmálsgrein: 6
- 6 Rétt er í upphafi að fara nokkrum orðum um það ferli sem viðhaft er í aðdraganda aðildar ríkja að ESB. Hafi ríki sem sótt hefur um aðild að sambandinu ekki samstarfssamning við ESB er gerð slíks samnings ávallt fyrsta skrefið. Þar eru línurnar lagðar um aðlögun að reglum ESB og á því stigi fá ríkin stöðu mögulegra aðildarríkja (potential candidate country). Að því búnu og á tilteknum tímapunkti er staða ríkja viðurkennd til aðildar (candidate country) sem eftir frekari aðlögun leiðir til þess að samþykkt er að hefja formlegar viðræður um aðild. Slíkar aðildarviðræður skiptast í tvö skref; annars vegar það sem nefnt hefur verið „yfirferð löggjafar“ þar sem kerfisbundið er farið yfir löggjöf viðkomandi ríkis til að bera hana saman við regluverk ESB. Að þessu loknu, eða eftir atvikum samhliða, eru hafnar samningaviðræður um alls 35 kafla regluverks ESB. Viðræður byggjast á sérstöku umboði aðildarríkja ESB um hvern og einn kafla þar sem öll aðildarríki ESB þurfa einróma að fallast á efni slíks umboðs. Síðan skiptast samningsaðilar á samningsafstöðu með formlegum hætti þar til niðurstöðu er náð um hvern og einn kafla. Niðurstaðan úr þessi ferli kallar síðan á einróma samþykki allra aðildarríkja ESB áður en unnt er að ljúka samningum um hvern og einn kafla. Í tilviki EFTA-ríkjanna má ætla að verklag af þessu tagi mundi ekki verða viðhaft þar sem engin ríki utan ESB hafa þegar aðlagað sig eins náið að regluverki ESB og EES/EFTA- ríkin. Þó verður að ætla að fara þyrfti eftir þessu ferli að því er varðar þau svið sem eru utan EES- og Schengen-samninganna.
- Neðanmálsgrein: 7
- 7 Byggist ávallt á sérstökum samningi í kjölfar stækkunar ESB.
- Neðanmálsgrein: 8
- 8 Stjórnmálaleg skilyrði lúta að stofnanalegum þáttum er tryggja lýðræði, réttarreglu, mannréttindi, virðingu og vernd fyrir réttindum minnihlutahópa. Efnahagsleg skilyrði lúta að tilvist markaðshagkerfis, svigrúmi til að takast á við áföll og samkeppni á markaði innan ESB. Ríkin þurfa að samþykkja regluverk ESB og uppfylla þær kröfur sem fylgja aðild að sambandinu, m.a. vera samþykk markmiðum ESB í stjórnmálum og efnahagsmálum, sem og hvað varðar myntbandalagið.
- Neðanmálsgrein: 9
- 9 Nálgast má grænbókina, sem kallast fullu nafni Towards a Future Maritime Policy for the Union, á eftirfarandi slóð: ec.europa.eu/maritimeaffairs/pdf/greenpaper_brochure_en.pdf.
- Neðanmálsgrein: 10
- 10 Í vinnuhópnum sátu fulltrúar úr eftirfarandi ráðuneytum, auk utanríkisráðuneytis: dóms- og kirkjumálaráðuneyti, félagsmálaráðuneyti, iðnaðarráðuneyti, menntamálaráðuneyti, samgönguráðuneyti, sjávarútvegsráðuneyti og umhverfisráðuneyti.
- Neðanmálsgrein: 11
- 11 Athugasemdir Íslands má finna á: ec.europa.eu/maritimeaffairs/contributions_post/288iceland.pdf.
- Neðanmálsgrein: 12
- 12 COM (2007) 575, eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/com/2007/com2007_0575en01.pdf.
- Neðanmálsgrein: 13
- 13 COM (2007) 574, eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/com/2007/com2007_0574en01.pdf.
- Neðanmálsgrein: 14
- 14 SEC (2007) 1278, ec.europa.eu/maritimeaffairs/pdf/ActionPaper/action_plan_en.pdf.
- Neðanmálsgrein: 15
- 15 SEC (2007) 1280, ec.europa.eu/maritimeaffairs/pdf/summary/sec_2007_1280_en.pdf.
- Neðanmálsgrein: 16
- 16 Staða Íslands í Evrópusamstarfi, Skýrsla Halldórs Ásgrímssonar utanríkisráðherra til Alþingis, apríl 2000, kafli 9.
- Neðanmálsgrein: 17
- 17 Mál C-440/05 (framkvæmdastjórnin gegn ráðherraráðinu).
- Neðanmálsgrein: 18
- 18 COM (2006) 232, eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2006:0232:FIN:EN:PDF.
- Neðanmálsgrein: 19
- 19 COM (2005) 667, ec.europa.eu/environment/waste/pdf/directive_waste_en.pdf.
- Neðanmálsgrein: 20
- 20 SEC (2005) 1681 og 1682, eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2005:0666:FIN: EN:PDF.
- Neðanmálsgrein: 21
- 21 eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2003:275:0032:0046:EN:PDF.
- Neðanmálsgrein: 22
- 22 Þingmál 269, þingskjal 411: Tillaga til þingsályktunar um staðfestingu ákvörðunar sameiginlegu EES- nefndarinnar nr. 146/2007, um breytingu á XX. viðauka (Umhverfismál) við EES-samninginn, samþykkt 6. desember 2007.
- Neðanmálsgrein: 23
- 23 www.euractiv.com/en/transport/commission-goes-ahead-plans-cut-aviation-pollution/article-160634.
- Neðanmálsgrein: 24
- 24 www.europarl.europa.eu/news/expert/infopress_page/062-12900-316-11-46-910- 20071109IPR12781-12-11-2007-2007-false/default_en.htm.
- Neðanmálsgrein: 25
- 25 COM (2002) 595, eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52002DC0595:EN: HTML.
- Neðanmálsgrein: 26
- 26 www.helcom.fi/press_office/news_baltic/en_GB/BalticAndEUnews87977345/.
- Neðanmálsgrein: 27
- 27 Presidency Conclusions, Annex 1. Brussels, 9 March 2007, 7224/07, CONCL 1, bls.11–24. www. consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/93135.pdf.
- Neðanmálsgrein: 28
- 28 P6_TA(2007)0326, www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&language=EN &reference= P6-TA-2007-0326.
- Neðanmálsgrein: 29
- 29 Svonefndur þriðji orkupakki, ec.europa.eu/energy/electricity/package_2007/index_en.htm.
- Neðanmálsgrein: 30
- 30 COM (2006) 105, eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2006:0105:FIN:EN:PDF.
- Neðanmálsgrein: 31
- 31 secretariat.efta.int/Web/EuropeanEconomicArea/eeacomments/EEA_EFTA_Comments_on_the_ Green_Paper.pdf
- Neðanmálsgrein: 32
- 32 www.eftasurv.int/information/reportsdocuments/competitionreports/dbaFile10775.pdf.
- Neðanmálsgrein: 33
- 33 eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/com/2007/com2007_0528en01.pdf.
- Neðanmálsgrein: 34
- 34 Tilskipun 96/92/EB frá 19. desember 1996 um sameiginlegar reglur um innri markað á sviði raforku, brunnur.stjr.is/ees.nsf/385499142c7e4810002567590058573a/74af14e8becdaa4200256a400037c 0ee?OpenDocument&Highlight=0,96%2F92.
- Neðanmálsgrein: 35
- 35 Tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2003/54/EB frá 26. júní 2003 um sameiginlegar reglur um innri markað fyrir raforku og um niðurfellingu á tilskipun 96/26/EB, brunnur.stjr.is/ees.nsf/ 385499142c7e4810002567590058573a/9c70397da0a593200025728a0050b315?OpenDocument&High light=0,2003%2F54.
- Neðanmálsgrein: 36
- 36 ec.europa.eu/energy/res/setplan/communication_2007_en.htm.
- Neðanmálsgrein: 37
- 37 COM (2006) 594, eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2006:0594:FIN:EN:PDF.
- Neðanmálsgrein: 38
- 38 www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/trans/96265.pdf.
- Neðanmálsgrein: 39
- 39 7. gr. laga um póstþjónustu, nr. 19/2002, sbr. 1. og 7. gr. laga nr. 136/2002.
- Neðanmálsgrein: 40
- 40 ec.europa.eu/internal_market/finservices-retail/home-loans/integration_en.htm.
- Neðanmálsgrein: 41
- 41 Samkomulagið má nálgast á ensku á eftirfarandi slóð: www.sjavarutvegsraduneyti.is/media/frettir/ Samkomulag_ESB_og_Islands_um_vidskipti_med_landbunadarvorur.pdf.
- Neðanmálsgrein: 42
- 42 brunnur.stjr.is/ees.nsf/pages/FAC1696D624B131300257284002FA446.
- Neðanmálsgrein: 43
- 43 EFTA-skrifstofan hefur gefið út bækling um samstarfsáætlanirnar sem EES/EFTA-ríkin taka þátt í á árunum 2007–2013. Þar er m.a. að finna upplýsingar um áætlanirnar sjálfar og hvernig sótt er um þátttöku í áætlununum. Sjá: secretariat.efta.int/Web/Publications/EFTABulletin/EFTABulletin/bulletin_ programmes.pdf.
- Neðanmálsgrein: 44
- 44 Tilskipun 2004/38/EB, eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:2004L0038: 20040430:EN:PDF.
- Neðanmálsgrein: 45
- 45 Reglugerð (EB) nr. 1907/2006: eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2006:396: 0001:0849:EN:PDF.
- Neðanmálsgrein: 46
- 46 echa.europa.eu/.
- Neðanmálsgrein: 47
- 47 Yfirlit yfir löggjöf ESB á sviði lyfjamála má sjá á eftirfarandi heimasíðu: ec.europa.eu/enterprise/ pharmaceuticals/review/index.htm.
- Neðanmálsgrein: 48
- 48 www.emea.europa.eu/.
- Neðanmálsgrein: 49
- 49 ec.europa.eu/enterprise/phabiocom/comp_pf_en.htm.
- Neðanmálsgrein: 50
- 50 Reglugerð (EB) nr. 178/2002: eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG: 2002R0178:20031001:EN:PDF.
- Neðanmálsgrein: 51
- 51 www.efsa.europa.eu.
- Neðanmálsgrein: 52
- 52 brunnur.stjr.is/ees.nsf/pages/vidaukar06.
- Neðanmálsgrein: 53
- 53 Tilskipun 2006/123/EB: eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2006:376:0036: 0068:EN:PDF.
- Neðanmálsgrein: 54
- 54 COM (2006) 160, eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2006:0160:FIN:EN:PDF.
- Neðanmálsgrein: 55
- 55 Sjá m.a. hvítbók framkvæmdastjórnarinnar um þjónustu í almannaþágu, COM (2004) 374: eur- lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2004:0374:FIN:EN:PDF.
- Neðanmálsgrein: 56
- 56 ec.europa.eu/services_general_interest/docs/com_2007_0725_en.pdf.
- Neðanmálsgrein: 57
- 57 ec.europa.eu/environment/water/marine/index_en.htm.
- Neðanmálsgrein: 58
- 58 COM (2006) 382, ec.europa.eu/information_society/activities/roaming/docs/regulation/regulation_ en.pdf.
- Neðanmálsgrein: 59
- 59 Reglugerð (EB) nr. 717/2007, eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:171: 0032:0040:EN:PDF.
- Neðanmálsgrein: 60
- 60 eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2004:373:0037:0043:EN:PDF.
- Neðanmálsgrein: 61
- 61 www.consilium.europa.eu/cms3_fo/showPage.asp?id=248&lang=en&mode=g.
- Neðanmálsgrein: 62
- 62 www.consilium.europa.eu/cms3_fo/showPage.asp?id=261&lang=en.
- Neðanmálsgrein: 63
- 63 www.consilium.europa.eu/cms3_fo/showPage.asp?id=268&lang=en&mode=g.
- Neðanmálsgrein: 64
- 64 www.utanrikisraduneyti.is/media/PDF/island-noreg.pdf.
- Neðanmálsgrein: 65
- 65 www.frontex.europa.eu/.
- Neðanmálsgrein: 66
- 66 www.europol.europa.eu/.
- Neðanmálsgrein: 67
- 67 eurojust.europa.eu/.
- Neðanmálsgrein: 68
- 68 www.cepol.europa.eu/.
- Neðanmálsgrein: 69
- 69 Sjá tillögur Evrópunefndar nánar bls. 115–118, en þar koma m.a. fram tillögur um þau atriði sem huga ber sérstaklega að í EES-samstarfinu. Sjá skýrsluna á eftirfarandi vefslóð: www.forsaetisraduneyti .is/media/frettir/SkyrslaEvropunefndar-.pdf.
