Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 331. máls.
135. löggjafarþing 2007–2008.
Þskj. 814  —  331. mál.




Nefndarálit



um frv. til varnarmálalaga.

Frá meiri hluta utanríkismálanefndar.



    Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Þóri Ibsen, Grétar Má Sigurðsson og Veturliða Þór Stefánsson frá utanríkisráðuneyti, Guðrúnu Erlingsdóttur og Jón B. Guðnason frá Ratsjárstofnun, Stefán Pálsson og Einar Ólafsson frá Samtökum hernaðarandstæðinga, Harald Johannessen og Jón Bjartmarz frá ríkislögreglustjóra, Jóhann R. Benediktsson og Ellisif Tinnu Víðisdóttur frá embætti lögreglustjórans á Suðurnesjum og Gunnar Björnsson frá starfsmannaskrifstofu fjármálaráðuneytisins. Umsagnir bárust um málið frá ríkisskattstjóra, Siglingastofnun Íslands, Alþýðusambandi Íslands, tollstjóranum í Reykjavík, Samtökum hernaðarandstæðinga, Ratsjárstofnun, Landhelgisgæslu Íslands, Flugmálastjórn, ríkislögreglustjóra, lögreglustjóranum á Suðurnesjum og Lögreglustjórafélagi Íslands. Auk þess fór nefndin í vettvangsferð á varnarsvæðið á Keflavíkurflugvelli og kynnti sér aðstæður og búnað hjá Ratsjárstofnun.
    Í frumvarpinu er lagt til að sett verði á fót ný stofnun, Varnarmálastofnun, sem hafi það hlutverk að fara með framkvæmd þeirra verkefna sem Íslendingar sinna á sviði varnarmála og sinni jafnframt þeim verkefnum sem leiða af loftrýmiseftirliti og loftrýmisgæslu Atlantshafsbandalagsins og rekstri loftvarnakerfis þess hér á landi. Með frumvarpinu er ætlunin að setja afdráttarlausan lagaramma um verkefni íslenskra stjórnvalda á sviði öryggis- og varnarmála og skýrar reglur um aðskilnað þeirra frá öðrum verkefnum stjórnvalda sem eru borgaraleg í eðli sínu, svo sem löggæslu og almannavörnum. Samhliða þessu er gert ráð fyrir mótun heildstæðrar öryggis- og varnarstefnu Íslendinga.
    Forsaga málsins er sú að 1. ágúst 2007 skipaði utanríkisráðherra starfshóp til að undirbúa yfirtöku íslenskra stjórnvalda á starfsemi Ratsjárstofnunar og aðlögun að íslenskri stjórnsýslu. 15. ágúst 2007 tóku íslensk stjórnvöld síðan að fullu við rekstri og verkefnum Ratsjárstofnunar af Bandaríkjamönnum, en stofnunin hafði fram að því verið rekin á grundvelli bandarískra reglna og starfsemin kostuð af bandarískum yfirvöldum. Á þessum tímamótum var hugað að endurskipulagningu stofnunarinnar og hagræðingu í rekstri sem fól m.a. í sér að öllum starfsmönnum, sem þá voru 46 talsins, var sagt upp. Ákveðið var að Ratsjárstofnun mundi þó starfa áfram á grundvelli gildandi skipulags frá þessum tíma til að vernda þá fjárfestingu sem liggur í íslenska loftvarnakerfinu og til tryggingar þjóðaröryggishagsmunum Íslands. Jafnframt var það mat stjórnvalda að áframhaldandi rekstur loftvarnakerfisins væri forsenda samstarfs við grannríki á sviði öryggismála og gegndi veigamiklu hlutverki í lofthelgiseftirliti Atlantshafsbandalagsins.
    Fjölmörg atriði frumvarpsins komu til umræðu við meðferð málsins í nefndinni. Þar bar hæst umræðu um skil milli borgaralegra og hernaðarlegra verkefna samkvæmt frumvarpinu. Í ljós kom að ekki reyndist auðvelt að draga skýr skil á milli þessara verkefna og því snerist vinna nefndarinnar að töluverðu leyti um þetta atriði og það að skýra samskipti Varnarmálastofnunar við aðrar borgaralegar stofnanir. Einnig ræddi nefndin mikið um málefni starfsmanna Ratsjárstofnunar í tengslum við stofnun Varnarmálastofnunar, heimildir til að ráða starfsmenn tímabundið til starfa hjá Varnarmálastofnun og gildistökuákvæði frumvarpsins. Þá ræddi nefndin jafnframt um þátttöku Alþingis og utanríkismálanefndar í stefnumörkun á sviði varnarmála. Með hliðsjón af þessum atriðum leggur meiri hlutinn til eftirfarandi breytingar á frumvarpinu:
    Í fyrsta lagi leggur meiri hlutinn til breytingar á 1., 2. og 3. gr. frumvarpsins, sem að mestu eru lagatæknilegar, þess efnis að afmarkað verði á skýrari hátt hvert gildissvið og markmið laganna verður og hvernig yfirstjórn varnarmála verður háttað samkvæmt þeim. Efnismesta breytingin lýtur að því að meiri hlutinn leggur til að tilvísun í 3. gr. frumvarpsins til stefnumótunar af hálfu utanríkisráðherra um framkvæmd varnarmála innan ramma laganna verði felld brott. Þetta helgast af því að fleiri en utanríkisráðherra fara með stefnumótun í málaflokknum. Meiri hlutinn lítur svo á að við framkvæmd stefnumótunar í varnarmálum verði að eiga sér stað samráð við nefndina, sbr. ákvæði 24. gr. laga um þingsköp Alþingis þar sem segir að utanríkismálanefnd skuli vera ríkisstjórninni til ráðuneytis um meiri háttar utanríkismál, enda skuli ríkisstjórnin ávallt bera slík mál undir hana. Þá er það skilningur meiri hlutans að ákvæði frumvarpsins um hættumat á sviði varnarmála sé þess eðlis að það útiloki ekki borgaralegar stofnanir, svo sem lögreglu, Fjármálaeftirlitið og embætti sóttvarnalæknis, frá því að sinna hættumati varðandi tiltekna öryggisþætti í samræmi við lögmælt hlutverk sitt.
    Hvað varðar hugtakið öryggis- og varnarmál telur meiri hlutinn heppilegt að skilgreina það sérstaklega í lagatextanum sjálfum og leggur því til breytingu þess efnis á 5. gr. frumvarpsins þar sem fram kemur að með hugtakinu sé átt við mál sem snúa að samstarfi Íslands við önnur ríki og alþjóðastofnanir á sviði landvarna sem og varna gegn öðrum hættum og ógnum sem steðjað geta að íslensku þjóðinni og íslensku forráðasvæði, og eiga upptök sín í hinu alþjóðlega samfélagi. Nefndin telur ljóst að notkun hugtaksins öryggismál hér á landi einskorðast ekki við verkefni sem lúta að löggæslu, björgunarmálum og almannavörnum, sbr. t.d. 1. gr. laga um utanríkisþjónustu Íslands, nr. 39/1971, og 10. tölul. 12. gr. reglugerðar um Stjórnarráð Íslands, nr. 177/2007.
    Í öðru lagi leggur meiri hlutinn til að bætt verði við 7. gr. frumvarpsins ákvæði um að utanríkisráðherra, í samráði við viðkomandi fagráðuneyti, verði heimilt að tilnefna sérfróðan fulltrúa frá annarri ríkisstofnun en Varnarmálastofnun til þátttöku í starfi nefnda og undirstofnana Atlantshafsbandalagsins þegar um borgaralegt samstarf er að ræða. Þetta helgast m.a. af því að innan bandalagsins fer einnig fram borgaralegt samstarf og má þar t.d. nefna almannavarnanefnd þess. Ríkislögreglustjóri hefur annast þátttöku í þeirri nefnd af hálfu Íslands í umboði utanríkisráðuneytisins. Til að taka af allan vafa um að slík þátttaka fagaðila með sérþekkingu á ákveðnum þáttum verði áfram möguleg í starfi bandalagsins telur nefndin rétt að kveða sérstaklega á um þessa heimild utanríkisráðherra. Á það hefur einnig verið bent að innlendar stofnanir og ýmis fagráðuneyti taka þátt í alþjóðlegu samstarfi á sviði öryggismála með erlendum systurstofnunum sínum. Meiri hlutinn telur mikilvægt að tekið sé af skarið um það í lögum hver fari með yfirstjórn varnarmála, en leggur áherslu á að fyrirsvari utanríkisráðherra á sviði öryggis- og varnarmála skv. 4. gr. frumvarpsins er ekki ætlað að girða fyrir slíkt samstarf íslenskra stofnana við erlendar systurstofnanir og ekki meiningin að breyta neinu þar um. Þá bendir meiri hlutinn á að í frumvarpinu er engin ákvæði að finna um hvaða aðili innan íslenska stjórnkerfisins eigi að annast öryggisgæslu á öryggis- og varnarsvæðinu á Suðurnesjum, en hún var áður fyrr ávallt í höndum lögreglunnar á Keflavíkurflugvelli. Af þessum sökum gengur meiri hlutinn út frá því að verkefnið verði í höndum lögreglunnar á Suðurnesjum.
    Í þriðja lagi ræddi nefndin sérstaklega um þau ákvæði frumvarpsins sem snúa að starfsmannamálum, bæði hvað varðar heimild til að flytja embættismenn eða fastráðna starfsmenn utanríkisþjónustunnar tímabundið til starfa hjá Varnarmálastofnun og réttarstöðu fyrrverandi starfsmanna Ratsjárstofnunar. Meiri hlutinn telur þá heimild sem lögð er til í 10. gr. frumvarpsins um tímabundna ráðningu til Varnarmálastofnunar vera of takmarkaða og leggur því til að ákvæðið verði gert almennra og tekið skýrt fram að heimildin nái til ríkisstarfsmanna almennt en einskorðist ekki við starfsmenn utanríkisþjónustunnar. Samkvæmt reglum um auglýsingar á lausum störfum nr. 464/1996, með síðari breytingum, sem fjármálaráðherra hefur sett með stoð í lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996, er ekki skylt að auglýsa störf m.a. vegna afleysingar, svo sem vegna orlofs, veikinda, barnsburðarleyfis, námsleyfis, leyfis til starfa á vegum alþjóðastofnana o.þ.u.l., enda sé afleysingu ekki ætlað að standa lengur en 12 mánuði samfellt. Regla frumvarpsins er því sérregla sem gengur framar almennu reglunni samkvæmt starfsmannalögunum og reglum fjármálaráðherra þar sem samkvæmt henni má ráða starfsmann án auglýsingar til allt að tveggja ára í senn. Nefndin telur heppilegast að almenn lög gildi um starfsréttindi opinberra starfsmanna. Hins vegar verður í þessu sambandi jafnframt að horfa til séreðlis utanríkisþjónustunnar á sviði starfsmannamála, en sveigjanleiki í starfsmannamálum og flutningsskylda starfsmanna skipta þar miklu máli. Ákveðin rök eru því fyrir þessari sérreglu frumvarpsins sem nefndin fellst á. Þá eru fordæmi fyrir því að utanríkisráðuneyti séu heimiluð frávik frá auglýsingaskyldunni samkvæmt starfsmannalögunum, sbr. lög um íslensku friðargæsluna og þátttöku hennar í alþjóðlegri friðargæslu, nr. 73/2007. Meiri hlutinn bendir einnig á að ákvæðinu er ætlað að auðvelda til frambúðar öflun sérhæfðrar þekkingar á sviði öryggis- og varnarmála frá aðilum sem ekki eru tilbúnir að yfirgefa aðalstarf sitt. Slík þekkingaröflun er viðvarandi verkefni en ekki tímabundið. Meiri hlutinn telur einnig rétt að orða það afdráttarlaust í bráðabirgðaákvæði frumvarpsins að starfsfólk sem er á uppsagnarfresti hjá Ratsjárstofnun og starfar þar við gildistöku laganna eigi rétt á að vera boðið starf hjá Varnarmálastofnun og leggur því til breytingu á frumvarpinu þess efnis.
    Í fjórða lagi ræddi nefndin um gildistökuákvæði frumvarpsins og fyrirhugaða ráðningu forstjóra Varnarmálastofnunar áður en lögin hefðu öðlast gildi. Meiri hlutinn leggur til að gildistöku laganna verði frestað frá 1. apríl 2008 til 31. maí 2008 með hliðsjón af því hversu langt er liðið á vor við afgreiðslu málsins frá nefndinni. Þá verður ekki séð að rök standi til þess að ráða forstjóra Varnarmálastofnunar áður en stofnunin verður til. Réttara þykir að heimila að auglýsa embætti forstjóra laust til umsóknar þegar lögin hafa verið samþykkt og að skipun í embættið miðist við 1. júní 2008. Jafnframt þykir eðlilegt að verðandi forstjóri eigi sæti í þeim starfshópi sem ráðherra felur að undirbúa gildistöku laganna, þ.m.t. ráðningar starfsfólks. Til að taka af allan vafa leggur meiri hlutinn einnig til breytingu á 8. gr. frumvarpsins þess efnis að áskilið verði að forstjóri stofnunarinnar skuli hafa lokið háskólaprófi í stað þess að hann skuli hafa háskólamenntun.
    Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með þeim breytingum sem hér hefur verið gerð grein fyrir og lagðar eru til í sérstöku þingskjali.
    Siv Friðleifsdóttir skrifar undir álitið með fyrirvara.     Guðfinna S. Bjarnadóttir var fjarverandi við afgreiðslu málsins.

Alþingi, 31. mars 2008.



Bjarni Benediktsson,


form., frsm.


Árni Páll Árnason.


Ragnheiður E. Árnadóttir.



Ásta R. Jóhannesdóttir.


Siv Friðleifsdóttir,


með fyrirvara.


Lúðvík Bergvinsson.



Kristinn H. Gunnarsson.