Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 337. máls.
135. löggjafarþing 2007–2008.
Prentað upp.

Þskj. 1151  —  337. mál.
Leiðrétting.




Nefndarálit



um frv. til l. um breyt. á l. um útlendinga, nr. 96 15. maí 2002, með síðari breytingum.

Frá meiri hluta allsherjarnefndar.



    Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Margréti Steinarsdóttur frá Alþjóðahúsi, Jón Ólaf Valdimarsson frá Bandalagi íslenskra námsmanna, Hauk Guðmundsson og Rósu Dögg Flosadóttur frá dómsmálaráðuneyti, Ellisif Tinnu Víðisdóttur og Eyjólf Kristjánsson frá lögreglustjóranum á Suðurnesjum, Guðrúnu D. Guðmundsdóttur frá Mannréttindaskrifstofu Íslands, Særúnu Maríu Gunnarsdóttur frá Persónuvernd, Helgu G. Halldórsdóttur og Kristján Sturluson frá Rauða krossi Íslands, Smára Sigurðsson og Thelmu Þórðardóttur frá ríkislögreglustjóra, Hrönn Guðmundsdóttur og Sigrúnu Ingibjörgu Gísladóttur frá Stúdentaráði Háskóla Íslands og Ragnheiði Böðvarsdóttur frá Útlendingastofnun.
    Frumvarpið felur í sér endurskoðun á allmörgum þáttum gildandi laga um útlendinga og má segja að um breytingar af ferns konar toga sé að ræða. Í fyrsta lagi er lagt til að ákvæði útlendingalaga og ákvæði laga um atvinnuréttindi útlendinga verði samræmd. Er m.a. lagt til að bætt verði við lögin ákvæðum um dvalarleyfisflokka en slíkt er nýmæli. Í frumvarpi félagsmálaráðherra er flokkum atvinnuleyfa fjölgað en rétt þykir að mælt sé fyrir um samsvarandi dvalarleyfisflokka í lögum um útlendinga. Í öðru lagi eru ákvæði tilskipunar Evrópusambandsins 38/2004/EB um rétt ríkisborgara ríkja Evrópusambandsins, og fjölskyldna þeirra, til frjálsrar farar og dvalar leidd í íslenskan rétt. Í þriðja lagi felur frumvarpið í sér tillögu um að mun nákvæmari reglur verði í sjálfum lögunum. M.ö.o. eru fjölmörg ákvæði reglugerðar um útlendinga tekin upp í frumvarpið en þó eru enn til staðar heimildir til að útfæra einstök atriði í stjórnvaldsfyrirmælum. Sem dæmi má nefna 2. gr. frumvarpsins þar sem gert er ráð fyrir því að ráðherra sé heimilt að setja frekari skilyrði fyrir veitingu dvalarleyfis og búsetuleyfis en fram koma í lögunum enda sýnir reynslan að óraunhæft er að útiloka að útfæra þurfi einstök atriði með þessum hætti. Í fjórða lagi eru lagðar til breytingar til að koma til móts við athugasemdir frá Eftirlitsstofnun EFTA (ESA).
    Meiri hlutinn leggur til nokkrar breytingar á ákvæðum frumvarpsins.
    Lögð er til viðbót við 4. gr. þess efnis að þegar stjórnvald telur sérstaka ástæðu til sé heimilt að óska eftir umsögn lögreglu til að afla upplýsinga um sakaferil gestgjafa í því skyni að meta hvort umsókn skuli synjað á grundvelli þessa ákvæðis. Til að tryggja framkvæmd ákvæðisins er nauðsynlegt að lögin hafi að geyma heimildir til vinnslu nauðsynlegra persónuupplýsinga. Gert er ráð fyrir að stjórnvöld sem hafa umsókn um vegabréfsáritun til afgreiðslu afli umsagnar frá lögreglu til að fá upplýsingar um sakaferil gestgjafa hér á landi. Með gestgjafa er fyrst og fremst átt við þann sem umsækjandi hefur tengsl við hér á landi svo sem vin, unnusta eða annan aðila sem hefur boðið umsækjanda til heimsóknar eða dvalar á heimili sínu hér á landi. Ekki er gert ráð fyrir að umsagnar verði aflað kerfisbundið í öllum málum heldur einskorðist upplýsingaöflun við þau tilvik þegar sérstök ástæða gefur tilefni til þess. Þannig er stuðlað að því að slík upplýsingaöflun takmarkist við færri tilvik en ella og að heimildinni verði markaður sanngjarn rammi sem taki mið af persónuverndarhagsmunum gestgjafa. Gert er ráð fyrir að einungis verði miðlað þeim upplýsingum um gestgjafa sem þýðingu hafa fyrir afgreiðslu umsóknar um vegabréfsáritun. Sem dæmi um upplýsingar sem hér hafa þýðingu eru upplýsingar um dæmda refsingu í ofbeldis- eða kynferðisbrotamálum, kærur til lögreglu fyrir heimilisofbeldi, nálgunarbann o.fl. Ljóst er að fleiri upplýsingar kunna því að hafa þýðingu en einungis upplýsingar um dæmda refsingu sem fram koma á sakavottorði. Þá getur Útlendingastofnun einnig búið yfir upplýsingum úr eigin tölvukerfi sem hafa þýðingu við afgreiðslu umsókna um vegabréfsáritun, t.d. þar sem gestgjafi hefur átt erlendan maka og hjúskap hefur verið slitið vegna ofbeldis í garð makans.
    Lögð er til tæknileg breyting á orðalagi 2. mgr. 6. gr. Sömuleiðis eru lagðar til breytingar til að lagfæra tilvísanir í 4. mgr. 13. gr. frumvarpsins og 30. gr. laganna.
    Lögð er til breyting á 7. gr. vegna sjónarmiða um persónuvernd. Lagt er til að ákvæðinu verði breytt á þann veg að tilgreint sé í hvaða tilgangi þær upplýsingar sem ákvæðið tekur til séu fengnar. Með orðalaginu „að bera kennsl á“ er átt við samanburð á lífkennum sem stjórnvöld hafa undir höndum, t.d. fingrafari manns sem ekki er vitað hver er og lífkennum rétthafa dvalarleyfis.
    Lagt til að 2. málsl. 3. mgr. f-liðar 10. gr. falli brott en um skýringar á þeirri breytingu vísast til athugasemda síðar í áliti þessu um breytingu á 5. mgr. 11. gr.
    Lagt er til að við g-lið bætist orðin „eða vegna sérstakra tengsla hans við landið“ til samræmis við 2. mgr. 11. gr. gildandi laga.
    Í sumum umsögnum sem nefndinni bárust voru gerðar athugasemdir við ákvæði g-liðar 10. gr. frumvarpsins sem kveður á um dvalarleyfi af mannúðarástæðum. Með ákvæðinu er lagt til að 2. mgr. 11. gr. núgildandi útlendingalaga haldist að öllu verulegu leyti óbreytt. Athugasemdir umsagnaraðila hafa einkum lotið að því að ákvæðið í þessari mynd feli framkvæmdarvaldinu of vítt mat við beitingu ákvæðisins og hefur verið lagt til að ákvæðið geymi nákvæmari skilgreiningu á því hvers konar aðstæður og tilvik geti fallið undir ákvæðið. Í framkvæmd hefur mest reynt á núgildandi ákvæði í málum hælisleitenda sem hafa ekki talist uppfylla skilyrði flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna um stöðu flóttamanna. Ákvæðinu hefur þó einnig verið beitt í fleiri tilvikum og má þar nefna aðstæður kvenna sem hafa sætt ofbeldi í hjúskap. Meiri hlutinn telur að ákvæði sem ætlað er að vera undanþáguákvæði og veita þeim dvalarleyfi hér á landi sem almennt uppfylla ekki skilyrði til þess vegna sérstakra einstaklingsbundinna aðstæðna eða aðstæðna í heimalandi geti ekki geymt tæmandi talningu á skilyrðum í lagatextanum sjálfu. Er hætt við því að þannig yrðu tilteknar aðstæður útlendings útilokaðar sem ella mundu falla undir almennara orðalag. Að þessu leyti er að mati nefndarinnar illmögulegt að stýra framkvæmd í gegnum lagatexta þar sem um matskennda undanþáguheimild er að ræða. Því er nauðsynlegt að eftirláta stjórnvöldum áfram vítt svigrúm fyrir mat en gert er ráð fyrir að tekið verði tillit til einstaklingsbundinna aðstæðna eins og heilsufars, aldurs, félagslegrar stöðu svo og aðstæðna í heimalandi við endurkomu þangað o.s.frv. Er hér meðal annars um að ræða tilvik þar sem útlendingur, sem sótt hefur um hæli hér á landi, telst ekki flóttamaður í skilningi flóttamannasamningsins en hefur eigi að síður þörf fyrir vernd, sbr. tilmæli 2. mgr. 45. gr. gildandi laga. Þá er gert ráð fyrir að fórnarlömbum mansals kunni einnig að vera veitt dvalarleyfi samkvæmt ákvæðinu.
    Lagðar eru til ferns konar breytingar á 11. gr. Er í fyrsta lagi lagt til að í 4. mgr. verði lögfest heimild fyrir Útlendingastofnun til að afla sakavottorðs aðstandanda umsækjanda svo unnt sé að kanna hvort hann hafi brotið gegn ákvæðum þeirra kafla almennra hegningarlaga sem getið er í ákvæðinu, þ.e. XXI.–XXIV. kafla. Þá er lögð til breyting á 5. mgr. 11. gr. en fram hafa komið athugasemdir varðandi stöðu ungmenna sem koma hingað til lands á grundvelli fjölskyldusameiningar fyrir 18 ára aldur. Við 18 ára aldur standa þau frammi fyrir því að þurfa að sýna fram á sjálfstæða framfærslu. Ungmennið telst ekki lengur barn í skilningi laga og rofnar þá framfærsluskylda foreldris eða forsjáraðila við það. Hins vegar geta sanngirnisrök hnigið í þá átt að heimila erlendu ungmenni sem dvelur hér á landi á grundvelli 13. gr. laganna að sýna fram á framfærslu með aðstoð foreldris með framlagningu launaseðla þess sem sýna að laun dugi fyrir framfærslu fjölskyldunnar eða með yfirlýsingu um ábyrgð á framfærslu ungmennisins. Telst því réttara að miða við að ungmenni sem hingað koma til fjölskyldusameiningar fái útgefin leyfi á þeim grunni áfram, eftir að 18 ára aldri er náð, en að þau fái almenn námsmanna- eða atvinnuþátttökuleyfi sem gætu breytt möguleika þeirra fyrir grundvelli búsetuleyfis. Er því lagt til að fellt verði úr frumvarpinu ákvæði f-liðar 10. gr. sem gerir ráð fyrir að unnt sé að gefa út námsmannaleyfi vegna menntaskólanáms. Þess í stað komi viðbót við 11. gr. frumvarpsins sem geri kleift að endurnýja dvalarleyfi þeirra vegna fjölskyldusameiningar, enda þótt þau teljist ekki til nánustu aðstandenda eftir að 18 ára aldursmarki er náð. Þessi breyting á frumvarpinu styðst einkum við það sjónarmið að með þessum hætti er tryggt að umrædd ungmenni haldi áfram að ávinna sér rétt til búsetuleyfis. Að öðrum kosti getur sú staða komið upp að t.d. yngsta barnið í systkinahópi sitji uppi án dvalarréttinda eftir að hafa dvalið hér árum saman, fyrst á grundvelli fjölskyldusameiningar en síðar á grundvelli náms sem er lokið. Rétt er að taka fram að miðað er við að gerð sé krafa um fullt nám, þó ekki verði gerðar jafn strangar kröfur varðandi námið og varðandi námsmenn almennt. Því mundi menntaskólanám vera fullnægjandi grundvöllur fyrir framlengingu. Þá er rétt að árétta að áskilnaður um að skilyrði leyfis séu enn uppfyllt felur í sér að endurnýjun leyfis samkvæmt þessari málsgrein kemur því aðeins til greina að foreldrar viðkomandi ungmennis dveljist enn á landinu. Í þriðja lagi er lagt til að við greinina bætist ný málsgrein þess efnis að í undantekningartilvikum verði heimilað að endurnýja dvalarleyfi útlendings samkvæmt ákvæðinu þrátt fyrir að forsendur leyfisins hafi brostið vegna slita á hjúskap, staðfestri samvist eða sambúð. Á það eingöngu við þegar sambandsslitin hafa orðið vegna þess að útlendingur eða barn hans hefur sætt ofbeldi í sambandinu. Útlendingurinn héldi þá dvalarleyfi sínu og fengi endurnýjun á dvalarleyfi fyrir aðstandanda þrátt fyrir að hann teldist strangt til tekið ekki lengur til aðstandanda. Það sjónarmið sem býr að baki þessu ákvæði er að ekki skuli þvinga útlending til að vera áfram í hjúskap, staðfestri samvist eða sambúð svo að hann haldi dvalarleyfi sínu ef viðkomandi einstaklingur eða börn hans sæta misnotkun eða ofbeldi af hálfu maka. Ekki hefur þýðingu hvor aðilinn hefur haft frumkvæði að sambúðarslitunum. Rétt er að leggja áherslu á að meginreglan er sú að breyttar forsendur dvalarleyfis eiga ekki að skapa sjálfkrafa rétt til áframhaldandi dvalar hér á landi jafnvel þó að ofbeldi eða misnotkun hafi komið við sögu. Almennt yrði útlendingur að skoða hvort áframhaldandi dvöl á öðrum forsendum kæmi til álita en snúa ella aftur til heimalands. Hér er því lagt til að ákvæðið feli í sér heimild en ekki skyldu fyrir Útlendingastofnun til að veita dvalarleyfi áfram þegar sérstök ástæða er til. Þannig þarf að skoða hvert tilvik sérstaklega og framkvæma þarf heildarmat á aðstæðum í hverju tilviki. Við matið verður m.a. að taka tillit til atburða, alvarleika þeirra, kringumstæðna, hvort þeir séu hluti af hegðunarmynstri eða hvort um einstakan atburð hafi verið að ræða. Almenn óánægja í hjúskap eða sambúð, ágreiningur eða mismunandi hugmyndir um hlutverkaskiptingu á grundvelli menningarmunar er ekki nægilegt til að byggja á við beitingu ákvæðisins. Þá er gert ráð fyrir að skilyrði 1. mgr. 11. gr. laganna verði að vera uppfyllt, t.d. að útlendingur hafi áfram trygga framfærslu og húsnæði. Ekki er hægt að leggja strangar kröfur á útlendinginn um sönnunarbyrði um aðstæður og ástæður sambandsslita þó að reynt skuli að sýna fram á misnotkunina eða ofbeldið eftir fremsta megni eða leiða líkur að því að það hafi átt sér stað, en Útlendingastofnun á sönnunarmatið um þessi atriði. Auk framburðar viðkomandi hafa lögregluskýrslur, læknaskýrslur, yfirlýsing frá Kvennaathvarfi eða önnur vottorð þýðingu og ákærumeðferð vegna ofbeldisbrota er til þess fallin að mæla með útgáfu leyfis á grundvelli þessa ákvæðis. Þá skiptir einnig máli að hjúskapur, staðfest samvist eða sambúð hafi ekki varað í skamman tíma. Loks verður að meta tengsl útlendings við landið og hvort mjög íþyngjandi sé fyrir útlending eða það skapi honum mikil vandræði að snúa til baka til heimalands miðað við breytta félagslega stöðu. Er nauðsynlegt að hafa slíkan varnagla þar sem þekkt er t.d. að konur frá tilteknum löndum eru í verri stöðu en áður sem fráskildar og er jafnvel útskúfað úr samfélaginu. Þá er í fjórða lagi lögð til orðalagsbreyting í því skyni að ákvæðið endurspegli með skýrum hætti þá meginreglu að dvalarleyfi fyrir aðstandendur myndar grundvöll fyrir búsetuleyfi nema útlendingur sem hann leiðir rétt sinn af hafi ekki dvalarleyfi sem skapar slíkan grundvöll.
    Lagt er til að breyting verði gerð á 12. gr. til að koma til móts við athugasemdir um að lögin hafi að geyma undanþágu frá skilyrði a-liðar 1. mgr. 11. gr. laganna um trygga framfærslu vegna tímabundinna aðstæðna. Er hér lagt til að heimilt sé við endurnýjun dvalarleyfis að taka tillit til þess hafi framfærsla verið ótrygg um skamma hríð og útlendingur því tímabundið þegið fjárhagsaðstoð eða atvinnuleysisbætur. Gert er ráð fyrir að ríkar sanngirnisástæður verði að mæla með því að vikið sé frá skilyrðinu. Hér er um að ræða undantekningu frá þeirri meginreglu laganna að það séu aðeins þeir útlendingar sem fengið hafa búsetuleyfi sem hér geta dvalist án tryggrar framfærslu. Undanþágan er þrengri en sambærileg regla c-liðar 1. mgr. 13. gr. frumvarpsins um búsetuleyfi.
    Lögð er til breyting á 18. gr. frumvarpsins. Meiri hlutinn hefur kynnt sér þá framkvæmd sem verið hefur á 29. gr. laganna. Virðist nauðsynlegt að hnykkja á þeirri meginreglu að þeir útlendingar sem ekki liggur fyrir hverjir eru, eða sýna af sér hegðun sem bendir til þess að af þeim stafi hætta, eiga ekki rétt til að ganga lausir hér á landi. Telur meiri hlutinn rétt að umorða ákvæði 18. gr. frumvarpsins til að þessu sé slegið föstu með afgerandi hætti. Um leið verður þá ljósara en ella að mildari úrræði sem lögreglu standa til boða, svo sem að leggja fyrir útlending að tilkynna sig eða halda sig á ákveðnu svæði án þess að það sé hindrað með áþreifanlegum hætti að viðkomandi fari út fyrir það, ber að skoða sem heimildir til að víkja frá gæsluvarðhaldi. Útlendingur sem ekki vill una slíkum ráðstöfunum getur því einfaldlega neitað að hlíta þeim, en stendur þá frammi fyrir þeim möguleika að lögregla fái úrskurð dómara um gæsluvarðhald viðkomandi.
    Lögð er til breyting á 25. gr. Talið er ákjósanlegra að kveðið verði nánar á um hver gefi út staðfestingu í reglugerð þar sem til greina komi að Þjóðskrá verði falið það hlutverk að gefa hana út.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.


    Lagt er til að við frumvarpið bætist svokallað EES-innleiðingarákvæði og jafnframt heimild fyrir ríkisstjórnina til að staðfesta fyrir Íslands hönd ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 158/2007 frá 7. desember 2007 um breytingu á V. viðauka (Frelsi launþega til flutninga) og VIII. viðauka (Staðfesturéttur) við EES-samninginn frá 2. maí 1992. Það hefur tíðkast að utanríkisráðherra flytji sérstaka tillögu til þingsályktunar um staðfestingu ákvarðana sameiginlegu EES-nefndarinnar. Slíkar tillögur hafa verið til meðferðar hjá utanríkismálanefnd þingsins sem verður þannig kleift að hafa yfirsýn yfir stöðu innleiðinga EES-gerða. Í framhaldinu hefur hlutaðeigandi ráðherra svo lagt fram frumvarp um efnið. Meiri hlutinn telur mikilvægt að samræma framkvæmd þess hvernig ríkisstjórninni er veitt heimild til að staðfesta ákvarðanir sameiginlegu EES-nefndarinnar og aflétta þannig stjórnskipulegum fyrirvara af EES-gerðum sem kalla á lagabreytingar hér á landi.
    Lagt er til að lögin öðlist gildi 1. ágúst 2008. Miðað er við að lög um breyting á lögum um atvinnuréttindi útlendinga taki þá gildi sama dag.
    Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með framangreindum breytingum sem gerð er tillaga um í sérstöku þingskjali.
    Ellert B. Schram var fjarverandi við afgreiðslu málsins.
    Birkir J. Jónsson skrifar undir álit þetta með fyrirvara.

Alþingi, 23. maí 2008.



Birgir Ármannsson,


form., frsm.


Ágúst Ólafur Ágústsson.


Sigurður Kári Kristjánsson.


                                  

Birkir J. Jónsson,


með fyrirvara.

Ólöf Nordal.


Karl V. Matthíasson.



Jón Magnússon.