Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 348. máls.
139. löggjafarþing 2010–2011.
Þskj. 894  —  348. mál.




Nefndarálit



um frv. til l. um rannsóknarnefndir.

Frá allsherjarnefnd.



    Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Bryndísi Hlöðversdóttur og Þórhall Vilhjálmsson, aðallögfræðing Alþingis, Þórð Sveinsson frá Persónuvernd og Margréti Steinarsdóttur frá Mannréttindaskrifstofu Íslands.
    Umsagnir um frumvarpið bárust frá Alþýðusambandi Íslands, Bandalagi starfsmanna ríkis og bæja, Jafnréttisstofu, Mannréttindaskrifstofu Íslands og Persónuvernd.
    Með frumvarpi þessu er lagt til að sett verði almenn lög um rannsóknarnefndir og málsmeðferð fyrir þeim, en með hugtakinu rannsóknarnefnd er átt við sérstaklega skipaða rannsóknarnefnd sem falið er að rannsaka tiltekin málsatvik í mikilvægum málum sem almenning varða og tengjast meðferð opinbers valds.

Skipun rannsóknarnefndar.
    Nefndin fjallaði á fundum sínum um fjölmörg atriði frumvarpsins sem byggist á tillögum starfshóps um eftirlitshlutverk Alþingis. Lagt er til að forseti Alþingis skipi rannsóknarnefnd ef Alþingi samþykkir ályktun þar um. Fyrir nefndinni kom fram að á Norðurlöndum fellur slíkt verkefni yfirleitt undir framkvæmdarvaldið en í ljósi reynslunnar af rannsóknarnefnd Alþingis, sem hafði það verkefni að rannsaka aðdraganda og orsök falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða hér, hafi verið skýr krafa um að Alþingi hefði þetta hlutverk. Er það hluti af þeirri umræðu sem verið hefur undanfarið og sérstaklega eftir bankahrunið að efla Alþingi gagnvart framkvæmdarvaldinu.
    Í tillögu til ályktunar um skipun rannsóknarnefndar skal kveðið á um hvað rannsaka á, hvernig haga skal rannsókninni og um fjölda nefndarmanna. Fyrir nefndinni kom fram að mjög mikilvægt er að vanda til umboðs rannsóknarnefndar enda lagður grunnur að verkefninu í umboðinu og á því skal vinnan byggjast. Þá var einnig bent á mikilvægi þess að skoða vel hæfi þeirra sem skipa skal í nefndina, þ.e. bæði almennt og sérstakt, en í frumvarpinu er vísað sérstaklega til þess að tekið skuli mið af hæfisreglum stjórnsýslulaga. Samkvæmt frumvarpinu er lagt til að verði samþykkt tillaga til þingsályktunar um skipun rannsóknarnefndar skal forseti Alþingis velja formann og afmarka nánar umboð nefndarinnar, hvort tveggja að höfðu samráði við forsætisnefnd og þá nefnd sem fjallaði um tillöguna um skipun nefndarinnar og lagði til að hún yrði samþykkt.

Hvenær er réttlætanlegt að skipa rannsóknarnefnd?
    Í greinargerð með frumvarpinu er fjallað um hvenær réttlætanlegt sé að skipa rannsóknarnefnd. Samkvæmt 1. gr. er lagt til að unnt verði að skipa rannsóknarnefnd til að rannsaka tiltekin málsatvik í mikilvægum málum sem almenning varða og tengjast meðferð opinbers valds. Með þessari afmörkun eru samkvæmt greinargerð með frumvarpinu sett ákveðin mörk við því hvenær skipa skal rannsóknarnefnd og að slíkt skuli aðeins gert þegar einsýnt er að ekki sé unnt að notast við hefðbundin rannsóknarúrræði. Mat á því hvenær slíkt er réttlætanlegt er í höndum Alþingis. Málið þarf að hafa almennt mikilvægi og tengjast meðferð opinbers valds. Í greinargerð með frumvarpinu er tekið fram að mál getur haft almenna þýðingu án þess að beinast að grun um tiltekið brot. Þá getur verið óljóst að hverjum grunur beinist en rannsókn getur t.d. beinst að því hvort kerfislæg vandamál séu til staðar í stjórnkerfinu. Þá getur verið uppi krafa um óhlutdrægni og sjálfstæði gagnvart stjórnvöldum, sérstaklega þegar grunur leikur á að stjórnmálamenn hafi átt þátt í eða geti hugsanlega borið ábyrgð á máli sem komið hefur upp eða þegar nauðsynlegt er að skapa sérstaka fjarlægð milli stjórnvalda og þess sem málið rannsakar í því skyni að eyða tortryggni. Loks getur mál varðað upplýsingaskyldu ráðherra gagnvart þinginu eða aðrar embættisfærslur hans. Nefndin leggur áherslu á að úrræðið verði notað sparlega og einungis þegar önnur úrræði duga ekki.

Sérstakt úrræði.
    Fyrir nefndinni var bent á að úrræðið er mjög sérstakt og brýnt að farið sé varlega með það, það verði notað af varfærni, einungis í undantekningartilfellum og við sérstakar aðstæður. Þá kom fram að til þess að úrræðið eigi við verði að vera ákveðin þyngd í málinu og enn fremur ákveðin sátt um málið. Nefndin tekur fram að þetta sérstaka úrræði er ekki hentugt til að leysa pólitískan ágreining.
    Verkefni rannsóknarnefndar er afmarkað í 4. gr. frumvarpsins en þar segir að verkefnið skuli skýrt afmarkað í umboði rannsóknarnefndarinnar. Meginhlutverk hennar er að afla upplýsinga og gera grein fyrir málsatvikum í tilteknu máli en nefndin getur einnig gert í skýrslu sinni tillögur um breytingu á lögum, reglugerðum eða stjórnsýsluframkvæmd eftir því sem rannsókn gefur tilefni til. Nefndin tekur fram að hlutverk nefndarinnar er ekki að dæma heldur einungis að upplýsa mál eins og tekið var fram í frumvarpi til laga um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða þar sem kveðið var á um skipun sérstakrar rannsóknarnefndar á vegum Alþingis sem skyldi leita sannleikans um aðdraganda og orsök falls íslensku bankanna. Um skipun þeirrar nefndar skapaðist mikil sátt og þverpólitísk samstaða innan sem utan þings.

Aðgangur að gögnum máls.
    Í 6. gr. frumvarpsins er fjallað um gagnaöflun og skýrslugjöf fyrir rannsóknarnefnd. Þar kemur fram að skylt er að afhenda rannsóknarnefndum þau gögn sem þær kalla eftir en skýrslugjöf fyrir þeim er frjáls. Skylda til afhendingar gagna er þó ekki fyrir hendi ef ætla má að í henni geti falist játning eða vísbending um að sá sem beðinn er um að afhenda gögn hafi framið refsiverðan verknað eða þar geti falist atriði sem valdi honum siðferðislegum hnekki eða tilfinnanlegu fjárhagstjóni. Sama á við ef ætla má að afhending gagna hefði sömu afleiðingar fyrir einhvern sem er nákominn aðila, skyldur eða tengdur.

i. Hagsmunamat.
    Í 7. gr. er fjallað um rétt aðila sem til rannsóknar er að gögnum máls, enda skaði aðgangurinn ekki rannsóknarhagsmuni eða hagsmuni þriðja manns. Fyrir nefndinni komu fram ábendingar frá Persónuvernd um að í slíkum gögnum geta m.a. verið persónuupplýsingar um einstakling sem rannsókn beinist að. Telur stofnunin að í þessu felist að hagsmunir þess sem er til rannsóknar, af aðgangi, eiga ávallt að víkja ef hagsmunir þriðja aðila skaðast af því að veita aðganginn. Ekki sé að finna neina takmörkun á aðganginum með vísan til þess hversu veigamiklir hagsmunirnir séu og má því skilja ákvæðið svo að jafnvel mjög smávægilegir hagsmunir geti réttlætt synjun um aðgang. Telur Persónuvernd eðlilegt að þessari nálgun verði breytt þannig að ákvæðið geri ráð fyrir hagsmunamati, þ.e. að sá sem er til rannsóknar geti fengið aðgang ef hagsmunir hans eru veigameiri en hagsmunir af synjun um aðgang og vísar til þess að í upplýsingalögum er gert ráð fyrir slíku hagsmunamati. Nefndin bendir á að í greinargerð með frumvarpinu er tekið fram að rannsóknarnefndin meti sjálf hvenær upplýsingar eru þess eðlis að rétt sé að upplýsa tiltekna einstaklinga um þær á grundvelli ákvæðisins en tekur engu síður undir að nauðsynlegt sé að kveða skýrt á um þetta í frumvarpinu og leggur því til að við 2. mgr. 7. gr. bætist: Heimilt er að takmarka aðgang að gögnum ef þau hafa jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir sem mæla með því að upplýsingunum sé haldið leyndum þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnunum. Þá leggur nefndin til smávægilega orðalagsbreytingu á 1. málsl. greinarinnar til samræmis við þessa breytingu.

ii. Aðgangur þriðja manns að rannsókn lokinni.
    Í 11. gr. frumvarpsins er m.a. tekið fram að ákvæði upplýsingalaga og ákvæði 18.–21. gr. laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, gildi ekki um störf rannsóknarnefndar. Ákvæðin lúta að rétti aðila til aðgangs að gögnum um sig og rétti einstaklinga til vitneskju og fræðslu um vinnslu persónuupplýsinga. Tekið er fram í 2. mgr. 11. gr. að takmörkunin falli niður gagnvart þeim sem rannsókn lýtur að þegar henni lýkur. Bendir Persónuvernd á að gera megi ráð fyrir að í gögnum rannsóknarnefnda geti verið upplýsingar um fleiri aðila, þar á meðal aðra einstaklinga en þá sem eru til rannsóknar. Telur hún að ekki verði séð að rök standi til þess að þeir öðlist ekki rétt samkvæmt umræddum ákvæðum að rannsókn lokinni. Nefndin fellst á þau sjónarmið og leggur til að kveðið verði skýrt á um það í frumvarpinu og leggur til að við 2. mgr. bætist: Um réttindi annarra til aðgangs að gögnum rannsóknarnefndar þar á meðal þeirra sem komið hafa fyrir rannsóknarnefnd, veitt upplýsingar eða rannsóknarnefnd hefur aflað upplýsinga um, fer samkvæmt 4. mgr. 10. gr. að gættum ákvæðum 18. og 21. gr. laga nr. 77/2000. Þá leggur nefndin einnig til smávægilegar lagfæringar á orðalagi og fyrirsögn greinarinnar vegna þessara breytinga.

Hlutverk þingnefndarinnar.
    Ákvæði frumvarpsins gera ráð fyrir því að í þingsköpum verði einni af fastanefndum þingsins falið að fara með eftirlit Alþingis með framkvæmdarvaldinu. Á yfirstandandi þingi hefur verið unnið að samningu frumvarps um breytingu á lögum um þingsköp Alþingis. Er þar m.a. kveðið á um það að ein af fastanefndum þingsins verði stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd sem fari með eftirlitshlutverk þess. Byggist frumvarpið í öllum aðalatriðum á frumvarpi því sem forseti Alþingis flutti og lagt var fram á síðasta löggjafarþingi, þskj. 1433, 686. mál.
    Frumvarp til breytinga á þingsköpum hefur ekki verið lagt fram og telur nefndin því rétt að leggja til að við frumvarpið bætist ákvæði til bráðabirgða þess efnis að allsherjarnefnd fari með hlutverk þingnefndarinnar samkvæmt frumvarpinu, þ.e. fjalli um tillögur um skipun rannsóknarnefnda, leggi mat á og geri tillögu til Alþingis um hvenær rétt sé að skipa rannsóknarnefnd, svo og eftir atvikum að taka skýrslur slíkrar nefndar til umfjöllunar, gefa þinginu álit sitt um þær og gera tillögur um frekari aðgerðir þingsins. Verði samþykktar breytingar á þingsköpum Alþingis á yfirstandandi þingi og á nefndakerfinu og stofnuð stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd telur nefndin eðlilegt að hún taki við þessu hlutverki af allsherjarnefnd og taki þar með við skýrslum rannsóknarnefnda sem kunna að hafa verið skipaðar á grundvelli tillagna allsherjanefndar eða annarra nefnda og samþykktar Alþingis. Hún gefi síðan þinginu álit sitt um þær og geri tillögur um frekari aðgerðir þingsins. Nauðsynlegt verði því að afnema bráðabirgðaákvæðið samhliða breytingum á þingsköpum.

Afturköllun rannsóknar o.fl.
    Nefndin tekur sérstaklega fram í ljósi athugasemda sem fram komu við meðferð málsins að Alþingi, í krafti almennra valdheimilda sinna, getur ætíð afturkallað rannsókn sem farin er af stað, sett slíka nefnd af áður en hún lýkur störfum eða breytt því sem rannsaka á eða hvernig haga skuli rannsókninni. Það verður þó einungis gert með sama hætti og samþykkt er að skipa nefnd, þ.e. með því að samþykkja tillögu til þingsályktunar sem rædd hefur verið við tvær umræður og tekin til umfjöllunar í nefnd.
    Þá komu fram ábendingar frá Jafnréttisstofu um að rétt væri að vísa til jafnréttislaga í ákvæði um skipun rannsóknarnefnda, þ.e. að um skipan þeirra fari eftir ákvæðum laga um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla. Var bent á að það væri í samræmi við tilvísun til stjórnsýslulaga í 3. gr. frumvarpsins þar sem segir að um sérstakt hæfi nefndarmanna fari eftir sömu reglum og fram komi í 3. gr. stjórnsýslulaga. Nefndin bendir á að jafnréttislög eru almenn lög sem ber að fara eftir og á því ekki að vera þörf á að taka það sérstaklega fram að þau gildi um skipunina. Með vísan til stjórnsýslulaga er hins vegar tekið fram að um sérstakt hæfi nefndarmanna fari eftir sömu reglum og í 3. gr. þeirra laga og er það sértækari tilvísun.
    Nefndin telur mjög mikilvægt að sett verði almenn lög um rannsóknarnefndir og málsmeðferð fyrir þeim. Ljóst er að krafa um rannsóknir á ýmsum málum tengdum bankahruninu sem varð árið 2008 er enn rík og liggja nú þegar fyrir Alþingi nokkrar tillögur til þingsályktunar um skipun rannsóknarnefnda. Nefndin telur mikilvægt að byggja upp traust í samfélaginu og að með setningu almennra laga um rannsóknarnefndir sé stigið ákveðið skref í þá átt.
    Nefndin leggur til að frumvarpið verði samþykkt með breytingum sem lagðar eru til í sérstöku þingskjali
    Valgerður Bjarnadóttir og Vigdís Hauksdóttir voru fjarverandi við afgreiðslu málsins.
    Þór Saari, áheyrnarfulltrúi í nefndinni, er samþykkur álitinu.

Alþingi, 21. febr. 2011.



Róbert Marshall,


form., frsm.


Atli Gíslason.


Mörður Árnason.



Birgir Ármannsson.


Álfheiður Ingadóttir.


Sigurður Kári Kristjánsson.



Þráinn Bertelsson.